Judicialis Rechtsprechung

22 B 06.986

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Widerrufs eines Zuwendungsbescheids;

hier: Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 2. März 2006,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 22. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Schenk, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Koch, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Eder

aufgrund mündlicher Verhandlung vom 9. Oktober 2008

am 15. Oktober 2008

folgendes Urteil:

Tenor:

I. Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 2. März 2006 wird geändert.

II. Der Bescheid der Regierung von Niederbayern vom 18. Januar 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Regierung von Niederbayern vom 13. Juni 2002 wird aufgehoben.

III. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war notwendig.

IV. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, falls nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

V. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten darum, ob ein Subventionszuwendungsbescheid wegen Verfehlung des Zuwendungszwecks bzw. Verletzung von Mitteilungspflichten widerrufen werden durfte und die gewährte Zuwendung zu erstatten ist.

Die Rechtsvorgängerin der Klägerin, die u.a. thermoplastische Kunststoffe für die Automobilindustrie verarbeitete, beabsichtigte im Rahmen der Neuerrichtung eines Werkes in R********* eine Weiterentwicklung der Fluoriertechnik. Diese Technik kam im Rahmen der Produktion von Kunststofftanks für die Automobilindustrie zu dem Zweck zum Einsatz, die Permeation von Kraftstoffen durch die Behälterwand deutlich zu mindern.

Unter dem 19. Januar 1990 beantragte die Rechtsvorgängerin der Klägerin die Gewährung eines Zuschusses in Höhe von 320.000 DM für ein Pilotvorhaben zur Rückgewinnung von Fluorgas im Rahmen des Förderprogramms für Maßnahmen zur Reinhaltung der Luft bei Unternehmen der gewerblichen Wirtschaft (Pilotvorhaben GW Luft) des Bayerischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen. Nach den Antragsunterlagen sollte durch die Fluorierung der Tanks nunmehr in einem separaten Behandlungsschritt nach dem Blasvorgang das nicht verbrauchte Fluorgas in einem Vakuumreaktor zurückgewonnen und dadurch eine bessere Wirtschaftlichkeit und Umweltverträglichkeit des Fluorierungsverfahrens erreicht werden. Die voraussichtliche Lebensdauer der Fluorgasrückgewinnungsanlage wurde mit ca. vier Jahren angegeben; das Vorhaben sollte im März 1990 starten, die Anlage sollte im August 1991 betriebsbereit sein.

Im Februar 1990 stimmte die Regierung von Niederbayern dem vorzeitigen Beginn der Maßnahme zu. Mit Schreiben vom 26. März 1990 erklärte die Rechtsvorgängerin der Klägerin, die Fluorgasrückgewinnungsanlage werde nach ihrer Fertigstellung ordnungsgemäß nach den erteilten Auflagen betrieben und unterhalten.

Unter dem 11. Januar 1991 (Bl. 125 der Akten des Beklagten) teilte die Regierung der Rechtsvorgängerin der Klägerin unter Bezugnahme auf das Arbeitsblatt Nr. 12/91 GW Luft - Maßnahmen von Unternehmen der gewerblichen Wirtschaft - mit, ein wesentliches Grundmerkmal eines Pilotvorhabens sei darin zu sehen, dass für den Anlagenbetreiber wegen der technischen und funktionellen Unwägbarkeiten ein nicht klar kalkulierbares finanzielles Risiko bestehe. Dieser Aspekt des wirtschaftlichen Risikos sei im vorliegenden Förderantrag noch nicht deutlich genug herausgearbeitet.

Unter dem 6. März 1991 unterrichtete die Rechtsvorgängerin der Klägerin die Regierung dahingehend, dass die im Rahmen der bisherigen Versuche gewonnenen Erkenntnisse aufgezeigt hätten, dass der bisher angedachte Einsatz 100%igen Fluors aus sicherheitstechnischen Gründen nicht möglich sei. Es werde daher ein alternativer Lösungsansatz gewählt, der u.a. die Verwendung eines Fluor-Stickstoff-Gemisches bei der Fluorierung der Tanks vorsehe.

In ihrer technischen Bewertung kam die Regierung zu dem Ergebnis, dass die in der Zwischenzeit erforderlich gewordenen Änderungen gegenüber dem ursprünglichen Konzept aufzeigten, dass die Maßnahme wegen der technischen und funktionellen Unwägbarkeiten mit einem nicht klar kalkulierbaren Risiko behaftet und eine Aussage über langfristige wirtschaftliche Vorteile nicht möglich sei. Die Anlagenbetreiberin bringe zum Ausdruck, dass eigene wirtschaftliche Vorteile nach derzeitigem Erkenntnisstand nicht gegeben seien, also die Maßnahme ausschließlich der Verringerung der Umweltbelastung diene (Schreiben der Regierung an das Bayerische Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen vom 24.6.1991, Bl. 138 der Akten des Beklagten).

Mit Bescheid vom 18. Dezember 1991 bewilligte die Regierung der Rechtsvorgängerin der Klägerin für die "Entwicklung einer Fluorgasrückgewinnungsanlage im Zusammenhang mit der Verarbeitung von thermoplastischen Kunststoffen (Pilotprojekt) in der Betriebsstätte in R*********" im Wege der Anteilsfinanzierung einen Zuschuss aus den Mitteln des Bayerischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen in Höhe von 320.000 DM und merkte ein zinsverbilligtes Darlehen in Höhe von 290.000 DM vor. Grundlagen des Zuwendungsbescheids seien der Förderantrag vom 19. Januar 1990, die hierzu eingereichten Plan- und Kostenunterlagen sowie die fachtechnischen Stellungnahmen (Nr. 6). In Nr. 8 des Bescheides wurden ergänzend die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P) für verbindlich erklärt; darüber hinaus enthält der Bescheid in seinen Nrn. 9 und 10 Auflagen zum Betrieb der Anlage.

Mit Bescheid vom 30. Januar 1992 bewilligte die Regierung das mit Bescheid vom 18. Dezember 1991 lediglich vorgemerkte Darlehen.

Nach Aufforderung der Regierung vom 9. August 1995, den Verwendungsnachweis und den abschließenden Ergebnisbericht vorzulegen, führte die Rechtsvorgängerin der Klägerin im Rahmen eines Zwischenberichts vom 5. September 1995 aus, dass die Fluorgasrückgewinnungsanlage derzeit noch nicht unter Fertigungsbedingungen eingesetzt werden könne. Zwar könne aus den Erkenntnissen im Rahmen verschiedener Versuchsreihen bestätigt werden, dass die Rückverdichtung des Fluorgases erfolgreich funktioniere; es fehle aber noch die Erfahrung, wie viele Prozentanteile Fluor nach der Fluorierung unter verschiedenen Startbedingungen verblieben. Es sei eine Versuchsreihe definiert worden, bei der diese Erfahrungen gesammelt werden würden; um die erhaltenen Werte zu verifizieren, würden die Gasanalysen von einem unabhängigen Institut durchgeführt werden. Unter dem 5. August 1996 bat die Rechtsvorgängerin der Klägerin um einen weiteren Aufschub, weil es bisher nicht gelungen sei, einen Gashersteller zu finden, der über das notwendige Gerät zur Analyse der einzelnen verbliebenen Gasbestandteile nach der Rückgewinnung verfüge. In den Ergebnisberichten der Firma vom 5. März 1997 (S. 2/3) sowie vom 5. Mai 1999 (S. 3/4) wurde wiederum darauf hingewiesen, dass ein geeignetes Messgerät für die Bestimmung der Fluoranteile in den Gasen nicht zur Verfügung stehe.

Im Rahmen einer Rechnungsprüfung stellte das Staatliche Rechnungsprüfungsamt Augsburg mit Schreiben an die Regierung vom 18. Oktober 2001 fest, dass die Rechtsvorgängerin der Klägerin laut Handelsregistereintrag vom 22. März 2001 umbenannt worden sei, weil sich die "P*************-Gruppe" (Frankreich) mit der "S*****-Gruppe" (Belgien) zusammengeschlossen habe; eine Mitteilung an die Regierung sei nicht erfolgt. Die Anlage sei seit Anfang 1995 nicht mehr in Betrieb. Nach Angaben der Firma sei die Anlage im Jahr 1994 im Probebetrieb gefahren worden. Dabei habe sich herausgestellt, dass die zurückgewonnene Fluorgaskonzentration nur mit erheblichem zeitlichem bzw. finanziellem Aufwand gemessen werden könne; damit habe keine gleichbleibende Qualität bei der Fluorierung garantiert werden können. Ab 1995 habe die Firma die Fluorgasversorgung auf die sog. Bündelversorgung umgestellt. In mehreren Faxen der Herstellerfirma R****** *********** GmbH an die Rechtsvorgängerin der Klägerin aus den Jahren 1995 bis 1998 sei dieser Sachverhalt bestätigt worden. In dem Fax vom 19. Januar 1997 habe die Herstellerfirma dargelegt: "...Die Formulierung der Ergebnisse gegenüber dem Umweltschutzreferenten der Regierung von Bayern ist wohl sehr problematisch und man versucht sich schon seit über 1 Jahr daran."

Mit Bescheid vom 18. Januar 2002 widerrief die Regierung den Zuwendungsbescheid vom 18. Dezember 1991 in der Fassung des Änderungsbescheids vom 30. Januar 1992 mit Wirkung für die Vergangenheit und forderte die Rückzahlung des Investitionszuschusses in Höhe von 163.613.40 Euro (320.000 DM) und des auf das Darlehen entfallenden Zinsverbilligungszuschusses in Höhe von 29.954,44 Euro (58.585,80 DM) zuzüglich 6% Zinsen pro Jahr vom Tag der Auszahlung an. In der Begründung des Bescheids wird u.a. ausgeführt, der Zuwendungsbescheid enthalte die Auflage, die geförderten Gebäude mindestens 25 Jahre und die sonstigen Gegenstände mindestens zehn Jahre entsprechend dem Zuwendungszweck zu verwenden, zu betreiben und zu unterhalten. Die seinerzeit geförderte Anlage sei aber Anfang 1995 außer Betrieb genommen worden, ohne die Regierung hiervon zu unterrichten. Außerdem sei die Firmenänderung nicht mitgeteilt worden. Im Rahmen der Ermessensausübung sei zu beachten, dass Zuwendungen nur gewährt werden dürften, wenn an der Erreichung des Zuwendungszwecks ein besonderes staatliches Interesse bestehe und wenn der Zuwendungszweck ohne die Zuwendung nicht erreicht würde. Zweck der Förderung sei die Errichtung und der Betrieb einer Fluorgasrückgewinnungsanlage im Zusammenhang mit der Verarbeitung von thermoplastischen Kunststoffen gewesen. Infolge der Stilllegung der geförderten Anlage während der Bindungsfrist seien die Voraussetzungen für die Aufrechterhaltung der Zuwendung weggefallen, zumal der Mitteilungspflicht gemäß Nr. 8.3.2 ANBest-P nicht nachgekommen worden sei.

Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies die Regierung mit Widerspruchsbescheid vom 13. Juni 2002 zurück. Die Zuwendung habe zu Recht nach Art. 49 Abs. 2 a Nrn. 1 und 2 BayVwVfG i.V. mit Nrn. 8.1, 8.2.3 und 8.3.2 ANBest-P (Stand 01.86) widerrufen werden können. Die Zuwendung sei durch die Außerbetriebnahme der Anlage Anfang 1995 nicht mehr für den vorgesehenen Zweck verwendet worden; Zweck der Anlage sei die Errichtung und der Betrieb der Fluorgasrückgewinnungsanlage gewesen. Dieser Zuwendungszweck sei dem Zuwendungsempfänger bekannt und bewusst gewesen, wie sich inbesondere aus dem Fax der Herstellerfirma vom 19. Januar 1997 ergebe. Der Widerruf rechtfertige sich gemäß Nr. 8.3.2 ANBest-P auch dadurch, dass die Zuwendungsempfängerin nicht mitgeteilt habe, dass die Anlage abgeschaltet worden sei, und dadurch ihrer Mitteilungspflicht nach Nr. 5.1.3 nicht nachgekommen sei. Bewusstes Verschweigen einer für die Förderung ganz wesentlichen Tatsache rechtfertige eine Ermessensentscheidung dahingehend, dass die Förderung widerrufen werde.

Die hiergegen erhobene Anfechtungsklage blieb vor dem Verwaltungsgericht Regensburg erfolglos (Urteil vom 2.3.2006).

Mit der vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Berufung verfolgt die Klägerin ihr Rechtsschutzbegehren weiter. Sie beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg den Bescheid der Regierung von Niederbayern vom 18. Januar 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Regierung von Niederbayern vom 13. Juni 2002 aufzuheben.

Zur Begründung führt die Klägerin aus, der angefochtene Bescheid sei rechtswidrig. Entgegen der Ansicht des Beklagten und des Verwaltungsgerichts sei Zuwendungszweck nur die Entwicklung und der Bau einer Fluorgasrückgewinnungsanlage gewesen, nicht auch deren Betrieb. Dies ergebe sich schon aus der Bezeichnung des geförderten Vorhabens im Bescheid vom 18. Dezember 1991 sowie aus den unter Nr. 7.1 des Bescheids aufgeführten förderfähigen Investitionen. Die ausdehnende Auslegung des Zuwendungszwecks durch die Heranziehung sonstiger Umstände sei rechtsfehlerhaft und gehe im Übrigen wegen einer dadurch verursachten Mehrdeutigkeit zu Lasten der Behörde. Auch die Verletzung der Mitteilungspflichten hinsichtlich der Stilllegung der Anlage und der Firmenänderung berechtige nicht zum Widerruf des Subventionsbescheids. Ein Interesse des Beklagten an der Begründung von Mitteilungspflichten und damit auch an deren Einhaltung könne nicht über den Zweck der Bewilligung von Fördermitteln durch den Subventionsbescheid hinausgehen. Anzuerkennen sei zwar ein Informationsbedürfnis des Beklagten hinsichtlich des Entwicklungsergebnisses und der Einsatzmöglichkeiten der von der Rechtsvorgängerin der Klägerin errichteten Anlage. Diesem Informationsbedürfnis habe die Rechtsvorgängerin der Klägerin mit ihren Schreiben vom 5. September 1995, 5. August 1996 sowie den Ergebnisberichten vom 5. März 1997, 5. Mai 1999 Rechnung getragen. Jedenfalls sei die Verletzung von Mitteilungspflichten vorliegend nicht so gravierend, dass sie den Widerruf des Subventionsbescheids rechtfertigen könnte; dies sei nicht verhältnismäßig. Im Übrigen könne die Klägerin den Wegfall der Bereicherung gemäß Art. 49 a Abs. 2 BayVwVfG geltend machen.

Der Beklagte beantragt die Zurückweisung der Berufung.

Er führt aus, das Verwaltungsgericht habe zu Recht die Auffassung des Beklagten bestätigt, dass der Zuwendungszweck verfehlt worden sei, weil die Anlage zur Fluorgasrückgewinnung mit den Fördermitteln nicht nur konstruiert und gebaut, sondern auch betrieben werden sollte. Aus der Bezeichnung des geförderten Vorhabens im Förderbescheid vom 18. Dezember 1991 ließen sich keine zwingenden Schlüsse ziehen, weil es sich hierbei lediglich um eine aus Gründen der Praktikabilität gewählte Kurzbezeichnung handele. Im Übrigen könne man unter dem Begriff "Entwicklung" auch den mehrjährigen Betrieb einer Anlage verstehen, weil erst im Dauerbetrieb die Funktionalität und die Stabilität der konstruierten Anlage sichtbar würden. Ein gegenteiliger Schluss lasse sich auch nicht aus der Tatsache ziehen, dass sich die eingereichten (und zum Gegenstand des Bescheids gemachten) Plan- und Kostenunterlagen sowie die fachtechnischen Stellungnahmen nur auf die Konstruktion und den Bau der Anlage bezogen hätten. Für den (alleinigen) Betrieb einer Anlage würden nämlich generell keine Fördermittel zur Verfügung gestellt. Dies schließe aber nicht aus, dass die in Bau und Konstruktion gesteckten staatlichen Mittel auch dem späteren Betrieb dienen sollten. Die Rechtsvorgängerin der Klägerin selbst sei davon ausgegangen, dass auch der Betrieb der Anlage Förderzweck sei, wie die Benennung einer für den Betrieb der Anlage verantwortlichen Person, die Mitteilung, wann die Anlage betriebsbereit sei, sowie die Zusicherung des ordnungsgemäßen Betriebs und des ordnungsgemäßen Unterhaltens der Anlage zeigten. Aus dem Bescheid selbst ergebe sich dieser Förderzweck insbesondere daraus, dass in Nr. 9 beauflagt sei, dass die "übrigen Gegenstände" (darunter falle die Anlage) mindestens zehn Jahre entsprechend dem Zuwendungszweck zu verwenden, zu betreiben und zu unterhalten seien; außerdem seien Regelungen zur Inbetriebnahme und zum Nachweis der Funktionsfähigkeit der Anlage getroffen (Nr. 10.3) und ein Grenzwert für den Ausstoß von Fluorverbindungen festgesetzt worden (Nr. 10.2). Der Bescheid sei insoweit nicht mehrdeutig.

Es sei auch nicht unverhältnismäßig, den Widerruf des Förderbescheids auf die Verletzung von Mitteilungspflichten zu stützen. Zwar habe die Rechtsvorgängerin der Klägerin mehrfach von technischen Schwierigkeiten berichtet. Diese Schwierigkeiten könnten letztlich der Grund dafür gewesen sein, den Betrieb der Anlage einzustellen. Es sei nicht ungewöhnlich, dass bei der Entwicklung eines Pilotvorhabens Probleme aufträten. Entweder würden verstärkte Anstrengungen zu ihrer Überwindung unternommen oder die weitere Entwicklung werde eingestellt. Diese wesentliche Weichenstellung werde allein von dem geförderten Unternehmen vorgenommen. Sobald aber der Entschluss gefallen sei, das Vorhaben endgültig aufzugeben, müsse dies selbstverständlich der Förderbehörde mitgeteilt werden. Eine Verletzung der Mitteilungspflicht in einem solchen absolut zentralen Punkt könne nicht damit entschuldigt werden, dass vorher ein paar Sachstandsberichte abgegeben worden seien. Den Behörden sei es nicht möglich, langjährig laufende Fördervorhaben von sich aus kontinuierlich zu beobachten. Soweit die Stilllegung einer Anlage wie vorliegend über längere Zeit hinweg verheimlicht werde, sei eine Prüfung der ordnungsgemäßen Verwendung der Fördermittel erheblich erschwert. Die Behörde im Glauben zu lassen, eine Subventionsmaßnahme laufe noch, während in Wirklichkeit das Vorhaben längst beendet sei, rechtfertige als grobe Verletzung der Mitteilungspflichten den Widerruf des Subventionsbescheids. Auf den Wegfall der Bereicherung könne sich die Klägerin wegen der Kenntnis der Umstände, die zum Widerruf des Verwaltungsakts geführt hätten, nicht berufen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung hat Erfolg. Der Bescheid der Regierung von Niederbayern vom 18. Januar 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Regierung von Niederbayern vom 13. Juni 2002 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Regierung hat zu Unrecht angenommen, dass der Widerrufstatbestand des Art. 49 Abs. 2 a Satz 1 Nr. 1 BayVwVfG gegeben ist (1.). Soweit der Widerruf auf den Widerrufsgrund des Art. 49 Abs. 2 a Satz 1 Nr. 2 BayVwVfG gestützt wurde, fehlt es an einer fehlerfreien Ermessensausübung (Art. 40 BayVwVfG, § 114 Satz 1 VwGO) (2.).

1. Art. 49 Abs. 2 a BayVwVfG, der auch auf vor seinem Inkrafttreten am 1. August 1997 erlassene Verwaltungsakte Anwendung findet (vgl. BayVGH vom 25.5.2004 BayVBl 2005, 50), scheidet mit seiner Nr. 1 als Rechtsgrundlage für den Widerruf des Zuwendungsbescheids vom 18. Dezember 1991 in der Fassung des Änderungsbescheids vom 30. Januar 1992 aus. Entgegen der Ansicht des Beklagten und des Verwaltungsgerichts wurde die strittige Zuwendung nicht zweckwidrig verwendet.

Gemäß Art. 49 Abs. 2 a Satz 1 Nr. 1 BayVwVfG kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige Geldleistung gewährt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn die Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird. Vorliegend ist unstreitig, dass die Rechtsvorgängerin der Klägerin die Subvention für die Entwicklung bzw. den Bau der Fluorgasrückgewinnungsanlage in ihrem Werk in R********* verwendet hat. Eine zweckwidrige Verwendung könnte daher nur dann vorliegen, wenn auch der Betrieb der Anlage für mindestens zehn Jahre (vgl. Nr. 9 des Bescheids vom 18.12.1991) Zuwendungszweck gewesen wäre. Dies lässt sich dem Zuwendungsbescheid nicht entnehmen.

Für die Auslegung eines Zuwendungsbescheids ist maßgeblich, wie ihn der Begünstigte unter Berücksichtigung der ihm bekannten oder erkennbaren Umstände bei objektiver Auslegung verstehen musste; Unklarheiten gehen zulasten der Behörde (vgl. BVerwG vom 11.2.1983 DVBl 1983, 810/811). Zwar kann sich der Zweck einer Subvention allein auch aus den dem Bescheid beigefügten Nebenbestimmungen ergeben (vgl. BayVGH vom 25.5.2004 a.a.O.). Insbesondere dann, wenn der Subventionsempfänger eine Art Garantiehaftung übernehmen soll, durch die das Äquivalenzverhältnis zwischen Zuwendung und Aufwand massiv verändert wird - dies könnte bei einem langjährigen (Erprobungs-) Betrieb der Fall sein -, muss dies in dem Zuwendungsbescheid aber hinreichend deutlich und bestimmt zum Ausdruck gelangen (vgl. BVerwG vom 8.2.1996 Buchholz 451.511 Nr. 2 zu § 10 MOG). Der Verfassungsgrundsatz der Rechtssicherheit verlangt größtmögliche Bestimmtheit der in den Zuwendungsbescheid aufzunehmenden Zweckbestimmung. Die verwaltungsgerichtliche Auslegung des Zuwendungsbescheids darf Unklarheiten und Unstimmigkeiten nicht durch vernünftig erscheinende Ergebnisse korrigieren, sondern muss sich auf die Ermittlung eindeutiger Bindung beschränken (vgl. zum Ganzen BayVGH vom 22.5.1997 Az. 22 B 96.3646 u.a., m.w.N.). Im Zweifel ist das den Subventionsempfänger weniger belastende Auslegungsergebnis vorzuziehen (vgl. NdsOVG vom 16.12.1995 NdsVBl 1998, 113 unter Verweis auf BVerwG vom 26.6.1987 BVerwGE 78, 3).

Bei Anwendung dieser Grundsätze lässt sich dem strittigen Zuwendungsbescheid die vom Beklagten angenommene Zweckbestimmung, dass in jedem Fall auch der Betrieb der Fluorgasrückgewinnungsanlage über die beauflagten zehn Jahre Förderzweck gewesen sei, nicht entnehmen. Im Bescheid ist die geförderte Maßnahme als "Entwicklung einer Fluorgasrückgewinnungsanlage im Zusammenhang mit der Verarbeitung von thermoplastischen Kunststoffen (Pilotprojekt) in der Betriebsstätte in R*********" bezeichnet. Insoweit findet sich im Bescheid kein Hinweis darauf, dass in jedem Fall auch der Betrieb der Anlage geförderter Zweck der Subvention sein sollte. Zwar enthält der Bescheid in verschiedenen Nebenbestimmungen auch Auflagen zum Betrieb der Fluorgasrückgewinnungsanlage; so ist in Nr. 9 des Bescheids beauflagt, dass die Anlage mindestens zehn Jahre entsprechend dem Zuwendungszweck betrieben und unterhalten werden müsse, und es finden sich in Nr. 10 des Bescheids zahlreiche Auflagen insbesondere zur Einhaltung von Grenzwerten beim Betrieb der Anlage. Hieraus ergibt sich zwar mit der nötigen Klarheit, dass es dem Beklagten - im Erfolgsfall - auch auf den langjährigen Betrieb der Anlage und auf die daraus zu gewinnenden Erkenntnisse ankam. Aus diesen Nebenbestimmungen konnte die Subventionsempfängerin aber nicht mit der gebotenen Sicherheit schließen, dass sie mit der Entwicklung der Anlage auch die Garantie dafür übernehmen sollte, dass die Anlage tatsächlich auch betrieben werden kann, sie also im Falle des Scheiterns des Vorhabens nicht nur mit dem Verlust der von ihr selbst eingesetzten Gelder, sondern auch mit der Rückforderung der Fördergelder zu rechnen hatte.

Bei der Förderung der Fluorgasrückgewinnungsanlage handelte es sich um die Förderung eines Pilotvorhabens aus Umweltschutzgründen. Wesentliches Grundmerkmal eines Pilotvorhabens im Sinne der Förderbestimmungen war, dass für den Anlagenbetreiber wegen der technischen und funktionellen Unwägbarkeiten ein nicht klar kalkulierbares finanzielles Risiko bestand. Je nach Art und Kompliziertheit der Maßnahme konnte dieses Risiko von kleineren Nachbesserungen mit den entsprechenden Ausfallzeiten bis zur völligen Unbrauchbarkeit und damit Ersatzbedürftigkeit der Anlage reichen, unter Umständen konnte auch die Qualität der Produkte beeinträchtigt werden (vgl. Schreiben der Regierung vom 11.1.1991, Bl. 125 der Akten des Beklagen; Arbeitsblatt Nr. 12/91 GW Luft-Maßnahmen von Unternehmen der gewerblichen Wirtschaft). In ihrer fachlichen Beurteilung des Projekts hat die Regierung von Niederbayern dieses für die Klägerin bestehende wirtschaftliche Risiko bestätigt. Sie kam zu dem Ergebnis, dass die bereits vorgenommenen Konzeptänderungen aufgezeigt hätten, dass die Maßnahme wegen der technischen und funktionellen Unwägbarkeiten mit einem nicht klar kalkulierbaren Risiko behaftet sei, ohne dass eine Bewertung dieser Risiken oder eine Aussage zu langfristigen wirtschaftlichen Vorteilen möglich sei (vgl. Schreiben der Regierung vom 24.6.1991 an das Bayerische Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen, Bl. 138 der Akten des Beklagten). Insoweit war allen Beteiligten vor Erlass des Förderbescheids bewusst, dass das Projekt sehr wohl scheitern konnte. Zwar kann der Staat, der bei freiwillig gewährten Zuwendungen die Förderbedingungen vorgibt, bestimmen, dass ein solches Risiko des Scheiterns allein der Zuwendungsempfänger zu tragen hat. Gerade weil die betriebswirtschaftlichen Risiken und die hohe Gefahr des Scheiterns den Beteiligten vorliegend durchaus bewusst gewesen sind, hätte es einer ausdrücklichen Erwähnung im Zuwendungsbescheid bedurft, wenn die Tragung dieser Risiken Bestandteil des Zuwendungszwecks hätte sein sollen (vgl. BayVGH vom 22.5.1997 a.a.O.). Nachdem im Bescheid klare Regelungen fehlen, musste die Subventionsempfängerin nicht davon ausgehen, dass das Scheitern des Projekts zu einer Zweckverfehlung führt.

Der Umstand, dass es sich vorliegend um eine Förderung von Umweltschutzinvestitionen handelt, steht einer solchen Auslegung des Bescheids nicht entgegen. Es ergibt sich nicht gleichsam aus der Natur der Sache, dass eine derartige Förderung nur im Erfolgsfalle noch zweckentsprechend sein kann. Denn auch aus dem Scheitern eines Pilotprojekts lässt sich ein Erkenntnisgewinn erzielen; im schlechtesten Fall liegt dieser darin, dass eine bestimmte Technik für Umweltschutzzwecke nicht in der Praxis einsetzbar ist, im günstigeren Fall liegt dieser in Erkenntnisfortschritten für die Entwicklung anderer Techniken. Insoweit verstößt es auch nicht von vornherein gegen die haushaltsrechtlichen Ziele der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, wenn einem Unternehmen das Risiko des Scheiterns eines Umweltprojekts anteilig in Höhe des Zuschusses abgenommen wird (vgl. auch Berg, GewArch 1987, 1/5), zumal wenn - wie hier - wirtschaftliche Vorteile des Projekts für den Unternehmer nicht zu erwarten waren.

Nachdem im Bewilligungsbescheid nicht hinreichend deutlich und bestimmt zum Ausdruck kommt, dass die Rechtsvorgängerin der Klägerin eine Garantiepflicht für einen möglichen Betrieb der geförderten Anlage übernommen hat, führt das (von der Klägerin nicht verschuldete) Scheitern des Projekts und die dadurch bedingte Abschaltung der Anlage nicht zu der vom Beklagten angenommenen Zweckverfehlung. Der Umstand, dass die Subventionsempfängerin womöglich selbst davon ausging, dass auch ein erfolgreicher Betrieb der Anlage von ihr garantiert worden sein könnte, ändert hieran nichts. Denn entscheidend ist, dass sie den Zuwendungsbescheid bei objektiver Auslegung nicht so verstehen musste.

2. Auch in Art. 49 Abs. 2 a Satz 1 Nr. 2 BayVwVfG findet der streitgegenständliche Widerrufsbescheid keine hinreichende Rechtsgrundlage. Zwar liegt wegen des Verstoßes gegen Mitteilungspflichten der Widerrufstatbestand vor. Der Beklagte hat insoweit aber sein Ermessen nicht frei von Rechtsfehlern ausgeübt (Art. 40 BayVwVfG, § 114 Satz 1 VwGO).

Gemäß Art. 49 Abs. 2 a Satz 1 Nr. 2 BayVwVfG kann ein Zuwendungsbescheid auch dann ganz oder teilweise mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn mit ihm eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat. Der Zuwendungsbescheid verweist in Nr. 8.1.2 auf die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P) und damit auf die Mitteilungspflichten gemäß Nr. 5 dieser Bestimmungen. Nach Nr. 5.1.2 ANBest-P ist der Zuwendungsempfänger verpflichtet, unverzüglich der Bewilligungsbehörde anzuzeigen, wenn der Zuwendungszweck oder sonstige für die Bewilligung der Zuwendung maßgebliche Umstände sich ändern oder wegfallen. Wie oben ausgeführt, war für die Förderung auch von Bedeutung, dass im Erfolgsfall die Anlage über einen längeren Zeitraum betrieben werden und insoweit Erkenntnisse gewonnen werden sollten. Dies geht auch aus den unter Nr. 13 des Bescheids festgelegten Berichtspflichten hervor, die nach der Inbetriebnahme der Anlage entstehen sollten. Insofern war es für die Behörde wesentlich, davon Kenntnis zu erhalten, dass das Projekt endgültig gescheitert und weitere Erkenntnisse nicht zu erwarten waren. Nach Nr. 5.1.5 ANBest-P bestand zudem eine Mitteilungspflicht für den Fall, dass zu inventarisierende Gegenstände innerhalb der zeitlichen Bindung nicht mehr benötigt werden. Auf diese Ziffer war in Nr. 9 des Zuwendungsbescheids ausdrücklich hingewiesen worden. Gegen diese Mitteilungspflichten hat die Rechtsvorgängerin der Klägerin verstoßen, indem sie die Abschaltung der Anlage über einen längeren Zeitraum nicht angezeigt bzw. sogar bewusst verschwiegen hat, wie insbesondere ihr Verhalten bei den verschiedenen Ortsterminen, der Inhalt der Ergebnisberichte und das Fax der Herstellerfirma vom 19. Januar 1997 belegen. Insoweit liegt ein Pflichtverstoß von erheblichem Gewicht vor, der einen (Teil-)Widerruf rechtfertigen kann.

In Bezug auf diesen Widerrufstatbestand hat der Beklagte aber sein Ermessen in rechtsfehlerhafter Weise ausgeübt (§ 114 Satz 1 VwGO). Der Widerruf gemäß Art. 49 Abs. 2 a Satz 1 BayVwVfG steht im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde. Auf die Ausübung des eingeräumten Ermessens konnte hier nicht verzichtet werden. Zwar zwingen die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bei Vorliegen von Widerrufsgründen im Regelfall zum Widerruf einer Subvention, sofern nicht außergewöhnliche Umstände des Einzelfalls eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen; fehlt es an derartigen Umständen, so bedarf es keiner besonderen Ermessenserwägungen (vgl. BVerwG vom 16.6.1997 BVerwGE 105, 55; vom 10.12.2003 NVwZ-RR 2004, 413). Dies betrifft jedoch insbesondere die Fälle der Zweckverfehlung, wie im Urteil vom 16. Juni 1997 sehr deutlich zum Ausdruck kommt. Bei Verstößen gegen Auflagen kommt es hingegen auf deren Gewicht an; dies gebietet der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. In einem solchen Fall ist beispielsweise zu berücksichtigen, ob der Widerruf lange zurückliegende Zeiträume erfasst (vgl. BVerwG vom 10.12.2003 a.a.O.) und die Verletzung der Mitteilungspflicht erst nach vollständiger zweckentsprechender Verwendung der Fördergelder erfolgt ist. Hinzu kommt, dass das Gesetz auch einen nur teilweisen Widerruf zulässt und es wiederum im (Auswahl-) Ermessen der Behörde liegt, ob ein Zuwendungsbescheid "ganz oder teilweise" widerrufen wird. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit kann insbesondere bei geringfügigen Auflagenverstößen einem Widerruf des gesamten Bescheids entgegenstehen (vgl. BayVGH vom 25.5.2004 BayVBl 2005, 50 m.w.N.). Was in diesem Sinne als geringfügig gelten muss, ergibt sich aus der Gesamtbetrachtung der jeweiligen Umstände. Dabei muss auch das von der Behörde mit der Fördermaßnahme insgesamt verfolgte öffentliche Interesse angemessen berücksichtigt werden (vgl. BayVGH vom 25.5.2004 a.a.O.).

Die Widerspruchsbehörde ist vorliegend zu Recht davon ausgegangen, dass in dem bewussten Verschweigen des endgültigen Scheiterns des Projekts und der Betriebseinstellung ein erheblicher Pflichtverstoß zu sehen ist. Aufgrund des Ausmaßes dieser Pflichtverletzung und ihres das Vertrauen zerstörenden Charakters ist es unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten wohl nicht grundsätzlich ausgeschlossen, den Förderbescheid insgesamt zu widerrufen. Die diesbezügliche Ermessensentscheidung kann gleichwohl nicht bestätigt werden, weil sie Ermessensfehler aufweist. Ein solcher ist zunächst darin zu sehen, dass ein bloßer Teilwiderruf von Seiten der Behörde überhaupt nicht geprüft wurde. Von Bedeutung ist vor allem, dass die Regierung auch hier, nämlich soweit sie unter Nr. 4 des Widerspruchsbescheids den Widerruf allein auf die Verletzung von Mitteilungspflichten stützen wollte, von einer Zweckverfehlung ausgegangen ist. Dies zeigt der Verweis auf Nr. 5.1.3 "BNZW" (gemeint ANBest-P). In dieser Bestimmung ist geregelt, dass der Zuwendungsempfänger verpflichtet ist, unverzüglich der Bewilligungsbehörde anzuzeigen, wenn sich herausstellt, dass der Zuwendungszweck nicht oder mit der bewilligten Zuwendung nicht zu erreichen ist. Insoweit geht die Behörde auch in diesem Zusammenhang von der tragenden Erwägung aus, es sei eine zweckwidrige Verwendung der Fördergelder erfolgt. Dies trifft aber, wie oben dargelegt, nicht zu. Hinzu kommt, dass die Verletzung der Mitteilungspflicht erst nach vollständiger zweckentsprechender Verwendung der Fördergelder erfolgte und zudem die Auszahlung und die Verwendung der Gelder zum Zeitpunkt des Widerrufs lange Jahre zurücklagen. Die tragenden Erwägungen der Ermessensentscheidung sind daher unrichtig; diese müssen aber rechtmäßig sein (vgl. Rennert in Eyermann, VwGO, 12. Aufl. 2006, RdNr. 26 zu § 114 m.w.N.). Diese Ermessensfehler wurden auch nicht gemäß § 114 S. 2 VwGO geheilt.

Kosten: § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO.

Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 Abs. 1 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Nichtzulassung der Revision: § 132 Abs. 2 VwGO.

Beschluss:

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 193.567,84 Euro festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).

Ende der Entscheidung