Judicialis Rechtsprechung

22 B 98.620

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Abwasserabgabe;

hier: Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 12. November 1997,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 22. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Konrad, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Schenk, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Hösch

ohne mündliche Verhandlung am 16. Januar 2003 folgendes

Urteil:

Tenor:

I. Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 12. November 1997 wird abgeändert.

II. Der Beklagte wird verpflichtet, Aufwendungen der Klägerin für ihre Kläranlage gemäß ihrer Erklärung vom 28. Januar 1993 im Umfang von weiteren 2.949.882,10 DM/1.508.250,70 Euro mit der von ihr für das Jahr 1992 geschuldeten Abwasserabgabe zu verrechnen. Soweit der Bescheid des Landratsamts Günzburg vom 19. August 1993 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide der Regierung von Schwaben vom 17. Januar 1994 und vom 3. November 1997 dem entgegensteht, wird er aufgehoben.

III. Der Beklagte trägt die Verfahrenskosten beider Instanzen.

IV. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

V. Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

1. Für das Einleiten von Abwasser aus ihrer Sammelkläranlage in die Donau wird die Klägerin vom Beklagten jährlich zur Entrichtung einer Abwasserabgabe herangezogen. Der gegenwärtige Rechtsstreit betrifft die Heranziehung für das Jahr 1992. Die Heranziehung erfolgte durch Bescheid des Landratsamts Günzburg vom 19. August 1993, bestätigt durch Widerspruchsbescheide der Regierung von Schwaben vom 17. Januar 1994 und vom 3. November 1997.

Gegenstand der Meinungsverschiedenheiten ist, inwieweit § 10 Abs. 3 Satz 1 AbwAG unter Berücksichtigung des § 10 Abs. 3 Satz 2 AbwAG den Beklagten verpflichtet, Aufwendungen der Klägerin für Verbesserungen ihrer Kläranlage mit der von ihr für 1992 geschuldeten Abwasserabgabe zu verrechnen. Für einen nach seiner Sichtweise und Berechnung gemäß § 6 Abs. 2, § 4 Abs. 4 AbwAG erhöhten Teil der Abgabe lehnt der Beklagte unter Hinweis auf § 10 Abs. 3 Satz 2 AbwAG hier eine solche Verrechnung ab. Die Klägerin hält dem primär entgegen, § 10 Abs. 3 Satz 2 AbwAG erfasse nur den "nach § 4 Abs. 4", nicht auch einen "nach § 6 Abs. 2, § 4 Abs. 4" AbwAG erhöhten Teil der Abgabe. Hilfsweise vertritt sie den Standpunkt, für eine Erhöhung in diesem Sinn sei hier gar kein Raum, da sie ihre ursprüngliche Erklärung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG im Nachhinein auf das jeweils höchste Messergebnis aus der behördlichen Überwachung berichtigt bzw. ihre Erklärung ganz zurückgenommen habe (§ 6 Abs. 1 Satz 2 AbwAG); eine Überschreitung erklärter Werte (§ 6 Abs. 2, § 4 Abs. 4 AbwAG) könne daher überhaupt nicht vorliegen. Höchsthilfsweise beruft sie sich schließlich auf einen Verrechnungsanspruch unter Billigkeitsgesichtspunkten entsprechend § 163 Satz 1 AO (Art. 14 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b BayAbwAG).

2. Der für die Abwassereinleitung durch die Klägerin im Jahr 1992 maßgebende Bescheid - wasserrechtliche gehobene Erlaubnis der Stadt Günzburg vom 25. August 1971 sowie des Landratsamts Günzburg vom 29. Januar 1987 und vom 19. Dezember 1990 - entbehrt der zur Ermittlung der Schadeinheiten erforderlichen Festlegungen nach § 4 Abs. 1 AbwAG. Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG erklärte die Klägerin unter dem 28. November 1991 gegenüber dem Landratsamt, im Jahr 1992 folgende Überwachungswerte einzuhalten: CSB 100 mg/l, Phosphor 15 mg/l, Stickstoff 20 mg/l. Die Überwachung durch das Wasserwirtschaftsamt Krumbach ergab - vgl. § 6 Abs. 2, § 4 Abs. 4 AbwAG - am 20. Januar und am 13. Mai 1992 folgende tatsächliche Konzentrationen der genannten Schadstoffe: CSB 1.124 und 430 mg/l, Phosphor 25 und 21 mg/l, Stickstoff 25 mg/l. Bereits unter dem 28. November 1991 und erneut unter dem 28. Januar 1993 ersuchte die Klägerin gemäß § 10 Abs. 3 Satz 1 AbwAG um Verrechnung von Investitionsaufwendungen im Sinn dieser Bestimmung mit der für 1992 geschuldeten Abgabe. Unter dem 28. Januar 1993 berichtigte die Klägerin überdies ihre Erklärung vom 28. November 1991 auf die jeweils höchsten der am 20. Januar und am 13. Mai 1992 ermittelten Werte, unter dem 17. Oktober 1997 nahm sie die Erklärung vom 28. November 1991 darüber hinaus in vollem Umfang zurück. Unter dem 17. September 1993 beantragte sie schließlich, eine Verrechnung zumindest aus Billigkeitsgründen zuzulassen.

Die den zur Verrechnung gestellten Aufwendungen zugrunde liegenden Maßnahmen waren Teil einer seit dem Jahr 1986 andauernden Erneuerung, Erweiterung und Verbesserung der Anlage in einem Kostenumfang von nach Angaben der Beteiligten insgesamt über 40 Mio. DM. Das Wasserwirtschaftsamt bestätigte unter dem 1. Juni 1993 das Vorliegen der Verrechnungsvoraussetzungen des § 10 Abs. 3 Satz 1 AbwAG für 1992, 1993 und 1994 - als den drei Jahren vor vorgesehener Inbetriebnahme - und eine Summe von 6.917.000 DM - als erheblich unter den tatsächlichen Aufwendungen liegend - (im Groben übereinstimmend auch WWA vom 25.4.1996). Durch Bescheid vom 20. August 1993 verrechnete das Landratsamt Teilbeträge hieraus von zusammen 2.280.300 DM mit von der Klägerin geschuldeten Abwasserabgaben für 1993 und 1994.

Mit dem streitbefangenen Bescheid setzte der Beklagte die Abwasserabgabe für 1992 auf 3.984.132,10 DM fest. Diese Summe setzt sich zusammen aus einem gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG nach der Erklärung der Klägerin vom 28. November 1991 ermittelten Teil von 1.034.250,00 DM und einem Erhöhungsteil von 2.949.882,10 DM gemäß § 6 Abs. 2, § 4 Abs. 4 Sätze 2 bis 4 AbwAG wegen Nichteinhaltung der Überwachungswerte nach dieser Erklärung. Hinsichtlich des ersten Teilbetrags ließ der Beklagte die erbetene Verrechnung zu, hinsichtlich des zweiten unter Hinweis auf § 10 Abs. 3 Satz 2 AbwAG nicht; die von der Klägerin erklärte Berichtigung bzw. Rücknahme ihrer ursprünglichen Überwachungswerterklärung vom 28. November 1991 sowie die von ihr höchsthilfsweise erbetene Verrechnung aus Billigkeitsgründen lehnte er ebenfalls ab. Unter Berücksichtigung einer bereits geleisteten Vorauszahlung von 59.400,00 DM verpflichtete der Beklagte die Klägerin letztlich zur Zahlung von 2.890.482,10 DM.

Die Klägerin erhob Klage mit dem Antrag, den Beklagten zu verpflichten, jenseits des von ihm verrechneten Betrags von 1.034.250,00 DM einen weiteren Betrag von 2.949.882,10 DM mit der für 1992 festgesetzten Abgabe zu verrechnen. Durch Urteil vom 12. November 1997 wies das Verwaltungsgericht die Klage ab. Mit der - vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen - Berufung verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Der Beklagte tritt der Berufung entgegen.

3. Der Beklagte erläutert seine Rechtsauffassung im Wesentlichen wie folgt:

§ 10 Abs. 3 Satz 2 AbwAG verbiete eine Verrechnung sinngemäß auch für den nach § 6 Abs. 2, § 4 Abs. 4 AbwAG erhöhten Teil der Abgabe; im Interesse der Wirksamkeit der gesetzlichen Pflicht zur Abgabe von Überwachungswerterklärungen (§ 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG) müsse diesen die selbe Verbindlichkeit und Wertigkeit zukommen wie Festlegungen in Bescheiden gemäß § 4 Abs. 1 AbwAG. Die Schwierigkeit verbindlicher Festlegung für Bauphasen (Sanierungszeiträume) bestehe bei Festlegungen durch Bescheid in gleicher Weise wie bei Festlegungen durch Erklärung; bescheidmäßigen Festlegungen für solche Zeiträume würden ohnehin stets die Angaben des Einleiters zugrundegelegt. Die pflichtgemäße Abgabe einer Überwachungswerterklärung stelle den Erklärenden auch nicht gleichheitswidrig schlechter als den Einleiter, der der Erklärungspflicht nicht nachkomme (§ 6 Abs. 1 Sätze 2, 3 AbwAG); letzterer sei zwar keinem Erhöhungsrisiko (§ 4 Abs. 4 AbwAG) und damit keinem Verrechnungsverbot (§ 10 Abs. 3 Satz 2 AbwAG) ausgesetzt, dafür aber anderen Nachteilen (§ 6 Abs. 1 Satz 2 AbwAG - Zugrundelegung des höchsten Messergebnisses aus der behördlichen Überwachung ohne 4-von-5-Regel -, § 9 Abs. 5 AbwAG - keine Ermäßigung des Abgabesatzes trotz Einhaltung der Mindestanforderungen gemäß § 7 a WHG - ); außerdem könne der sich pflichtgemäß Erklärende das Erhöhungsrisiko und das Verrechnungsverbot immerhin teilweise vermeiden (Verbesserung von Datenerhebung und Prognosesicherheit; vorsorgliche Erklärung höherer Werte unbeschadet möglicher Korrekturen nach § 6 Abs. 2, § 4 Abs. 5 AbwAG).

Nach Ablauf der in § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG normierten Frist könne eine Überwachungswerterklärung auch nicht mehr geändert oder zurückgenommen werden. Die Frist sei schon von ihrem Wortlaut her ("spätestens") eine Ausschlussfrist. Die Möglichkeit jederzeitiger Änderung ließe die Erklärung bzw. die Frist bedeutungs- und sinnlos werden. Die Erklärung beinhalte in ihrem Wesen nach eine Selbstverpflichtung; eine Berichtigung entsprechend § 153 AO komme daher nicht in Betracht.

Über die Frage etwaiger Unbilligkeit im Sinn des § 163 AO sei wohl nicht im Rahmen des gegenwärtigen Verfahrens, sondern erst nach dessen Abschluss durch das Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen zu befinden (Art. 11 Abs. 1 Satz 4 BayAbwAG, Art. 59 Abs. 1 Satz 1 BayHO). In der Sache sei eine Unbilligkeit zudem eher zu verneinen; die unter dem 28. November 1991 angegebenen Werte seien von vornherein wenig realistisch gewesen; dass die Klägerin auch Opfer wiederholter Änderungen normativer Vorgaben geworden sei, spiele daneben keine entscheidende Rolle.

4. Die Klägerin geht demgegenüber von folgenden Erwägungen aus:

Der Tatbestand des Verrechnungsverbots gemäß § 10 Abs. 3 Satz 2 AbwAG sei einer erweiternden Auslegung nicht zugänglich. Wortlaut, Historie, Systematik und Zweck der Regelung sowie Verfassungsrecht stünden dem durchgreifend entgegen. Der Gesetzestext unterscheide für die Bestimmung der Zahl der Schadeinheiten klar zwischen dem Fall des § 4 Abs. 1 AbwAG (maßgebend: Bescheidwert) und den drei Fällen des § 6 Abs. 1 AbwAG (Satz 1: Erklärungswert, Satz 2: höchster Messwert, Satz 3: geschätzter Wert); inwieweit eine Erhöhung der Schadeinheitenzahl vorzunehmen sei, richte sich im Fall des § 4 Abs. 1 AbwAG nach § 4 Abs. 4 AbwAG, in den Fällen des § 6 Abs. 1 AbwAG nach § 6 Abs. 2 AbwAG (vgl. VerfGH 42, 1/6: in Bezug genommene Vorschrift Bestandteil der Bezug nehmenden); § 10 Abs. 3 Satz 2 AbwAG verweise nur auf § 4 Abs. 4 AbwAG und damit den Fall des § 4 Abs. 1 AbwAG, nicht auf § 6 Abs. 2 AbwAG und damit nicht auf die Fälle des § 6 Abs. 1 AbwAG. Schon in den Gesetzesmaterialien werde § 10 Abs. 3 Satz 2 AbwAG so verstanden (vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 11.7.1989 BT-Drucks 11/4942 S. 10: "Überschreitet der Einleiter die nach § 4 Abs. 1 maßgeblichen Überwachungswerte"). Gesetzessystematisch bestehe zwischen § 4 Abs. 1 AbwAG und § 6 Abs. 1 AbwAG ein Grundsatz-Ausnahme-Verhältnis; an § 4 Abs. 1 AbwAG anknüpfende Regelungen dürften bereits deshalb nicht ohne weiteres auf Fälle des § 6 Abs. 1 AbwAG erstreckt werden; zumindest nicht ohne ausdrücklichen Gesetzesbefehl, wie er z.B. in § 9 Abs. 5 AbwAG enthalten sei, in § 10 Abs. 3 Satz 2 AbwAG indes fehle. Ein Grundsatz-Ausnahme-Verhältnis bestehe ferner zwischen Satz 1 und Satz 2 des § 10 Abs. 3 AbwAG; auch das spreche für eine enge Auslegung des Satzes 2; in der Sache bestätigt werde das dadurch, dass das Bauphasenprivileg des Satzes 1 (Verschonung von Doppelbelastungen zur Förderung der Investitionsbereitschaft) im Kontext der gesetzlichen Regelung einen hohen Stellenwert schon immer gehabt habe und noch habe. Eine Ausdehnung des Verrechnungsverbots auf die Fälle des § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG ergebe im Übrigen kaum praktischen Sinn; die Festlegung von Bescheidwerten unterbleibe nämlich regelmäßig gerade für Zeiträume wie Bauphasen, in denen die Schadstoffkonzentrationen im Abwasser ohnehin kaum vorhersehbar und tatsächlich kaum beherrschbar seien; das Ziel des Verrechnungsverbots, einen Anreiz zur Einhaltung der Überwachungswerte zu geben, sei insofern kaum zu erreichen. Nicht zuletzt zwängen Gleichheitssatz und Willkürverbot zu der von der Klägerin für richtig gehaltenen Auslegung. Innerhalb der Gruppe der erklärungspflichtigen Einleiter nur denjenigen einem Verrechnungsverbot auszusetzen, der der Erklärungspflicht nachkomme (§ 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG), nicht aber denjenigen, der seine Pflicht missachte (§ 6 Abs. 1 Sätze 2, 3 AbwAG), wäre schlechthin unhaltbar, offensichtlich sachwidrig, eindeutig unangemessen. Eine diesbezügliche Differenzierung zwischen dem Fall des § 4 Abs. 1 AbwAG einerseits und den drei Fällen des § 6 Abs. 1 AbwAG andererseits erscheine hingegen durchaus gerechtfertigt, ja geboten.

Die Möglichkeit einer Korrektur oder Rücknahme von Erklärungen nach § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG werde vom Beklagten zu Unrecht in Abrede gestellt. Solche Erklärungen seien keine Verpflichtungserklärungen mit Gestaltungswirkung, sondern reine Wissenserklärungen über Tatsachen, ihre Verbindlichkeit sei schon gesetzlich mehrfach relativiert. Es gebe keinen überzeugenden Grund, derartige Erklärungen für unwiderruflich und die Frist des § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG für eine Ausschlussfrist zu halten; manipulative Erklärungskorrekturen seien nicht zu befürchten. Entsprechend § 153 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AO (Art. 14 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. a BayAbwAG) sei die Klägerin zur Korrektur ihrer ursprünglichen Erklärung sogar verpflichtet gewesen.

Für ihren Anspruch auf ungekürzte Verrechnung entsprechend § 163 Satz 1 AO müsse berücksichtigt werden, dass die Belastung aus dem bisher von der Verrechnung ausgeschlossenen Erhöhungsbetrag im Wesentlichen aus dem CSB-Wert von 1.124 mg/l am 20. Januar 1992 resultiere. Dieser sei ein aus jedem Rahmen fallender, kurzfristiger, einmaliger, nicht prognostizierbarer Ausreißer gewesen. Er habe sich aus Umbaumaßnahmen zur Verbesserung der Reinigungsleistung der Anlage ergeben und seinerseits zu keiner nachhaltigen Gewässerbelastung geführt. Die Mitverrechnung des Erhöhungsbetrags sei ein Gebot der Verhältnismäßigkeit. Die Entscheidung darüber dürfe nicht auf ein anderes Verfahren verschoben werden.

5. Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands - einschließlich des Verzichts der Beteiligten auf mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO) - wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung hat Erfolg. Die Klage ist begründet.

1. Die Antragstellung der Klägerin ist sachdienlich im Sinn des § 86 Abs. 2 VwGO. Gegenstand ihres Begehrens ist ein von ihr behaupteter Verrechnungsanspruch gemäß § 10 Abs. 3 Satz 1 AbwAG. Nach dieser Bestimmung können gemäß dort näher definierten materiell-rechtlichen Vorgaben für Abwasserbehandlungsanlagen entstandene Aufwendungen mit für Abwassereinleitungen geschuldeten Abgaben "verrechnet werden". Wie eine Verrechnung im Einzelnen zu erfolgen hat, ergibt sich weder aus der genannten, noch aus einer sonstigen Regelung des Abwasserabgabengesetzes, noch aus dem Begriff der Verrechnung. Von der ihr terminologisch verwandten Aufrechnung unterscheidet sich die Verrechnung grundlegend dadurch, dass sie keine Aufrechnungslage, ja nicht einmal beidseitige Forderungen voraussetzt (von Erfordernissen wie Gegenseitigkeit, Gleichartigkeit usw. ganz abgesehen); unbeschadet der Parallelität der Rechtsfolgen handelt es sich um wesensverschiedene Tatbestände. Zulässig sind Verrechnungen sporadisch kraft Gesetzes (z.B. § 52 SGB I; vgl. dazu Giese in Giese, SGB I, RdNrn. 3 f., 9 ff. zu § 52; Hauck in Hauck/Haines, SGB I, RdNrn. 1, 3 zu § 52; von Maydell in Kretschmer/von Maydell/Schellhorn, GK - SGB I, 3. Aufl. 1996, RdNrn. 1, 2, 8, 14 zu § 52), im Übrigen nach Vereinbarung (vgl. dazu Alber in Hübschmann/Hepp/Spitaler, AO/FGO, RdNr. 87 zu § 218 AO; Rozek, ebd., RdNrn. 150 ff. zu § 226 AO; Seer in Tipke/Lang, Steuerrecht, 15. Aufl. 1996, § 22 RdNr. 328; Heinrichs in Palandt, BGB, 62. Aufl. 2003, RdNrn. 19 f. zu § 387; Schlüter in MünchKommBGB, 4. Aufl. 2001, RdNrn. 51 f. zu § 387). Mangels verbindlicher bundesrechtlicher Vorgabe stehen die Modalitäten der Verrechnung nach § 10 Abs. 3 Satz 1 AbwAG uneingeschränkt landesrechtlicher Regelungszuständigkeit offen. Dementsprechend ist in Art. 9 BayAbwAG dazu bestimmt, dass als Schuldner verrechnen kann, wer Aufwendungen erbracht hat (Abs. 2 Satz 1); die entstandenen Aufwendungen werden aufgrund einer der Kreisverwaltungsbehörde vorzulegenden Erklärung mit der Abwasserabgabe verrechnet (Abs. 3 Satz 1); die Kreisverwaltungsbehörde schätzt die zu erwartende Verminderung der Schadstofffracht (Abs. 4), verlangt gegebenenfalls die Vorlage von Gutachten und Bestätigungen (Abs. 5 Satz 1) und stellt das Ergebnis der Nachprüfung schließlich gegenüber dem Abgabepflichtigen durch Bescheid fest (Abs. 5 Satz 2). Einen solchen Bescheid erstrebt die Klägerin.

Die beschriebene Rechtslage erscheint eindeutig (vgl. auch Berendes, AbwAG, 3. Aufl. 1995, S. 161 ff., insbesondere Stichworte "Begriff der Verrechnung", "Formalien"; Dahme in Sieder/Zeitler/Dahme, WHG/AbwAG, RdNr. 53 zu § 10 AbwAG; Köhler, AbwAG, 1999, RdNrn. 30 f. zu § 10; Nisipeanu, Abwasserabgabenrecht, 1997, S. 184 f.; Nr. 2.1.5.4 VwVBayAbwAG - Bek. des BayStMI vom 27.3.1992 AllMBl 1992, 277/281 f.). Eine gewisse Bestätigung erfährt die dargestellte Betrachtungsweise ferner durch entsprechende Regelungen in den einschlägigen Gesetzen anderer Länder (vgl. Nisipeanu, a.a.O., S. 293 ff.: Berlin § 9 a, Brandenburg § 9, Bremen § 6, Rheinland-Pfalz § 10, Sachsen § 7, Thüringen § 10). Für die Antragstellung und deren Sachdienlichkeit bleibt daraus festzuhalten, dass Anleihen beim Rechtsinstitut der Aufrechnung dergestalt, schon der Erklärung des Schuldners nach Fälligkeit der Abgabe abschließend rechtsgestaltende Wirkung beizumessen, nicht veranlasst sind und nicht angemessen wären.

2. Die Klägerin hat Anspruch auf Verrechnung gemäß § 10 Abs. 3 Satz 1 AbwAG. Vom Vorliegen der dort normierten Voraussetzungen ist nach Sachlage auszugehen. Die Aufwendungen der Klägerin erfüllen diese Voraussetzungen nach Grund und Höhe. Das wurde vom Wasserwirtschaftsamt unter dem 1. Juni 1993 bestätigt und liegt auch dem streitbefangenen Bescheid zu Grunde. Nach wie vor bestehen zwischen den Beteiligten darüber keine Meinungsverschiedenheiten. Es handelt sich bei den in Rede stehenden Aufwendungen demnach um solche, die entstanden sind für die Errichtung bzw. Erweiterung einer Abwasserbehandlungsanlage, "deren Betrieb eine Minderung eines der der Ermittlung der Schadeinheiten zu Grunde zu legenden Werte beim Einleiten in das Gewässer um mindestens 20 vom Hundert und eine entsprechende Verringerung der Schadstofffracht erwarten lässt" (so die für das Jahr 1992 maßgebende Fassung gemäß Gesetz vom 2.11.1990 BGBl I S. 2425). Durch Bescheid des Landratsamts vom 20. August 1993 wurden Teilbeträge von zusammen 2.280.300 DM bestandskräftig mit von der Klägerin geschuldeten Abwasserabgaben für 1993 und 1994 verrechnet; unter Addierung der von der Klägerin für 1992 beanspruchten Verrechnung von weiterem 3.984.132,10 DM liegen die dann verrechneten Aufwendungen immer noch deutlich unter dem Betrag, der an sich für eine Verrechnung in Betracht kam und vom Wasserwirtschaftsamt mit 6.917.000 DM bestätigt wurde - als seinerseits wiederum erheblich unter den tatsächlichen Aufwendungen der Klägerin liegend -.

Satz 2 des § 10 Abs. 3 AbwAG steht der begehrten Verrechnung nicht entgegen. Die Klägerin bekämpft die Verrechnungsverbotsthese mit einer Haupt- und einer Hilfserwägung. Erstere erscheint dabei schon rechtslogisch vorrangig, führt auch zu einem für die Klägerin günstigeren Ergebnis und wird von ihr deshalb zu Recht in den Vordergrund gestellt. Die Haupterwägung der Klägerin operiert auf der Basis ihrer ursprünglichen Überwachungswerterklärung vom 28. November 1991 damit, dass § 10 Abs. 3 Satz 2 AbwAG für den Bereich des § 6 AbwAG einschließlich dessen Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 von vornherein nicht gelte; diese Argumentation führt für 1992 zu einer Abwasserabgabenschuld von 3.984.132,10 DM und erfordert für die Verrechnung verfügbare Aufwendungen in entsprechender Höhe. Die Hilfserwägung der Klägerin operiert auf der Basis der Korrektur bzw. Rücknahme jener Erklärung damit, dass es bei grundsätzlicher Anwendbarkeit des § 10 Abs. 3 Satz 2 AbwAG hier jedenfalls an den Erhöhungsvoraussetzungen nach § 4 Abs. 4 AbwAG fehle; diese Argumentation führt für 1992 zu einer Abwasserabgabenschuld von 4.218.553,16 DM (Vergleichsberechnung des Beklagten vom 7.11.1997 ) und erfordert für die Verrechnung verfügbare Aufwendungen in entsprechender Höhe. Da die Haupterwägung der Klägerin durchgreift, bedarf die Hilfserwägung keiner weiteren Diskussion.

Die in § 10 Abs. 3 Satz 1 AbwAG normierte Verrechnungsmöglichkeit und der korrespondierende Verrechnungsanspruch des Schuldners gelten gemäß § 10 Abs. 3 Satz 2 AbwAG nicht "für den nach § 4 Abs. 4 AbwAG erhöhten Teil der Abgabe". Der Wortlaut der Vorschrift, die Regierungsbegründung zum Gesetzentwurf und der systematische Zusammenhang sprechen jeweils zwar nicht zwingend, aber doch überwiegend dafür, es bei dem zu belassen, was die Vorschrift selbst besagt, von einer Erstreckung auf die Fälle einer erst durch § 6 Abs. 2 AbwAG vermittelten Erhöhung also abzusehen; dem Sinn und Zweck der Vorschrift ist insofern Signifikantes nicht zu entnehmen.

Wie allgemein für die Auslegung von Abgabetatbeständen ist auch für die Auslegung des § 10 Abs. 3 Satz 2 AbwAG der Wortlaut der Vorschrift, ihr für sich genommener Wortsinn, von vorrangiger Bedeutung. Als grundsätzliche Auslegungsmaxime ist das die Konsequenz dessen, dass Abgabepflichten in besonderem Maß von einer Grundlage im Gesetz abhängig sind (sei es einem Gesetz im formellen Sinn - Steuern -, sei es einem Gesetz im materiellen Sinn - sonstige Abgaben -). Das wiederum ergibt sich, da die Inpflichtnahme in die Freiheit des Pflichtigen eingreift, bereits unmittelbar aus Art. 2 Abs. 1 GG. Zur Wahrung des Gleichheitssatzes erscheint es auch praktisch unausweichlich, die Entscheidung über die Abgabenwürdigkeit von Vorgängen oder Sachverhalten einem expliziten Diktum des Normgebers vorzubehalten. Nicht zuletzt ist die Voraussehbarkeit und Berechenbarkeit von Abgabelasten und die dementsprechende Bestimmtheit und Begrenztheit von Abgabenormen ein Postulat der Rechtsstaatlichkeit. Schlagwortartige Quintessenz hieraus ist der Grundsatz der Tatbestandsmäßigkeit des Abgabenrechts. Zwecke der Abgabenerhebung treten demgegenüber in ihrer Bedeutung zurück; sie vermögen zur Strukturierung der Lastenverteilung nur wenig beizutragen; jedenfalls in dem normalerweise interessierenden Bereich zwischen Sättigung des öffentlichen Finanzbedarfs einerseits und finanzieller Erdrosselung des Pflichtigen andererseits sind jene Zwecke für die Geeignetheit, Erforderlichkeit, Verhältnismäßigkeit einer Erhebung nur von geringer Aussagekraft. Die deshalb an die Bestimmtheit von Abgabetatbeständen zu stellenden eher strengen Anforderungen dürfen schließlich auch nicht durch Auslegung konterkariert werden; für ausdehnende Auslegung oder gar eine Analogie wird daher im Allgemeinen nur wenig Raum bleiben, die Funktion der Auslegung tendenziell eine tatbestandsbegrenzende sein müssen (zum Ganzen vgl. BVerfGE 13, 153/160 f.; 13, 318/328; 19, 248/267; 34, 348/365 f.; Vogel in Isensee/Kirchhof, HStR IV, 1990, § 87 RdNrn. 67 ff., 79; Kirchhof, ebd., § 88 RdNrn. 41 ff.; Maunz in Maunz/Dürig, GG, RdNrn. 7 und 26 zu Art. 105; Tipke/Lang, a.a.O., § 4 RdNrn. 184 ff., § 5 RdNrn. 71 ff.).

Die Terminologie des § 10 Abs. 3 Satz 2 AbwAG als solche, isoliert für sich betrachtet, führt eher zur Auffassung der Klägerin als zu der des Beklagten. Dieser liest die Worte "nach § 4 Abs. 4 erhöht" dahingehend, dass sie auch umfassen, was erst vermittels des § 6 Abs. 2 AbwAG "nach § 4 Abs. 4 erhöht" ist. Ein solches Verständnis des Gesetzestextes erscheint, wie dem Beklagten einzuräumen ist, zwar nicht undenkbar. Die Schwäche dieser Auslegung liegt indes darin, dass sie eher am Rand des möglichen Wortsinns des § 10 Abs. 3 Satz 2 AbwAG agiert. Im Gegensatz dazu bleibt die Auffassung der Klägerin klar innerhalb dessen, was als Kern der Begrifflichkeit der Vorschrift eindeutig ist; sie hat damit den Vorzug größerer Nähe zum reinen Gesetzeswortlaut. Bekräftigt wird diese Betrachtungsweise durch die Geschichte der Vorschrift in Gestalt der Begründung der Bundesregierung zu dem einschlägigen Gesetzentwurf. Die letztlich Gesetz gewordene Formulierung war schon Gegenstand der Gesetzesberatungen. Nach der Entwurfsbegründung betrifft die Regelung des § 10 Abs. 3 Satz 2 AbwAG den Fall, dass der Einleiter die nach § 4 Abs. 1 AbwAG maßgeblichen Überwachungswerte überschreitet (BT-Drucks 11/4942 S. 10); keine Rede ist in diesem Kontext von dem Fall der Überschreitung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG erklärter Werte. Dass das Zitat des § 4 Abs. 1 AbwAG gleichwohl auch die Situation nach § 6 Abs. 1 Satz 1 meine, ist noch fernerliegend, als dass mit Erhöhungen nach § 4 Abs. 4 AbwAG auch die über § 6 Abs. 2 AbwAG vermittelten gemeint seien. Ein striktes Wortverständnis des § 10 Abs. 3 Satz 2 AbwAG bleibt auch von daher vorzugswürdig.

Zu demselben Ergebnis können, wie die Klägerin zutreffend herausgearbeitet hat, gesetzessystematische Erwägungen führen. Auch diese sind zwar nicht schlechthin zwingend, aber doch von indiziellem Gewicht. Die Erwägungen basieren zum einen auf der gängigen Maxime, dass Ausnahmevorschriften im Zweifel eine restriktive Handhabung verlangen, zum andern darauf, dass § 10 Abs. 3 Satz 2 gegenüber § 10 Abs. 3 Satz 1 AbwAG und § 6 Abs. 1 gegenüber § 4 Abs. 1 AbwAG Ausnahmecharakter haben. Auch wenn jene Maxime nicht unumstritten und nur mit Bedacht anzuwenden ist, gibt sie bei eindeutigen Regel-Ausnahme-Konstellationen doch einen Anhalt. Die genannten Konstellationen (Zulässigkeit / Verbot der Verrechnung, Vorliegen / Fehlen von Bescheidwerten) sind in diesem Sinn hinreichend eindeutig. Das Ergebnis der klägerischen Erwägungen, die Fälle des § 6 Abs. 1 AbwAG, was die Verrechnungsmöglichkeit angeht, sämtlich gleich zu behandeln und § 10 Abs. 3 Satz 2 AbwAG auf keinen von ihnen anzuwenden (zur Unanwendbarkeit des § 10 Abs. 3 Satz 2 AbwAG auf den Fall des § 6 Abs. 1 Satz 2 AbwAG BVerwG Buchholz 401.64 § 10 AbwAG Nr. 3), entspricht damit sowohl der äußeren Gliederung wie auch der innern Systematik des Gesetzes besser als die Gegenmeinung.

Der Sinn und Zweck des § 10 Abs. 3 Satz 2 AbwAG gibt für die zu entscheidende Frage demgegenüber nichts Signifikantes her; ebenso wenig der des § 10 Abs. 3 Satz 1 AbwAG, von dem § 10 Abs. 3 Satz 2 AbwAG eine Ausnahme statuiert. Die beiden Bestimmungen verfolgen - im Rahmen der Gesamtzielsetzung des Abwasserabgabengesetzes - unterschiedliche, gegensätzliche "Strategien". Welche der beiden die für den Fall des § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG maßgebende sein soll, ergibt sich weder aus diesen Strategien selbst noch etwa aus der Natur der Sache. § 10 Abs. 3 Satz 1 AbwAG fördert im Interesse des Umweltschutzes Investitionen in Abwasserbehandlungsanlagen, die eine Verminderung der Schädlichkeit von Einleitungen in den Vorfluter erwarten lassen; dazu erlaubt er dem Investor die Verrechnung von Aufwendungen mit ansonsten geschuldeten Abgaben. § 10 Abs. 3 Satz 2 AbwAG will im Interesse des Umweltschutzes durch ein Verrechnungsverbot sicherstellen, dass der Anreiz zur Einhaltung der Überwachungswerte auch während der Bauphase nicht durch die Verrechnungsmöglichkeit aufgehoben wird (Regierungsbegründung zum Gesetzentwurf BT-Drucks 11/4942 S. 10). Die Regelung insgesamt enthält ersichtlich einen pragmatischen Kompromiss, im Detail feinsinnig austariert ist er möglicherweise nicht (vgl. namentlich die Kritik an der teilweisen Abkoppelung des möglichen Umfangs der Verrechnung vom Umfang der Schädlichkeitsverminderung bei Berendes, a.a.O., S. 154 ff.; anders demgegenüber Köhler, RdNrn. 29, 32 ff. zu § 10; Nisipeanu, a.a.O., S. 178 f.). Ob das Anliegen des § 10 Abs. 3 Satz 2 AbwAG nun lediglich bei Überschreitungen der Werte nach § 4 Abs. 1 AbwAG oder auch bei Überschreitungen der Werte nach § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG Platz greifen soll, ist eine nur positiv-rechtlich durch den Gesetzgeber dezisionistisch entscheidbare Frage umwelt- und finanzpolitischer Opportunität; mit teleologischer Auslegung ist hier nichts weiter zu gewinnen.

Kosten: § 154 Abs. 1 VwGO.

Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Zulassung der Revision: § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (vgl. Berendes, a.a.O., S. 163; Dahme, RdNr. 56 zu § 10 AbwAG; Köhler, RdNrn. 90 f. zu § 10). Beschluss:

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 2.949.882,10 DM/1.508.250,70 Euro festgesetzt (§ 13 Abs. 2 GKG).

Ende der Entscheidung