Judicialis Rechtsprechung

1. Privates Grundstückseigentum darf durch eine Wasserschutzgebietsverordnung nicht in Anspruch genommen werden, wenn der Träger der Wasserversorgung durch die Schaffung einer dem Stand der Technik entsprechenden Wassergewinnungsanlage das Schutzziel ohne die Beschränkung von privatem Grundstückseigentum erreichen kann, es sei denn, dies ist ihm im Einzelfall, etwa aus Kostengründen, nicht zumutbar.

2. Beruhen Mängel der Wasserversorgungsanlage auf individuellem Fehlverhalten des kommunalen Wasserversorgers oder einzelner Gemeindebürger, ist die Zumutbarkeitsschwelle für den Wasserversorger, was den Aufwand für deren Beseitigung betrifft, erhöht.

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Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Im Namen des Volkes

22 N 05.2524

In der Normenkontrollsache

wegen Wasserschutzgebietsverordnung;

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 22. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Schenk, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Hösch, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Koch

aufgrund mündlicher Verhandlung vom 11. Oktober 2007

am 24. Oktober 2007

folgendes Urteil:

Tenor:

I. Die Verordnung des Landratsamts A****** über das Wasserschutzgebiet im Markt L******** (Landkreis *******) für die öffentliche Wasserversorgung B********** vom 8. April 2002 (Amtliche Bekanntmachungen des Landratsamtes Nr. 18 vom 8. Mai 2002), in der Fassung der Änderungsverordnung vom 16. Juli 2003 (Amtliche Bekanntmachungen des Landratsamtes Nr. 21 vom 23. Juli 2003) wird für unwirksam erklärt.

II. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens. Der Beigeladene trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Antragsgegner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Antragsteller vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Gegenstand des Verfahrens ist die Verordnung des Landratsamts A****** über das Wasserschutzgebiet im Markt L******** (Landkreis A******) für die öffentliche Wasserversorgung B********** vom 8. April 2002, bekannt gemacht am 8. Mai 2002, in der Fassung der Änderungsverordnung vom 16. Juli 2003, bekannt gemacht am 23. Juli 2003 (ab hier: Verordnung). Die Verordnung soll nach § 1 die öffentliche Wasserversorgung für den Ortsteil B********** sichern.

1. Die ca. 70 Bewohner des dortigen Ortsteils bezogen ihr Wasser ursprünglich aus einer nordöstlich des Ortes gelegenen, seit 1954 gefassten Quelle. Nachdem das dort entnommene oberflächennahe Wasser die zulässigen Grenzwerte der Trinkwasserverordnung für Nitrat mehrfach überschritten hatte, ließen die Bewohner des Ortsteils B********** im Sommer 1988 ohne vorherige behördliche Gestattung ca. 60 m nordöstlich der vorhandenen Quellfassung einen 89 m tiefen Grundwasserbrunnen herstellen, der mit entsprechenden Entnahmeeinrichtungen versehen und sogleich für die Wasserversorgung des Ortsteils in Betrieb genommen wurde; die bisherige Quelle wurde stillgelegt. Nachdem es durch Fehler bei der Bauausführung schon nach wenigen Monaten zu einem auffallenden Anstieg der Nitratbelastung im entnommenen Tiefengrundwasser gekommen war, wurde die Abdichtung des Brunnens im Juli 1989 komplett erneuert und im Frühjahr 1991 - nach erneuten Hinweisen auf Dichtungsmängel im Bereich der drei oberen Wasserhorizonte - nochmals nachgebessert.

Einen Antrag auf Erteilung einer wasserrechtlichen Erlaubnis zur Grundwasserentnahme lehnte das Landratsamt A****** im Dezember 1991 ab und verwies dazu auf fortbestehende Bedenken der wasserwirtschaftlichen Fachbehörden im Hinblick auf eine unzureichende technische Ausführung des Brunnens (ungeeignete Bohrtechnik; mangelhafte Abdichtung; unzureichende Trennung der Grundwasserstockwerke; fehlendes Sperrrohr). Eine hiergegen gerichtete Klage des Beigeladenen wies das Verwaltungsgericht Ansbach mit Urteil vom 3. März 1995 ab; das nachfolgende Berufungsverfahren wurde nach längerem Ruhen ohne gerichtliche Entscheidung zum Abschluss gebracht (Az. 22 B 95.1651).

Nachdem das Landratsamt die weitere Entnahme des Grundwassers trotz einer für sofort vollziehbar erklärten Einstellungsverfügung vom 10. Dezember 1991 über einen längeren Zeitraum hinweg im Hinblick auf verschiedene Eingaben beim Petitionsausschuss des Bayerischen Landtags geduldet hatte, änderte das Bayerische Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen seine frühere Position im Sommer 1998 dahingehend, dass für die weitere Grundwasserentnahme eine auf drei Jahre befristete beschränkte Erlaubnis unter Auflagen erteilt werden könne. Nach Durchführung eines wasserrechtlichen Verfahrens erteilte daraufhin das Landratsamt A****** mit Bescheid vom 25. Februar 2000 mit Wirkung bis zum 31. März 2004 die beschränkte Erlaubnis zur Grundwasserbenutzung zum Zwecke der öffentlichen Wasserversorgung des Ortsteils B********** im beantragten Umfang von max. 30 m³/Tag und 10.000 m³/Jahr. Im Rahmen der "Bedingungen und Auflagen" wurde hierbei u.a. festgelegt, dass im Einzugsgebiet der Quelle B********** eine Nitratsanierung durchzuführen und dafür bis zum 30. Juni 2000 eine Planung vorzulegen sei (2.4) und dass zum Schutz der öffentlichen Wasserversorgung die Festsetzung eines Wasserschutzgebiets im gesonderten Verfahren erforderlich sei (2.8). Bei der mit Bescheid vom 30. März 2004 im gleichen Umfang erteilten Verlängerung der bisherigen Erlaubnis bis zum 31. Dezember 2008 wurde dem Beigeladenen u. a. zusätzlich aufgegeben, spätestens bis zum 31. Dezember 2007 einen vollständigen Wasserrechtsantrag einzureichen, der aufzeige, ob unterdessen eine Wiedernutzung der Quelle B********** möglich sei bzw. wann diese Nutzung absehbar wäre und wie lange in diesem Fall der Brunnen B********** weiterhin genutzt werden müsste (2.9).

2. Zeitgleich zum wasserrechtlichen Erlaubnisverfahren führte das Landratsamt A****** ab 1999 ein Verfahren zur Festsetzung des Wasserschutzgebiets für den Brunnen B********** durch. Das hierzu vom Beigeladenen vorgelegte Gutachten des Büros für ************* *** ****** GmbH vom 30 Juni 1999 (im folgenden: **-Gutachten) ging in hydrogeologischer Hinsicht aufgrund einer Einschätzung des Bohrprofils davon aus, dass der obere Teil der Filterstrecke des Brunnens noch den Schilfsandstein erfasse, während sich der untere Teil ab ca. 68 m unter Geländeoberkante (GOK) bis zur Endteufe im Benkersandstein befinde. Bei einem Ruhewasserspiegel von 55 m unter GOK und einer Filterstrecke von 57 bis 87 m unter GOK handle es sich also um eine Mischwassererschließung. Bei der Grundwasserbilanz und der Betrachtung des Grundwassereinzugsgebiets seien damit beide Bodenschichten zu berücksichtigen, wobei angenommen werde, dass beide Grundwasserleiter zu gleichen Anteilen genutzt bzw. beansprucht würden, so dass sich rechnerisch insgesamt eine Einzugsgebietsgröße von etwa einem Quadratkilometer ergebe. Exakt lasse sich die Lage der Einzugsgebietsfläche aufgrund fehlender Grundwassermessstellen im Umfeld nicht bestimmen; die ungefähre Lage könne jedoch aus den Ergebnissen der hydrogeologisch-geohydraulischen Untersuchungen im benachbarten Gewinnungsgebiet S************ abgeschätzt werden. Danach liege das Einzugsgebiet für das Grundwasser im Schilfsandstein nordöstlich des Brunnens, das Gebiet für das Grundwasser im Benkersandstein südwestlich davon. Die weitere Schutzzone (Schutzzone III) orientiere sich ausschließlich an der Grundwasseranströmrichtung im Schilfsandstein, da das tiefer liegende Grundwasserstockwerk im Benkersandstein bereits natürlicherweise ausreichend geschützt sei.

In einem Gutachten des Wasserwirtschaftsamts vom 13. Juli 2000 wurde ebenfalls ausgeführt, die Bemessung des Schutzgebiets stütze sich auf die Kenntnis des Einzugsgebiets für den erschlossenen Schilfsandstein; zu den (teilweise geschätzten) hydrogeologischen Annahmen gehöre auch die Bewegungsrichtung des Grundwassers von Nordosten nach Südwesten. Das Einzugsgebiet des tieferen Grundwasserstockwerks im Benkersandstein bleibe bei der Bemessung des Schutzgebiets unberücksichtigt, da hier durch natürliche Deckschichten ein ausreichender Schutz bestehe.

In einem von einem Einwendungsführer vorgelegten Gutachten des Büros für angewandte Geologie ***** vom 8. März 2001 (im folgenden: *****-Gutachten) wurde demgegenüber ausgeführt, angesichts der geringen Fördermengen, der Einbautiefe der Pumpe von 84 bis 85 m und der nachgewiesenen Arsen- und Fluoridgehalte sowie der sehr geringen Nitratbelastung sei anzunehmen, dass das Grundwasser allein aus dem Benkersandstein und nicht aus den Basisschichten des Schilfsandstein stamme. Die vorgeschlagene Schutzgebietsausweisung sei anhand der vorliegenden Daten nicht begründbar. Eine genauere Bestimmung von Grundwasserfließrichtung und Grundwassergefälle könne durch Grundwassermessstellen erfolgen; um diesen unangemessen hohen Aufwand zu vermeiden, sei eine Präzisierung der gutachterlichen Aussagen durch weitere Auswertungen und Überlegungen anzustreben, wobei eventuell auch eine Altersbestimmung des Grundwassers hilfreich sein könne.

Auch im nachfolgenden Erörterungstermin am 16. März 2001, an dem u. a. der Antragsteller und von verschiedenen Einwendungsführern beauftragte Gutachter teilnahmen, wurden die grundsätzliche Erforderlichkeit einer Schutzgebietsausweisung und die Richtigkeit der zugrunde liegenden Annahmen in Frage gestellt. Das Wasserwirtschaftsamt A****** führte dazu in einer Stellungnahme vom 23. Mai 2001 aus, der Brunnen erschließe aufgrund seiner Tiefe zwar Benkerwasser, besitze aber auch Zuflüsse aus dem Schilfsandstein und weise außerdem konstruktive Mängel auf. Das Schutzgebiet müsse die dadurch entstehende Gefährdung kompensieren und auch die oberflächennahen Stockwerke im Schilfsandstein und im darüber gelegenen Blasensandstein berücksichtigen. Das Fehlen anthropogener Beeinträchtigungen bei den Wasseranalysen der letzten Jahre zeige zwar, dass derzeit überwiegend Tiefengrundwasser aus dem Benkersandstein gefördert werde; hieraus sei jedoch nicht abzuleiten, dass die Abdichtung und die unvollkommene Stockwerkstrennung im Brunnen nicht erneut versagen könnten. Das Schutzgebiet sei in doppelter Hinsicht sinnvoll, da zum einen eine Beeinträchtigung der unterschiedlich mächtigen Deckschichten über dem Grundwasserstockwerk im Schilfsandstein vorstellbar sei und zum anderen das dem Brunnen zufließende oberflächennahe Blasensandsteinwasser, das bei einem technischen Defekt den Tiefengrundwasserleiter kontaminieren könne, das gleiche Einzugsgebiet aufweise. Die Grenzziehung südlich und östlich des Brunnens ergebe sich aus der Berechnung der Randstromlinie und der unteren Kulmination; für den hier vorliegenden Kluftgrundwasserleiter müsse dabei ein Unschärfezuschlag vorgenommen werden, da die rechnerisch ermittelten Werte einen homogenen Porengrundwasserleiter voraussetzten. Eine weitergehende hydrogeologische Erkundung der Untergrundverhältnisse im Randbereich des Schutzgebiets sei nur mit erheblichem Aufwand möglich und wäre daher unverhältnismäßig.

3. Der Antragsteller, der sich bereits am Einwendungsverfahren beteiligt hat, beantragt nunmehr beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof die Feststellung der Unwirksamkeit der Verordnung. Er ist Eigentümer landwirtschaftlich genutzter Grundstücke in der weiteren Schutzzone; nach einer zwischenzeitlich durchgeführten Flurbereinigung liegt ein größeres Teilgrundstück auch in der engeren Schutzzone. Sein von ihm selbst bewohntes landwirtschaftliches Anwesen liegt mit sämtlichen Gebäuden innerhalb der weiteren Schutzzone.

Zur Begründung des Normenkontrollantrags macht der Antragsteller geltend, die Verordnung sei aus materiellen Gründen nichtig, da es an der Erforderlichkeit der Festsetzung eines Wasserschutzgebiets fehle. Angesichts der seit Inbetriebnahme des Brunnens ermittelten sehr geringen Nitratwerte bestehe keine Wahrscheinlichkeit einer künftigen Beeinträchtigung der Wasserqualität. Das der Verordnung zugrunde gelegte HG-Gutachten sei insoweit fehlerhaft, als es ohne exakte Messdaten einfach unterstelle, dass der Grundwasserleiter aus dem Schilfsandstein im gleichen Umfang wie der aus dem Benkersandstein genutzt werde. In Wirklichkeit könne entsprechend der Länge der Ausbaustrecke nur ein Verhältnis von 1 : 9 angesetzt werden, so dass die Berechnung eines eigenständigen Einzugsgebiets im Schilfsandstein völlig überzogen sei. Bei der Festsetzung des Wasserschutzgebiets sei auch übersehen worden, dass die bisherigen Hauptabnehmer des Wassers im Ort ihr Brauchwasser künftig aus anderen Quellen beziehen wollten, so dass sich die Wasserentnahmemenge auf 4000 m³/Jahr reduzieren werde. Nachdem hierdurch ein eigenständiger Entnahmetrichter nahezu nicht mehr nachweisbar sein werde, könne auch unter diesem Gesichtspunkt auf ein Wasserschutzgebiet ganz verzichtet werden. Bei der flächenmäßigen Ausdehnung des Schutzgebiets sei übersehen worden, dass der Zustrom zum Brunnen nicht von Norden und Nordosten, sondern aus Osten und Ost-Südosten erfolge. Die Flächen im Süden und Westen seien daher zu Unrecht als Wasserschutzgebiet ausgewiesen worden; insbesondere das Anwesen des Antragstellers liege außerhalb des Absenktrichters und außerhalb des Zustrombereichs.

Zur weiteren Begründung ließ der Antragsteller gutachtliche Stellungnahmen des Geowissenschaftlichen Büros Dr. ********** GmbH u. a. vom 10. Februar, 6. Mai, 1. Juli 2004 und 3. August 2006 vorlegen. Darin wird im wesentlichen ausgeführt, das Einzugsgebiet des Grundwassers im Schilfsandstein habe nicht berücksichtigt werden dürfen, da bei den Bohrarbeiten in diesem Bereich kein Grundwasser festgestellt worden sei; das damals gewählte Bohrverfahren sei entgegen der Auffassung des Wasserwirtschaftsamts sehr gut für das Erkennen von Wasserzutritten geeignet gewesen. In einem früheren Gutachten für den benachbarten Erschließungsbereich in S************ sei das Büro für ************* *** ****** GmbH nach den dortigen Plänen entgegen seiner im vorliegenden Wasserschutzgebietsverfahren geäußerten Ansicht zu dem Ergebnis gekommen, dass der Zustrom zum B**********er Brunnen aus Osten und Ost-Südosten erfolge. Hiernach könne die Aufnahme von Flächen nördlich, südlich und westlich des Brunnens nur als Willkürakt bezeichnet werden. Das Wasserwirtschaftsamt A****** habe zwar im Rahmen des Erlaubnisverfahrens gefordert, dass mit der Tiefengrundwassernutzung eine Nitratsanierung für das Einzugsgebiet der früher genutzten Quelle im Bereich des Oberflächengrundwassers einhergehen müsse. Auch unter diesem Gesichtspunkt könne aber eine Ausdehnung des Wasserschutzgebiets nach Norden und bereichsweise nach Westen letztlich nicht gerechtfertigt werden, da hierfür eine qualifizierte Einzugsgebietsermittlung fehle und die Wiederinbetriebnahme der alten Quelle inmitten einer intensiv genutzten landwirtschaftlichen Fläche nach heutigen Maßstäben nicht vertretbar sei. Der Absenktrichter am B**********er Brunnen (Kernbereich) habe eine Ausdehnung von circa 0,0314 ha und sei durch die vorhandene Schutzzone I vollständig und mehrfach abgedeckt.

Darüber hinaus verweist der Antragsteller auf zwischenzeitlich durchgeführte Isotopenuntersuchungen (Prüfberichte der *********** GmbH vom 11.1.2005 und 19.7.2005). Aufgrund des äußerst geringen Tritiumsgehalts im Wasser sei nachgewiesen, dass das geförderte Grundwasser keine jungen Anteile und damit kein oberflächennahes Grundwasser enthalte. Dies belege, dass nur Wasser aus dem tiefer liegenden Benkersandstein gefördert werde, beziehungsweise dass jedenfalls die Deckschichten ebenso wie die Brunnenabdichtung voll wirksam gegen oberflächennahes Grundwasser seien. So weit tatsächlich Wasser aus dem Schilfsandstein zufließe, müsse auch dieses einige Tausend Jahre alt sein und über wirksame Sperrschichten verfügen.

In weiteren vom Antragsteller vorgelegten gutachtlichen Stellungnahmen des Prof. Dr. ******, Institut für Geologie und Mineralogie der Universität E****************, vom 16. März, 12. Juni und 18. September 2007 wird ausgeführt, aus dem Bohrprofil B********** sei erkennbar, dass unter einer von Sandsteinen beherrschten Sandstein/Tonstein-Serie ab 28,7 m nach unten bis zur Tiefe von 41,2 m eine Tonstein/ Schluffsteinpartie folge, die als relativ undurchlässige Aquiclude betrachtet werden könne. Darunter folge eine durchgehende Sandsteinserie, die dem Benkersandstein zuzuordnen sei; es handle sich dabei um einen einzigen Tiefengrundwasseraquifer, eine Aufspaltung in den Schilfsandstein und den Benkersandstein, wie sie das Wasserwirtschaftsamt vornehme, sei nicht von Nöten.

Der Antragsgegner beantragt die Ablehnung des Normenkontrollantrags.

Das festgesetzte Schutzgebiet berücksichtige den ungünstigen Bohransatzpunkt, die Unschärfe der Einzugsgebietsermittlung, die Sanierungsverpflichtung des Wasserversorgers für das Quelleinzugsgebiet sowie die konstruktiven Mängel des Brunnens. Es werde daran festgehalten, dass der Brunnen sowohl den Benkersandstein als auch den Schilfsandstein erfasse. Eine solche Mischerschließung von zwei ursprünglich getrennten Grundwasserleitern, die bei den vorliegenden hydrogeologischen Verhältnissen zuverlässig nur durch ein Sperrrohr verhindert hätte werden können, sei nicht fachgerecht. Die durchgeführten Isotopenuntersuchungen seien wenig aussagekräftig; sie sagten nichts über die Wirksamkeit der Deckschichten oder die Qualität des Brunnens aus, sie könnten nur bestätigen, dass derzeit keine relevanten Einträge von Oberflächenwasser erfolgten. Der Brunnen entspreche auch wegen der Bohr- und Ausbaudurchmesser und der unvollkommenen Stockwerkstrennung zwischen Blasen- und Schilfsandstein nicht den allgemein anerkannten Regeln der Technik. Er erfülle in seinem derzeitigen Zustand nach dem DVGW-Merkblatt W 121 nicht einmal den Standard einer Grundwassermessstelle oder eines privaten Hausbrunnens. Aufgrund der baulichen Mängel sei zu jedem Zeitpunkt ein Versagen der Brunnenabdichtung möglich, was zu einem stärkeren Eintrag von belastetem Blasensandsteinwasser in die tieferen Grundwasserstockwerke führen würde. Maßgeblich seien Vorsorgegesichtspunkte; auch wenn 15 Jahre lang nichts passiert sei, ändere dies nichts an den konstruktiven Mängeln des Brunnens, die wegen des erhöhten Risikos eines abermaligen Versagens der Brunnenabdichtung die Ausweisung des Schutzgebiets unverzichtbar mache. Der Benkersandstein sei ein fossiler Tiefengrundwasserleiter, der keine nennenswerte Grundwasserneubildung habe. Durch die bisherigen Nutzungen in der Region sei die geringe Grundwasserneubildung bereits ausgeschöpft, es bestünden Anzeichen für eine bestehende Übernutzung. Deshalb müsse eine Nutzung des Benkersandsteins als vorübergehende beschränkte Entnahme betrachtet werden; während dieser Nutzungszeit müssten regenerierbare, jedoch belastete Grundwasservorkommen wie dasjenige der B**********er Quellfassung saniert werden, um sie später wieder dauerhaft zur Trinkwassergewinnung nutzen zu können. Bei der für die Dimensionierung des Schutzgebiets erforderlichen Bemessung des Absenktrichters sei davon ausgegangen worden, dass 50% des geförderten Wassers aus dem Schilfsandstein stammten. Dies sei zwar nicht exakt beweisbar, jedoch plausibel; wegen der technischen Mängel des Brunnens führten insoweit auch Messungen oder chemische Untersuchungen nicht zu eindeutigen Ergebnissen. Unbestreitbar habe der Brunnen jedoch eine hydraulische Verbindung zwischen Schilfsandstein und Benkersandstein geschaffen; dadurch werde bereits ohne Pumpbetrieb permanent Wasser aus dem Schilf- in den Benkersandstein abgeleitet; nach den bekannten hydrogeologischen Verhältnissen im Umfeld liege die permanente Absenkung im Schilfsandstein bei mindestens 15 Metern. Das Schutzgebiet sei hiernach nicht zu groß bemessen, die zu Grunde liegende Abschätzung stelle vielmehr unter Vorsorgegesichtspunkten einen Minimalwert dar.

Der Beigeladene stellt keinen Antrag.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

I.

Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Der Antragsteller macht geltend, durch die angegriffene Rechtsvorschrift (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, Art. 5 Satz 1 AGVwGO) in seinen Rechten verletzt zu sein (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Er macht geltend, als Eigentümer von Grundstücken durch die Regelungen der angefochtenen Verordnung von rechtswidrigen Nutzungsbeschränkungen betroffen zu sein. Die Zweijahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der bis zum Ablauf des 31. Dezember 2006 geltenden Fassung, die hier maßgeblich ist (§ 195 Abs. 7 VwGO), ist gewahrt.

II.

Der Normenkontrollantrag ist begründet. Die angegriffene Verordnung verstößt gegen höherrangiges Recht. Das Wohl der Allgemeinheit erfordert nicht den Erlass der Verordnung zum Schutz der derzeit bestehenden Trinkwasserversorgung im Ortsteil B********** des Beigeladenen (§ 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG). Es bestehen gleichermaßen geeignete, für die Grundstückseigentümer weniger belastende Alternativlösungen, die für den Beigeladenen auch zumutbar und daher vorrangig zu wählen sind.

1. Die Erforderlichkeit im Sinn des § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG ist nicht schon deshalb ohne Weiteres zu verneinen, weil von vornherein keine Schutzbedürftigkeit besteht.

Die Festsetzung eines Wasserschutzgebiets ist dann erforderlich i.S. von § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG, wenn sie vernünftigerweise geboten ist, um eine Beeinträchtigung der Eignung des in Anspruch genommenen Grundwassers für Trinkwasserzwecke zu vermeiden und entsprechende Restrisiken weiter zu vermindern (ständige Rechtsprechung, vgl. zuletzt BayVGH vom 5.2.2007 Az. 22 N 06.2838). Die Erforderlichkeit der Festsetzung eines Wasserschutzgebiets ist anhand von Schutzwürdigkeit, Schutzbedürftigkeit und Schutzfähigkeit des Trinkwasservorkommens zu beurteilen (ständige Rechtsprechung, vgl. zuletzt BayVGH vom 5.2.2007 Az. 22 N 06.2838). Zwischen den Beteiligten in Streit ist vorliegend nur die Schutzbedürftigkeit des Trinkwasservorkommens, also ob es wahrscheinlich ist, dass das in Anspruch genommene Tiefengrundwasser ohne den Gebietsschutz von der chemischen Beschaffenheit her in seiner Eignung als Trinkwasser hygienisch oder geschmacklich beeinträchtigt würde (vgl. Czychowski/Reinhardt, WHG, 9. Aufl. 2007, RdNr. 10 zu § 19 m.w.N.). Der Antragsteller verneint die Erforderlichkeit unter dem Gesichtspunkt der Schutzbedürftigkeit. Er geht unter Berufung auf die von ihm herangezogenen Gutachter davon aus, dass der technisch einwandfrei errichtete Brunnen nur Tiefengrundwasser des Benkersandsteins erschließt, das durch Deckschichten so geschützt ist, dass ein Wasserschutzgebiet in der festgesetzten Größe nicht zu seinem Schutz erforderlich ist. Der Antragsgegner teilt diese Einschätzung, sofern ein dem Stand der Technik entsprechender Brunnenausbau vorläge. Nach den Ausführungen des Vertreters des Wasserwirtschaftsamts in der mündlichen Verhandlung vom 11. Oktober 2007 ist davon auszugehen, dass das Grundwasser im Benkersandstein von Natur aus ausreichend vor Verunreinigungen geschützt ist; bei einem dem Stand der Technik entsprechenden Brunnenausbau bedürfe es nur des Schutzes des Fassungsbereichs, im Übrigen reiche der allgemeine Grundwasserschutz aus. Der Antragsgegner bejaht die Erforderlichkeit unter dem Gesichtspunkt der Schutzbedürftigkeit nur deshalb, weil der Brunnen technisch unzureichend errichtet worden sei. Nur deshalb sei ein Wasserschutzgebiet in dem festgesetzten Umfang, nämlich mit einer engeren und einer weiteren Schutzzone erforderlich. Dies liege u.a. daran, dass der Brunnen auch Grundwasser aus dem nicht hinreichend geschützten Schilfsandstein erschließe (Mischerschließung), dass mangels Einbaus eines Sperrrohrs bis zur Oberkante des Benkersandsteins die über dem Benkersandsteinwasser liegenden Deckschichten geschwächt würden und ein erhöhtes Risiko bestehe, dass die Brunnenabdichtung versage und dadurch (verunreinigtes) Oberflächenwasser aus dem Blasensandstein in den Brunnen gelange. Deshalb müssten unter Vorsorgegesichtspunkten nicht nur der Fassungsbereich, sondern auch die im weiteren Umfeld des Fassungsbereichs liegenden Grundstücke hinreichend geschützt werden (vgl. Äußerungen des Vertreters des Wasserwirtschaftsamts in der mündlichen Verhandlung vom 11.10.2007 sowie Schreiben des Wasserwirtschaftsamts vom 5.7.2006 und 20.12.2006, die auf frühere Beurteilungen Bezug nehmen). Das die fehlende Schutzbedürftigkeit betreffende Vorbringen des Antragstellers führt noch nicht ohne Weiteres zum Erfolg des Normenkontrollantrags. Für die Richtigkeit der Annahme, dass der im Jahre 1988 gebohrte und später sanierte Brunnen für die Wasserversorgung im Ortsteil B********** nicht dem Stand der Technik für Tiefenwasser-Trinkwasserbrunnen entspricht, spricht nämlich einiges. Dies gilt insbesondere in Bezug auf das Fehlen eines Sperrrohrs. Die Notwendigkeit des Einbaus von Sperrrohren bei Trinkwasserbrunnen wurde erstmals im Merkblatt Nr. 1.6 -11 GZ: 18/445.2 des Bayerischen Landesamts für Wasserwirtschaft vom 11. April 1994 ausdrücklich festgestellt. Ob der Einbau von Sperrrohren bei Trinkwasserbrunnen bereits davor dem Stand der Technik in Bayern entsprochen hat und von Seiten der Wasserwirtschaftsämter unter den gegebenen hydrogeologischen Verhältnissen gefordert wurde, kann hier dahingestellt bleiben, da es für die Beurteilung der Ordnungsgemäßheit des Brunnenausbaus auf den Zeitpunkt des Normerlasses in den Jahren 2002/2003 ankommt. Nach diesem Merkblatt sind an Trinkwasserbrunnen besondere Anforderungen zu stellen, insbesondere sind eine zuverlässige Abdichtung gegenüber rasch wirkenden Oberflächeneinflüssen aus dem Nahbereich der Brunnen und die langfristige Leistungsfähigkeit und Haltbarkeit der Brunnen sicher zu stellen. Dies verlange - so heißt es dort - den optimalen Ausbau gerade bei tiefen Brunnen. Der Einbau eines Sperrrohres gewährleiste sowohl die optimale Abdichtung gegenüber der Oberfläche als auch die Kontrolle und gegebenenfalls Ergänzung der Filterkiesschüttung und weitere Sanierungsmöglichkeiten. Das Wasserwirtschaftsamt als amtlicher Sachverständiger hatte wiederholt, u.a. mit Schreiben vom 30. Mai, 5. Juli und 19. Oktober 1994, auf die Erforderlichkeit eines Sperrrohres speziell bei den in B********** vorliegenden hydrogeologischen Verhältnissen hingewiesen. Dieser Beurteilung des zuständigen Wasserwirtschaftsamts kommt aufgrund seiner Stellung als kraft Gesetzes eingerichteter Fachbehörde (Art. 75 Abs. 2 Satz 1 BayWG) und aufgrund seiner Erfahrungen nach einer jahrzehntelangen Bearbeitung eines bestimmten Gebiets besondere Bedeutung zu (ständige Rechtsprechung, vgl. zuletzt BayVGH vom 5.2.2007 Az. 22 N 06.2838). Auch die übrigen im Verfahren vorgelegten Gutachten dürften diese sachkundige Einschätzung des mit den örtlichen Verhältnissen besonders vertrauten Wasserwirtschaftsamts nicht erschüttern. Der Diplom-Geologe ***** kommt in seinem Gutachten vom 10. November 1992 zu dem Ergebnis, dass der Brunnen derzeitig funktionsfähig sei, stellt aber auch fest, dass der gewählte Brunnenausbau nicht die optimale Lösung nach dem Stand der Technik sei und insbesondere ein Sperrrohr durch sein Vorhandensein eine bessere Kontrolle und Nachfüllmöglichkeit für die Filterkiesschüttung eines Brunnens ermöglichen würde; er empfiehlt zur Ausräumung der letzten Bedenken gegenüber der Dauerhaftigkeit des erreichten Brunnenzustandes Wasserproben in kurzen Zeittakten. Auch der vom Antragsteller eingeschaltete Sachverständige Prof. ****** bestreitet in seinem Gutachten vom 16. März 2007 nicht, dass bei dem Brunnen die Regeln des DVGW-Merkblattes W 121, die für die Abdichtung von Grundwassermessstellen gelten, nicht eingehalten wurden, und empfiehlt im Hinblick darauf, dass von den meisten Gutachtern die derzeitige Funktionsfähigkeit der bestehenden Abdichtungen nicht bestritten würde, regelmäßige analytische Untersuchungen bzw. kontinuierliche Kontrollen über ionensensitive Elektroden. Insoweit weist das Wasserwirtschaftsamt wohl zu Recht darauf hin, dass beim Trinkwasserschutz der Vorsorgegrundsatz gilt, der über den allgemeinen Gewässerschutz hinausgeht und auf potentielle Gefährdungen abzielt, so dass das Risiko eines Versagens der Brunnenabdichtung schon durch einen optimalen Brunnenausbau möglichst zu minimieren und die bestmögliche Kontroll- und Reaktionsmöglichkeit in Bezug auf ein nie ganz auszuschließendes plötzliches Versagen der Abdichtung zu verlangen ist. Dies kann wohl nur der Einbau eines Sperrrohrs gewährleisten, die von den anderen Gutachtern vorgeschlagenen Kontrollmöglichkeiten stellen demgegenüber wohl nur Mittel dar, die erst nachträglich, also nach einem Versagen der Abdichtung greifen (vgl. z.B. Schreiben des Wasserwirtschaftsamts vom 27.4.2007). Eine abschließende Klärung dieser Problematik ist in diesem Normenkontrollverfahren nicht geboten.

2. Die Erforderlichkeit i.S. des § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG ist nämlich aus einem anderen Grund zu verneinen. Die unter den Beteiligten strittige tatsächliche Frage, ob der Brunnenausbau den technischen Anforderungen genügt, kann letztlich dahingestellt bleiben, da die gegenständliche Verordnung auch dann rechtswidrig ist, wenn die Wasserrechtsbehörde und das Wasserwirtschaftsamt mit ihrer Einschätzung Recht haben.

Bei der Auslegung des Begriffs der Erforderlichkeit ist Folgendes zu bedenken: Wasserschutzgebietsverordnungen gemäß § 19 WHG, Art. 35 BayWG stellen als Inhaltsbestimmung i.S. des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Einschränkungen verfassungsrechtlicher Eigentumspositionen für die betroffenen Grundstückseigentümer dar (vgl. hierzu BayVGH vom 26.6.2002 BayVBl 2003, 146 m.w.N.). Der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber muss auch bei solchen Regelungen sowohl der grundgesetzlichen Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG als auch dem Sozialgebot des Art. 14 Abs. 2 GG in gleicher Weise Rechnung tragen. Das Maß und der Umfang der dem Eigentümer von der Verfassung zugemuteten und vom Gesetz- bzw. Verordnungsgeber zu realisierenden Bindung hängt hiernach wesentlich davon ab, ob und in welchem Ausmaß das Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug und in einer sozialen Funktion steht (vgl. BVerwG vom 15.2.1990 BVerwGE 84, 361 m.w.N.). Dem entspricht es, dass Eigentumsbindungen stets verhältnismäßig sein müssen. Sie dürfen, gemessen am sozialen Bezug und an der sozialen Bedeutung des Eigentumsobjekts sowie im Blick auf den Regelungszweck, insbesondere nicht zu einer übermäßigen Belastung führen und den Eigentümer im vermögensrechtlichen Bereich nicht unzumutbar treffen (vgl. BVerwG vom 15.2.1990 a.a.O. m.w.N.). Für Grundstücke im räumlichen Umgriff eines Wasserschutzgebietes ergibt sich eine solche "Sozialpflichtigkeit" bzw. "Situationsgebundenheit" dann, wenn sie aus der Zielsetzung einer erforderlichen Trinkwasserversorgung tatsächlich benötigt werden (vgl. BVerwG vom 30.9.1996 BayVBl 1997, 249). Dies ist dann nicht der Fall, wenn es eine gleichermaßen geeignete, für die jeweils Betroffenen weniger belastende Alternativlösung gibt, die auch dem Wasserversorger zumutbar ist (vgl. BayVGH vom 26.6.2002 BayVBl 2003, 146 m.w.N.). Insbesondere darf privates Grundstückseigentum nicht in Anspruch genommen werden, wenn der Träger der Wasserversorgung durch Schaffung einer dem Stand der Technik entsprechenden Wassergewinnungsanlage das Schutzziel ohne die Beschränkung von privatem Grundstückseigentum erreichen kann, es sei denn, dies ist ihm im Einzelfall, etwa aus Kostengründen, unzumutbar (zur insofern vergleichbaren Rechtslage im Enteignungsrecht siehe OVG NW vom 28.2.1991 NJW 1991, 3233). Hier ist davon auszugehen, dass eine solche zumutbare Alternative besteht und daher vorrangig zu verwirklichen ist.

3. Eine in gleicher Weise geeignete Alternativlösung in Form einer dem Stand der Technik entsprechenden Trinkwassererschließung kann zwar nicht in der Nutzung der sog. B**********er Quelle (frühere Wasserversorgung) oder im Anschluss an die Fernwasserversorgung der **********gruppe gesehen werden. Diese Alternativen scheiden schon wegen des zeitlichen Horizonts aus, in dem bis zu ihrer Verwirklichung mit einer Trinkwasserversorgung gerechnet werden könnte. Die B**********er Quelle weist hohe Nitratgehalte auf, die derzeit und in absehbarer Zukunft ihre Eignung zur Nutzung als Trinkwassererschließung ausschließen. Ein Anschluss an die Fernwasserversorgung der **********gruppe würde insbesondere wegen der Notwendigkeit der Durchsetzung von Grundstücksbelastungen gegenüber betroffenen Eigentümern längere Zeit beanspruchen und im Übrigen mit Kosten von circa 250.000 Euro wohl unverhältnismäßig teuer sein.

Mögliche Alternativen einer Trinkwassererschließung, auch was die zeitliche Durchführbarkeit betrifft, stellen aber sowohl der Bau eines neuen, dem Stand der Technik entsprechenden Brunnens an einem unter Beteiligung des Wasserwirtschaftsamtes zu wählenden Standort (unter Verfüllung des alten Brunnens) als auch die Sanierung des alten Brunnens, insbesondere durch Einbau eines Sperrrohrs, dar. Nach den Äußerungen des Vertreters des Wasserwirtschaftsamts in der mündlichen Verhandlung vom 11. Oktober 2007 ist die wasserwirtschaftliche Bewertung der weiteren Nutzung des besonders schützenswerten Tiefengrundwassers im Hinblick auf die Wasserbilanz angesichts der vorliegend geringen Entnahmemengen nicht besonders ungünstig. Der Anschluss an die Fernwasserversorgung sei zwar unter dem Blickwinkel der Minimierung von Risiken für die Trinkwasserqualität vorzugswidrig, aber letztlich nicht wesentlich vorteilhafter, da auch diese Fernwasserversorgung teilweise fossiles Grundwasser aus dem Benkersandstein nutze. Die Gesamtkosten für diese Alternativen einer Trinkwasserversorgung durch einen neuen bzw. sanierten Tiefbrunnen werden vom Wasserwirtschaftsamt auf jeweils ca. 100.000 bis 150.000 Euro geschätzt, bewegen sich also in einem Bereich weit unterhalb der Alternative des Anschlusses an die Fernwasserversorgung der **********gruppe. Einwände gegen die technische Durchführbarkeit dieser Maßnahmen wurden nicht erhoben; soweit in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen wurde, dass bei einer Sanierung das Risiko des Einsturzes des Bohrlochs bestehe, würde dies nur dazu führen, dass die Kosten der Sanierung nochmals ansteigen würden. Im Übrigen bleibt in jedem Fall der Bau eines neuen Brunnens als Alternative.

Ob angesichts der zwischenzeitlichen langjährigen Erfahrungswerte bezüglich der bisherigen dauerhaften Funktionsfähigkeit der Abdichtung der bestehenden Brunnenanlage gegebenenfalls auch andere Alternativen, etwa engmaschigere Kontrollen, eventuell in Kombination mit laufenden Temperatur- oder PH-Wert-Messungen, als einem Brunnenausbau mit Sperrrohr zwar nicht völlig gleichwertige, aber doch schon im Vorfeld wirksame Alternativen in Frage kommen, kann offen bleiben und müsste von der Wasserrechtsbehörde im Rahmen der anstehenden Verlängerung der wasserrechtlichen Erlaubnis überprüft werden; das Wasserwirtschaftsamt hat solche Alternativen bisher unter Berufung auf Vorsorgegesichtspunkte abgelehnt.

Sowohl der Bau eines konstruktiv einwandfreien neuen Brunnens als auch die Sanierung des alten Brunnens ist dem Beigeladenen auch unter Berücksichtigung des nicht unerheblichen Aufwands für die Versorgung von nur ca. 70 Einwohnern zumutbar. Auf individuellem Fehlverhalten beruhende bisherige Fehlinvestitionen fallen dabei nicht ins Gewicht. Deren Kosten mögen von den Verursachern zu tragen sein, können aber nicht eine Belastung sämtlicher privater Grundstückseigentümer eines bestimmten Bereichs legitimieren. Der vom Wasserwirtschaftsamt monierte schlechte Brunnenausbau beruht auf derartigem individuellem Fehlverhalten. Weder bei der Standortwahl noch bei der Bauart wurden das Landratsamt als zuständige Wasserrechtsbehörde und das Wasserwirtschaftsamt mit seinem fachlichen Sachverstand beteiligt. Aus diesem Grund wurde eine Anlage errichtet, die den Anforderungen dieser Behörden in keiner Weise entsprach. Bei einer solchen Vorgehensweise muss ein Wasserversorger zur Beseitigung von Unzulänglichkeiten mehr auf sich nehmen als dies der Fall ist, wenn er von vornherein alles ihm Zumutbare getan hat, um derartige Defizite zu verhindern; die Zumutbarkeitsschwelle ist hier höher anzusetzen, und ihm ist insbesondere auch ein erheblicher Mehraufwand für eine Fehlerbehebung zumutbar. Insofern folgt der Verwaltungsgerichtshof nicht der in der mündlichen Verhandlung geäußerten Auffassung der Beteiligten, eine Sanierung der bestehenden Bohrung sei mit vertretbarem finanziellen Aufwand nicht möglich. Es wäre nämlich unverhältnismäßig, Grundstückseigentümer mit Schutzanordnungen zu belasten, die Mängel an der Wasserversorgungsanlage kompensieren sollen, die allein der kommunale Wasserversorger oder einzelne Gemeindebürger verursacht haben. Dabei ist unerheblich, dass insbesondere der Antragsteller die Vorgehensweise beim Brunnenausbau federführend mitbestimmt hat. Denn beim Normenkontrollverfahren handelt es sich um ein objektiviertes (Beanstandungs-)Verfahren, in dem das Normenkontrollgericht unabhängig von der Betroffenheit oder der (Mit-)Verantwortlichkeit eines Rechtsmittelführers zu prüfen hat, ob eine Rechtsverordnung dem geltenden Recht entspricht (vgl. Eyermann/Jörg Schmidt, VwGO, 12. Aufl. 2006, RdNr. 92 zu § 47). Aufgrund des Umstands, dass der Beigeladene die von einzelnen Bürgern ohne Beteiligung der zuständigen Fachbehörden erstellte Brunnenanlage für seine Wasserversorgung übernommen hat, muss er sich deren Verantwortlichkeit zurechnen lassen. Die Wasserrechtsbehörde hat vorliegend auch keinen Gestaltungsspielraum, der ihr sonst für die Auswahl unter verschiedenen Alternativen als einer auf Wertungs-, Abwägungs- und Einschätzungsvorgängen beruhenden Entscheidung zukommt (vgl. BayVGH vom 26.6.2002 BayVBl 2003, 146 m.w.N.). Denn eine Situationsgebundenheit bzw. Sozialpflichtigkeit der Grundstücke, die den Erlass einer Wasserschutzgebietsverordnung als Inhaltsbestimmung des Eigentums allein rechtfertigen könnte, liegt nicht mehr vor, wenn die Umstände, die sie begründen, vom kommunalen Wasserversorger (bzw. ihm zuzurechnend von einzelnen Gemeindebürgern) herbeigeführt worden sind (vgl. Czychowski/Reinhardt, WHG, 9. Aufl. 2007, RdNr. 73 zu § 19 m.w.N.). Den Grundstückseigentümern würden in einem solchen Fall durch den Erlass einer Wasserschutzgebietsverordnung Risiken aufgebürdet, die auf Umständen beruhen, die losgelöst von der Situationsgebundenheit für ihre Grundstücke sind und allein in der Verantwortungssphäre des Wasserversorgers liegen; dies verbietet das rechtsstaatliche Übermaßverbot. Insoweit besteht die vorrangige Pflicht, den Wasserversorger in die Pflicht zu nehmen, eine ordnungsgemäße Wasserversorgungsanlage herzustellen; die Inanspruchnahme des Grundeigentums Dritter ist unzulässig.

4. Die Frage, ob die Verordnung zusätzlich an weiteren materiellen Fehlern leidet, kann als nicht (mehr) entscheidungserheblich offen bleiben.

Kosten: § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO.

Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Nichtzulassung der Revision: § 132 Abs. 2 VwGO.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 10.000 Euro festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 1 GKG a.F.).

Ende der Entscheidung