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22 ZB 05.61

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Ausnahme nach § 20 der 1. BImSchV;

hier: Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach vom 10. November 2004,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 22. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Konrad, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Hösch, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Zöllner

ohne mündliche Verhandlung am 3. Februar 2005 folgenden

Beschluss:

Tenor:

I. Die Anträge auf Zulassung der Berufung werden abgelehnt.

II. Die Antragstellerin trägt die Kosten der Verfahren.

III. Der Streitwert im Zulassungsverfahren wird auf insgesamt 10.000 € festgesetzt (je 5.000 € für die Verfahren AN 11 K 04.1536 und AN 11 K 04.2608).

Gründe:

I.

Die Klägerin begehrt für eine seit 1970 unverändert betriebene größere Heizungsanlage (406 kW), die sich in einem gewerblich vermieteten Gebäude befindet, die Zulassung einer Ausnahme von der Einhaltung des gesetzlichen Grenzwertes für Abgasverluste (§ 11 Abs. 1 Satz 1, § 20 der 1. BImSchV i. d. F. der Bekanntmachung vom 14. 3. 1997, BGBl I S. 490, zul. geändert durch VO vom 14.8.2003, BGBl I S. 1614 - Verordnung über kleinere und mittlere Feuerungsanlagen - ).

Einen dazu erlassenen Ablehnungsbescheid vom 14. Januar 2004, der irrtümlicherweise an den Sohn der Klägerin adressiert und von diesem mit Schriftsatz vom 16. Februar 2004 angefochten worden war, nahm das Landratsamt Neustadt a. d. Aisch - B** ********* am 13. Mai 2004 zurück; daraufhin wurde der insoweit anhängige Rechtsstreit (AN 11 K 04.267) übereinstimmend für erledigt erklärt (Einstellungsbeschluss vom 5. 8. 2004).

Die Klägerin erhob am 3. Juni 2004 beim Bayerischen Verwaltungsgericht Ansbach eine Klage mit dem Antrag, das zuständige Landratsamt zu verpflichten, ihr im Rahmen einer "Ausnahmegenehmigung" den Weiterbetrieb der Heizungsanlage bis längstens 30. September 2007 zu gestatten (AN 11 K 04.1536). Der hierfür notwendige Antrag sei bei der Behörde bereits am 21. Oktober 2003 gestellt worden; das damalige Schreiben habe ihr Sohn, der als ihr Generalbevollmächtigter bestellt sei, erkennbar namens und im Auftrag der Klägerin verfasst.

Nachdem das Landratsamt mit Bescheid vom 23. September 2004 die beantragte Ausnahme gegenüber der Klägerin abgelehnt hatte, ließ diese dagegen durch ihren anwaltlichen Vertreter mit Schriftsatz vom 13. Oktober 2004 "vorsorglich" nochmals Klage erheben und einen gleichlautenden Verpflichtungsantrag stellen (AN 11 K 04.2608). In der Folgezeit wies das Verwaltungsgericht die Klägerin mehrmals darauf hin, dass beide Rechtsschutzbegehren denselben Streitgegenstand beträfen, so dass die zuletzt erhobene Klage unzulässig sei; der nachträglich ergangene Ablehnungsbescheid könne aber in die zuerst erhobene Untätigkeitsklage mit einbezogen werden. Der Vertreter der Klägerin wies diese Rechtsauffassung in der mündlichen Verhandlung zurück und beantragte, nachdem sich der Beklagte einer diesbezüglich abgegebenen Erledigungserklärung nicht angeschlossen hatte,

hinsichtlich der Klage vom 3. Juni 2004 festzustellen, dass der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt ist.

In dem mit Schriftsatz vom 13. Oktober 2004 eingeleiteten weiteren Klageverfahren wurde seitens der Klägerin zuletzt sinngemäß beantragt,

den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin im Rahmen einer Ausnahmegenehmigung den Betrieb der bestehenden Heizungsanlage bis spätestens 30. September 2007 zu gestatten.

Der Beklagte beantragte jeweils

Klageabweisung.

Mit Urteil des Verwaltungsgerichts vom 10. November 2004 wurde die erste der beiden Klagen als unbegründet, die zweite als unzulässig und überdies unbegründet abgewiesen.

Mit den anhängigen Anträgen auf Zulassung der Berufung verfolgt die Klägerin beide Rechtsschutzbegehren weiter.

II.

Die Anträge der Klägerin auf Zulassung der Berufung (§ 124 VwGO) haben keinen Erfolg, da die geltend gemachten Zulassungsgründe nicht vorliegen.

1. An der Richtigkeit des angegriffenen Urteils bestehen jedenfalls im Ergebnis keine ernstlichen Zweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

a) Das Verwaltungsgericht hat die ursprünglich als Untätigkeitsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2, Var. 2 VwGO) erhobene Klage vom 3. Juni 2004, die nach der zuletzt erfolgten Umstellung des Klageantrags nur noch auf gerichtliche Feststellung der Erledigung des Rechtsstreits gerichtet war, mangels tatsächlich eingetretener Erledigung zu Recht abgewiesen. Es fehlte an einer außerprozessualen Veränderung der Sach- oder Rechtslage, die für sich betrachtet eine Abweisung der ursprünglichen Klage gerechtfertigt hätte (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., RdNr. 21 zu § 161 m.w.N.).

Der während des Rechtsstreits erlassene Ablehnungsbescheid stellte insoweit kein erledigendes Ereignis dar. Er verwandelte zwar die bisherige Untätigkeitsklage in eine Versagungsgegenklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2, Var. 1 VwGO), wirkte sich damit aber weder auf die Zulässigkeit noch auf die Begründetheit der Klage aus. Eine in zulässiger Weise als Untätigkeitsklage erhobene Verpflichtungsklage kann durch eine nachträgliche Verbescheidung nur dann unzulässig werden, wenn die Behörde dem klägerischen Begehren stattgibt, so dass das Interesse an gerichtlichem Rechtsschutz wegfällt (Kopp/Schenke, a.a.O., RdNr. 19 zu § 75). Wird dagegen wie hier in der Sache ablehnend entschieden, hat dies auf die Zulässigkeit der Klage keinen Einfluss (vgl. BVerwGE 66, 342/344).

Der Antrag auf Zulassung der Berufung geht auf das zur Klageabweisung führende Fehlen eines erledigenden Ereignisses hinsichtlich der Verpflichtungsklage nicht ein, sondern verweist nur auf die insoweit irrelevante Erledigung des vorangegangenen Verfahrens des Sohnes der Klägerin. Darüber hinaus betreffen die Ausführungen in der Antragsbegründung vorrangig die Frage, ob der dem Bescheid vom 14. Januar 2004 vorangegangene Antrag der Klägerin zuzurechnen war. Darauf käme es jedoch im Rahmen des Erledigungsrechtsstreits nur an, wenn die behauptete Erledigung tatsächlich eingetreten wäre und - wegen eines entsprechenden Interesses des Beklagten - außer der Zulässigkeit auch die Begründetheit der ursprünglichen erhobenen Verpflichtungsklage geprüft werden müsste (dazu Kopp/Schenke, a.a.O., RdNr. 23 ff. zu § 161 m.w.N. zum Streitstand). Nachdem hier schon die erstgenannte Voraussetzung fehlt, sind die genannten Ausführungen im Zulassungsantrag von vornherein ungeeignet, ernstliche Zweifel an der Klageabweisung zu begründen.

Im Übrigen hat die Klägerin weder gegenüber dem Verwaltungsgericht noch im vorliegenden Zulassungsverfahren zu erkennen gegeben, dass sie neben ihrer (einseitigen) Erledigungserklärung den Verpflichtungsantrag aus der Klageschrift vom 3. Juni 2004 hilfsweise aufrechterhalten wolle (zu dieser Möglichkeit BVerwG vom 13.10.1987, NVwZ-RR 1988, 56; Neumann, in: Sodan/Ziekow, NK VwGO, RdNr. 226 zu § 161). Auf die Begründetheit des ursprünglichen Begehrens musste daher im erstinstanzlichen Urteil in diesem Zusammenhang nicht weiter eingegangen werden; die gleichwohl angestellten Hilfserwägungen gehen somit ins Leere.

b) Ob die mit Schriftsatz vom 13. Oktober 2004 erhobene weitere Klage mit dem Antrag, den Beklagten zur Gewährung einer vorübergehenden Ausnahme für den Weiterbetrieb der Heizungsanlage zu verpflichten, aus den vom Verwaltungsgericht genannten Gründen bereits unzulässig war, mag allerdings zweifelhaft erscheinen.

Die im Anschluss an den Ablehnungsbescheid vom 23. September 2004 erhobene Versagungsgegenklage vom 13. Oktober 2004 betraf zwar zunächst unbestreitbar denselben Streitgegenstand wie die damals schon anhängige Untätigkeitsklage vom 3. Juni 2004. Die daraus folgende Rechtswegsperre nach § 17 Abs. 1 Satz 2 GVG, die ein von Amts wegen zu beachtendes Prozesshindernis bildete (Kissel/Mayer, GVG, 4. Aufl. 2005, RdNr. 15 zu § 17), könnte aber zum maßgeblichen Zeitpunkt des Endes der mündlichen Verhandlung (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., RdNr. 11 vor § 40) wieder entfallen sein, nachdem die Klägerin im älteren der beiden Verfahren von ihrem ursprünglichen Verpflichtungsbegehren abgerückt war und stattdessen nur noch die gerichtliche Feststellung der Erledigung des Rechtsstreits beantragt hatte. Dieses Rechtsschutzbegehren dürfte ungeachtet der insoweit gebotenen weiten Auslegung (Kissel/Mayer, a.a.O., RdNr. 13) nicht mehr im Sinne des § 17 Abs. 1 Satz 2 GVG als dieselbe "Sache" anzusehen sein wie das Verpflichtungsbegehren auf Erteilung einer Ausnahme nach § 20 der 1. BImSchV.

Zur Begründung seines gegenteiligen Standpunkts kann das Verwaltungsgericht freilich auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts verweisen, wonach bei einer einseitig gebliebenen Erledigungserklärung die Rechtshängigkeit des Sachbegehrens auch dann nicht entfällt, wenn der "Hauptsacheantrag" nicht ausdrücklich als Hilfsantrag aufrechterhalten wird (BVerwG vom 22. 1. 1998, NVwZ 1999, 404 f.). Nach dieser Auffassung, zu deren Begründung auf die prozessual jederzeit bestehende Möglichkeit einer "Rückkehr" vom Erledigungsfeststellungs- zum Sachantrag verwiesen wird (BVerwG, a.a.O.; vgl. schon BVerwG vom 13. 10. 1987, NVwZ-RR 1988, 56), bleibt das ursprüngliche Klageziel mangels endgültiger Aufgabe weiterhin Streitgegenstand, so dass einer auf dasselbe Ziel gerichteten späteren Klage das Verbot des § 17 Abs. 1 Satz 2 GVG entgegensteht. Im Schrifttum ist die genannte Entscheidung allerdings auf Kritik gestoßen, weil danach ein im Klagewege angegriffener Verwaltungsakt auch nach vorbehaltlosem Übergang in den Erledigungsrechtsstreit noch keine formelle Bestandskraft erlangt (Ziekow, JZ 1990, 90 ff.; Neumann, a.a.O., RdNr. 228; Kopp/Schenke, a.a.O., RdNr. 4 zu § 90, RdNr. 20 zu § 161; vgl. als Vorinstanz VGH BW vom 18. 12. 1996, VBlBW 1997, 176; dem BVerwG zustimmend J. Schmidt in: Eyermann, VwGO, 11. Aufl. 2000, RdNr. 115 zu § 113).

c) Selbst wenn man diese Kritik für begründet hält und daher im vorliegenden Fall keine Zulässigkeitsbedenken aus § 17 Abs. 1 Satz 2 GVG für die am 13. Oktober 2004 erhobene Verpflichtungsklage zu erkennen vermag, bestehen aber keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils vom 10. November 2004. Wie dort bereits im Rahmen einer Hilfsbegründung ausführlich dargelegt wird, liegen die Voraussetzungen einer Ausnahme von den Anforderungen des § 11 Abs. 1 Satz 1 der 1. BImSchV (Begrenzung der zulässigen Abgasverluste auf 9 % bei Anlagen mit einer Nennwärmeleistung von über 50 kW) im Falle der Klägerin nicht vor; die ablehnende Entscheidung des Beklagten ist daher rechtlich nicht zu beanstanden.

Nach § 20 der 1. BImSchV kann die zuständige Behörde auf Antrag Ausnahmen von den Anforderungen des § 11 zulassen, soweit diese im Einzelfall wegen besonderer Umstände durch einen unangemessenen Aufwand oder in sonstiger Weise zu einer unbilligen Härte führen und schädliche Umwelteinwirkungen nicht zu befürchten sind. Mit Vorschriften dieser Art soll besonderen Ausnahmesituationen und Härtefällen Rechnung getragen werden, die bei einer strikten Anwendung des Gesetzes nicht hinreichend berücksichtigt werden könnten (vgl. BVerfGE 40, 371/377; BVerwG vom 16.3.1994, NVwZ 1994, 1095). Die Merkmale der Ausnahmesituation und der unbilligen Härte können dabei nicht als eigenständige Tatbestandsmerkmale geprüft werden, sondern stellen - entsprechend dem allgemeinen Verständnis derartiger Koppelungsvorschriften - lediglich Wertungsvorgaben im Rahmen einer einheitlichen Ermessensentscheidung dar (vgl. BVerwG vom 5.7.1985, BVerwGE 72, 1; vom 13.3.1997, NVwZ 1998, 1300/1301; BayVGH vom 23. 12. 2004, 22 ZB 04.3216).

Zur Begründung ihres Antrags hat die Klägerin im Wesentlichen geltend gemacht, es sei ihr wirtschaftlich nicht zumutbar, die beanstandete Heizungsanlage mit einem geschätzten Aufwand von 55.000 bis 65.000 Euro modernisieren zu lassen, da das betreffende Anwesen nur noch bis September 2007 an die Firma ***** vermietet sei und danach erheblich verkleinert oder sogar völlig abgerissen werde; zudem sei der vom zuständigen Bezirksschornsteinfeger am 28. Februar 2003 ermittelte Abgasverlust von 16 % inzwischen durch Wartungsmaßnahmen auf 12 % gesenkt worden. Aus diesem Vorbringen ergibt sich zwar ein ungewöhnlich hoher Aufwand für die erforderlichen Modernisierungsmaßnahmen, angesichts der weiteren Umstände aber noch keine unangemessene, der Klägerin billigerweise nicht mehr zumutbare wirtschaftliche Belastung. Insoweit verweist der Beklagte in seinem Ablehnungsbescheid vom 23. September 2004 zu Recht darauf, dass die bereits 1970 eingebaute Anlage seither nicht mehr, auch nicht teilweise erneuert worden ist, wodurch die Klägerin in den zurückliegenden Jahren beträchtliche Ausgaben erspart hat. Gleichzeitig wurden aus der gewerblichen Vermietung des Anwesens seit 1982 erhebliche Einnahmen erzielt, zuletzt in Höhe von 135.000 Euro im Jahr, so dass die möglichen Modernisierungskosten nicht einmal die Hälfte des jährlichen Mietertrags ausmachen.

Die Klägerin kann sich zur Begründung ihres Antrags nicht darauf berufen, sie sei von den zuständigen Stellen jahrelang nicht über die Überschreitung des zulässigen Abgasgrenzwerts unterrichtet worden und habe daher keine Gelegenheit gehabt, sich nach der am 10. März 1997 erfolgten Einstufungsmessung (§ 23 Abs. 2 der 1. BImSchV) rechtzeitig auf den ab dem 1. November 2002 einzuhaltenden Grenzwert von 9 % einzustellen. Sollte es tatsächlich zutreffen, dass ihr die Messergebnisse nicht persönlich mitgeteilt wurden, so müsste sie sich als rechtlich verantwortliche Anlagenbetreiberin (§ 23 Abs. 1 BImSchG) zumindest die Kenntnis ihres zum Generalbevollmächtigten bestellten Sohnes oder auch - nach den Regeln der Duldungsvollmacht - diejenige ihrer Mieter zurechnen lassen (§ 166 Abs. 1 BGB).

Aus dem Vorbringen der Klägerin ergibt sich über ihr allgemeines wirtschaftliches (Verschonungs-)Interesse hinaus auch keine besondere persönliche Härte, die eine Ausnahme von dem gesetzlich normierten Grenzwert rechtfertigen würde. Dass die gebotene Nachrüstung der Heizungsanlage sich je nach der weiteren Entwicklung ihres Anwesens möglicherweise nur noch in geringem Umfang amortisieren wird, hat seinen Grund allein in der verspäteten Erfüllung der gesetzlichen Verpflichtung und in der mangelnden Voraussicht der Anlagenbetreiberin bzw. der von ihr eingesetzten Verwalter. Angesichts des bei einem Jahrsertrag von 135.000 Euro zu vermutenden hohen Sachwerts der Immobilie kann sich auch das in den nächsten Jahren noch zu tilgende Baudarlehen von insgesamt 130.000 Euro nicht als so belastend auswirken, dass die Klägerin durch die Modernisierung der Heizungsanlage in eine existenzielle wirtschaftliche Notlage geraten könnte.

Ob die beantragte Ausnahme, wie das Landratsamt und das Verwaltungsgericht angenommen haben, zusätzlich daran scheitern muss, dass bei einem Weiterbetrieb der veralteten Anlage schädliche Umwelteinwirkungen (§ 3 Abs. 1 BImSchG) zu befürchten wären, kann hier angesichts der fehlenden weiteren Voraussetzungen des § 20 der 1. BImSchV offen bleiben. Es kommt daher auch nicht auf die von der Klägerin aufgeworfene Rechtsfrage an, ob die einer Ausnahme entgegenstehende Befürchtung stets im Sinne einer konkreten Gefahr das Vorliegen tatsächlicher Anhaltspunkte für die schädlichen Folgen einer Grenzwertüberschreitung erfordert oder ob schon die abstrakte Schädlichkeit eines erhöhten Schadstoffausstoßes ausreicht. Mag der Regelungszweck auch eher für die erstgenannte Lösung sprechen, so hindert dies die Behörde im Übrigen nicht daran, den Umfang der Abweichung vom gesetzlichen Regelfall bei ihrer Ermessensentscheidung zu würdigen. Der Beklagte durfte daher bei der vorliegenden Anlage berücksichtigen, dass diese nicht nur den gesetzlichen Grenzwert für Abgasverluste - selbst noch nach den jüngsten Wartungsmaßnahmen - um mehr als 30 % überschreitet, sondern als erheblich überdimensionierte Anlage auch einen überhöhten Heizölverbrauch aufweist und damit in beträchtlichem Umfang vermeidbare Emissionen in einem schutzwürdigen Wohngebiet der Kurstadt B** ********* verursacht.

2. Die vorliegende Rechtssache hat entgegen dem Vorbringen der Klägerin keine grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Die Frage, ob die Erfüllung der gesetzlichen Anforderungen aus § 11 Abs. 1 Satz 1 der 1. BImSchV zu einem unangemessenen Aufwand oder in sonstiger Weise zu einer unbilligen Härte führt, kann nur unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls beantwortet werden und ist daher keiner allgemeinen Klärung zugänglich. Dass bei den in § 20 der 1. BImSchV verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffen ein weitergehender Auslegungs- oder Klärungsbedarf bestehen könnte, ist weder ersichtlich noch von der Klägerin dargelegt worden. Da ein zur Zulassung der Berufung führender Verfahrensmangel (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) das gerichtliche Verfahren betreffen muss (Happ in: Eyermann, a.a.O., RdNr. 87 zu § 124), ist es auch insoweit ohne Bedeutung, dass die Klägerin anfangs vom Landratsamt irrtümlicherweise nicht als Anlagenbetreiberin behandelt und am behördlichen Verfahren beteiligt worden ist.

3. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zu den Streitwerten aus § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 2 GKG.

Ende der Entscheidung