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22 ZB 07.3087

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Abwasserabgabe;

hier: Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen den Gerichtsbescheid des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 6. November 2007,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 22. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Schenk, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Hösch, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Koch

ohne mündliche Verhandlung am 27. Januar 2009

folgenden Beschluss:

Tenor:

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II. Der Kläger trägt die Kosten des Antragsverfahrens.

III. Der Streitwert für das Antragsverfahren wird auf 30.574,20 Euro festgesetzt.

Gründe:

I.

Der Kläger, ein Zweckverband zur Abwasserbeseitigung bestehend aus den Mitgliedsgemeinden W********* und W**********, betreibt satzungsgemäß die Kläranlage dieser Gemeinden, wogegen der Bau und die Unterhaltung der Ortskanäle in der Zuständigkeit der Mitgliedsgemeinden liegt. Unter dem 21. September 2005 beantragte er beim Landratsamt Cham die Verrechnung von für Kanalbaumaßnahmen zum Anschluss des restlichen Ortsteils von P******** der Gemeinde W********* an die Kläranlage entstandenen Aufwendungen mit der von ihm für die in den letzten drei Jahren vor der Inbetriebnahme des Anschlusses (14.9.2005) geschuldeten Abwasserabgabe. Unter dem 6. Dezember 2005 und dem 14. November 2006 erließ das Landratsamt Verrechnungsbescheide in Höhe von insgesamt 30.574,20 Euro. Unter dem 2. April 2007 teilte das Wasserwirtschaftsamt Regensburg dem Landratsamt mit, dass Bauherr und Investor für die Zuführungsanlagen zum Anschluss des restlichen Ortsteils von P******** an die Kläranlage nicht der Zweckverband, sondern die Gemeinde W********* gewesen sei. Daraufhin nahm das Landratsamt mit Bescheid vom 19. Juli 2007 die Verrechnungsbescheide zurück und forderte gleichzeitig vom Kläger die Rückzahlung des oben genannten Gesamtbetrags. Die hiergegen erhobene Anfechtungsklage blieb vor dem Verwaltungsgericht erfolglos (Gerichtsbescheid vom 6.11.2007).

Der Kläger hat die Zulassung der Berufung beantragt.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.

II.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die insofern maßgeblichen rechtzeitigen Darlegungen des Klägers (§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO) rechtfertigen die Zulassung der Berufung nicht. Die geltend gemachten Zulassungsgründe (§ 124 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 VwGO) liegen nicht vor.

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Gerichtsbescheids (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) bestehen nicht.

a. Der Kläger macht zunächst geltend, die Rücknahme der ihn begünstigenden Verrechnungsbescheide sei entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts nicht innerhalb der Jahresfrist des Art. 48 Abs. 4 BayVwVfG erfolgt. Er meint, dem Landratsamt sei schon bei Erlass der Verrechnungsbescheide vom 6. Dezember 2005 und 14. November 2006 bekannt gewesen, dass Investor der Kanalbaumaßnahmen nicht er selbst als Abgabenschuldner für die Abwasserabgabe, sondern seine Mitgliedsgemeinde W********* gewesen sei. Das Landratsamt habe nämlich zum einen im Jahre 1998 die Verbandssatzung genehmigt, aus der sich die Zuständigkeit der Mitgliedsgemeinden für den Bau und die Unterhaltung der Ortskanäle ergebe; zum anderen sei dem Landratsamt das Schreiben des Wasserwirtschaftsamts vom 9. November 2004 über die Bekanntgabe der Baufreigabe gegenüber der Gemeinde W********* in Abdruck zugegangen. Mithin sei im Zeitpunkt des Erlasses des Rücknahmebescheides vom 19. Juli 2007 die Jahresfrist bereits abgelaufen gewesen.

Dieser Vortrag rechtfertigt keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Die Jahresfrist des Art. 48 Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG beginnt nämlich nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erst zu laufen, wenn die Behörde die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt hat und ihr die weiteren für die Rücknahme der Entscheidung erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind (vgl. grundlegend BVerwG vom 19.12.1984 BVerwGE 70, 356). Nach dieser Rechtsprechung, der der Bayerische Verwaltungsgerichtshof folgt (vgl. etwa BayVGH vom 19.4.2007 BayVBl 2008, 25, vom 7.3.2007 Az. 22 ZB 05.2628), wird die Jahresfrist erst in Lauf gesetzt, wenn die Behörde positive Kenntnis von den Tatsachen, welche die Rücknahme rechtfertigen, erhalten hat. Dabei genügt es nicht, dass die die Rücknahme des Verwaltungsakts rechtfertigenden Tatsachen aktenkundig - d.h. aus den Akten ersichtlich - sind, da dadurch dem Charakter der Frist nicht genüge getan wird, die der Behörde zur sachgerechten Entscheidung über die Rücknahme eingeräumt ist. Sie wird deshalb nicht in Lauf gesetzt, bevor sich die Behörde der Notwendigkeit bewusst geworden ist, über die Rücknahme entscheiden zu müssen. Dieses Bewusstsein ist beim Landratsamt erst im Zeitpunkt des Eingangs des Schreibens des Wasserwirtschaftsamts vom 2. April 2007 entstanden, in dem ausdrücklich mitgeteilt worden ist, dass eine Personenidentität zwischen dem Investor für die Kanalbaumaßnahme und dem Zweckverband als Abgabenschuldner nicht besteht (vgl. Urteilsabdruck Seite 6).

b. Weiter wendet der Kläger gegen die Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts ein, dass die fehlende Personenidentität zwischen dem Investor einer Zuführungsanlage und dem Schuldner der Abwasserabgabe einer Verrechnung der Abwasserabgabe mit den Aufwendungen für die Zuführungsanlage nicht entgegenstehe. Eine Auslegung der gesetzlichen Bestimmung des § 10 Abs. 3, Abs. 4 AbwAG lege eine solche Personenidentität als Voraussetzung einer Verrechnungsmöglichkeit weder im Hinblick auf den Wortlaut des Gesetzestextes noch unter teleologischen Gesichtspunkten nahe. Der Sinn und Zweck der Regelung spreche eher für eine andere Auslegung. Mit Blick auf den Gleichheitssatz sei es geboten, eine Verrechnung auch bei einer Verschiedenheit von Investor und Abgabenschuldner zuzulassen. Aus Art. 9 Abs. 2 Satz 1 BayAbwAG lasse sich nichts anderes herleiten, da der bayerische Landesgesetzgeber nicht befugt sei, eine bundesrechtliche Norm abzuändern.

Auch hieraus ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Die Verrechnung nach § 10 Abs. 3, Abs. 4 AbwAG kommt im Hinblick auf Art. 9 Abs. 2 Satz 1 BayAbwAG nicht in Betracht (BayVGH vom 26.10.2007 NVwZ-RR 2008, 418). Entgegen der Auffassung des Klägers steht Bundesrecht der Anwendbarkeit des Art. 9 Abs. 2 Satz 1 BayAbwAG nicht entgegen. Wie das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, lässt sich Art. 10 Abs. 3, Abs. 4 AbwAG die rechtliche Vorgabe entnehmen, dass Abgabenschuldner und Investor identisch sein müssen. Zumindest aber verbieten diese Vorschriften dem Landesgesetzgeber nicht, eine derartige Personenidentität zu verlangen.

Zwar mag es sein, dass der Wortlaut des § 10 Abs. 3, Abs. 4 AbwAG beide Auslegungen zulässt. Nach der seit dem 3. Änderungsgesetz zum Abwasserabgabengesetz (1990) gültigen Fassung des § 10 Abs. 3 Satz 1 AbwAG können "Aufwendungen mit der... geschuldeten Abgabe verrechnet werden". Dem Kläger ist einzuräumen, dass der Begriff "Verrechnung" weder im Abwasserabgabengesetz selbst noch in anderen Gesetzen gesetzlich definiert ist und dieser Begriff - im Gegensatz zum noch im 2. Änderungsgesetz (1986) verwendeten Begriff der "Aufrechnung" (vgl. §§ 387 ff. BGB) - nicht begriffsnotwendig voraussetzt, dass gegenseitige Forderungen zur Verrechnung kommen (vgl. BGH vom 27.3.1985 BGHZ 94, 132; vgl. auch Köhler/Meyer, AbwAG, 2. Aufl. 2006, RdNr. 33 zu § 10). Andererseits ist nicht zweifelhaft, dass der Begriff "Verrechnung" nicht zwingend eine Verrechnung auch von Aufwendungen Dritter beinhaltet; dies behauptet auch der Kläger nicht. Aus Sinn und Zweck der strittigen Regelung ergeben sich ebenfalls keine zwingenden Gründe für eine der beiden Auslegungsvarianten. Der vom Kläger genannte Gesetzeszweck, finanzielle Anreize zur Schaffung und Verbesserung von Abwasserbehandlungsanlagen zu schaffen, erfordert es im Hinblick auf die Wahlmöglichkeiten der Gemeinden bei der Form ihrer kommunalen Zusammenarbeit, auf andere Förderungsmöglichkeiten von gemeindlichen Investitionen sowie die Möglichkeit der Umlegung der Kosten durch die Erhebung von Beiträgen nicht zwangsläufig, eine Verrechnung gemeindlicher Aufwendungen mit Schulden eines Dritten zuzulassen, auch wenn die Gemeinde indirekt über die Verbandsumlage diesen Dritten mitfinanziert.

Das Verwaltungsgericht hat aber neben den vom Kläger genannten auslegungsrelevanten Umständen weitere Auslegungskriterien herangezogen. Es hat das von ihm aus dem Wortlaut und der Systematik des Gesetzes gewonnene Verständnis der Vorschrift des § 10 Abs. 3 Satz 1 AbwAG durch die Gesetzesmaterialen als bestätigt angesehen. Es hat darauf hingewiesen, dass bereits in der Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Entwurf eines Dritten Gesetzes zur Änderung des Abwasserabgabengesetzes, mit dem die hier einschlägige Gesetzesfassung eingeführt wurde, sich der Hinweis findet, dass diese Regelung dem Einleiter die Möglichkeit gebe, alle Investitionen, die er für die Errichtung oder Erweiterung einer Abwasserbehandlungsanlage mit dem Ziel der Verminderung eines der vom Abwasserabgabengesetz erfassten Schadstoffe aufwende, mit der Abwasserabgabe für diese Einleitungsstelle zu verrechnen (BT-Drs. 11/4942 S. 10). In dem Bericht der Bundesregierung an den Deutschen Bundestag über die Auswirkungen der 2. und 3. Novelle zum Abwasserabgabengesetz auf die Gewässer (BT-Drs. 12/8344) heißt es außerdem im Zusammenhang mit der Diskussion der Einführung einer Indirekteinleiterabgabe, dass die bestehende Verrechnungsregelung für die Errichtung von Vorreinigungsanlagen durch Indirekteinleiter keine Anwendung finde (S. 14). Ein Vorschlag des Landes Rheinland-Pfalz zur Erweiterung der Verrechnungsregelung auf bestimmte Investitionen von Indirekteinleitern hat auch bei der Neuregelung durch das 4. Änderungsgesetz zum Abwasserabgabengesetz vom 5. Juli 1994 (BGBl I S. 1453) keine Berücksichtigung gefunden (vgl. auch die bisher ergangene obergerichtliche Rechtsprechung und die Kommentarliteratur: HessVGH vom 25.3.1998 NVwZ-RR 1999, 144; OVG MV vom 25.7.2003 Az. 3 L 7/00; Köhler/Meyer, a.a.O., RdNr. 90 zu § 10; Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG und AbwAG, Bd. 2, RdNrn. 46, 52 zu § 10 AbwAG; Kotulla, AbwAG, 1. Aufl. 2005, RdNrn. 66 f. zu § 10). Hierauf geht der Kläger in der Begründung des Zulassungsantrags nicht ein, obwohl auch der feststellbare Wille des historischen Gesetzgebers als maßgebliches Auslegungskriterium herangezogen werden kann (vgl. BayVGH vom 21.7.2003 Az. 22 B 99.3330; bestätigt durch BVerwG vom 20.1.2004 BVerwGE 120, 27). Insoweit ist von Seiten des Klägers nicht hinreichend dargelegt, dass das aus dem Bundesrecht abgeleitete Auslegungsergebnis des Verwaltungsgerichts nicht richtig sein könnte.

Soweit der Kläger anführt, die von ihm bevorzugte Auslegung ergebe sich auch aus verfassungsrechtlichen Gründen, nämlich aus dem Gleichheitssatz, wonach es sachgerecht sei, unterschiedlich große Gemeinden und deren Zusammenschlüsse gleich zu behandeln, ist auf den weiten Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei der Normierung der Verrechnungsmöglichkeiten hinzuweisen. Es mag zwar im Einzelfall gerechter sein, wenn der Umfang der Verrechnung nicht davon abhängt, welche Form der kommunalen Zusammenarbeit die Gemeinden für den Betrieb von öffentlichen Abwasseranlagen wählen. Angesichts der Vielzahl möglicher Einzelfallgestaltungen ist der Gesetzgeber jedoch nicht verpflichtet, die ohnehin sehr differenzierten Bestimmungen des Abwasserabgabengesetzes im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit noch weiter zu differenzieren (BVerwG vom 20.1.2004 a.a.O. m.w.N.; BayVGH vom 21.7.2003 a.a.O.).

Selbst wenn man davon ausgehen würde, dass bundesrechtlich nicht zwingend geregelt ist, dass Abgabenschuldner und Investor bei einer Verrechnung nach § 10 Abs. 4 i.V. mit Abs. 3 AbwAG identisch sein müssen, so steht jedenfalls Bundesrecht der Regelung des Art. 9 Abs. 2 Satz 1 BayAbwAG nicht entgegen. Dort ist festgelegt, dass mit geschuldeter Abgabe verrechnen kann, wer Aufwendungen erbracht hat. Diese Vorschrift gilt allgemein sowohl für die Anwendung des Art. 9 Abs. 1 BayAbwAG als auch für die unmittelbare Anwendung des § 10 Abs. 4 AbwAG (vgl. BayVGH vom 26.10.2007 NVwZ-RR 2008, 418; Amtliche Begründung zum Gesetzentwurf der Staatsregierung, LT-Drs. 13/2782 S. 6; Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, Bayerisches Wassergesetz, Bd. 2, RdNr. 10 zu Art. 9 BayAbwAG).

Soweit der Kläger meint, beim Bayerischen Abwasserabgabengesetz handele es sich um ein bloßes Ausführungsgesetz, das eine bundesrechtliche Norm nicht abändern könne, setzt dies einen Regelungsgehalt des § 10 Abs. 3, Abs. 4 AbwAG voraus, der diesen Vorschriften nicht entnommen werden kann. Auch wenn bei Rahmenvorschriften des Bundes nach Art. 75 GG in der bis zum Inkrafttreten des 42. Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994 (BGBl I S. 3146) geltenden Fassung, auf dem die hier maßgeblichen Vorschriften des Abwasserabgabengesetzes beruhen, der Bundesgesetzgeber unmittelbar geltendes Recht und nicht nur Richtlinien für den Landesgesetzgeber erlassen konnte, mussten diese bundesrechtlichen Vorschriften inhaltlich so beschränkt sein, dass Bundesgesetz und Landesgesetz nebeneinander wirksam werden, um die gewollte gesetzliche Ordnung zu erreichen und praktisch anwendbares Recht zu schaffen. Mit dem hiernach erforderlichen substantiellen Gewicht der Landesgesetzgebung wäre es nicht vereinbar, diese auf einen bloßen Nachvollzug bundesrechtlicher Gesetzgebungsanordnungen und auf die Wahl zwischen rechtlich vorgegebenen Alternativen zu beschränken (vgl. BVerfG vom 27.7.2004 BVerfGE 111, 226 m.w.N.). Die nur eingeschränkte Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes spricht bei Rahmenrecht daher "im Zweifel dafür, dass... die Gesetzgebungskompetenz der Länder nicht weiter eingeschränkt werden soll, als dies der Wortlaut der Rahmenvorschrift zwingend erfordert" (BVerwG vom 3.7.1992 Az. 8 C 103/89 m.w.N.). Nachdem - wie ausgeführt - der Wortlaut des § 10 Abs. 3 Satz 1 AbwAG eine zwingende Vorgabe des Bundesrechts nicht enthält, eröffnet diese Rahmenvorschrift - auch ohne ausdrücklichen Hinweis (Öffnungsklausel) - dem Landesgesetzgeber eine eigene gesetzgeberische Gestaltungsmöglichkeit zur Ausfüllung der Rahmenbestimmung. Hiervon hat der Landesgesetzgeber in Art. 9 BayAbwAG Gebrauch gemacht. Unter diesen Voraussetzungen entbehrt die Annahme des Klägers, Art. 9 Abs. 2 Satz 1 BayAbwAG enthalte eine unzulässige Einschränkung des § 10 Abs. 3, Abs. 4 AbwAG, hinreichender Anhaltspunkte; hierzu hätte es zumindest Ausführungen dazu bedurft, warum es sich bei § 10 Abs. 3, Abs. 4 AbwAG ausnahmsweise um eine der Ausfüllung durch den Landesgesetzgeber nicht fähige und bedürftige erschöpfende (Teil-)Regelung handeln könnte.

Das Verwaltungsgericht ist demgemäß zu Recht davon ausgegangen, dass die Möglichkeit einer Verrechnung nur besteht, wenn zwischen Abgabenschuldner und Investor Personenidentität besteht (vgl. BayVGH vom 26.10.2007 a.a.O.). 2. Aus dem vorstehend Ausgeführten ergibt sich, dass auch die geltend gemachten besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache im Hinblick auf die Jahresfrist des Art. 48 Abs. 4 BayVwVfG und die Verrechnungsproblematik nicht vorliegen.

Kosten: § 154 Abs. 2 VwGO.

Streitwert: § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 3 GKG; wie Vorinstanz.

Ende der Entscheidung