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23 BV 07.720

Verkündet am 2. August 2007

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Gebühren für zentrale Abfallüberwachung;

hier: Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 7. Februar 2007,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 23. Senat, durch

den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Friedl, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Beuntner, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Reinthaler

aufgrund mündlicher Verhandlung vom 2. August 2007

am 2. August 2007

folgendes Urteil:

Tenor:

I. Unter Änderung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 7. Februar 2007 wird die Klage abgewiesen.

II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleitung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin betreibt gewerblich die Einsammlung, Beförderung und Entsorgung von Abfällen, für die nach § 43 Abs. 1 und 2 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) eine Nachweispflicht besteht.

Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 6. Juni 2006 erhob das Bayerische Landesamt für Umwelt (LfU), Dienststelle ********, auf der Grundlage des Art. 1 f. und Art. 6 Abs. 1 Satz 3 Bayerisches Kostengesetz (KG) für die Überwachung der Nachweisführung über die durchgeführte Entsorgung nach §§ 15 bis 20 der Verordnung über Verwertungs- und Beseitigungsnachweise (Nachweisverordnung - NachwV) - Entgegennahme von 86 Begleitscheinen für Entsorgungsmaßnahmen in Bayern (Entsorgungsanlage *********) in der Zeit vom 1. Januar 2006 bis 31. März 2006 gemäß § 17 Abs. 2 NachwV - eine Gebühr in Höhe von 280,00 €. In der Begründung wurde darauf hingewiesen, dass die Ermittlung der Gebühr abfallmengenbezogen erfolge. Zudem werde mit der Amtshandlung verbundener, unterschiedlicher Verwaltungsaufwand für die Überwachung der Nachweisführung in elektronischer und in Papierform berücksichtigt. Gemäß §§ 15 f. NachwV seien Abfallerzeuger/Einsammler und Abfallentsorger zur Nachweisführung verpflichtet. Mehrere Kostenschuldner (Art. 2 Abs. 1 KG) seien nach Art. 2 Abs. 4 KG gegenüber dem Freistaat Bayern als Gesamtschuldner zur Kostentragung verpflichtet. Dieser nehme aus Gründen der Praktikabilität nur einen Gesamtschuldner in Anspruch.

Hiergegen ließ die Klägerin Klage erheben mit dem sinngemäßen Antrag,

den Bescheid vom 6. Juni 2006 aufzuheben.

Zur Begründung wurde ausgeführt, für die geltend gemachte Gebühr bestehe keine Rechtsgrundlage, weil bereits eine Amtshandlung nach Art. 1 Abs. 1 KG nicht vorliege. Außerdem sei der Verwaltungsvorgang im Kostenverzeichnis nicht aufgeführt.

Die Beklagte beantragte,

die Klage abzuweisen.

Die Amtshandlung liege in der Entgegennahme, Prüfung und Plausibilisierung bei einer Entsorgung in Bayern. Nach § 17 Abs. 2 NachwV erhalte das LfU vom Abfallentsorger mit Sitz in Bayern die Ausfertigung in 2 (rosa) und 3 (blau) als Beleg für die Annahme der Abfälle. Das LfU prüfe die beiden Ausfertigungen des Begleitscheins auf Vollständigkeit und Plausibilität. Es erfasse die Daten im DV-Länderverbundsystem ASYS. Danach sei zwischen bayerischen und außerbayerischen Abfällen zu unterscheiden. Bei den in Bayern erzeugten und eingesammelten Abfällen nehme das LfU den Abgleich mit dem Entsorgungsnachweis vor. Bei Unstimmigkeiten kläre es den Sachverhalt auf. Beim Verdacht auf Verletzung von Vorschriften werde der Vorgang an die Kreisverwaltungsbehörde (KVB) abgegeben. Bei den außerbayerischen Abfällen trenne das LfU die rosa und die blaue Ausfertigung der Begleitscheine. Die rosa Ausfertigungen würden gebündelt an die anderen Landesknotenstellen weitergegeben, damit in den anderen Ländern der Abgleich mit dem Entsorgungsnachweis vorgenommen werden könne. Der Gebührenschuldner sei der Entsorger in Bayern. Zu der konkreten Überwachungstätigkeit gäben die abfallrechtlich zur Führung von Begleitscheinen Verpflichteten Anlass.

Dass dieser Vorgang im Kostenverzeichnis nicht ausdrücklich aufgeführt sei, hindere nicht eine Gebührenerhebung.

Das Verwaltungsgericht hob mit Urteil vom 7. Februar 2007 den streitgegenständlichen Bescheid auf, weil eine Amtshandlung im Sinne des Art. 1 Abs. 1 KG nicht vorliege.

Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Berufung des Beklagten mit dem sinngemäßen Antrag, unter Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Urteils die Klage abzuweisen.

Das Verwaltungsgericht gehe zu Unrecht davon aus, dass dem streitbefangenen Gebührenbescheid keine Amtshandlung im Sinne des Art. 1 Abs. 1 KG zugrunde liege. Das Entgegennehmen der Ausfertigungen von Begleitscheinen nach § 17 Abs. 2 NachwV zusammen mit den dadurch veranlassten Verwaltungsabläufen sei eine Amtshandlung im Sinne des Art. 1 Abs. 1 KG. Dabei sei das Kriterium der Außenwirkung nicht zwingend Voraussetzung für das Vorliegen einer Amtshandlung. Die abfallrechtliche Überwachung nach §§ 40 f. Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetz und der Nachweisverordnung sei eine sonderrechtlich geprägte Beziehung, da die beteiligten Unternehmen besonderen Rechtspflichten und Überwachungsverfahren unterworfen würden, zu denen sie wegen der Erzeugung von für die Allgemeinheit gefährlichen Abfällen Anlass gäben. Die Reichweite des Begriffs "Amtshandlungen" bestimme sich nach der Rechtsbeziehung, die durch die Vorschriften bestimmt werde, die das behördliche Handeln regelten.

Das LfU führte zum Handlungsablauf für den streitbefangenen Vorgang mit Schreiben vom 25. Juni 2007 zur Entgegennahme von Begleitscheinen bei Entsorgung in Bayern Folgendes aus:

"Das LfU erhält vom Abfallentsorger mit Sitz in Bayern die Begleitscheine in der Ausfertigung in rosa und blau als Beleg für die Annahme der Abfälle.

- Posteingang im Zentralbüro der Dienststelle; Auftrennen der Pakete und Sortierung durch den Gruppenkoordinator Begleitscheine

- Abgleich der Versionen in rosa und blau auf Übereinstimmung der Angaben durch Sachbearbeiter

Vollständigkeits- und Plausibilitätsprüfung der Angaben (vgl. Ausfüllhinweise für Formblätter)

Bei unvollständigen bzw. unplausiblen Angaben Nachfrage per Fax/Kurzmitteilung mittels Mängelschreiben an den verantwortlichen Entsorger, Beförderer, Erzeuger/Einsammler (Musterschreiben 13) oder per Telefon

- Erfassung der Begleitscheine im DV-System ASYS entweder

bei guter Maschinen-Lesbarkeit mittels Einscannen (Schriftenleseverfahren) und Einspielung der Daten in die Datenbank, wobei ein visueller Abgleich von Vorlage und erfassten Datensatz notwendig bleibt bei mangelhafter Maschinen-Lesbarkeit durch manuelle Tastatur-Eingabe

- Prüfung, ob der zugehörige Entsorgungs- oder Sammelentsorgungsnachweis vorliegt. Bei angezeigtem Entsorgungs-/Sammelentsorgungsnachweis stichprobenmäßiger Abgleich mit den Begleitschein-Angaben

Bei Unstimmigkeiten weitere Klärung je nach Problemlage mit Entsorger, Beförderer, Erzeuger/Einsammler oder zuständiger KVB Bei Fehlen eines Entsorgungs-/Sammelentsorgungsnachweises eines Erzeugers aus Bayern oder eines Einsammlers mit Sammelgebiet Bayern schriftliche Aufforderung, diesen umgehend nachzureichen Werden mehrfach bei einem Entsorger oder Erzeuger/Einsammler bzw. Beförderer aus Bayern Verstöße festgestellt erfolgt ein schriftlicher Hinweis, dass seitens zuständiger KVB ein Ordnungswidrigkeitenverfahren eingeleitet werden kann; zuständige KVB erhält Abdruck. Reagiert der Entsorger oder Erzeuger/Einsammler bzw. Beförderer nicht oder werden laufend weitere Verstöße festgestellt, werden die Mängel bei der KVB moniert mit dem Ersuchen, ein Bußgeldverfahren einzuleiten und das LfU über den Fortgang zu unterrichten.

- Ergänzung von gemeldeten Nachträgen in den rosa und blauen Begleitscheinen und im DV-System ASYS

- Vorgehen bei Begleitscheinen für Abfälle mit Herkunft aus Bayern Sortieren der auseinandergetrennten rosa und blauen Ausfertigungen nach KVB - Herkunftsgebiet der Erzeuger/Einsammler (rosa) und Entsorger (blau); Versand an die jeweiligen KVB im dreiwöchigen Turnus zur Aufbewahrung. Rosa Sammelbegleitscheine von Einsammlern mit Sitz im übrigen Bundesgebiet und Sammelgebiet Bayern werden am LfU aufbewahrt.

Die KVB haben jeweils Lesezugriff auf die betreffenden ASYS-Daten und können diese für ihre weitere Betriebsüberwachung nutzen.

- Vorgehen bei Begleitscheinen für Abfälle mit Herkunft aus dem übrigen Bundesgebiet

Auseinandertrennen von rosa und blauer Ausfertigung und Sortierung Versand der rosa Ausfertigungen an die zuständigen Länderknotenstellen, dort ggf. Verteilung auf zuständige Behörden zur Durchführung weiterer Prüfungen (Abgleich auf Entsorgungs-/Sammelentsorgungsnachweise; Kontrolle der Einhaltung von Erzeugerpflichten).

Entsprechend erfasste Daten werden täglich (6-Stunden-Takt) über den Kommunikationsverbund ASYS den zuständigen Behörden übermittelt. Versand der blauen Ausfertigungen an die für die Entsorger zuständige KVB in dreiwöchigem Turnus. Die KVB haben jeweils Lesezugriff auf die betreffenden ASYS-Daten und können diese für ihre weitere Betriebsüberwachung nutzen."

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen

und verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts, wonach bereits eine gebührenpflichtige Amtshandlung im Sinne des Art. 1 Abs. 1 KG nicht vorliege.

Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichts- und Behördenakten, die von den Beteiligten übergebenen Unterlagen sowie die Niederschrift über die mündliche Verhandlung verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist begründet.

Der Bescheid des Bayerischen Landesamts für Umwelt (LfU) vom 6. Juni 2006, mit dem Gebühren für die Überwachung der Nachweisführung über die durchgeführte Entsorgung nach §§ 15 bis 20 der Nachweisverordnung geltend gemacht werden, verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das Rechtsmittel führt daher unter Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Urteils zur Abweisung der Anfechtungsklage.

Der streitgegenständliche Bescheid findet entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts eine rechtliche Grundlage in Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 6 Kostengesetz (KG) vom 20. Februar 1998 (GVBl S. 43).

Das Tätigwerden des Landesamtes für Umwelt bei der Nachweisführung der Erzeuger, Besitzer, Einsammler, Beförderer und Entsorger gefährlicher Abfälle im Rahmen des § 43 Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetz (KrW-/AbfG) i.V.m. der Verordnung der Verwertungs- und Beseitigungsnachweise (Nachweisverordnung - NachwV vom 17.6.2002 BGBl I S. 2374) stellt Amtshandlungen im Sinne des Art. 1 Abs. 1 Satz 1 KG dar, für die die Behörde berechtigt ist, auf der Grundlage des Art. 6 Abs. 1 Satz 3 KG Gebühren zu erheben.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat in seiner Entscheidung vom 10. Dezember 1962 (BayVBl 1963, 158) dargelegt, dass eine Kostenpflicht nach Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Satz 1 und Art. 3 Abs. 1 KG dann besteht, wenn eine "Amtshandlung" im Sinne des Gesetzes vorliegt, die vom Gebührenpflichtigen "veranlasst" wurde. Eine bestehende Kostenpflicht entfällt nur dann, wenn die Amtshandlung im überwiegenden öffentlichen Interesse vorgenommen wird und die Überbürdung der Kosten auf den Veranlasser der Billigkeit widerspricht.

a) Amtshandlung:

Eine behördliche Tätigkeit erfüllt den Begriff der Amtshandlung dann, wenn sie in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben außerhalb des fiskalischen oder rein wirtschaftlichen Bereichs vorgenommen wird. Sie wird dann auch im Rahmen eines Über- und Unterordnungsverhältnisses, also im Hoheitsbereich, ausgeübt, ohne dass es hierfür darauf ankommt, ob und welche unmittelbare rechtserhebliche Bedeutung hinzukommt. Um von einer Entfaltung hoheitlicher Tätigkeit überhaupt sprechen zu können, muss die behördliche Tätigkeit (Amtshandlung) nach außen gegenüber dem als Gebührenschuldner in Anspruch zu Nehmenden unmittelbar in Erscheinung treten (Außenwirkung; vgl. BayVGH vom 10.12.1962 a.a.O.).

Diese Voraussetzungen sind beim Tätigwerden des LfU im Rahmen des Nachweisverfahrens bei der Entsorgung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle gegeben. Gemäß § 10 KrW-/AbfG sind Abfälle, die nicht verwertet werden, dauerhaft von der Kreislaufwirtschaft auszuschließen und zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit zu beseitigen. Diese Grundpflichten treffen gemäß § 11 Abs. 1 KrW-/AbfG die Erzeuger und Besitzer von Abfällen. § 40 Abs. 1 KrW-/AbfG bestimmt, dass die Beseitigung von Abfällen der Überwachung durch die zuständigen Behörden unterliegt. Dabei unterscheidet das Gesetz zwischen fakultativen und obligatorischen Nachweisverfahren. Bei der obligatorischen Nachweispflicht werden Betreiber von Anlagen, Einsammler und Beförderer (§ 43 KrW-/AbfG) zur Nachweisführung verpflichtet. Überwachung bedeutet Kontrolle, ob die angesprochenen Handlungen bzw. Verfahren im Einklang mit dem Kreislaufwirtschaft-/Abfallgesetz und den darauf gestützten Rechtsvorschriften durchgeführt und bestehende Rechtspflichten erfüllt werden (vgl. Fluck, Kreislaufwirschafts-/Abfall- und Bodenschutzrecht, Kommentar RdNr. 22 u. 27 zu § 40 KrW-/AbfG). § 43 KrW-/AbfG bestimmt ein obligatorisches Nachweisverfahren über die Beseitigung von besonders überwachungsbedürftigen Abfällen, wobei die Einzelheiten in der Nachweisverordnung geregelt sind. Im Gegensatz zum fakultativen Nachweis-Kontrollverfahren, das der zuständigen Behörde eine "Wahl" der Kontrollmaßnahmen überlässt, bestimmt das obligatorische Nachweisverfahren für besonders überwachungsbedürftige Abfälle einen ganz konkreten Handlungsablauf und damit auch entsprechende Kontroll- und Überwachungsmaßnahmen durch die zuständige Behörde.

Beim Tätigwerden der Behörde in diesem Verfahren handelt es sich um hoheitliche Tätigkeit, da diese zur Erfüllung der hoheitlichen Aufgaben der Sicherstellung der Anforderungen des Kreislaufwirtschaft-/Abfallgesetzes bei der Entsorgung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle tätig wird.

Die Nachweisführung ist gesetzlich vorgeschrieben (§ 43 Abs. 1 KrW-/AbfG i.V.m. den Vorschriften der NachwV) und der Verstoß gegen diese Verpflichtungen ist bußgeldbewehrt (§ 33 NachwV).

Die Tätigkeit des LfU liegt dabei nicht lediglich in der Entgegennahme und Abheftung der ihm übermittelten Begleitscheine, hier nach § 17 Abs. 2 NachwV blau und rosa, sondern es übt in unterschiedlichem Umfang - so auch bei der Klägerin - die Kontrolle darüber aus, dass die Einsammlung, Beförderung und Entsorgung der besonders überwachungsbedürftigen Abfälle ordnungsgemäß, d. h. entsprechend den Anforderungen des Kreislaufwirtschaft-/Abfallgesetzes und den hierzu ergangenen Nebenbestimmungen erfolgt. Die ausgeübte Kontrolltätigkeit im Rahmen des § 17 Abs. 2 NachwV (Entsorgung in Bayern) ist umfassend und überzeugend dargestellt (vgl. den Tatbestand dieses Urteils).

Die erforderliche Außenwirkung dieser Kontrolltätigkeit liegt zum einen bereits in der Kenntnis der Klägerin, dass für die Beseitigung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle ein obligatorisches Nachweisverfahren vorgeschrieben ist, womit eine ständige Kontrolle des Entsorgungsvorgangs durch die zuständige Behörde sichergestellt wird. Der Klägerin ist dadurch auch bewusst gemacht, dass ohne dieses Nachweisverfahren ein Einsammeln, Befördern und Entsorgen dieser Abfälle rechtlich nicht zulässig wäre und einen Bußgeldtatbestand darstellen würde. Dabei muss ihr auch bewusst sein, dass die durch § 43 KrW-/AbfG i.V.m. der Nachweisverordnung bundesgesetzlich vorgeschriebene Kontrolltätigkeit der zuständigen Behörde, in Bayern des Landesamtes für Umwelt, nicht in einem bloßen formalen Akt der Entgegennahme der Begleitscheine bestehen kann, sondern in einer Überwachung des gesamten Entsorgungsvorgangs. Lediglich die Intensität der Kontrolle im Einzelnen ist dem pflichtgemäßen Ermessen der handelnden Behörde, unter Beachtung der bundesgesetzlichen Anforderungen überlassen.

Bereits die ständige Einbindung der zuständigen Behörde in diesen Entsorgungsvorgang erfüllt aus der Sicht des Senats die Anforderungen der Außenwirkung für eine Amtshandlung im Sinne des Art. 1 Abs. 1 Satz 1 KG. Eine weitere Außenwirkung ergibt sich dadurch, dass der Klägerin die Überwachung der Entsorgungsvorgänge durch das LfU im Zusammenhang mit den übermittelten Begleitscheinen entsprechend den gesetzlichen Anforderungen bewusst gewesen sein muss. Im streitgegenständlichen Bescheid wurde sie nochmals darauf hingewiesen. Die gleichzeitige Verbindung dieser Mitteilung mit der Gebührenanforderung nimmt dieser nicht die erforderliche Außenwirkung für die Amtshandlung im Sinne des Kostengesetzes.

Die Klägerin hat die Amtshandlung auch veranlasst, weil sie mit der Übermittlung der Begleitscheine entsprechend der Nachweisverordnung die gesetzlich gebotene Kontrolltätigkeit des Landesamtes ausgelöst hat (vgl. BayVGH vom 10.12.1962 a.a.O.).

Eine Gebührenpflicht für die vorliegende Amtshandlung ist auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil sie überwiegend im öffentlichen Interesse vorgenommen wird. Richtig ist sicherlich, dass das Tätigwerden des LfU überwiegend im öffentlichen Interesse liegt, um die ordnungsgemäße Entsorgung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle sicherzustellen. Es ist jedoch nicht unbillig, der Klägerin die Kosten für diese Überwachungstätigkeit aufzuerlegen, weil es dem System des Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetzes entspricht, die Kosten der Entsorgung von Abfällen, wozu auch die notwendigen behördlichen Kontrolltätigkeiten gehören, den Abfallerzeugern bzw. den von diesen beauftragten Einsammlern, Beförderern und Entsorgern aufzuerlegen.

Das Tätigwerden des LfU ist für die Klägerin auch nicht ohne Bedeutung, selbst wenn dies keine unmittelbaren rechtlichen Auswirkungen für sie hat. Denn ohne die behördliche Bereitschaft der Kontrolle der ordnungsgemäßen Entsorgung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle wäre sie nicht berechtigt, die Entsorgung vorzunehmen. Die Kontrolltätigkeit des LfU ist demzufolge für die Klägerin nicht bedeutungslos, sondern Voraussetzung, um überhaupt eine Entsorgung dieser Abfälle vornehmen zu können (vgl. hierzu auch BayVGH vom 10.12.1962 a.a.O.; BVerwG vom 25.8.1999 NVwZ 2000, 74; BVerfG vom 11.8.1998 NVwZ 1999, 176; vom 19.3.2003 NVwZ 2003, 715).

b) Gebührenbemessung:

Das Recht zur Gebührenerhebung durch das Landesamt für Umwelt scheitert auch nicht daran, dass für die oben beschriebene Amtshandlung eine Gebühr im Kostenverzeichnis nicht enthalten ist. Vielmehr ist es gemäß Art. 6 Abs. 1 Satz 3 KG berechtigt eine der Amtshandlung angemessene Gebühr zwischen 5,-- bis 25.000,-- € zu erheben. Anhaltspunkte dafür, die im streitgegenständlichen Bescheid erhobene Gebühr von 280,-- € für die durch die Übermittlung von 86 Begleitscheinen ausgelöste Kontrolltätigkeit des Landesamtes sei nicht angemessen, ergeben sich für das Gericht nicht und sind von der Klägerin substantiiert auch nicht dargelegt. Dies ist auch schwerlich vorstellbar, wenn man bedenkt, dass sich hier für jede durch den einzelnen übermittelten Begleitschein ausgelöste Überwachungstätigkeit der Behörde lediglich eine Einzelgebühr von 3,25 € ergibt.

Als Unterlegene hat die Klägerin die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO). Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt. Die Entscheidung darüber, dass die angefochtene Gebühr ihre Rechtsgrundlage in Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 6 Abs. 1 Satz 3 KG findet, gründet auf irreversiblem Landesrecht (vgl. hierzu BVerwG vom 25.8.1999 a.a.O.).

Beschluss:

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 280,-- € festgesetzt (§ 47 Abs. 1 und 2, § 52 Abs. 3 GKG).

Ende der Entscheidung