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Gericht: Bayerischer Verwaltungsgerichtshof
Beschluss verkündet am 03.08.2005
Aktenzeichen: 25 CS 05.899
Rechtsgebiete: VwGO, GFlHG, KG, KVz, Richtlinie 85/73/EWG


Vorschriften:

VwGO § 80 Abs. 5
GFlHG § 26
KG Art. 5 Abs. 5 Satz 2
KVz Tarif-Nr. 7.IX.11 Tarifstelle 13.1.1 der Anlage
KVz Tarif-Nr. 7.IX.11 Tarifstelle 13.1.2 der Anlage
Richtlinie 85/73/EWG
Diese Entscheidung enthält keinen zur Veröffentlichung bestimmten Leitsatz.
Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

25 CS 05.899

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Geflügelfleischhygienegebühr (Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO);

hier: Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach vom 10. März 2005,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 25. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Schechinger, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dachlauer, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Petz

ohne mündliche Verhandlung am 3. August 2005

folgenden Beschluss:

Tenor:

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III. Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 85.849,60 Euro festgesetzt.

Gründe:

Die zulässige Beschwerde (§ 146 Abs. 1 und 4, § 147 VwGO) ist unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Widersprüche gegen die Geflügelfleischhygiene-Gebührenbescheide des Landratsamtes... vom 25. September 2002, vom 11. Oktober 2002, vom 18. November 2002, vom 6. Dezember 2002, vom 16. Januar 2003, vom 18. Februar 2003, vom 7. März 2003, vom 10. April 2003, vom 15. Mai 2003, vom 17. Juni 2003, vom 10. Juli 2003, vom 8. September 2003 und vom 20. Oktober 2003 in Höhe von insgesamt 343.398,35 Euro zu Recht abgelehnt. Bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ist mit dem Verwaltungsgericht davon auszugehen, dass die angefochtenen Gebührenbescheide rechtmäßig sind und die Antragstellerin nicht in ihren Rechten verletzen. Das öffentliche Interesse des Antragsgegners an der gesetzlich angeordneten sofortigen Vollziehbarkeit der Gebührenbescheide (§ 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) überwiegt deshalb gegenüber dem privaten Interesse der Antragstellerin am vorläufigen Nichtvollzug.

1. Die angefochtenen Gebührenbescheide beruhen auf einer gemeinschaftsrechtlich wie rechtsstaatlich unbedenklichen Rechtsgrundlage. Auf die zutreffenden Gründe der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung wird insoweit verwiesen (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Die mit der Beschwerde dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO) rechtfertigen keine andere Beurteilung.

a) Das gilt zum einen, soweit die Antragstellerin die Auffassung vertritt, der Wortlaut des Art. 5 Abs. 5 Satz 2 KG sage nichts darüber aus, ob die gemeinschaftsrechtlichen Voraussetzungen für die Erhebung höherer Gebühren überhaupt erfüllt sind.

Nach der Ermächtigungsgrundlage des § 26 Abs. 1, 2 Satz 1 GFIHG werden die kostenpflichtigen Tatbestände für Amtshandlungen nach diesem Gesetz durch Landesrecht bestimmt. Von dieser bundesgesetzlichen Ermächtigung hat der bayerische Landesgesetzgeber mit dem Gesetz zur Ausführung des Geflügelfleischhygienegesetzes, zur Änderung des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes und anderer Gesetze vom 23. November 2001 (GVBl S. 739) durch Einfügung eines neuen Absatzes 5 in das Kostengesetz Gebrauch gemacht. Dem Landesgesetzgeber stand es hierbei grundsätzlich frei, die tatbestandlichen Voraussetzungen der Gebührenerhebung entweder selbst zu formulieren oder durch Verweisung auf andere Normen festzulegen. Die vom Landesgesetzgeber gewählte Regelungstechnik, wonach kostendeckende Gebühren festzulegen sind, "soweit eine Abweichung von den in der Richtlinie (85/73/EWG des Rates vom 29.1.1985 über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und Geflügelfleisch, ABI L 032 S. 14, zuletzt geändert durch Richtlinie vom 18.12.1997, ABI L 024 S. 31, im Folgenden: Richtlinie) genannten Pauschalbeträgen zulässig ist", ist rechtlich unbedenklich. Sie genügt den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen, indem sie auf das Gemeinschaftsrecht unmittelbar Bezug nimmt. Und sie ist rechtstaatlich hinreichend bestimmt (Art. 20 Abs. 3, Art. 28 Abs. 1 GG, Art. 3 BV), weil die Regelung unter Heranziehung der in Bezug genommenen gemeinschaftsrechtlichen Richtlinie ohne Weiteres erkennen lässt, dass kostendeckende Gebühren nur in den nach Gemeinschaftsrecht zulässigen Fällen zu erheben sind, nämlich "zur Deckung höherer Kosten".

b) Unbehelflich ist ferner der Einwand der Antragstellerin, der Landesgesetzgeber sei verpflichtet gewesen, die zu erhebenden Gebühren bzw. ihre Berechnungsgrundlage selbst zu regeln, statt insoweit lediglich auf die Anhänge der Richtlinie zu verweisen.

Gemäß Art. 5 Abs. 5 KG sind "kostendeckende Gebühren nach Maßgabe der Anhänge dieser Richtlinie festzulegen". Hieraus ergibt sich zweifelsfrei, dass kostendeckende Gebühren nach Anhang A Kapitel I Ziffer 4 Buchstabe b der Richtlinie zu erheben sind. Zwar trifft es zu, dass höhere Gebühren nach Anhang A Kapitel I Ziffer 4 der Richtlinie alternativ sowohl durch Anhebung der gemeinschaftsrechtlich geregelten Pauschalbeträge (Buchstabe a) als auch durch eine spezifische kostendeckende Gebühr (Buchstabe b) erhoben werden können. Wenn jedoch, wie in Art. 5 Abs. 5 Satz 2 KG ausdrücklich bestimmt, "kostendeckende Gebühren" festzulegen sind, steht hierfür erkennbar allein der zweite Weg nach Anhang A Kapitel I Ziffer 4 Buchstabe b zur Verfügung, nämlich die Erhebung einer "Gebühr..., die die tatsächlichen Kosten deckt". Hierfür spricht bereits der Wortlaut der Richtlinie, weil Pauschalgebühren, auch wenn sie nach Anhang A Kapitel I Ziffer 4 Buchstabe a angehoben werden, die tatsächlich entstehenden Kosten eben doch nur pauschal, aber nicht konkret berücksichtigen. Diese Lesart wird auch durch die Gesetzesmaterialien bestätigt. Wie der Gesetzesbegründung (LT-Drs. 14/5204, abgedruckt in Rott/Birkner, Verwaltungskostenrecht, Erl. 5 zu Art. 5) zu entnehmen ist, hat sich der Gesetzgeber für kostendeckende Gebühren entschieden, "weil die Landratsämter und kreisfreien Gemeinden dargelegt haben, dass sie bei Einführung der Pauschalgebühren erhebliche Defizite machen würden." Ferner ist der Gesetzesbegründung zu entnehmen, dass sich die Gebühren im Einzelnen "im Bereich der Geflügelfleischhygiene für die Schlachtgeflügel- und Geflügelfleischuntersuchung nach Maßgabe des Anhangs A Kapitell Ziffer 2 Buchstabe b der Richtlinie 85/73/EWG (tatsächliche Kosten)" bemessen. Die Berechnungsgrundlage der Gebühren ist damit in rechtsstaatlich unbedenklicher Weise normiert.

Der Landesgesetzgeber war auch nicht verpflichtet, die Höhe der fälligen Gebühren durch Gesetz selbst abschließend festzulegen. Nach dem Verfassungsgrundsatz des Vorbehalts des Gesetzes ist der Gesetzgeber nicht gehindert, einen Teil seiner Regelungskompetenz auf untergesetzliche Normgeber zu delegieren, sofern er nur die für die Grundrechtsausübung wesentlichen Entscheidungen selbst trifft (sog. Wesentlichkeitsrechtsprechung, grundlegend BVerfG vom 8.8.1978 BVerfGE 49, 89/126; vgl. auch BVerwG vom 7.10.1983 BVerwGE 68, 69/72). Diesen rechtsstaatlichen Anforderungen genügt der Landesgesetzgeber hier, indem er in Art. 5 KG die allgemeinen Grundsätze der Gebührenerhebung regelt, während er die nähere Ausgestaltung der Gebührentatbestände und der Gebührenhöhe dem Verordnungsgeber überantwortet, der auf gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 KG) das Kostenverzeichnis (KVz) erlässt (vgl. auch BVerwG vom 27.4.2000 BVerwGE 111, 143/149). Nur am Rande sei erwähnt, dass eine von der Antragstellerin in ihre Überlegungen ebenfalls einbezogene Festlegung der Gebühren durch Satzung von vornherein auszuscheiden hat, weil für den Vollzug des Geflügelfleischhygienerechts die Landratsämter als untere staatliche Verwaltungsbehörden zuständig sind, denen Satzungsautonomie nicht zukommt; hierauf hatte bereits das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen. Bei summarischer Prüfung rechtsstaatlich unbedenklich erscheint ferner, dass der Verordnungsgeber in Tarif-Nr. 7.IX.11 Tarifstelle 13.1.1 und 13.1.2 der Anlage zum KVz unter Bezugnahme auf die Geflügelfleischhygiene-Verordnung des Bundes seinerseits nur die gebührenpflichtigen Tatbestände regelt und hierfür lediglich einen Gebührenrahmen festlegt, innerhalb dessen die Verwaltung die Gebühren abschließend festzulegen hat. Die Regelung von Rahmengebühren ist im Gesetz ausdrücklich vorgesehen (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 KG). Sie genügt mit Blick auf die Eigengesetzlichkeiten des Kostendeckungsgrundsatzes auch den Bestimmtheitsanforderungen, weil kostendeckende Gebühren nach Maßgabe des je konkret zu erwartenden Verwaltungsaufwands zu erheben sind und deshalb einer generell-abstrakten Festlegung durch Rechtsnorm nur in eingeschränktem Maße zugänglich sind.

Art. 5 KG i.V.m. Tarif-Nr. 7.IX.11 Tarifstelle 13 der Anlage zum KVz erweist sich damit bei summarischer Prüfung insgesamt als gemeinschaftsrechtlich wie rechtsstaatlich unbedenkliche Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Gebührenerhebung.

2. Die vom Landratsamt auf dieser Grundlage eingeforderten Gebühren sind nach summarischer Prüfung ebenfalls rechtmäßig.

Mit Rücksicht auf das Gemeinschaftsrecht hat der Landesgesetzgeber in Art. 5 Abs. 5 Satz 2 KG das Kostendeckungsprinzip angeordnet (vgl. z.B. Rott/Birkner a.a.O.) und damit abweichend vom Regelfall eine besondere Bestimmung für die Bemessung der Gebühren getroffen (vgl. BVerwG vom 8.12.1961 BVerwGE 13, 214/223; aus jüngerer Zeit BVerwG vom 28.6.2002 Az. 9 BN 13/02 <juris>). Nach dem Kostendeckungsprinzip sind Gebühren zu erheben, die dem Verwaltungsaufwand entsprechen; sonstige Umstände wie insbesondere die Bedeutung der Angelegenheit haben bei der Gebührenfestsetzung außer Betracht zu bleiben. Das Kostendeckungsprinzip als Veranschlagungsmaxime stellt in erster Linie Anforderungen an die Zielsetzung der Gebührenerhebung. Es kann deshalb grundsätzlich nur verletzt werden, wenn Haushaltsschätzung und Tarifgestaltung nicht am Ziel der Beschränkung der Gebühreneinnahmen auf die Höhe des Verwaltungsaufwands ausgerichtet werden, sei es, dass der Aufwand nicht sachgerecht geschätzt oder der Tarif nicht ordnungsgemäß gestaltet wird, sei es, dass von vornherein ein Gebührenüberschuss angestrebt wird (grundlegend hierzu BVerwG vom 8.12.1961 a.a.O.). Ein tatsächlich erzielter Gebührenüberschuss mag zwar auf einen fehlerhaft gestalteten Tarif hindeuten, für sich genommen liegt darin aber noch keine Verletzung des Kostendeckungsprinzips, weil dieses nicht auf den - möglicherweise durch unvorhersehbar gewesene Entwicklungen beeinflussten - Gebühreneingang, sondern eben auf die ordnungsgemäße Aufwandsschätzung und Tarifgestaltung abstellt (BVerwG vom 8.12.1961 a.a.O.). Dies gilt auch, wenn der Kostendeckungsgrundsatz - wie hier -durch Gemeinschaftsrechts vorgegeben ist.

Gemessen hieran begegnet die Vorgehensweise des Landratsamtes bei der Gebührenfestsetzung keinen rechtlichen Bedenken.

a) Rechtlich unbedenklich erscheint zum einen, dass das Landratsamt den voraussichtlichen Verwaltungsaufwand für das Jahr 2002 auf der Grundlage des im Jahre 2001 angefallenen Personal- und sonstigen Verwaltungsaufwands prognostiziert hatte. Diese Vorgehensweise war ersichtlich von der Zielsetzung des Kostendeckungsprinzips getragen, das Gebührenaufkommen am voraussichtlichen Verwaltungsaufwand zu orientieren. Eine Prognose des Verwaltungsaufwands ist schon deshalb ohne Alternative, weil die tatsächlich entstandenen Kosten selbstverständlich immer erst am Ende eines bestimmten Zeitraums, in der Regel erst am Ende eines Kalenderjahres verlässlich feststehen und deshalb der Gebührenfestsetzung während des laufenden Kalenderjahres noch nicht zugrundegelegt werden können. Sofern der prognostizierte von dem am Jahresende festgestellten tatsächlichen Verwaltungsaufwand - wie hier - letztlich abweicht und sich insoweit ein Gebührenüberschuss ergibt, stellt dies für sich genommen noch keinen Verstoß gegen das Kostendeckungsprinzip dar. Anhaltspunkte für einen Prognosefehler, den der Gebührenüberschuss nahelegen könnte, sind weder in der Beschwerdebegründung substantiiert vorgetragen (§ 146 Abs. 4 und 6 VwGO) noch sonst greifbar.

Bei summarischer Prüfung ebenfalls nicht zu beanstanden ist, dass das Landratsamt im Jahr 2003 die Kalkulationsgrundlage für die Aufwandsprognose sodann modifiziert hatte, indem es nicht mehr auf den Vorjahresaufwand, sondern auf den voraussichtlichen Personal- und Verwaltungsaufwand im Festsetzungszeitraum abgestellt hatte. Auch diese Herangehensweise war offensichtlich von den Zielsetzungen des Kostendeckungsprinzips getragen und ist als Methode der Aufwandsermittlung grundsätzlich brauchbar.

Rechtlich unbedenklich erscheint schließlich auch die gebührenmindernde Berücksichtigung des vorjährigen Gebührenüberschusses in den Gebührenzeiträumen ab April 2003. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob damit auch, wie die Begründungen der betreffenden Gebührenbescheide nahelegen könnten, eine auf Stückkosten verrechnete Rückerstattung des Vorjahresüberschusses beabsichtigt war; eine Überschussrückerstattung ist dem Gebührenrecht nämlich fremd und könnte von der Antragstellerin auch nicht beansprucht werden. Zur Berücksichtigung der Gebührenüberschüsse als prognoserelevante Veränderung bei der Kalkulation des zukünftigen Verwaltungsaufwands war das Landratsamt hingegen nicht nur berechtigt, sondern nach dem Kostendeckungsgrundsatz möglicherweise sogar verpflichtet.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin bestätigen die wiederholten Anpassungen der Prognosegrundlagen also gerade das Bemühen des Landratsamts, seine Aufwandsprognose zu optimieren und so der Zielsetzung des gemeinschaftsrechtlich normierten Kostendeckungsgrundsatzes bestmöglich zu entsprechen. Schwankungen im kalkulierten Verwaltungsaufwand sprechen im Übrigen schon deshalb nicht gegen eine sachgerechte Handhabung des Kostendeckungsprinzips, weil neben veränderlichen Lohnkosten, die die Antragstellerin selbst als veränderungsrelevanten Faktor anerkennt, eine ganze Reihe weiterer unvorhersehbarer Entwicklungen den tatsächlichen Verwaltungsaufwand beeinflussen können, ohne dass dies die Rechtmäßigkeit der Gebührenfestsetzung nachträglich in Frage stellen könnte (BVerwG vom 8.12.1961 a.a.O.).

Soweit die Antragstellerin im Beschwerdeverfahren schließlich geltend macht, die tatsächlich entstandenen Personalkosten seien ihr gegenüber nicht offen gelegt worden, weshalb unklar bleibe bzw. von ihr jedenfalls nicht nachvollzogen werden könne, ob der Personalaufwand richtig berechnet worden sei, rechtfertigt dies ebenfalls keine Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Gebührenbescheide. Die Kalkulationsgrundlagen für die Gebührenberechnung wurden in den Bescheiden offengelegt. Eine darüber hinausgehende umfassende Dokumentation der behördeninternen Abrechnungsvorgänge oder etwa gar - wie die Antragstellerin meint - eine nachvollziehende Offenlegung der Daten der elektronischen Zeiterfassung war demgegenüber nicht Rechtmäßigkeitsvoraussetzung der Gebührenbescheide.

b) Es liegen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass der Tarif, den das Landratsamt den Gebührenfestsetzungen zugrundegelegt hatte, sachwidrig oder im Widerspruch zu den gebührenbegrenzenden Zielsetzungen des Kostendeckungsprinzips gestaltet worden wäre. Auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts wird insoweit verwiesen (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Gegenteiliger substantiierter Beschwerdevortrag liegt insoweit nicht vor.

3. Da sich somit bereits bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage mit hinreichender Sicherheit feststellen lässt, dass die angefochtenen Gebührenbescheide rechtmäßig sind und die Hauptsacherechtsbehelfe der Antragstellerin deshalb aller Voraussicht nach erfolglos bleiben werden, kann die Antragstellerin grundsätzlich kein schutzwürdiges privates Interesse daran haben, vom Vollzug der Gebührenbescheide vorläufig verschont zu bleiben.

4. Die Beschwerde war deshalb insgesamt mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Der Streitwert bestimmt sich nach § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 3 Nr. 2 i.V.m. § 47 GKG, wobei der Senat mit dem Verwaltungsgericht von einer Viertelung des für das Hauptsacheverfahrens maßgeblichen Streitwerts ausgeht.

Ende der Entscheidung

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