Judicialis Rechtsprechung

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

Im Namen des Volkes

In den Verwaltungsstreitsachen

wegen Dienstanweisung;

hier: Berufungen der Kläger gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 5. November 2002,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 3. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Thomas, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Dr. Burger-Veigl, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Weber

ohne mündliche Verhandlung am 28. August 2006

folgenden

Beschluss:

Tenor:

I. Die Verfahren Az.: 3 B 02.3257 und Az.: 3 B 03.31 werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

II. Die Berufungen werden zurückgewiesen.

III. Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens je zur Hälfte.

IV. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

V. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe:

I.

Die Kläger sind Gerichtsvollzieher. Sie wenden sich gegen eine an alle im Bereich des Amtsgerichts M. tätigen Gerichtsvollzieher gerichtete Dienstanweisung, die der aufsichtsführende Richter unter dem 15. November 2001 verfügt hat. Darin weist er die Gerichtsvollzieher unter Gl.-Nr. 1 an, wie sie im Hinblick auf das am 1. Mai 2001 in Kraft getretene neue Kostenrecht bestimmte dort näher aufgeführte Gebühren und Auslagen zu erheben hätten. Unter Gl.Nr. 2 ordnet er an, dass in den unter Gl.Nr. 1 aufgeführten Fällen bereits zu Unrecht erhobene Kosten von Amts wegen rückwirkend zum 1. Mai 2001, soweit sie 2,50 Euro übersteigen, an den jeweiligen Kostenschuldner zurückzuerstatten seien. Kleinbeträge unter DM 4,89 (= Euro 2,50) seien an die Landesjustizkasse abzuführen. Unter Gl.Nr. 3 setzt er für die Rückzahlung sämtlicher Beträge eine verbindliche Frist bis zum 15. Januar 2002.

Mit ihrer nach erfolglos durchgeführten Vorverfahren (Widerspruchsbescheide der Präsidentin des OLG München vom 27.3.2002) erhobenen Klage beantragten die Kläger zuletzt die Dienstanweisung in den o.g. Gl-Nrn. und die Widerspruchsbescheide aufzuheben, soweit diese den Zeitraum bis 31. Juli 2002 (am 1.8.2002 wurde das Kostenrecht - klarstellend - neuerlich geändert) beträfen.

Zur Begründung legen sie im einzelnen dar, die in der Dienstanweisung vertretene Rechtsauffassung sei in zahlreichen amtsgerichtlichen Entscheidung widerlegt worden. Die Anordnungen unter Gl-Nr. 1 der Dienstanweisung liefen dem materiellen Kostenrecht zuwider.

Der Beklagte räumte ein, dass es nach dem Inkrafttreten des neuen GvKostG (1.5.2001) zunächst tatsächlich viele den Buchst. a) und b) der Gl.Nr. 1 entgegenstehende amtsgerichtliche Entscheidungen gegeben habe. Im Aprilheft 2002 spreche jedoch auch die Schriftleitung DGVZ von einem Wandel der Rechtsprechung und verdeutliche dies durch eine Auflistung von 77 Gerichtsentscheidungen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klagen vom 17 Gerichtsvollziehern, darunter auch die der beiden Berufungsführer, mit Urteil vom 5. November 2002 mit der Begründung abgewiesen, die Kläger seien nicht klagebefugt. Sie seien nicht in eigenen Rechten verletzt. Die Weisung sei an sie in ihrer Eigenschaft als Amtswalter und damit als Teil der Verwaltung gerichtet. Obwohl die Dienstanweisung in die individuelle Rechtssphäre hineinwirke, weil die Gerichtsvollzieher von den vereinnahmten Geldern einen Prozentanteil erhielten, liege kein Verwaltungsakt vor. Hier sei eine generelle Anordnung getroffen und kein konkreter Einzelfall geregelt worden. Auch die Gl.Nrn. 2 und 3 seien zur Wahrung der Gleichbehandlung der Kostenschuldner ergangen und vom Weisungsrecht des Dienstherrn gegenüber seinen Beamten gedeckt.

In den vom Senat zugelassenen Berufungen machen die Kläger sinngemäß im wesentlichen Folgendes geltend:

Ihnen stünden nach Maßgabe des § 49 BBesG und den dazu ergangenen Rechtsvorschriften - neben der Besoldung - Anteile an den von ihnen vereinnahmten Gebühren und Auslagen zu. Deshalb greife die Dienstanweisung, die nicht vom materiellen Kostenrecht gedeckt sei, in ihre eigene Rechtssphäre ein und treffe sie nicht nur als Amtswalter. Ihr Rechtsanspruch auf einen Teil der vereinnahmten Gelder sei verletzt, wenn sie nach der Dienstanweisung weniger einnehmen dürften, als das materielle Kostenrecht zulasse, und Gelder zurückerstatten müssten, die sie in Übereinstimmung mit dem Kostenrecht erhoben hätten. Wie in dem vom Bundesverwaltungsgericht (BVerwGE 65, 260) entschiedenen Fall liege auch bei der angefochtenen Dienstanweisung ein Verwaltungsakt vor. Die Kläger seien hierdurch - wie bei der durch Verwaltungsakt zu erfolgenden Festsetzung der Bürokostenentschädigung - in ihren eigenen Rechten als Beamte betroffen.

Die Kläger beantragen sinngemäß

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts festzustellen, dass die Dienstanweisung in Gl.-Nr. 1 für die Zeit bis einschließlich 31. Juli 2002 rechtswidrig war, und weiter, diese Dienstanweisung in der Fassung der Widerspruchsbescheide in den Gl.-Nrn. 2 und 3 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Gerichtsvollzieher würden bei ihren Amtshandlungen für den Dienstherrn, der Kostengläubiger sei, tätig. Allein diesem stehe es zu, festzulegen, in welchem Umfang und unter welchen Voraussetzungen für ihn die durch Rechtsvorschriften festgelegten Gebühren und Auslagen zu erheben sind. Auch Gerichtsvollzieher seien nach Art. 64 Abs. 2 Satz 1 BayBG verpflichtet, dienstliche Anordnungen auszuführen und allgemeine Richtlinien zu befolgen. Es sei zwar richtig, dass die Vorgaben zur Gebührenerhebung das Einkommen der Gerichtsvollzieher beeinflussen (und zwar zum einen die Höhe der Vollstreckungsvergütung auf der Grundlage des § 49 Abs. 1 BBesG als Besoldungsbestandteil gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 5 BBesG und zum anderen die Höhe der Bürokostenentschädigung nach der GVEntschV auf der Grundlage des § 49 Abs. 3 BBesG) und dass nach der zunächst erfolgten Abrechnungsweise den Gerichtsvollziehern nunmehr eine Einkommensminderung entstanden sei. Dies sei aber nicht unmittelbare Rechtsfolge der angegriffenen Dienstanweisung, sondern Gesetzesfolge. Ein subjektiver Rechtsanspruch auf Beibehaltung einer bestimmten für die Gerichtsvollzieher günstigeren Abrechnung der zu erhebenden Kosten bestehe nicht. Das Verwaltungsgericht Regensburg gehe insoweit nur von einer Bezugsgröße aus, die dem Gerichtsvollzieher keinen subjektivrechtlichen Anspruch auf die Festsetzung bestimmter Gebühren für die Inanspruchnahme staatlicher Organe vermittelt.

Der Senat hat die Beteiligten auf die Möglichkeit hingewiesen, die Berufung nach § 130 a VwGO ohne mündliche Verhandlung als unbegründet zurückzuweisen.

Die Kläger haben sich dazu geäußert.

Wegen der übrigen Einzelheiten wird auf die Behördenakten und die Gerichtsakten beider Rechtszüge Bezug genommen.

II.

Die Berufungen sind unbegründet.

Die Dienstanweisung verletzt subjektiv öffentliche Rechte der Kläger nicht. Das hat das Verwaltungsgericht in seinen die Entscheidung tragenden Erwägungen zutreffend dargestellt und dabei auf den dem Bevollmächtigten der Kläger bekannten Beschluss des Senats vom 30. Oktober 2002 (Az. : 3 CS 02.2420) verwiesen. Darauf nimmt der Senat Bezug (§ 130b VwGO). Gleichfalls verweist der Senat auf seinen den Bevollmächtigten des Klägers ebenfalls bekannten Beschluss vom 21. Mai 2003 (Az.: 3 CE 03.1009), in dem er sich nochmals mit der Rechtsproblematik vertiefend auseinandergesetzt und sich dabei - mit Blick auf die Unterschiedlichkeit der Fallgestaltung - nicht in Widerspruch zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gesehen hat. Die Argumentation der Kläger im Berufungsverfahren geht über die Einlassung ihres Bevollmächtigten in den dortigen Verfahren nicht wesentlich hinaus.

Zusammenfassend und ergänzend stellt der Senat seine Rechtsauffassung wie folgt dar:

Die Dienstanweisung ist zum Vollzug des zum 1. Mai 2001 neugefassten Gerichtsvollzieherkostenrechts ergangen und regelt für die als Beamte weisungsunterworfenen Gerichtsvollzieher verbindlich, wie sie das neue Recht bei ihrer Amtsausübung zu interpretieren und anzuwenden haben. Alle Gerichtsvollzieher des Amtsgerichtsbezirks werden - losgelöst von Einzelfällen - gleichermaßen in ihrer Eigenschaft als für den Dienstherrn als Kostengläubiger amtlich tätig werdende Personen angesprochen. Damit ist diese Dienstanweisung nicht auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet, wie dies die Begriffsbestimmung gemäß Art. 35 BayVwVfG verlangt. Dieses Merkmal fehlt Maßnahmen gegenüber Beamten, die - wie hier - nach ihrem objektiven Sinngehalt auf organisationsinterne Wirkung abzielen, weil sie dazu bestimmt sind, den Beamten nicht als Träger subjektiver Rechte, sondern als Amtswalter und Glied der Verwaltung anzusprechen. Hierzu gehören Maßnahmen, die bestimmen, auf welche Art und Weise der Beamte seinen dienstlichen Verrichtungen nachzukommen hat (siehe hierzu BVerwG vom 2.3.2006, IÖD 2006, 158).

Diese Anordnung wirkt sich nicht unmittelbar auf die subjektive Rechtsstellung der Gerichtsvollzieher aus, weil sie nur das Verhältnis zwischen Kostenschuldner und Kostengläubiger regelt, in dem sie die Art und Weise der Abrechnung des Gerichtsvollziehers für den Kostengläubiger durch verbindliche Auslegungshinweise zum Gerichtsvollzieherkostengesetz vorgibt. Subjektiv-öffentliche Rechte der Gerichtsvollzieher könnten hierdurch nur verletzt sein, wenn diese - in der richtigen Auslegung strittigen - Vorschriften des Kostenrechts selbst drittschützenden Charakter hätten. Das ist - gemessen an der von der h. M. vertretenen Schutznormtheorie (siehe hierzu: Happ in Eyermann, VwGO, 12. Auflage RdNrn. 86 ff zu § 42) nicht der Fall.

Das Gerichtsvollzieherkostenrecht dient neben dem öffentlichen Interesse nur dem Individualinteresse der Kostenschuldner. Gegenüber den Gerichtsvollziehern selbst vermitteln sie keinen Drittschutz derart, dass auch diese einen unmittelbaren Anspruch auf materiell zutreffende Anwendung dieses Gesetzes hätten.

Würde man das rechtlich anders sehen, müssten sie sich auch gegen interne Beanstandungen des Prüfungsbeamten wehren können und müssten in dem von einem Gebührenschuldner angestrengten amtsgerichtlichen Verfahren als Streitgenosse beteiligt werden. Würde ihre Auffassung vom Amtsgericht nicht geteilt, hätten sie dann auch die Berechtigung, Rechtsmittel einzulegen. Die Absurdität dieser aufgezeigten Konsequenzen, die - gemessen an ihrer weisungsunterworfenen Stellung als Beamter wesensfremd wäre - belegt, dass die Gerichtsvollzieher diese Dienstanweisung, gegen die sie nach Maßgabe des Art. 65 Abs. 2 BayBG remonstrieren können, in letzter Konsequenz schlicht hinzunehmen haben.

Daran ändert auch nichts, dass die Einnahmen der Gerichtsvollzieher aus ihrer Amtstätigkeit durch diese Vorgaben mittelbar ihr eigenes Einkommen beeinflussen. Diese Auswirkungen betreffen ausschließlich das durch die angefochtene Dienstanweisung nicht (mit-)geregelte Verhältnis zwischen dem einzelnen Gerichtsvollzieher und seinem Dienstherrn.

Bei der sog. Bürokostenentschädigung handelt es sich um einen pauschalierten und typisierten Ersatz der dem Gerichtsvollzieher für sein Büro tatsächlich entstandenen Kosten (s. BayVGH vom 6. März 2006 - Az.: 3 B 04.3383, 3382, 3411 und 3412 unter Hinweis auf die Entscheidung des BVerwG vom 19.8.2004, DokBer 2005, 109). Dabei werden ihnen die vereinnahmten Schreibauslagen (jetzt Dokumentenpauschale) und Gebührenanteile zugewiesen. Vermindern sich diese Einnahmen dadurch, dass die Gerichtsvollzieher - wie die Kläger behaupten - durch Beachtung dieser Dienstanweisung von den Gebührenschuldnern nur hinter dem materiellen Recht zurückbleibende Kosten erheben dürfen, führt das nach dem System der Bürokostenerstattung zu keiner Unterdeckung, sondern notwendig zur Erhöhung des den Gerichtsvollziehern zuzuweisenden Anteils der von ihnen bei Erledigung der Aufträge vereinnahmten Gebühren. Vor diesem Hintergrund führt ein geringeres Volumen der von den Gerichtsvollziehern vereinnahmten Gelder nicht zu deren Unteralimentierung. Diese Einnahmeminderungen werden ausgeglichen durch Zuweisung eines entsprechend erhöhten Gebührenanteils. Da die Gerichtsvollzieher hierbei aber auch nicht überalimentiert werden dürfen, müssten erhöhte Einnahmen durch Absenkung des ihnen zuzuweisenden Gebührenanteils wieder ausgeglichen werden. Insoweit beeinflusst die Beachtung der Dienstanweisung nur die Berechnungsparameter, nicht aber die den Gerichtsvollziehern zustehende Erstattungshöhe für ihren Bürokostenaufwand, die nicht vom Volumen der von ihnen vereinnahmten Gelder abhängt. In diesem Bereich sieht der Senat demgemäß auch keine mittelbare Rechtsbeeinträchtigung der Kläger durch die Dienstanweisung. Zudem werden die Bürokostenentschädigungen nach Ablauf des jeweiligen Jahres durch Verwaltungsakt festgesetzt.

Anders könnte es sich bei der auf § 49 Abs. 1 BBesG beruhenden sog. "Anspornvergütung" verhalten. Insoweit handelt es sich um einen Besoldungsanteil, der bei Mindereinnahmen nicht kompensiert wird. Der Senat hatte die Durchsetzung des materiellen Rechts, soweit die Einnahmen bei Beachtung der Dienstanweisung objektiv-rechtlich hinter diesem Gebührenanspruch zu Lasten der Gerichtsvollzieher zurückbleiben, ursprünglich durch Leistungsklage für möglich erachtet (Beschluss vom 30.10.2002 Az.: 3 CS 02.2420). Voraussetzung hierfür wäre, dass der Rechtsbegriff der "vereinnahmten Gebühren oder Beträge" i.S. des § 49 Abs. 1 BBesG (gleichermaßen § 1 Abs. 2 Vollstreckungsvergütungsverordnung) dahin auszulegen ist, dass darunter die "rechtmäßig zu vereinnahmenden Gebühren" (also die Gebühren, zu deren Erhebung der Gerichtsvollzieher nach materiellem Kostenrecht berechtigt gewesen wäre) zu verstehen sind. In seiner Entscheidung vom 21. Mai 2003 (Az. 3 CE 03.1009) ist er davon abgerückt und hat die Gerichtsvollzieher in ihren Rechtsansprüchen - und im entsprechenden effektiven Rechtsschutz - darauf beschränkt gesehen, die zutreffende Berechnung ihres Anteils an dem Kostenvolumen überprüfen lassen zu können, das mit Wissen und Willen des Dienstherrn endgültig eingehoben worden ist. Nach wohl zutreffender Ansicht handelt es sich demnach auch bei der "Anspornvergütung" nur um einen Prozentsatz aus dem nach Maßgabe der Dienstanweisung erzielbaren und erzielten Gebührenaufkommen, der nicht mit einem subjektiven Recht des Gerichtsvollziehers auf Teilhabe an dem nach materiellen Kostenrecht objektiv-rechtlich angefallenen Gebührenaufkommen verbunden ist. Die Gerichtsvollzieher können wohl vernünftigerweise nicht erwarten, eine "Anspornvergütung" auch für ein Gebührenaufkommen beanspruchen zu dürfen, das sie nicht erzielt hätten, wenn sie sich - ihrer beamtenrechtlichen Pflicht entsprechend - bei ihrer Amtstätigkeit an die ihnen verbindlich erteilten Weisungen gehalten hätten.

Diese Rechtsfrage braucht jedoch nicht entschieden werden, weil die Kläger die Dienstanweisung jedenfalls auch dann hinzunehmen hätten, wenn sie - später - im Wege der Leistungsklage bzw. - nach Festsetzung der Anspornvergütung durch Verwaltungsakt - durch Verpflichtungsklage eine höhere Anspornvergütung erstreiten könnten.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte (§ 154 Abs. 2, § 159 Abs. 1 VwGO).

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 ff ZPO).

Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO und des § 127 BRRG nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung

Nach § 133 VwGO kann die Nichtzulassung der Revision durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung schriftlich einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. In der Beschwerdebegründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des anderen Oberverwaltungsgerichts (Verwaltungsgerichtshofs), des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der die angefochtene Entscheidung abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.

Vor dem Bundesverwaltungsgericht muss sich jeder Beteiligte durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Das gilt auch für die Einlegung der Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision. Abweichend davon können sich juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.

Beschluss

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird bis zur Verbindung beider Verfahren auf jeweils 4.000 Euro festgesetzt; danach beträgt der Streitwert 8.000 Euro (§ 13 Abs. 2 GKG a.F.).

Ende der Entscheidung