Judicialis Rechtsprechung

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

In der Verwaltungsstreitsache

wegen dienstlicher Weisung

(Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO);

hier: Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 09. August 2002,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 3. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Thomas, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Dr. Burger-Veigl, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Weber

ohne mündliche Verhandlung am 15. November 2002 folgenden

Beschluss:

Tenor:

I. Die Beschwerde wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass es dem Antragsteller vorläufig freigestellt bleibt, seine Haartracht in der bisherigen Weise beizubehalten ("Lagerfeldzopf", gepflegter Zustand).

II. Der Antragsgegner hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.

III. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.000 Euro festgesetzt.

Gründe:

I.

Der Antragsteller trägt seine Haare am Hinterkopf in Form eines "Karl-Lagerfeld-Zopfs" und wendet sich gegen die dienstliche Weisung, seinen Haarschnitt anders und zwar so zu gestalten, dass sein Erscheinungsbild mit den Richtlinien für Haar- und Barttracht (nach Nr. 2 der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 7. Februar 2000 zum Erscheinungsbild der Bayerischen Polizei- künftig: IMBek.) konform geht.

Der Antragsteller steht als Polizeihauptmeister im Dienst des Antragsgegners. Vom September 1990 bis Februar 2002 war er in München zur Bekämpfung der Rauschgiftkriminalität, u.a. als Rauschgiftfahnder eingesetzt. Zum 1. März 2002 ließ er sich aus familiären Gründen zur Polizeiinspektion R********* 3 - Einsatzzug - versetzen. Dort sollte er im uniformierten Außendienst eingesetzt werden. Er trägt einen zusammengebundenen, aufgerollten Haarzopf am Hinterkopf im Nackenbereich.

Mit Schreiben vom 4. März 2002 wies ihn der Leiter der Polizeidirektion R. darauf hin, dass sein derzeitiger Haarschnitt nicht mit den Richtlinien für das Erscheinungsbild der Bayerischen Polizeibeamten entspreche, und forderte ihn auf, seinen Haarschnitt spätestens bis zum 14. März 2002 so zu gestalten, dass sein Erscheinungsbild mit den Richtlinien konform gehe. Bis dahin wurde ihm untersagt, in Uniform Außendienst zu leisten. Nach dem 25. März 2002 wurde der Antragsteller vom Einsatzzug zur Einsatzzentrale der Polizeidirektion R. abgeordnet. Mit "Ergänzungsbescheid" vom 23. April 2002 wies die Polizeidirektion R. den Antragsteller darauf hin, dass es sich bei der ihm am 4. März 2002 erteilten dienstlichen Weisung um einen Verwaltungsakt im Sinn des Art. 35 BayVwVfG handele, gegen den er Widerspruch einlegen könne, und erteilte eine entsprechende Rechtsbehelfsbelehrung. Der Antragsteller ließ mit Schriftsatz vom 15. Mai 2002 gegen den Bescheid vom 4. März 2002 in der Fassung des Ergänzungsbescheids vom 23. April 2002 Widerspruch einlegen. Daraufhin ordnete das Polizeipräsidium N./O. die sofortige Vollziehung der im Bescheid vom 4. März 2002 in der Fassung des Ergänzungsbescheids vom 23. April 2002 enthaltenen Aufforderung an den Antragsteller, seinen Haarschnitt so zu gestalten, dass sein Erscheinungsbild mit den Richtlinien konform geht, an.

Der Antragsteller beantragte am 19. Juni 2002 beim Verwaltungsgericht,

die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen die dienstliche Weisung des Antragsgegners vom 4. März 2002 in der Fassung des Ergänzungsbescheids vom 23. April 2002 wiederherzustellen.

Zur Begründung trug er im wesentlichen vor, die dienstliche Weisung zur Gestaltung seines äußeren Erscheinungsbilds sei zwar mangels Außenwirkung kein Verwaltungsakt. Dennoch sei der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO statthaft, weil sich der Antragsgegner bei seiner Weisung ausdrücklich der Handlungsform des Verwaltungsakts bedient habe. Der Eilantrag sei auch begründet, denn der Haarschnitt des Antragstellers widerspreche den genannten Richtlinien nicht. Sein "Karl-Lagerfeld-Zopf" beeinträchtige weder das Tragen der dienstlich vorgeschriebenen Kopfbedeckungen (Dienstmütze, Helm, Barett), noch reichten seine Haare deutlich über den Hemdkragen hinaus. Die Frisur widerspreche auch nicht den in den Richtlinien formulierten Leitsätzen, wonach Polizeivollzugsbeamte der Achtung und dem Vertrauen gerecht werden müssten, die ihr Beruf erfordere, und stehe auch nicht im Widerspruch zu der Erwartungshaltung einer repräsentativen Mehrheit von Bürgerinnen und Bürgern gegenüber Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten. Mit dem Zopf werde auch kein schmuddeliges Äußeres verbunden, sondern vielmehr ein gepflegtes und seriöses Aussehen. Die vom Antragsgegner zitierten Studien, welche die fehlende gesellschaftliche Akzeptanz belegen sollten, stammten aus anderen Bundesländern (Niedersachsen, Rheinland-Pfalz), so dass die Übertragbarkeit der Ergebnisse auf den Freistaat Bayern problematisch erscheine. Davon abgesehen führe die angegriffene Weisung zu unverhältnismäßigen Grundrechtseingriffen beim Antragsteller. Weder die Richtlinien noch die gesetzlichen Regelungen (Art. 64 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Art. 83 BayBG) stellten hinreichende Befugnisnormen für derartige Grundrechtseingriffe dar. Regelungen der Haartracht stellten im Unterschied zu dem Verbot, bestimmte Ohrringe tragen zu dürfen, einen schwerwiegenden Eingriff in die Rechte des Beamten dar, da sie auch in dessen außerdienstlichen Bereich und sein Privatleben hineinreichten. Betroffen seien Art. 2 Abs. 1, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 3 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 GG. Darüber hinaus sei die angegriffene dienstliche Weisung auch wegen des Fehlens einer ausreichenden Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsakts rechtswidrig. Weder Art. 83 noch Art. 64 Abs. 2 Satz 3 BayBG enthielten eine spezielle Ermächtigung für den Dienstherrn, durch die Handlungsform des Verwaltungsakts zu handeln. Die entsprechende Befugnis könne auch nicht aus den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums hergeleitet werden, denn es bedürfe für jeden Eingriff einer eigenständigen Ermächtigungsgrundlage, die den jeweiligen Schrankenanforderungen des betroffenen Grundrechts entspreche. Selbst bei offener Erfolgsprognose im Eilverfahren müssten die Interessen des Antragstellers den Ausschlag geben. Dafür spreche zum einen schon die erhebliche Grundrechtsbeeinträchtigung des Antragstellers. Zum andern führe die Befolgung der dienstlichen Weisung dazu, dass er gezwungen werde, seine Haare abzuschneiden. Sollte er später im Hauptsacheverfahren obsiegen, so wäre durch die Befolgung der Anordnung ein irreparabler Schaden eingetreten. Er müsse seine Haare erst erneut wachsen lassen, um wieder einen gepflegten Zopf tragen zu können.

Der Antragsgegner beantragte, den Antrag abzuweisen. Gemäß Art. 83 BayBG habe die oberste Dienstbehörde die Befugnis, einzuschätzen und abzuwägen, inwieweit Anordnungen hinsichtlich des äußeren Erscheinungsbilds uniformierter Beamter erforderlich und gerechtfertigt seien. Das Bundesverwaltungsgericht habe in einer Entscheidung vom 15. Januar 1999 inzident eine ausreichende Rechtsgrundlage in den Art. 83 und 64 BayBG für die Anordnung im Einzelfall trotz des objektiven Eingriffs in die Rechtssphäre außerhalb des dienstlichen Bereichs bejaht, sofern einheitliche Richtlinien vom Dienstherrn erlassen würden. Dies sei geschehen. Nach Nr. 2 der IMBek. sei eine deutlich über dem Hemdkragen reichende Haarlänge - wie beim Antragsteller - bei uniformierten männlichen Polizeibeamten mit der Erwartungshaltung einer repräsentativen Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger nicht vereinbar. Die Ausnahmeregelung für Polizeibeamtinnen, die die Haare auch hochgesteckt oder zusammengebunden tragen dürften, sei sowohl vom Wortlaut als auch vom Sinn und Zweck der Regelung auf männliche Polizeibeamte nicht anwendbar. Der vom Antragsteller gerügte Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz liege nicht vor, weil die Anordnung ihm gegenüber nicht aus (insoweit vergleichbaren) Gründen der Eigensicherung erfolgt sei, sondern ausschließlich wegen des Erscheinungsbilds männlicher Vollzugsbeamter. Es sei nicht ersichtlich, dass die tatsächlichen gesellschaftlichen Anschauungen und Verhältnisse bei Erlass der Bekanntmachung fehleingeschätzt worden seien oder sich inzwischen so geändert hätten, dass die im Rahmen der Entscheidungsprärogative getroffene Einschätzung der Erwartungshaltung der Bevölkerung als unvertretbar bzw. überholt angesehen werden könnte. Die empirisch belegten Ergebnisse dieser Studien seien auch für Bayern als aussagekräftig einzustufen. Die angegriffene Anordnung sei auch verhältnismäßig. Wenn sich der Antragsteller aus persönlichen Gründen in den uniformierten Einsatzdienst nach R. habe versetzen lassen, hätte er wissen müssen, dass im uniformierten Vollzugsdienst sein Haarschnitt nicht zulässig sei. Da ihm auch kein entstellendes Abschneiden seiner Haare aufgegeben worden sei und ihm unter Abwägung mit den genannten dienstlichen Interessen ein angemessener Freiraum, seine Frisur wenigstens annähernd gemessen an seinen individuellen Vorstellungen zu gestalten, verbleibe, sei ein unverhältnismäßiger Eingriff in seine Rechte nicht zu sehen. Im Hinblick auf das öffentliche Interesse am Sofortvollzug sei ausschlaggebend, dass mit der angegriffenen Weisung ein einheitliches Erscheinungsbild bei Vollzugsbeamten der bayerischen Polizei gewährleistet werden solle. Wegen einer Unterbesetzung im Vollzugsdienst bestehe ein ganz erhebliches öffentliches Interesse daran, uneingeschränkt polizeidienstfähige Beamte auch tatsächlich im Vollzugsdienst einzusetzen.

Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 9. August 2002 die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die dienstliche Weisung der Polizeidirektion R. vom 4. März 2002 in der Fassung ihres Ergänzungsbescheids vom 23. April 2002 wiederhergestellt.

Der Antrag sei gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zulässig. Zwar komme den dienstlichen Weisungen des Dienstherrn gegenüber dem Beamten in der Regel keine "Außenwirkung" im Sinn des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG zu. Es handle sich nämlich hierbei grundsätzlich um Maßnahmen, die lediglich auf die Regelung des "inneren Betriebs" der Behörde abzielten. Sie seien also auf das sog. Betriebsverhältnis und nicht auf den Status und damit das Grundverhältnis des Beamten zu seinem Dienstherrn gerichtet. Dienstliche Weisungen hätten deshalb einen innerorganisatorischen Charakter. Dazu gehöre grundsätzlich auch die Weisung an den Beamten, im Dienst bestimmte Kleidung zu tragen und damit sein äußeres Erscheinungsbild in einer bestimmten Art und Weise zu gestalten. An der fehlenden Außenwirkung dienstlicher Weisungen ändere sich auch nicht dadurch etwas, dass die jeweilige Weisung im Einzelfall in die persönliche Rechtsstellung, insbesondere in Grundrechte des Beamten eingreifen könne. Dahingestellt bleiben könne, ob die Rechtsbeeinträchtigung - wie nach herrschender Meinung - lediglich die Frage der Rechtmäßigkeit der Maßnahme betreffe, jedoch nicht zur Beurteilung der Handlungsform herangezogen werden könne, oder ob das Kriterium einer unmittelbaren Rechtswirkung gegenüber dem Beamten von dem Teil der "persönlichen" Weisungen erfüllt werde, der sich nicht auf die Stellung des Beamten als Amtswalter beschränke, sondern sich - über die Konkretisierung der Gehorsamspflicht hinaus - auf dessen Stellung als eine dem Dienstherrn mit selbstständigen Rechten gegenüberstehende Rechtspersönlichkeit erstrecke. Statthaft sei der Antrag gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO deshalb, weil sich der Antragsgegner bei der dienstlichen Weisung an den Antragsteller unzweifelhaft der Handlungsform des Verwaltungsakts bedient habe, wie aus dem Ergänzungsbescheid vom 29. April 2002 ausdrücklich hervorgehe. Da ferner eine Rechtsbehelfsbelehrung erteilt worden sei, wie sie üblicherweise im Zusammenhang mit Verwaltungsakten erfolge, entscheide ausnahmsweise die Form und nicht der Inhalt der Maßnahme über die Frage des Vorliegens eines Verwaltungsakts.

Der Antrag führe auch in der Sache zum Erfolg. Der Rechtsbehelf werde aller Voraussicht nach Erfolg haben, weil keine Rechtsgrundlage für den Erlass des angefochtenen Verwaltungsakts bestehe und weil dieser unzulässigerweise in Grundrechte des Antragstellers eingreife.

Allerdings verstoße die Haartracht des Antragstellers gegen Nr. 2 der IMBek. (vom 7.2.2000 Nr. I C 5-0335.1-0). Zwar beeinträchtigten Länge und Fülle der glatten Haare des Antragstellers nicht (was nach den Richtlinien: unzulässig wäre) den Sitz seiner Kopfbedeckung. Dies ergebe sich aus den am 25. März 2002 gefertigten Lichtbildern. Die Dienstmütze berühre den Ansatz seines Zopfes nur geringfügig. Dieser berühre in zugebundenem Zustand gerade eben die Hemdkragenkante, in aufgebundenem Zustand reichten aber die Haare deutlich über den Hemdkragen. Die Richtlinien stellten aber auf die Haarlänge ab. Für das Gericht bestünden jedoch erhebliche Zweifel, ob in den Richtlinien bezüglich der darin zum Ausdruck gebrachten Erwartungshaltung einer repräsentativen Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger bei uniformierten männlichen Polizeibeamten unterschiedslos auf eine deutlich über den Hemdkragen reichende Haarlänge abgestellt werden dürfte, ohne unauffällige Zöpfe wie hier (der Begriff "Lagerfeld-Zopf" sei nicht normiert) davon auszunehmen. Zwar habe nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Entscheidung vom 15.1.1999, BayVBl 1999, 377 = DÖV 1999, 695) im Freistaat Bayern (allein) die oberste Dienstbehörde generell, einheitlich und nachvollziehbar zu entscheiden, ob Anordnungen über das äußere Erscheinungsbild uniformierter Beamter - dazu gehöre die Haartracht - wegen der Funktion der Dienstkleidung erforderlich seien. Nach dieser Rechtsprechung stehe der obersten Dienstbehörde eine Entscheidungsprärogative zu, die wegen der Einschränkung des Grundrechts auf freie Entfaltung der Persönlichkeit des Beamten ein Abwägen der dienstlichen und der privaten Belange erforderlich mache. Offen könne bleiben, ob dabei empirische Studien zu Grunde gelegt werden müssten. Bei der Frage der gesellschaftlichen Akzeptanz langhaariger Polizisten möge es auch nicht auf die absolute Mehrheit der Befragten ankommen, sondern nur auf einen beachtlichen Anteil an Gegnern unter ihnen. Ein methodischer Fehler der herangezogenen Studien liege jedoch darin, dass unterschiedslos nach dem Tragen langer Haare, eines Zopfes oder eines Pferdeschwanzes gefragt worden sei. Nach einer Haartracht, die wie jene beim Antragsteller gestaltet sei, hätte aber bei Erstellung der Studien gesondert gefragt werden müssen. Wie sich nämlich aus den vorliegenden Lichtbildern ergebe, sei der Zopf des Antragstellers von vorne überhaupt nicht, von hinten und von der Seite kaum und nur aus der Nähe erkennbar, berühre gerade eben die Hemdkragenkante, gehe aber nicht darüber hinaus und erscheine auch nicht ungepflegt.

Darüber hinaus bestünden nach Auffassung des Verwaltungsgerichts erhebliche rechtliche Bedenken, ob hinsichtlich der angefochtenen dienstlichen Weisung für die Gestalt eines Verwaltungsakts eine hinreichende Befugnis vorliege. Auf die zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (vom 15.1.1999) könne sich der Antragsgegner nicht berufen, da in dem dort entschiedenen Fall die Anordnung des Dienststellenleiters an den Beamten, die Haare so weit zu kürzen, dass sie nur noch bis zum Hemdkragen reichten, nicht in Gestalt eines Verwaltungsakts ergangen sei. Das Bundesverwaltungsgericht habe sich demgemäss zur Zulässigkeit eines Verwaltungsakts nicht geäußert. Weder aus Art. 83 noch aus Art. 64 Abs. 2 Satz 2 BayBG lasse sich eine entsprechende Befugnis entnehmen. Dies ergebe sich aus den ausdrücklichen Schrankenanforderungen der Grundrechte (Art. 2 ff. GG und Art. 98 BV) sowie aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wonach für jegliches grundrechtsrelevante und sonst wesentliche Handeln des Staates der Vorbehalt des Gesetzes gelte. Insofern stelle sich hier auch die Frage eines "Formenmissbrauchs". Auf eine derartige besondere Rechtsgrundlage könne im vorliegenden Fall auch nicht ausnahmsweise verzichtet werden. Durch die Wahl der Handlungsform des Verwaltungsakts komme es nämlich zu einem für den Antragsteller besonders nachteiligen Eingriff. Da innerdienstlichen Weisungen regelmäßig keine Verwaltungsaktsqualität zukomme, seien sie im Fall ihrer Rechtswidrigkeit zugleich ungültig. Im Gegensatz dazu bleibe ein Verwaltungsakt im Fall seiner Rechtswidrigkeit so lange wirksam und verbindlich, bis er aufgehoben worden sei oder sich sonst erledigt habe (Art. 43 Abs. 2 BayVwVfG). Die Handlungsform des Verwaltungsakts erhalte ihre besondere Bedeutung vorliegend vor allem daraus, dass die Verpflichtung für sofort vollziehbar habe erklärt werden können. Damit sei der in Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantierte Rechtsschutz für den Antragsteller erschwert worden. Die Befugnis des Antragsgegners zum Erlass eines Verwaltungsakts könne im Übrigen auch nicht aus den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG, Art. 95 Abs. 1 Satz 1 BV) abgeleitet werden. Der Gesetzgeber hätte für jeden Eingriff in Grundrechte eine eigenständige Ermächtigungsgrundlage selber schaffen müssen. Dies sei hier nicht der Fall.

Erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken gegen die angegriffene dienstliche Weisung ergäben sich zudem aus dem Umstand, dass sie zu unverhältnismäßigen Grundrechtseingriffen beim Antragsteller führe. Weder die Richtlinien noch die gesetzlichen Regelungen stellten dazu hinreichende Befugnisnormen dar. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vom 15.1.1999 a.a.O.) müsse der Dienstherr bei dem Erlass der Bestimmungen über die Dienstleistung der Beamten trotz seiner weitgehenden, gerichtlich nur beschränkt nachprüfbaren Einschätzungsprärogative dennoch seine Entscheidung "generell, einheitlich und nachvollziehbar" treffen. Die Pflicht zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten (Art. 64 Abs. 1 Satz 3 BayBG) setze zwar auch der Gestaltung des äußeren Erscheinungsbildes der Beamten Grenzen, biete aber mit Blick auf die in Art. 83 BayBG getroffene Sonderregelung keine gesetzliche Grundlage, um speziell auf das äußere Erscheinungsbild von Trägern von Dienstkleidung bezogene Vorschriften zu erlassen. Da die durch Art. 83 BayBG begründete Pflicht zum Tragen von Dienstkleidung jedoch das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit einschränke, müsse das Bedürfnis für eine Dienstkleidung sich aus dem jeweiligen Amt ergeben und könne bestehen, wenn die Legitimation des Beamten für dienstliche Maßnahmen schon äußerlich kundgetan werden müsse. Die Befugnis des Dienstherrn, das äußere Erscheinungsbild der Träger von Dienstkleidung zu regeln, insbesondere das Tragen von persönlichen Accessoires und die Gestaltung der Haartracht einzuschränken, sei nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung noch enger begrenzt und gelte vor allem dann, wenn sich die Einschränkungen nicht (wie bei Schmuckstücken) allein auf die Dienstzeit erstreckten, sondern - wie hier - unausweichlich auf die Privatsphäre fortwirkten. Das Tragen von Ohrschmuck zur Dienstkleidung männlicher Uniformträger könne der Dienstherr namentlich nicht allein deshalb verbieten, weil er es für unpassend, unästhetisch oder nicht schicklich halte. Dem stehe die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entgegen. Für das Kürzen der Haare treffe dies nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (a.a.O.) erst recht zu. Ob derartige Eingriffe mit Blick auf die Funktion der Dienstkleidung erforderlich und auch verfassungsrechtlich gerechtfertigt seien, habe deshalb der Dienstherr im Rahmen der ihm zukommenden Entscheidungsprärogative unter Abwägung der dienstlichen und der privaten Belange zu beurteilen. Eine derartige, von der höchstrichterlichen Rechtsprechung geforderte Abwägung sei für das Gericht im vorliegenden Verfahren bei summarischer Prüfung nicht hinreichend nachvollziehbar, insbesondere auch nicht die Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Dabei gehe es vorliegend nicht um die Überprüfung der "Schmuddeligkeit" des äußeren Erscheinungsbildes des Antragstellers im Hinblick auf seine Haartracht, die einen Eingriff noch eher rechtfertigen könne. Sie sei weder vom Antragsgegner vorgetragen noch für das Gericht im Hinblick auf die vorgelegten Lichtbilder ersichtlich.

Damit falle noch schwerer ins Gewicht, dass die angegriffene Weisung zu erheblichen Grundrechtseingriffen beim Antragsteller führe. Zum einen werde sein Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG) eingeschränkt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts brauchten dabei nur solche gesetzlichen Beschränkungen hingenommen zu werden, die verhältnismäßig, d.h. insbesondere zum Schutz öffentlicher Interessen unerlässlich seien. Das in Nr. 2 der Richtlinien geforderte ausschließliche Tragen kurzer Haare müsse geeignet, erforderlich und angemessen sein in Bezug auf den hiermit verbundenen Zweck, größeres Vertrauen der Mehrheit der Bevölkerung in die Polizei zu begründen. Es solle vermieden werden, dass sich Bürger im Einzelfall aufgrund einer persönlichen, im äußeren Erscheinungsbild der Polizeibeamten begründeten Abneigung dessen Anordnungen widersetzten oder sich scheuten, mit ihm Kontakt aufzunehmen, ihn anzusprechen, um Hilfe zu bitten oder ihm Hinweise zu geben. In dieser Richtung fehlte es im vorliegenden Fall an einer nachvollziehbaren Abwägung der öffentlichen und privaten Interessen und insbesondere des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Jedenfalls fehle insoweit auch die Erforderlichkeit, solange der Beamte nicht lange Haare offen oder zu einem Pferdeschwanz gebunden (was der Eigensicherung widerspräche) trage, sondern lediglich einen kurzen Zopf. Insofern stehe gegenüber der Notwendigkeit, die Haare auf Kragenlänge abzuschneiden, das Hochstecken der Haare zu einem kurzen Zopf als milderes Mittel zur Verfügung. Vieles spreche ferner dafür, dass die angegriffene Weisung auch einen ungerechtfertigten Eingriff in das Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) darstelle. Diese Eingriffe seien jedoch nur unter dem Vorbehalt des Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG gerechtfertigt und bedürften auch insofern einer gesetzlichen Grundlage. Ferner sei hier das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG zu beachten. Nach alledem komme es nicht mehr darauf an, ob auch ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 GG vorliege und ob die unterschiedliche Behandlung langer Haare von Beamten und Beamtinnen in den Richtlinien auf die "bei Männern und Frauen nach wie vor unterschiedlich ausgeprägte Gewohnheit, lange Haare bzw. Zöpfe zu tragen, sowie auf die diesen unterschiedlichen Gewohnheiten entsprechende unterschiedliche Akzeptanz in nicht unbeachtlichen Kreisen der Bevölkerung" gestützt werden könne.

Spreche somit schon vieles für einen Erfolg des Antragstellers in der Hauptsache, führte selbst dann, wenn insoweit die Erfolgsaussichten nur als offen zu bezeichnen wären, die Abwägung der Interessen dazu, dass das öffentliche Interesse an einer vorzeitigen Vollziehung der dienstlichen Weisung gegenüber den Rechtsschutzbelangen des Antragstellers in Bezug auf die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs zurückstehen müsse. Die unverzügliche Befolgung der dienstlichen Weisung hätte zur Folge, dass der Antragsteller gezwungen würde, seine Haare wesentlich zu kürzen und diesen Zustand bis zu einem evtl. Obsiegen in der Hauptsache über Jahre hinzunehmen und sodann seine Haare über einen beträchtlichen Zeitraum hinweg erst nachwachsen zu lassen, um die jetzige Haartracht wieder zu erreichen. Eine unterschiedliche Handhabung zwischen Dienst- und Privatleben wie etwa beim Tragen von Haarschmuck sei nicht möglich. Werde hingegen die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wiederhergestellt, sei nicht zu erwarten, dass der Beamte in weiten Kreisen der Polizei Nachahmer finde, die auf diese Weise einem Einsatz im Vollzugsdienst entgehen und nur Innendienst leisten wollten. Selbst wenn der Antragsteller im Außendienst eingesetzt würde, sei aber nicht zu erwarten, dass in der Zeit bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens beachtliche Teile der Bevölkerung vor ihm zurückschreckten, wenn sie seines Zopfes ansichtig würden.

Gegen diesen Beschluss legte der Antragsgegner mit Schreiben vom 27. August 2002, eingegangen beim Verwaltungsgericht am 28. August 2002, fristgerecht Beschwerde ein und begründete sie innerhalb offener Frist mit Schriftsatz vom 2. September 2002. Er begründet den Rechtsbehelf im wesentlichen wie folgt: Es könne dahinstehen, in welcher Art und Weise die IMBek. umgesetzt werde. Sie habe ihre Ermächtigungsgrundlage in Art. 83 BayBG. Es liege auf der Hand, dass sich die gesetzliche Ermächtigung nicht in dem Erlass der Bekanntmachung erschöpfe, sofern sich ein Beamter nicht an seine Pflicht gemäß Art. 64 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 BayBG halte. Eine Umsetzung im Einzelfall sei daher in diesen Fällen immer geboten. Ob diese Umsetzung in Form eines Verwaltungsaktes oder einer dienstlichen Weisung erfolge, dürfe weder für den Umfang der Maßnahme noch für den Rechtsschutz des Beamten unterschiedliche Folgen haben. Denn in beiden Fällen seien dieselben Rechte und Pflichten des Beamten tangiert. Deshalb habe auch das Bundesverwaltungsgericht (in der wiederholt zitierten Entscheidung vom 15.1.1999) verlangt, dass die oberste Dienstbehörde die näheren Einzelheiten festzulegen habe. Wäre das Bundesverwaltungsgericht derselben Rechtsauffassung wie das Verwaltungsgericht Regensburg gewesen, hätte es generell mangels ausreichender Rechtsgrundlage der Klage stattgegeben und sich nicht mit den für eine Anordnung zuständigen Stellen auseinandergesetzt.

Diese Annahme erweise sich auch deshalb als zutreffend, weil vorliegend nicht das statusrechtliche Amt als solches betroffen sei, sondern vielmehr das sog. Betriebsverhältnis modifiziert werde. Dem Dienstherrn müsse es gestattet bleiben, in diesem Betriebsverhältnis verbindliche Vorgaben, insbesondere bei uniformierten Beamten zu machen. Hiergegen spreche nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass ein Verwaltungsakt eine Erschwerung für den Beamten in Wahrung seiner ihm aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG zustehenden Rechtsposition darstelle. Das Gegenteil sei vielmehr der Fall: Ein Beamter habe grundsätzlich die Weisungen seines Dienstherrn zu befolgen, sofern nicht eine Ausnahme gemäß Art. 64 Abs. 2 Satz 2, Halbsatz 2 BayBG gegeben sei. Bereits Art. 64 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 BayBG besage, dass ein Beamter die allgemeinen Richtlinien seines Dienstherrn zu befolgen habe. Dies gelte unabhängig davon, ob und in welcher Art und Weise die vorhandenen Richtlinien umgesetzt würden. Eine Weisung bzw. der Erlass eines Verwaltungsakts sei daher grundsätzlich nur in Fällen erforderlich, in denen der Beamte seiner Verpflichtung zur Beachtung von Richtlinien nicht nachkomme. Es handele sich mithin um eine Art Vollstreckung der Richtlinie, nicht um einen notwendigen Akt der Aktualisierung der Pflicht des Beamten. Im Übrigen könne sich ein Beamter im Falle einer Weisung nur mit eingeschränkten Rechtsmitteln zur Wehr setzen. Es stehe ihm lediglich das Recht zur Remonstration zu; Rechtsmittel gegen die Entscheidung der nächsthöheren Aufsichtsbehörde bestünden nach Art. 65 Abs. 2 BayBG nicht. Der Rechtsschutz bei Erlass eines Verwaltungsakts sei demgegenüber viel weitergehender, eröffne er doch den Rechtsweg zu den Gerichten.

Ein unverhältnismäßiger Grundrechtseingriff liege nicht vor. Die IMBek. betreffe nur Polizeibeamte im uniformierten Dienst. Zum andern sei die Versetzung des Antragstellers auf seinen Antrag hin erfolgt. Bei einer Abwägung seien der persönlichen Situation des Beamten und der von ihm geltend gemachten Beeinträchtigung die berechtigten Belange des Dienstherrn gegenüberzustellen. Eine Einschränkung der Rechte des Beamten liege bereits in der Verpflichtung zum Tragen einer Uniform. Aufgrund der besonderen Verpflichtung von Polizeivollzugsbeamten zur Wahrung von Recht und Gesetz werde kaum jemand Bedenken gegen die Uniformierung anmelden. Das äußere Erscheinungsbild eines Polizeivollzugsbeamten sei aber nicht auf die Uniform als solche beschränkt. Die Frisur eines Menschen sei Ausdruck einer besonderen Lebenseinstellung. Wie die vom Verwaltungsgericht zitierten Umfrageergebnisse belegten, entspreche die Haartracht des Antragstellers nicht dem von einer Vielzahl von Menschen erwarteten Erscheinungsbild eines Polizeivollzugsbeamten in Deutschland.

Irrelevant sei es, dass der Antragsteller sein Haar in Form eines "Lagerfeld-Zopfes" hochbinde und daher seine Haarlänge nicht über Gebühr lang erscheine. Abzustellen sei in erster Linie auf die objektive Haarlänge, nicht auf die praktizierte Frisur. Diese könne nämlich ohne größere Umstände jederzeit geändert werden, die Haarlänge jedoch nicht. Demgegenüber seien lange Haare bei Frauen ein typisches Erscheinungsbild, das eine unterschiedliche Regelung rechtfertige und keinen Verstoß gegen Art. 3 GG darstelle. Der "Lagerfeld-Zopf" sei aber auch nicht als gängige Haartracht bei Männern etabliert wie vergleichsweise lange Haare bei Damen. Als Ausnahmeerscheinung gebühre ihm keine vergleichbare Akzeptanz wie die langen Haare weiblicher Polizeibeamter.

Der Antragsgegner beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 9. August 2002 aufzuheben und den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die dienstliche Weisung der Polizeidirektion R. vom 4. März 2002 in der Fassung ihres Ergänzungsbescheids vom 23. April 2002 abzulehnen.

Mit Schreiben vom 20. September 2002 hat die Beklagte noch mitgeteilt, dass der Antragsteller mit seinem Einverständnis zum 18. September 2002 zur VPI R. (Verkehrsüberwachung, Radar- und Rotlicht in Zivil) abgeordnet worden sei. Er werde derzeit weiterhin nicht im uniformierten Polizeivollzugsdienst eingesetzt.

Der Antragsteller beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den Beschluss des Verwaltungsgerichts und vertieft seine in erster Instanz vorgebrachten Rechtsausführungen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.

II.

Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 9. August 2002, dessen Gegenstand gebildet wird durch die streitbefangene Anordnung vom 4. März 2002, durch den Ergänzungsbescheid vom 23. April 2002 und durch die Anordnung der sofortigen Vollziehung "der im Bescheid der Polizeidirektion R. vom 04.03.2002 in der Fassung des Ergänzungsbescheides vom 23.04.2002 (Az. jeweils 849) enthaltenen Aufforderung an PHM M.L., seinen Haarschnitt so zu gestalten, dass sein Erscheinungsbild mit den Richtlinien konform geht", ist zulässig, aber nicht begründet.

Das Verwaltungsgericht hat zu Recht den Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO - wegen der besonderen Fallgestaltung - ausnahmsweise als statthaft angesehen, weil die Behörde hier ganz ausdrücklich (auch) die Handlungsform der Weisung durch Verwaltungsakt gewählt hat.

Allerdings haben - wie auch der angefochtene Gerichtsbeschluss mit zutreffenden Nachweisen darlegt - innerdienstlichen Weisungen (auch) der verfahrensgegenständlichen Art gegenüber dem Beamten in aller Regel keine "Außenwirkung" im Sinn des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG. Sie betreffen nämlich typischerweise das Verhalten des Antragstellers als "Glied der Verwaltung", d.h. nur innerhalb des Amtsverhältnisses als Beamter. Sie sind also auf das sog. Betriebsverhältnis und nicht auf das den beamtenrechtlichen Status erfassende Grundverhältnis des Beamten gerichtet. Eine andere Auffassung - nämlich Berührung des Grundverhältnisses und demnach Verwaltungsaktscharakter - vertritt speziell für besondere Anordnungen zum persönlichen Erscheinungsbild des Beamten der Kommentar Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl zum BayBG (Art. 64 Erl. 29 und Art. 65 Erl. 15 c), der sich hierfür aber zu Unrecht auf das Bundesverwaltungsgericht (Entscheidung vom 15.1.1999, Az. 2 C 11.98, BayVBl. 1999, 377 = DÖV 1999, l695) beruft. Dort sind zur Rechtsnatur der streitbefangenen Anordnung, in der einem Polizeibeamten geboten worden war, sein Haar bis auf Hemdkragenlänge zu kürzen, und verboten worden war, während der Dienstzeit Ohrschmuck zu tragen, keine Ausführungen gemacht. Auch die damalige Vorinstanz, d.h. der auch im vorliegenden Verfahren erkennende Senat, hat sich in seiner Entscheidung mit der entsprechenden Frage nicht auseinandergesetzt. Dass vor Klageerhebung ein Widerspruchsverfahren vorangegangen war, ist im Hinblick auf § 126 Abs. 1 und 3 BRRG kein Indiz für die Annahme eines Verwaltungsakts. Die (in der Rechtsprechung in bewusster Abkehr von einer älteren Auffassung verfolgte) Tendenz, bei Weisungen, welche die Art und Weise der Diensterfüllung des Beamten und das von ihm dabei zu beobachtende Verhalten betreffen, keine (nur Verwaltungsakten zukommende) Außenwirkung zu sehen, erörtert das Bundesverwaltungsgericht (Entscheidung vom 22.5.1980, Az. 2 C 30.78, BVerwGE 60/144 = ZBR 1981, 28) namentlich unter dem Gesichtspunkt, dass die Verneinung des Charakters eines Verwaltungsakts nicht die Frage der Überprüfbarkeit einer Maßnahme präjudiziere. Effektiver gerichtlicher Rechtsschutz sei nämlich auch dann gewährleistet, wenn die öffentliche Gewalt jemanden in anderer Weise als durch einen Verwaltungsakt in seinen Rechten verletze (siehe hierzu für Soldaten BVerwG vom 8.5.2001 NZWehrr 2001, 164 und vom 3.7.2001 ZBR 02, 281. Aus diesem Gedankengang folgt auch, dass eine Grundrechtsberührung, die auch bei Maßnahmen im beamtenrechtlichen internen Betriebsverhältnis möglich ist, nicht deren Eigenschaft als Verwaltungsakt indiziert, sondern dass die Rechtsform des vom Dienstherrn an den Beamten adressierten Verwaltungsakts Anordnungen mit Auswirkung auf das beamtenrechtliche Grundverhältnis vorbehalten bleiben kann.

Letztlich kann die Frage nach der (zulässigen und richtigen) Rechtsform der streitbefangenen Weisung hier aber dahingestellt bleiben. Der erstinstanzlichen Entscheidung ist nämlich auch insofern zuzustimmen, als sie feststellt, der Antrag sei gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO statthaft, weil sich der Antragsgegner bei der dienstlichen Weisung ausdrücklich und unzweifelhaft der Handlungsform des Verwaltungsakts bedient und auch die Rechtsbehelfsbelehrung entsprechend gewählt hat. Der Adressat durfte dies so hinnehmen und die Wahl seines Rechtsbehelfs danach ausrichten.

Allerdings ist damit die rechtliche Problematik des formal richtigen und umfassenden vorläufigen Rechtsschutzes, wie ihn der Antragsteller aus seinem Antrag und dessen Begründung erkennbar begehrt, nicht ausgeschöpft. Dies ergibt sich aus der inhaltlichen und daraus folgend auch aus der rechtlichen Gestaltung der drei verfahrensgegenständlichen Schreiben des Antragsgegners an den Antragsteller, in denen die Aufforderung, den Haarschnitt der IMBek. anzupassen, ergangen ist. Das erste - mit Datum vom 4. März 2002 - lässt sich nämlich nach Form und Inhalt ohne weiteres als (keiner Ergänzung bedürftige) verwaltungsinterne Anordnung verstehen, die dem Antragsteller als einem Polizeivollzugsbeamten eine innerdienstliche Weisung erteilt. Sie war auch als solche nach dem insofern maßgeblichen Empfängerhorizont vom Adressaten aufzufassen, wurde mit Zugang bei diesem existent, ihrer Natur nach sofort wirksam und war vorliegend - wegen der ausdrücklichen Zeitangabe - spätestens bis zum 14. März 2002 zu befolgen. Dagegen ist der vorläufige Rechtsschutz nach § 123 VwGO statthaft. Offenbar wurde jedoch der Antragsteller durch den Ergänzungsbescheid vom 23. April 2002 davon abgehalten, diesen - an sich richtigen - Weg auch formal zu beschreiten. Der Ergänzungsbescheid stellt in einer Art einleitendem Teil fest, bei der dienstlichen Weisung vom 4. März 2002 handele es sich um einen Verwaltungsakt im Sinn des Art. 35 BayVwVfG, gegen den der Antragsteller Widerspruch einlegen könne. "Insofern" werde hiermit ein "Ergänzungsbescheid" erlassen. Sein verfügender Inhalt erschöpft sich formal in der Aussage, die anliegende Rechtsbehelfsbelehrung (Widerspruch innerhalb der näher definierten Widerspruchsfrist) werde hiermit Bestandteil des Bescheids vom 4. März 2002. Der Antragsgegner mag die Intention verfolgt haben, die Weisung vom 4. März 2002 in ihrem Rechtscharakter als Verwaltungsakt zu präzisieren. Dies konnte jedoch nicht voll gelingen, denn diese Weisung war nun einmal - wie dargelegt - in anderer Rechtsform ergangen und konnte zwar aufgehoben oder ergänzt (beides sollte offensichtlich nicht geschehen), nicht aber vollständig uminterpretiert oder rückwirkend in der Rechtsnatur verändert werden. Dies hat letztlich zur Folge, dass der Antragsgegner die Aufforderung mit dem Inhalt der in Bezug genommenen Weisung vom 4. März 2002 in seinem Schreiben vom 23. April 2002 ein zweites Mal - jetzt aber in Form eines Verwaltungsakts - erlassen und mit Schreiben vom 5. Juni 2002 unter ausführlicher Begründung dessen sofortige Vollziehung angeordnet hat. Der Antragsteller seinerseits hat - der Rechtsbehelfsbelehrung folgend - mit Schriftsatz vom 15. Mai 2002 Widerspruch gegen den Bescheid vom 4. März 2002 in der Fassung des Ergänzungsbescheids vom 23. April 2002 eingelegt. In dieser Logik bleibend hat er sodann mit Schreiben vom 18. Juni 2002 beim Verwaltungsgericht Antrag gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gestellt. Der erkennende Senat hält es mit den Argumenten des angefochtenen erstinstanzlichen Beschlusses für rechtsfehlerfrei und sachlich geboten, dass das Verwaltungsgericht eine Sachentscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO getroffen hat. Doch sieht er damit dem erkennbaren Begehren des Antragstellers noch nicht umfassend Rechnung getragen. Dieser hat mit seinem Widerspruch und in seinem Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO klar zu erkennen gegeben, dass er - jenseits einer speziellen formalrechtlichen Wertung, wie sie ihm vom Antragsgegner nahegelegt worden war - ganz schlicht der Weisung, seine Haartracht zu verändern, bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens nicht nachkommen und deshalb vorläufigen Rechtsschutz beantragen will. Unter diesen Umständen begegnet es einerseits keinen rechtlichen Bedenken und ist es andererseits zur Gewährung eines effektiven Rechtsschutzes geboten, den Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO erweiternd auch als Antrag nach § 123 VwGO auszulegen mit dem Ziel, das sofort wirksame Gebot der Veränderung der Haartracht bis zum Abschluss des Hauptsachestreits wieder rückgängig zu machen. (Vgl. zur Umdeutung eines Antrags nach § 80 Abs. 5 VwGO in einen solchen nach § 123 VwGO hinsichtlich einer Anordnung gegen einen Beamten, die unmissverständlich in die Form eines Verwaltungsakts gekleidet worden war, in der aber unter Anwendung des Rechtsgedankens des Art. 47 BayVwVfG zugleich auch eine innerdienstliche Weisung ohne Verwaltungsaktsqualität gesehen werden konnte, die Entscheidung des erkennenden Senats vom 1.2.1999, Az. 3 CS 98, 2773, NVwZ 2000, 222). Dem so ausgelegten Begehren, für das im Hinblick auf den nach wie vor bestehenden sofortigen Geltungsanspruch der Weisung ein Anordnungsgrund glaubhaft gemacht ist und für das - wie noch auszuführen sein wird - auch von einem hinreichend dargelegten Anordnungsanspruch auszugehen ist, wurde im Tenor der vorliegenden Entscheidung (mit der Maßgabe ...) Rechnung getragen.

Der solchermaßen mit zweifacher Zielrichtung gewertete Antrag - einmal nach § 80 Abs. 5 VwGO gegen den Sofortvollzug eines Verwaltungsakts, sodann nach § 123 VwGO gegen die Pflicht, einer innerdienstlichen Weisung sofort Folge zu leisten - ist auch in der Sache erfolgreich.

Das Verwaltungsgericht kommt bei der nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen summarischen Prüfung zu dem Ergebnis, dass der Rechtsbehelf in der Hauptsache (also der Widerspruch gegen den Verwaltungsakt) aller Voraussicht nach Erfolg haben wird, weil erstens keine Rechtsgrundlage für den Erlass des Verwaltungsakts bestehe und weil dieser zweitens unzulässigerweise in Grundrechte des Antragstellers eingreife. Die gebotene Interessenabwägung gehe für diesen Fall, aber auch für den Fall, dass die Erfolgsaussichten in der Hauptsache offen seien, zu Gunsten des Antragstellers aus.

Der Senat kommt im Ergebnis zu der selben abschließenden Wertung. Er sieht das Prozessrisiko des Antragsgegners zunächst deshalb als hoch an, weil er erhebliche rechtliche Bedenken dahingehend hat, ob die Anordnung in Form eines Verwaltungsakts ergehen durfte. Insofern kann er auf die oben gemachten Ausführungen im Rahmen der Prüfung der Statthaftigkeit des Antrags nach § 80 Abs. 5 VwGO verweisen. War der Verwaltungsakt nicht die rechtlich gebotene Handlungsform des Dienstherrn, so folgt daraus die Rechtswidrigkeit der Anordnung (vgl. BayVGH a.a.O.). Die Beschwer des Adressaten liegt z.B. darin, dass die Anordnung - wie vorliegend geschehen - für sofort vollziehbar erklärt werden kann und im Fall ihrer Rechtswidrigkeit nur anfechtbar und nicht - wie eine innerdienstliche Weisung - von Anfang an wirkungslos und als Grundlage für disziplinarrechtliche Maßnahmen ungeeignet ist. Es stellt sich auch die Frage, in welche Situation der Beamte gerät, wenn er eine als Verwaltungsakt ergangene Weisung unanfechtbar werden lässt - eine rechtliche Gestaltung, die auf das Verhältnis eines Hoheitsträgers im Außenverhältnis zu seinem Hohheitsunterworfenen gemünzt ist und bei Anwendung im Binnenverhältnis des Weisungsgebers zum Weisungsunterworfenen z.B. erhebliche Vollstreckungsprobleme aufwerfen kann. Auch sonst wirkt sich die Qualifizierung einer dienstlichen Weisung als Verwaltungsakt nicht - wie der Antragsgegner meint - für den Adressaten günstiger aus als das Fehlen dieser Eigenschaft. So kann sich der Beamte ohne weiteres nach erfolgter Remonstration auch gegen innerdienstliche Weisungen, die ihn in eigenen Rechten berühren, mit Widerspruch (§ 126 Abs. 1 und 3 BRRG) und allgemeiner Leistungsklage zur Wehr setzen.

Im Gegensatz zu diesen Erwägungen, die sich naturgemäß nur auf die Weisung in Gestalt eines Verwaltungsakts beziehen können, gelten die folgenden auch für den Antrag nach § 123 VwGO:

Der erkennende Senat lässt es im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes dahingestellt, ob, wofür einiges spricht, die grundsätzlichen rechtlichen Bedenken des Verwaltungsgerichts für dienstliche Anordnungen zutreffen, soweit es sich dabei um Regelungen der Haartracht handelt. Freilich geht die Rechtsprechung (vgl. etwa BVerwG vom 9.6.1983, DVBl. 1983, 1110 = DÖV 84, 343, dem folgend auch Zängl in GKÖD Bd. I K § 76 Rd.Nr. 4) davon aus, dass § 76 BBG (der insofern dem Regelungsgehalt des Art. 83 BayBG entspricht) nicht nur Zuständigkeiten festlegt, sondern auch die Pflicht zum Tragen von Uniformen und Amtstrachten begründet. Weiter ist dort ausgeführt, die in Art. 83 BayBG gesetzlich verankerte Pflicht des Beamten zum Tragen von Dienstkleidung werde durch die Bestimmungen der im Gesetz für zuständig erklärten Stellen lediglich aktualisiert und in ihren näheren Einzelheiten (Art der Dienstkleidung bzw. Amtstracht; Bestimmung der Anlässe, bei denen sie zu tragen ist, usw.) festgelegt. Das sei zulässig. Der Gesetzgeber brauche die Aktualisierung und nähere Ausgestaltung der von ihm dem Grunde nach statuierten Pflicht des Beamten zum Tragen von Dienstkleidung nicht selbst vorzunehmen. Die im dargelegten Sinn ausfüllenden Bestimmungen über Dienstkleidung und Amtstracht müssten ferner nicht notwendig durch Rechtsverordnung erlassen werden. Vielmehr könnten sie grundsätzlich auch als Verwaltungsvorschriften ergehen (vgl. hierzu auch BVerwGE 52, 193/197 m.w.N.). Besondere Anforderungen an die Bestimmtheit einer Ermächtigung zum Erlass von Verwaltungsvorschriften bestünden nicht. Die Befugnis zum Erlass von Verwaltungsvorschriften sei der Exekutivgewalt inhärent, soweit ihre Organisations- und Geschäftsleitungsgewalt jeweils reiche. Der erkennende Senat ist der Auffassung, dass zu den "ausfüllenden Bestimmungen" im oben dargestellten Sinn z.B. auch die Regelungen über das persönliche Erscheinungsbild des zum Tragen der Uniform Verpflichteten einschließlich der Haartracht gehören. Eine Vertiefung dieser Problematik, insbesondere auch unter dem Gesichtspunkt, ob für die Anordnung, die Haare zu kürzen, eine spezielle gesetzliche Befugnisnorm erforderlich ist, ist jedoch vorliegend nicht erforderlich.

Der Senat macht sich nämlich die Erwägungen der Vorinstanz zur Frage der Verhältnismäßigkeit der Grundrechtseingriffe (Gliederungsnummer 2. c), ab Seite 11 des angefochtenen Beschlusses) zu Eigen. Sie stimmen mit der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts überein und berücksichtigen ferner die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die auch die Frage der Reglementierung der Haarlänge betrifft (BVerwG vom 15.1.1999 a.a.O.). Insoweit wird auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts verwiesen. Aus ihnen ergeben sich erhebliche Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der verfahrensbefangenen Anordnungen mit der Folge, dass dem dagegen eingelegte Rechtsmittel in der Hauptsache durchaus beachtliche Erfolgsaussichten beigemessen werden können.

Selbst für den Fall, dass die Entscheidung in der Hauptsache als offen anzusehen ist, geht die im Verfahren des vorläufigen Rechtschutzes sodann gebotene Interessenabwägung zu Gunsten des Antragstellers aus. Er wird in seinen Grundrechten - namentlich des Art. 2 Abs. 1 GG (Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit) und des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG (Recht auf körperliche Unversehrtheit) - fühlbar und nachhaltig beeinträchtigt. Muss er seine Haarlänge der nach der IMBek. geforderten anpassen und demnach die Haare kürzen lassen, so wirkt sich dies nicht nur im dienstlichen, sondern auch im privaten Bereich aus. Dieser Zustand kann sich, wenn ein verwaltungsgerichtliches Streitverfahren durchgeführt wird, über Jahre erstrecken. Sollte der Antragsteller dann zuletzt obsiegen, hätte er ohne rechtfertigenden Grund längere Zeit mit einer seinem Lebens- und Identitätsgefühl nicht entsprechenden Haartracht leben müssen. Diese Beeinträchtigung könnte rückwirkend nicht beseitigt werden. Auf der anderen Seite hält sich die Beeinträchtigung der Belange des Dienstherrn im - ganz konkret zu betrachtenden - vorliegenden Fall deutlich in Grenzen. Die bei den Akten befindlichen Lichtbilder zeigen den Antragsteller als eine durchaus gepflegte Erscheinung - von jedem Eindruck der "Schmuddeligkeit" - mit einem Zopf, der zwar auch in dieser Form durchaus nicht häufig anzutreffen ist, aber in seiner "Extravaganz" sehr zurückhaltend anmutet. Er wird wohl überhaupt nur aus der Nähe und nur aus bestimmten Blickwinkeln wahrgenommen und fällt nicht als Ausdruck einer bestimmten individuellen Lebenseinstellung ins Auge, die das Bild des Polizeibeamten als eines dem Bürger gegenübertretenden Vertreters der Staatsgewalt in einer auch vorübergehend nicht hinnehmbaren Weise beeinträchtigen würde. Die "deutlich über den Hemdkragen reichende Haarlänge", die in der Nr. 2 der IMBek. ersichtlich nur aus Gründen des Erscheinungsbilds nicht gestattet wird (das anderweitig relevante Kriterium des Eigenschutzes kommt vorliegend offensichtlich nicht zum Tragen), lässt sich beim Antragsteller auch nur indirekt aus der Tatsache schließen, dass der Zopf ein gewisses Haarvolumen enthält. Der von dem Antragsgegner vorgebrachte Gesichtspunkt, dass der Zopf jederzeit auch geöffnet werden könnte, ist eine theoretische Möglichkeit, die, wenn sie Realität würde, Anlass zu einer neuerlichen Weisung geben könnte.

Unter diesen Umständen konnte die Beschwerde des Antragsgegners keinen Erfolg haben und war zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 20 Abs. 3, § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG.

Ende der Entscheidung