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Beginn der Entscheidung

Gericht: Bayerischer Verwaltungsgerichtshof
Urteil verkündet am 07.12.2005
Aktenzeichen: 4 BV 03.868
Rechtsgebiete: FAG


Vorschriften:

FAG Art. 20
Die Landkreise dürfen den Finanzbedarf für eine Kreiseinrichtung nur dann nach Art. 20 FAG einzelnen kreisangehörigen Gemeinden durch eine Erhöhung der Umlagesätze (erhöhte oder gespaltene Kreisumlage) auferlegen, wenn diese Gemeinden im Vergleich zu den anderen Gemeinden des Landkreises einen einrichtungs- und gemeindebezogenen Sondervorteil aus der Einrichtung ziehen.
Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Im Namen des Volkes

4 BV 03.868

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Kreisumlage;

hier: Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach vom 25. Februar 2003,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 4. Senat,

durch die Vorsitzende Richterin am Verwaltungsgerichtshof Dr. Motyl den Richter am Verwaltungsgerichtshof Schmitz, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Kraft,

aufgrund mündlicher Verhandlung vom 7. Dezember 2005

am 7. Dezember 2005

folgendes Urteil:

Tenor:

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Der Beklagte hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.

III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, sofern nicht der Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der klagende Markt wendet sich gegen die Festsetzung einer erhöhten Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2000.

1. Der beklagte Landkreis betreibt im Rahmen seiner freiwilligen Aufgaben ein Kreisverkehrsamt, das den Tourismus im Kreisgebiet fördern soll und zu diesem Zweck insbesondere Urlaubskataloge erstellt, Werbemaßnahmen sowie Sonderaktionen durchführt und eine zentrale Zimmervermittlung und -reservierung anbietet, wobei es ca. 650 Vermieter von Ferienunterkünften mit annähernd 7.000 Betten und etwa 1,3 Millionen Übernachtungen betreut (Stand 1999). Der Kreistag des Beklagten beschloss am 1. März 1999, für dieses Amt ein Finanzierungssystem außerhalb der allgemeinen Kreisumlage anzustreben. Ziel war neben einer Entlastung des Kreishaushaltes insbesondere eine vorteilsbezogene Verteilung der Finanzierungsbeiträge auf die einzelnen kreisangehörigen Gemeinden. Das sollte vorrangig im Wege öffentlich-rechtlicher Vereinbarungen, hilfsweise durch eine Erhöhung der Kreisumlage für den Finanzbedarf des Kreisverkehrsamtes entsprechend den jeweiligen Vorteilen erreicht werden. Der Beklagte schloss mit 20 der 27 kreisangehörigen Gemeinden jeweils einen "Vertrag über die Mitfananzierung des Kreisverkehrsamtes" mit dem Inhalt, dass der jährliche Zuschussbedarf auf sämtliche kreisangehörige Gemeinden nach Maßgabe einer in der jeweiligen Haushaltssatzung niedergelegten Vorteilsberechnung umgelegt wird. Auf den nicht im Wege der Vereinbarung gedeckten Zuschussbedarf sollten (zusätzliche) gespaltene Kreisumlagen nach Art. 20 FAG nach derselben Vorteilsberechnung bei denjenigen Gemeinden erhoben werden, die den Abschluss eines solchen Vertrags ablehnen. Die übrigen sieben kreisangehörigen Gemeinden, darunter der Kläger, waren zum Abschluss einer solchen Vereinbarung nicht bereit.

In der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2000 ist dementsprechend bestimmt, dass der auf 328.100 DM veranschlagte Zuschussbedarf des Kreisverkehrsamtes außerhalb der allgemeinen Kreisumlagenerhebung über eine zusätzliche (gespaltene) Kreisumlage nach Art. 20 FAG finanziert wird, soweit dieser Zuschussbedarf nicht durch Einnahmen aus Zweckvereinbarungen mit den kreisangehörigen Gemeinden finanziert wird (§ 4 Nr. 2 Abs. 1). Die Höhe des durch sonstige Einnahmen und Einnahmen aus Zweckvereinbarungen nicht gedeckten Bedarfs (erhöhtes Umlagesoll) ist auf 188.027 DM festgesetzt (§ 4 Nr. 2 Abs. 2). Die Umlagesätze für die gespaltene Kreisumlage sind für die sieben Gemeinden, die keine Finanzierungsvereinbarung mit dem Beklagten abgeschlossen haben, jeweils einheitlich auf Werte zwischen 0,3195 und 2,6509 vom Hundert der allgemeinen Umlagegrundlagen festgesetzt; für den Kläger beträgt er 2,6509 vom Hundert (vgl. § 4 Nr. 2 Abs. 4). Die Bemessung der erhöhten Umlagesätze und der vertraglich vereinbarten Finanzierungsbeiträge beruhen auf einer Vorteilsberechnung, die als Anlage 1 Bestandteil der Haushaltssatzung ist. In dieser Berechnung ist der Finanzbedarf des Kreisverkehrsamtes in der Weise auf sämtliche kreisangehörigen Gemeinden verteilt, dass diesen ein einheitlicher Betrag für die Fixkosten und - mit unterschiedlicher Gewichtung und diversen Anrechnungen - die jeweilige gemeindebezogene Anzahl der Buchungen über die zentrale Zimmervermittlung, der Übernachtungen, der Vermieteranzeigen, der Einwohner und ein "Zuschlag Fremdenverkehrsbeitrag" zugewiesen sind. In Anlage 2 zur Haushaltssatzung ist der nach Anlage 1 errechnete Vorteilsbetrag für jede kreisangehörige Gemeinde ausgewiesen und nach der Erhebungsart in eine "zusätzliche (gespaltene) Kreisumlage" oder einen "Vorteilsausgleich über Zweckvereinbarung" unterteilt.

Die Haushaltssatzung wurde vom Kreistag des Beklagten am 13. März 2000 beschlossen und, nachdem die Regierung von Mittelfranken die in § 4 Nr. 2 festgesetzte erhöhte Kreisumlage mit Schreiben vom 29. Juni 2000 rechtsaufsichtlich genehmigt hatte, vom Landrat ausgefertigt und am 22. Juli 2000 im Amtsblatt des Beklagten bekannt gemacht. Sie ist gemäß § 6 rückwirkend zum 1. Januar 2000 in Kraft getreten.

Der Kläger wurde vom Beklagten mit Bescheid vom 18. Juli 2000 zu einer allgemeinen Kreisumlage in Höhe von 468.547,23 DM und zu einer erhöhten Kreisumlage für den Finanzbedarf des Kreisverkehrsamtes in Höhe von 26.427 DM herangezogen. Er legte gegen die Festsetzung der erhöhten Kreisumlage Widerspruch mit der Begründung ein, dass es an der Voraussetzung des Art. 20 FAG für eine Erhöhung der Kreisumlage fehle, weil sämtliche und nicht nur einzelne kreisangehörige Gemeinden in vielfältiger Form Vorteile von dem Kreisverkehrsamt hätten. Diese Vorteile ließen sich zudem nicht, auch nicht mit der vom Beklagten aufgestellten Vorteilsberechnung, sachgerecht ermitteln. Der Widerspruch wurde von der Regierung von Mittelfranken mit Widerspruchsbescheid vom 31. August 2001 als unbegründet zurückgewiesen.

2. Der Kläger hat dagegen Klage zum Verwaltungsgericht erhoben und seine Einwände vertieft. Er hat beantragt,

die Festsetzung der erhöhten Kreisumlage in Nummer 2 des Umlagebescheides des Beklagten vom 18. Juli 2000 und den Widerspruchsbescheid der Regierung von Mittelfranken vom 31. August 2001 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat ausgeführt, dass Art. 20 FAG eine Erhöhung der Kreisumlage je nach Teilnahme an den Vorteilen einer Einrichtung zulasse. Deshalb komme es nur darauf an, welche unterschiedlichen Vorteile einzelne Gemeinden "je nach Teilhabe" hätten, nicht aber darauf, in welcher Weise die Vorteile des Landkreises selbst oder Dritter entsprechend proportional gewichtet seien. Der Landkreis könne mithin von der gesetzlichen Möglichkeit erhöhter Umlagesätze dann Gebrauch machen, wenn kreisangehörige Gemeinden an einer Kreiseinrichtung keinen gleichen Anteil hätten. Das sei mit Blick auf das Kreisverkehrsamt der Fall. Die Vorteilsberechnung sei unter eingehender Erörterung mit den Gemeinden als "kleinster gemeinsamer Nenner" entwickelt worden und geeignet, die Vorteile für die kreisangehörigen Gemeinden wiederzugeben. Sie halte sich jedenfalls innerhalb des weiten Gestaltungsspielraums, der dem Landkreis bei Planung des Haushalts und Erlass der Haushaltssatzung zustehe. Die Vorteile seien durch die erhöhte Kreisumlage auch nicht einseitig zu Lasten der betroffenen sieben Gemeinden festgesetzt, sondern mittels der Finanzierungsvereinbarung in gleicher Weise auf alle kreisangehörigen Gemeinden umgelegt worden. Die vorteilsnahe Kostenumlegung für das Kreisverkehrsamt sei mit Blick auf die Haushaltssituation, insbesondere die überdurchschnittlichen Hebesätze und den überdurchschnittlichen Schuldenstand, unabdingbar gewesen. Schließlich müsse ein etwaiger Rechtsfehler bei der Festsetzung der erhöhten Kreisumlage als unbeachtlich angesehen werden, weil er sich auf den allgemeinen Hebesatz nur mit 0,2 vom Hundert auswirken würde.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 25. Februar 2003 stattgegeben und die angefochtenen Bescheide in dem beantragten Umfang aufgehoben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die dem Bescheid zugrunde liegende Festsetzung einer erhöhten Kreisumlage in § 4 Nr. 2 der Haushaltssatzung sei rechtsfehlerhaft. Zwar habe der Beklagte mit dem von ihm als öffentliche Einrichtung betriebenen Kreisverkehrsamt eine in seine Zuständigkeit fallende überörtliche Aufgabe wahrgenommen, weil durch die überörtlich gebündelten Tourismusaktivitäten die Förderung und Entwicklung des Kreises insgesamt bezweckt werde. Dem stehe nicht entgegen, dass einige kreisangehörige Gemeinden selbst Aufgaben des Fremdenverkehrs wahrnehmen und teilweise örtliche Fremdenverkehrsämter betreiben würden; denn diese seien gerade durch den örtlichen Bezug geprägt. Handele es sich mithin um eine kreiseigene Aufgabe, könne der Beklagte den durch sonstige Einnahmen nicht gedeckten Finanzbedarf für das Kreisverkehrsamt auch durch die Kreisumlage auf die kreisangehörigen Gemeinden umlegen. Er sei aber nicht zur Festsetzung einer erhöhten Kreisumlage nach Art. 20 FAG berechtigt gewesen. Diese Vorschrift stelle eine Ausnahme im System des kommunalen Finanzausgleichs dar und müsse nach ihrem Sinn und Zweck, aber auch mit Blick auf ihren Wortlaut so ausgelegt werden, dass eine erhöhte Kreisumlage nur erhoben werden dürfe, wenn ein Landkreis Einrichtungen unterhalte, die tatsächlich nur einzelnen Kreisteilen oder einzelnen Gemeinden ausschließlich oder in hervorragendem Maße zugute kämen. Denn es sei die Regel und nicht die Ausnahme, dass die kreisangehörigen Gemeinden, etwa aufgrund der unterschiedlichen Entfernung von der jeweiligen Einrichtung des Landkreises, in unterschiedlicher Weise von diesen profitierten. Dieser Ausnahmecharakter dürfe nicht dadurch unterlaufen werden, dass der Beklagte einen Teil des ungedeckten Finanzbedarfs für das Kreisverkehrsamt auf einzelne Gemeinden umlege und den Rest des ungedeckten Finanzbedarfs auf die übrigen kreisangehörigen Gemeinden über eine vertragliche Vereinbarung nach derselben Verteilungsregelung abwälze. Das widerspreche dem vom Gesetzgeber vorgegebenen Grundgedanken eines pauschalierten Lastenausgleichs innerhalb der kreisangehörigen Gemeinden mit einem in der Regel gleich hohen Umlagesatz. § 4 Nr. 2 der Haushaltssatzung sei daher nichtig.

Das Verwaltungsgericht hat die Berufung gegen sein Urteil zugelassen.

3. Der Beklagte hat Berufung eingelegt. Er ist der Ansicht, dass das Verwaltungsgericht den Anwendungsbereich des Art. 20 FAG zu eng gesehen habe. Weder dem Wortlaut noch dem Zweck der Regelung lasse sich das Erfordernis entnehmen, dass die Kreiseinrichtung tatsächlich nur einzelnen Kreisteilen oder nur einzelnen Gemeinden ausschließlich oder in hervorragender Weise zugute kommen müsse. Die Vorschrift solle vielmehr ermöglichen, einen Ausgleich dafür zu schaffen, dass kreisangehörige Gemeinden an den Vorteilen einer Landkreiseinrichtung keinen gleichen Anteil hätten. Wenn, wie im Fall des Kreisverkehrsamtes, alle Gemeinden unterschiedlichen Nutzen aus der Kreiseinrichtung ziehen würden, so müssten die Kosten folgerichtig auf alle Gemeinden unterschiedlich umgelegt werden. Der Kreistag habe gerade erreichen wollen, dass die von den Tätigkeiten des Kreisverkehrsamtes besonders profitierenden kleineren Fremdenverkehrsgemeinden diese Einrichtung dementsprechend verstärkt finanzierten. Daher seien durch die Vorteilsberechnung insbesondere diejenigen Gemeinden entlastet worden, die über eigene Fremdenverkehrsämter verfügten und deshalb in geringerem Umfang auf die Kreiseinrichtung angewiesen seien oder die weniger Übernachtungszahlen aufweisen würden. Bereits diese sehr unterschiedliche Vorteilsnahme auf Seiten der kreisangehörigen Gemeinden rechtfertige die Erhebung einer erhöhten Kreisumlage. Wenn Art. 20 FAG auf "einzelne Gemeinden" abstelle, so verdeutliche das nur, dass die Teilnahme an den Vorteilen einer Einrichtung für jede einzelne Gemeinde festzustellen und entsprechend zu berücksichtigen sei. Gerade das aber habe der Beklagte mit seiner sachgerechten Vorteilsberechnung getan. Im Ergebnis seien "einzelne kreisangehörige Gemeinden", nämlich sieben von 27, zu einer erhöhten Kreisumlage herangezogen worden, davon fünf Gemeinden mit den größten Vorteilen aus dem Kreisverkehrsamt und zwei weitere Gemeinden, die im Vorteilsrang zwar weiter zurück lägen, die aber, anders als die dazwischen liegenden Gemeinden, keine Finanzierungsvereinbarung abgeschlossen hätten. Mit diesen Verträgen sei auch nicht etwa der Ausnahmecharakter der gesetzlichen Regelung unterlaufen, sondern lediglich der Subsidiaritätsgrundsatz beachtet worden, wonach nur der durch sonstige Einnahmen nicht gedeckte Bedarf umgelegt werden dürfe.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 25. Februar 2003 abzuheben und die Klage abzuweisen.

Der Kläger verteidigt das angegriffene Urteil und beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat sich am Verfahren beteiligt. Er ist der Ansicht, dass Art. 20 FAG wegen seines Ausnahmecharakters strenge Anforderungen an die Erhebung einer erhöhten Kreisumlage stelle, die mit Blick auf das Kreisverkehrsamt des Beklagten wohl nicht erreicht seien.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Rechtszüge und die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung des Beklagten bleibt ohne Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat den Umlagebescheid vom 18. Juli 2000 und den Widerspruchsbescheid der Regierung von Mittelfranken vom 31. August 2001 zu Recht in dem angefochtenen Umfang aufgehoben. Denn die allein in Streit stehende Festsetzung einer erhöhten (gespaltenen) Kreisumlage für den Finanzbedarf des Kreisverkehrsamtes ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die als Rechtsgrundlage herangezogene Bestimmung über die Erhöhung der Umlagesätze in § 4 Nr. 2 der Haushaltssatzung des Beklagten vom 13. März 2000 für das Haushaltsjahr 2000 (Haushaltssatzung) ist mit Art. 20 des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Staat, Gemeinden und Gemeindeverbänden (Finanzausgleichsgesetz - FAG, in der hier maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 23.2.2000, GVBl S. 70) nicht vereinbar und deshalb unwirksam.

1. a) Die Landkreise legen gemäß Art. 56 Abs. 2 Nr. 2 LKrO i.V.m. Art. 18 Abs. 1 FAG ihren durch die sonstigen Einnahmen nicht gedeckten Finanzbedarf auf die kreisangehörigen Gemeinden um (Kreisumlage). Die Kreisumlage wird in Vomhundertsätzen der Umlagegrundlagen bemessen (Art. 18 Abs. 3 Satz 1 FAG). Umlagegrundlagen sind die für die kreisangehörigen Gemeinden geltenden Steuerkraftzahlen (Art. 4 Abs. 2 FAG) und 80 v.H. der Schlüsselzuweisungen der kreisangehörigen Gemeinden des vorangegangenen Haushaltsjahres (Art. 18 Abs. 3 Satz 2 FAG). Die Vomhundertsätze der Umlagegrundlagen (Umlagesätze) können bezogen auf die Steuerkraftzahlen der einzelnen Steuern und die Schlüsselzuweisungen einheitlich oder - in einem bestimmten Rahmen - verschieden bemessen werden (Art. 18 Abs. 3 Satz 3 FAG). Sie sind alljährlich in der Haushaltssatzung neu (Art. 57 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LKrO) und für alle Gemeinden des Landkreises grundsätzlich in derselben Höhe festzusetzen (Bauer/Böhle/Masson/Samper, Bayerische Kommunalgesetze, RdNr. 19 zu Art. 16 LKrO; Zimmerer/Heckmair/Schneider, in: Praxis der Gemeindeverwaltung, E1 Bay Finanzausgleich, RdNr. 19.1.4.2).

Dieses System der Umlagenerhebung nach Finanzkraftmaßstäben wird von Art. 20 FAG zugunsten des Vorteilsgedankens durchbrochen. Nach dieser Bestimmung können die Umlagesätze (Vomhundertsätze nach Art. 18 Abs. 3 FAG) für einzelne kreisangehörige Gemeinden je nach Teilnahme an den Vorteilen einer Einrichtung des Landkreises mit Genehmigung der Aufsichtsbehörde erhöht werden. Die Berechtigung zur Umlage nach vorteilsbezogen erhöhten Umlagesätzen (erhöhte oder gespaltene Kreisumlage) geht auf Art. 32 des Distriktsratsgesetzes vom 28. Mai 1852 zurück. Dort war den Distrikten, einer Vorform der heutigen Landkreise, "vorbehalten, die Beitragsquote für einzelne Gemeinden ... je nach der Teilnahme an den Vorteilen der betreffenden Anstalt oder Einrichtung verschieden abzustufen". Damit sollte nach dem Willen des historischen Gesetzgebers die Möglichkeit eröffnet werden, durch die Auflage einer sog. Präzipualleistung "eine allseits gerechte Verteilung" der Lasten herbeizuführen (zitiert nach BayVGH, E.v. 19.10.1891, VGH 13, 243/244). Während Art. 32 des Distriktsratsgesetzes allerdings auf der Rechtsfolgenseite seinem ausdrücklichen Wortlaut nach eine "Abstufung" der Beitragsquote, also eine Abweichung nach oben wie nach unten, zugelassen hat (vgl. Lermann, Die bayerische Distriktsgemeinde-Ordnung, 1895, Anm. 4 zu Teil III § 35), berechtigt Art. 20 FAG die Landkreise lediglich dazu, die Umlagesätze für einzelne Gemeinden zu erhöhen. Das Gesetz sieht also keine Möglichkeit mehr vor, die Umlagesätze für einzelne Gemeinden, die etwa aufgrund ihrer Lage im Kreisgebiet keinen oder nur geringen Nutzen aus einer Kreiseinrichtung ziehen, herabzusetzen (Greiml/Waldmann, Finanzausgleich, RdNr. 9 zu Art.18, 19 und 20 FAG). Das unterscheidet Art. 20 FAG nicht nur von seinem historischen Vorläufer, sondern etwa auch von dem in der Zielrichtung ansonsten vergleichbaren § 56 Abs. 4 Satz 1 der nordrhein-westfälischen Kreisordnung, der eine Minderbelastung bereits dann vorschreibt, wenn Kreiseinrichtungen einzelnen Teilen des Kreises lediglich in besonders geringem Maße zustatten kommen (vgl. Schneider, NWVBl. 2003, 121/124 ff.).

b) Eine Erhöhung der Umlagesätze kommt mit Blick auf die einzelnen Tatbestandsmerkmale des Art. 20 FAG, die vor diesem rechtssystematischen und historischen Hintergrund eng auszulegen sind, nur in besonders gelagerten Ausnahmefällen in Betracht:

aa) Das Gesetz beschränkt die Berechtigung zur Erhebung einer erhöhten Kreisumlage zunächst auf den - durch die sonstigen Einnahmen nicht gedeckten (vgl. Art. 56 Abs. 2 LKrO) - Finanzbedarf für eine "Einrichtung des Landkreises". Der Einrichtungsbegriff des Art. 20 FAG stimmt im Wesentlichen mit demjenigen des Art. 15 LKrO überein, erfasst im Unterschied zu diesem aber auch die nichtöffentlichen Einrichtungen. Unter Einrichtung ist die Zusammenfassung von sachlichen und/oder personellen Mitteln in der Hand des Landkreises zur Erfüllung bestimmter Aufgaben zu verstehen (vgl. Hölzl/Hien, Gemeindeordnung mit Verwaltungsgemeinschaftsordnung, Landkreisordnung und Bezirksordnung für den Freistaat Bayern, RdNr. 1 zu Art. 21 GO; insoweit enger OVG NRW, U.v. 23.4.2003 - 15 A 5295.00 - NVwZ-RR 2002, 864/865, wonach die öffentliche Sache, die benutzt oder mit der eine Verwaltungsleistung erbracht wird, im Vordergrund der Einrichtung stehen muss).

Der Landkreis muss für die Aufgaben, die er mit der Einrichtung wahrnimmt, gesetzlich zuständig sein. Denn er darf sich durch die - allgemeine wie erhöhte - Kreisumlage gemäß Art. 56 Abs. 2 LKrO nur solche Einnahmen beschaffen, die zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlich sind; für landkreisfremde Aufgaben darf er von den Gemeinden keine Umlage fordern (BayVGH, U.v. 4.11.1992 - 4 B 90.718 - VGH n.F. 45, 115/116 = BayVBl 1993, 112; U.v. 25.7.1996 - 4 B 94.1199 - BayVBl. 1996, 691; U.v. 27.7.2005 - 4 BV 02.1964 - juris). Die Kreisaufgaben ergeben sich im wesentlichen aus Art. 10 BV, Art. 4 bis 6 und Art. 51 bis 53 LKrO. Sie müssen insbesondere von den Aufgaben der kreisangehörigen Gemeinden nach Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 11 und 83 Abs. 1 BV sowie Art. 6 bis 8, 57 und 58 GO abgegrenzt werden. Denn das bayerische Kommunalrecht geht grundsätzlich von einer Trennung der jeweiligen Aufgabenbereiche aus. Es weist den Landkreisen nicht die Aufgabe zu, unterschiedliche Leistungsfähigkeit oder Leistungswilligkeit unter den ihnen jeweils angehörenden Gemeinden auszugleichen. Gemeinsame Zuständigkeiten von Gemeinden und Landkreisen bestehen nur, soweit sie gesetzlich angeordnet sind.

bb) Mit der Einrichtung des Landkreises müssen nach Art. 20 FAG "Vorteile" zur Rechtfertigung erhöhter Umlagesätze für einzelne kreisangehörige Gemeinden verbunden sein. Beachtung können dabei nur solche Vorteile finden, die einerseits einrichtungs- ("einer Einrichtung") und andererseits gemeindebezogen ("für" einzelne Gemeinden) sind. Das bedeutet, dass der Vorteil in der Nutzung oder zumindest in der Nutzungsmöglichkeit der Einrichtung selbst liegen und den Gemeinden oder deren Einwohner zugute kommen muss. Sonstige - mittelbare - Vorteile, wie beispielsweise die Steigerung der Attraktivität einer Gemeinde durch die Lage einer Kreiseinrichtung im Gemeindegebiet, bleiben deshalb ebenso außer Betracht, wie Vorteile für den Landkreis oder Außenstehende (vgl. Schneider, a.a.O. S. 125). Der Vorteil kann im Regelfall nicht darin gesehen werden, dass die Kreiseinrichtung einer Gemeinde eigenes Tätigwerden und damit eigene Haushaltsmittel erspart. Das würde nämlich eine gemeinsame Zuständigkeit von Landkreis und kreisangehöriger Gemeinde voraussetzen, woran es indes, wie dargelegt, regelmäßig fehlt.

cc) Art. 20 FAG verlangt ferner, dass "einzelne kreisangehörige Gemeinden" an den Vorteilen der Einrichtung des Landkreises in besonderer Weise teilnehmen. Damit ist auf der Tatbestandsseite der Vorteilsgedanke niedergelegt, der auf der Rechtsfolgenseite den Landkreis zu einer dem Maß des jeweiligen Vorteils entsprechenden Erhöhung der Umlagesätze berechtigt. Erhöhte Umlagesätze für einzelne Gemeinden müssen mit anderen Worten ihre Rechtfertigung in erhöhten Vorteilen, d.h. Sondervorteilen, für gerade diese Gemeinden finden. Erforderlich ist mithin ein Vergleich aller kreisangehörigen Gemeinden, um festzustellen, ob und in welchem Ausmaß einzelne gegenüber den anderen Gemeinden des Landkreises besondere Vorteile aus einer Kreiseinrichtung ziehen.

Dieser Vergleich kann sich allerdings nicht darauf beschränken, den durchschnittlichen gemeindlichen Vorteil der Einrichtung zu bestimmen, um dann bereits jeden darüber liegenden Nutzen als Rechtfertigung für eine Erhöhung der Umlagesätze anzusehen. Das widerspräche dem Ausnahmecharakter des Art. 20 FAG. Denn es ist die Regel und nicht etwa die Ausnahme, dass die kreisangehörigen Gemeinden schon wegen ihrer unterschiedlichen Größe, Einwohnerzahl und -struktur in verschiedenem Ausmaß Nutzen aus einer Kreiseinrichtung ziehen. Auf solche relativen Abstufungen zielt der Vorteilsausgleich nach Art. 20 FAG nicht ab. Die erhöhte Kreisumlage darf vielmehr in Durchbrechung des Umlagesystems nach Finanzkraftmaßstäben nur denjenigen Nutzen für einzelne Gemeinden treffen, dessen Nichtberücksichtigung eine offenbare Unbilligkeit gegenüber den anderen Gemeinden bedeuten würde (so auch heute noch zutreffend Lermann, a.a.O., Anm. 8 zu Art. 32 Distriktsratsgesetz). Erforderlich ist deshalb ein besonderer, außergewöhnlicher Vorteil für einzelne Gemeinden des Landkreises. Ein solcher Sondervorteil liegt zwar entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts und der von ihm angeführten Kommentarliteratur nicht erst dann vor, wenn Kreiseinrichtungen tatsächlich nur einzelnen Gemeinden ausschließlich oder in hervorragendem Maß zugute kommen. Zu verlangen ist jedoch (zumindest), dass einzelne Gemeinden einen Vorteil ziehen, der in besonders großem Maße über den Vorteil für die anderen Gemeinden des Landkreises hinausgeht und der zudem auf atypischen Umständen beruht, wie etwa auf den Besonderheiten der geographischen Lage oder dem beschränkten Einzugsbereich einer Kreiseinrichtung.

dd) Sind sämtliche Tatbestandsmerkmale des Art. 20 FAG erfüllt, kann der Landkreis im Rahmen seines Gestaltungsermessens die Umlagesätze - unter dem Vorbehalt der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde - erhöhen. Während die gesetzlichen Voraussetzungen der uneingeschränkten richterlichen Kontrolle unterliegen, ist die Ermessensentscheidung nur auf beachtliche Rechtsfehler, nicht auf ihre Zweckmäßigkeit zu prüfen.

Entschließt der Landkreis sich zur Erhebung einer erhöhten Kreisumlage, so ist als (Sonder-)Umlagesoll nur der Finanzbedarf ansetzen, der durch die betreffende Kreiseinrichtung ausgelöst wird, der durch die sonstigen Einnahmen nicht gedeckt ist und der sich in der Höhe auf diejenigen Sondervorteile beschränkt, die den betroffenen (einzelnen) Gemeinden entstehen. Nehmen auch andere Gemeinden des Landkreises an den Vorteilen einer Kreiseinrichtung teil, darf mithin nicht der gesamte Bedarf der Einrichtung durch die erhöhte Kreisumlage beschafft werden, sondern nur der dem Sondervorteil entsprechende (Prozent-)Anteil (vgl. Bohley/Krutsch/Foohs, Handbuch des gemeindlichen Steuerrechts, Bd. 3: Finanzausgleich, 1953, Erl. 3 zu Art. 20). Dass dieser Bedarf nicht zugleich in das Umlagesoll der allgemeinen Kreisumlage eingestellt werden kann, versteht sich von selbst; denn dem Landkreis dürfen durch die Erhöhung der Umlagesätze keine Überschüsse erwachsen. Der Finanzbedarf der Kreiseinrichtung, der mit der erhöhten Kreisumlage abgedeckt werden soll, ist im Haushaltsplan (Art. 55 Abs. 1 Satz 1, Art. 58 LKrO) auszuweisen und zusammen mit den erhöhten Umlagesätzen in der Haushaltssatzung festzusetzen (Art. 57 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LKrO).

2. Die in § 4 Nr. 2 der Haushaltssatzung des Beklagten festgesetzte Erhöhung der Umlagesätze für den Finanzbedarf des Kreisverkehrsamtes ist mit den Anforderungen des Art. 20 FAG nicht vereinbar.

a) Es ist bereits zweifelhaft, ob sämtliche Aufgaben, die das Kreisverkehrsamt mit Hilfe der erhöhten Kreisumlage wahrnehmen soll, in den Zuständigkeitsbereich des Beklagten fallen.

Zwar wird man die Förderung des Fremdenverkehrs im Kreisgebiet zu den Angelegenheiten der überörtlichen Gemeinschaft zählen können, die Art. 5 Abs. 1 LKrO dem eigenen Wirkungskreis der Landkreise zuordnet. Für die Unterkunftsvermittlung und -reservierung, die das Kreisverkehrsamt des Beklagten in erheblichem Umfang betreibt, versteht sich der überörtliche Bezug hingegen nicht von selbst. Das gilt umso mehr, als gleichzeitig auch einige kreisangehörige Gemeinden vergleichbare Dienstleistungen durch eigene Fremdenverkehrsämter erbringen. Das belegt entgegen der Ansicht des Beklagten weniger einen finanziellen Entlastungsbedarf für diese Gemeinden bei der Kreisumlage, sondern deutet vielmehr darauf hin, dass das Betreiben derartiger Einrichtungen über das Leistungsvermögen der kreisangehörigen Gemeinden in diesem Landkreis nicht im Sinne von Art. 4 Abs. 1 LKrO hinausgeht und der Beklagte insoweit in die Zuständigkeiten seiner Gemeinden übergreift. Ob es sich bei den Fremdenverkehrsämtern des Landkreises und der Gemeinden gleichwohl nach den Kriterien, die der Senat zu Musikschulen entwickelt hat (U.v. 25.7.1996 - 4 B 94.1199 - BayVBl. 1996, 691/692), um verschiedene Einrichtungen mit unterschiedlichen Gegenständen und unterschiedlichen Zuständigkeiten handelt, bedarf keiner abschließenden Klärung; denn es fehlt an einer weiteren Voraussetzung des Art. 20 FAG.

b) Die erhöhten Umlagesätze sind nicht durch entsprechend erhöhte Vorteile für die nach § 4 Nr. 2 Abs. 4 Haushaltssatzung in Anspruch genommenen (sieben) kreisangehörigen Gemeinden gerechtfertigt.

Nach der Konzeption der Haushaltssatzung trifft die erhöhte Kreisumlage lediglich diejenigen Gemeinden des Landkreises, die keinen "Vorteilsausgleich über Zweckvereinbarung" für das Kreisverkehrsamt geleistet haben (§ 4 Nr. 2 Abs. 1 i.V.m. Anlage 2 der Haushaltssatzung). Das hat folgenden Hintergrund: Der Kreistag des Beklagten hatte am 1. März 1999 beschlossen, für diese Einrichtung eine vorteilsbezogene Finanzierung durch sämtliche kreisangehörigen Gemeinden außerhalb der allgemeinen Kreisumlage anzustreben, wobei die gemeindlichen Beiträge vorrangig im Wege öffentlich-rechtlicher Vereinbarungen, hilfsweise durch eine Erhöhung der Kreisumlage erbracht werden sollten. Nach der Vorteilsberechnung, die mit den Gemeinden eingehend diskutiert und mehrheitlich gebilligt sowie vom Kreisausschuss am 18. Oktober 1999 beschlossen worden war, sollte der Finanzbedarf in der Weise auf alle 27 kreisangehörigen Gemeinden verteilt werden, dass diesen ein einheitlicher Betrag für die Fixkosten und - mit unterschiedlicher Gewichtung und diversen Anrechnungen - die jeweilige gemeindebezogene Anzahl der Buchungen über die zentrale Zimmervermittlung, der Übernachtungen, der Vermieteranzeigen, der Einwohner und ein "Zuschlag Fremdenverkehrsbeitrag" zugewiesen wird. Auf dieser Berechnungsgrundlage haben 20 Gemeinden mit dem Beklagten Finanzierungsvereinbarungen abgeschlossen. Für die übrigen sieben Gemeinden des Landkreises, die hierzu nicht bereit waren, wurden in der Haushaltssatzung, wie vom Kreistag angekündigt, die Umlagesätze erhöht. Sowohl der vertragliche Vorteilsausgleich als auch die erhöhte Kreisumlage beruhen auf derselben Vorteilsberechnung, die der Haushaltssatzung als Anlage 1 beigefügt ist und für alle 27 kreisangehörige Gemeinden einen individuellen "Vorteilsbetrag" (zwischen 3.094 DM und 65.303 DM) ausweist. Diese Vorteilsbeträge sind in Anlage 2 der Haushaltssatzung differenziert nach den Erhebungsarten als "zusätzliche (gespaltene) Kreisumlage" und als "Vorteilsausgleich über Zweckvereinbarung" zusammengestellt und decken den für das Haushaltsjahr 2000 veranschlagten Zuschussbedarf des Kreisverkehrsamtes von 328.100 DM (Haushaltsplan, HH-UA 7901) vollständig ab. Aus der Sicht des Beklagten nehmen mithin sämtliche Gemeinden des Landkreises an den Vorteilen des Kreisverkehrsamtes teil, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß; mit der Kombination eines Angebots zum freiwilligen Finanzierungsbeitrag auf vertraglicher Grundlage und der Androhung einer Erhöhung der Kreisumlage soll sichergestellt werden, dass alle kreisangehörigen Gemeinden "ihren" Finanzierungsanteil leisten. Aus der Sicht der kreisangehörigen Gemeinden bleibt lediglich die Wahl, den für sie vom Beklagten errechneten "Vorteilsbetrag" entweder freiwillig auf vertraglicher Grundlage oder zwangsweise als erhöhte Kreisumlage zu entrichten.

Die Erhöhung der Umlagesätze "in Vollzug" dieser Konstruktion geht schon im Ansatz an Art. 20 FAG vorbei. Da sämtliche kreisangehörigen Gemeinden an den Vorteilen des Kreisverkehrsamtes teilnehmen, wäre eine vorteilsbezogene Umlegung des gesamten (nicht anderweitig gedeckten) Finanzbedarfs für diese Einrichtung durch eine Erhöhung der Umlagesätze für alle kreisangehörigen Gemeinden nicht zulässig; denn durch die erhöhte Kreisumlage darf nur der auf den Sondervorteil für einzelne kreisangehörige Gemeinden entfallende Teil beschafft werden (s. oben 1 b dd). Scheidet aber Art. 20 FAG als Rechtsgrundlage für eine vorteilsbezogene Umlegung auf alle Gemeinden des Landkreises aus, kann er schwerlich die zwangsweise Umsetzung der Vorteilsberechnung für einzelne Gemeinden rechtfertigen, die den Abschluss einer Finanzierungsvereinbarung ablehnen. Denn die fehlende Bereitschaft zum freiwilligen "Vorteilsausgleich" kann schon deshalb keinen nach Art. 20 FAG beachtlichen Vorteil im Vergleich zu den anderen Gemeinden des Landkreises begründen, weil es an dem erforderlichen Einrichtungsbezug fehlt. Zwar kommt es den einzelnen Gemeinden zugute, wenn das Kreisverkehrsamt weiterhin auch für sie tätig wird, obwohl sie sich an dessen Finanzierung weder durch die allgemeine Kreisumlage noch im Gegensatz zu den anderen Gemeinden freiwillig beteiligen. Dieser Vorteil besteht indes nicht darin, dass die sieben Gemeinden oder deren Bewohner die Einrichtung (verstärkt) nutzen oder zumindest nutzen können. Er ergibt sich vielmehr daraus, dass einerseits die anderen Gemeinden freiwillig einen Finanzierungsbetrag nach der vom Beklagten erstellten Vorteilsberechnung leisten und der Beklagte andererseits das Kreisverkehrsamt in dem bisherigen Umfang weiterbetreiben will, obwohl sich nicht alle ihm angehörenden Gemeinden zu einer einvernehmlichen Vorteilsfinanzierung entschieden haben.

Die in § 4 Nr. 2 Haushaltssatzung angeordnete Erhöhung der Umlagesätze wäre nur dann (objektiv) gerechtfertigt, wenn es sich bei den Gemeinden, die das Vertragsangebot zum freiwilligen Vorteilsausgleich abgelehnt haben, zugleich um diejenigen handeln würde, denen als einzigen kreisangehörigen Gemeinden einrichtungs- und gemeindebezogene Sondervorteile aus dem Kreisverkehrsamt entstehen. Das ist indes nicht der Fall. Das Kreisverkehrsamt kommt nach der Vorteilsberechnung des Beklagten selbst (Anlage 1 zur Haushaltssatzung) keineswegs allen nach § 4 Nr. 2 Abs. 4 Haushaltssatzung in Anspruch genommenen Gemeinden in besonderer Weise zugute. Zwar nehmen die Gemeinde Pleinfeld, die Stadt Gunzenhausen, der Markt Absberg und die Gemeinden Pfofeld und Haundorf in der - im Einzelnen allerdings nicht unproblematischen - Wertung die vordersten Ränge ein, wobei zu der im Vorteilsrang nachfolgenden Gemeinde Muhr am See allerdings ein eher geringfügiger Abstand besteht. Für die ebenfalls zur erhöhten Kreisumlage herangezogenen Gemeinden Theilenhofen und Polsingen hat der Beklagte hingegen allenfalls durchschnittliche Vorteilswerte ermittelt; beide Gemeinden liegen bei allen Kriterien und unabhängig von deren Gewichtung teilweise deutlich hinter solchen Gemeinden zurück, die - mit Blick auf ihren freiwilligen Finanzierungsbeitrag - nicht zur erhöhten Kreisumlage herangezogen worden sind.

c) Der Verstoß gegen Art. 20 FAG führt zur Unwirksamkeit der Regelung über die erhöhte Kreisumlage in § 4 Nr. 2 Haushaltssatzung.

Dem Beklagten kann nicht in der Annahme gefolgt werden, dieser Verstoß sei unbeachtlich, weil eine Einbeziehung des Finanzbedarfs für das Kreisverkehrsamt in das Umlagesoll der allgemeinen Kreisumlage den Hebesatz um nur 0,2 vom Hundert ansteigen lassen würde. Der Senat hat zwar wiederholt entschieden, dass ein Fehler bei der Festsetzung des Umlagesolls durch den Ansatz von Ausgaben für landkreisfremde Aufgaben nur dann die Nichtigkeit der Haushaltssatzung und die Rechtswidrigkeit des Umlagebescheids nach sich zieht, wenn er spürbar in die Finanzwirtschaft eingreift, nämlich sich auf den Umlagesatz mit einem Prozentpunkt oder mehr auswirkt (zuletzt U.v. 27.7.2005 - 4 BV 02.1964 - juris, m.w.N.). Diese Rechtsprechung trägt dem Umstand Rechnung, dass die Grenzziehung zwischen den Aufgaben des Landkreises und den Aufgaben der kreisangehörigen Gemeinden in der Praxis durchaus schwierig sein kann, so dass sich Zuordnungsfehler bei einem so umfangreichen Werk wie dem Haushaltsplan eines Landkreises nicht immer vermeiden lassen; es wäre vor diesem Hintergrund unangemessen, wenn bereits geringfügige Fehler bei der Festsetzung des Umlagesolls zur Unwirksamkeit der gesamten Haushaltssatzung führen würden. Diese Erwägungen können nicht auf die rechtsfehlerhafte Entscheidung übertragen werden, den Finanzbedarf einer Kreiseinrichtung durch Erhöhung der Umlagesätze für einzelne kreisangehörige Gemeinden abzudecken.

Ob der Rechtsverstoß darüber hinaus zur Unwirksamkeit der Haushaltssatzung insgesamt führt, kann dahin stehen; denn angefochten ist der Umlagebescheid allein mit Blick auf die Heranziehung zu einer erhöhten Kreisumlage.

3. Der Kostenausspruch beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Beschluss:

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 13.511,91 Euro (entspricht 26.427 DM) festgesetzt (§ 14, § 13 Abs. 2 GKG in der bis zum 30.6.2004 geltenden Fassung, § 72 Nr. 1 GKG).

Ende der Entscheidung

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