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4 BV 07.857

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Zweitwohnungsteuer;

hier: Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 28. Februar 2007,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 4. Senat,

durch die Vorsitzende Richterin am Verwaltungsgerichtshof Dr. Motyl, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Schmitz den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Wagner,

aufgrund mündlicher Verhandlung vom 18. Juli 2008

am 18. Juli 2008

folgendes Urteil:

Tenor:

I. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 28. Februar 2007 wird aufgehoben.

Die Klage wird abgewiesen.

II. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Beklagte erhebt auf das Innehaben einer Zweitwohnung zur persönlichen Lebensführung eine Zweitwohnungsteuer als örtliche Aufwandsteuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2a GG. Rechtsgrundlage ist ihre Satzung über die Erhebung einer Zweitwohnungsteuer (Zweitwohnungsteuersatzung - ZwStS) vom 7. Dezember 2004, die am 1. Januar 2005 in Kraft getreten ist. Nach § 2 Satz 2 ZwStS gelten als Wohnung auch Mobilheime, Wohnmobile, Wohn- und Campingwagen sowie Wohnschiffe, die nicht oder nur gelegentlich fortbewegt werden.

Der Kläger ist Dauercamper auf einem Campingplatz im Gebiet der Beklagten, den er ganzjährig nutzt. Die Jahrespacht für den Stellplatz beträgt 1.700 Euro. Die Beklagte setzte die Zweitwohnungsteuer für das Jahr 2005 und die Folgejahre mit Bescheid vom 5. August 2005 unter Hinweis auf § 4 Abs. 6 und § 5 Abs. 1 ZwStS auf jährlich 120 Euro fest. Der Kläger erhob Widerspruch, dem die Beklagte nicht abgeholfen hat.

Das Verwaltungsgericht hat der als Untätigkeitsklage erhobenen Anfechtungsklage mit Urteil vom 28. Februar 2007 stattgegeben. § 2 Satz 2 ZwStS sei mangels der nach Art. 2 Abs. 3 Satz 1 KAG erforderlichen Genehmigung teilnichtig und damit keine ausreichende Rechtsgrundlage für die Erhebung der Zweitwohnungsteuer. Indem die Beklagte in § 2 Satz 2 ZwStS Wohnmobile und Wohnwagen mit Wohnungen als Steuergegenstand gleichstelle, habe sie eine andere, neue Art von örtlicher Aufwandsteuer aus Vereinfachungsgründen in einer einheitlichen Satzung geregelt. Diese sei nicht nach § 11 Abs. 1 des Gesetzes zur Änderung des Kommunalrechts vom 26. Juli 2004 (GVBl. S. 272) genehmigungsfrei. Denn diese Ausnahmevorschrift betreffe nach den Gesetzesmaterialien nur Zweitwohnungsteuersatzungen im engen Sinn, weil dort nur von einer Steuererhebung auf das Innehaben einer Wohnung die Rede sei. Gleichgestellte Steuergegenstände, wie Wohnwagen und Wohnmobile, hätten erkennbar nicht erfasst werden sollen. Wohnwagen und Wohnmobile könnten nicht als "Zweitwohnung", die § 2 Satz 1 ZwStS unter Anknüpfung an das Vorhandensein einer Wohnung in einem Gebäude eigenständig definiere, angesehen werden, so dass es bei der Genehmigungspflicht verbleibe.

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung macht die Beklagte geltend, der Gesetzgeber habe in § 11 Abs. 1 des Gesetzes zur Änderung des Kommunalrechts vom 26. Juli 2004 eine ausdrückliche Befreiung von der Genehmigungspflicht des Art. 2 Abs. 3 KAG erteilt. Die Beklagte habe den Tatbestand des Innehabens von Mobilheimen, Wohnmobilen, Wohn- und Campingwagen, die nicht oder nur gelegentlich fortbewegt werden, über eine satzungstechnische Fiktion der Zweitwohnungsteuerpflicht unterworfen und keine eigenständige "Dauercampersteuer" entwickelt. Deshalb habe sich in der Vergangenheit bei der Zweitwohnungsteuerpflicht von Wasserfahrzeugen (BVerwG vom 21.4.1997 Az. 8 B 87/97 <juris>; VGH BW vom 15.1.1997 - Az. 2 S 999/94, VBlBW 1997, 228) der Prüfungsmaßstab ausschließlich darauf bezogen, ob ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vorliege. Nur wenn das Verwaltungsgericht diese Frage bejaht hätte, hätte es davon ausgehen dürfen, dass Mobilheime, Wohnmobile, Wohn- und Campingwagen, die nicht oder nur gelegentlich fortbewegt werden, einen anderen Steuergegenstand bildeten als herkömmliche Zweitwohnungen. Das Verwaltungsgericht habe indes insoweit zutreffend ausgeführt, dass der Aufwand für Wohnungen einerseits und für Wohnwagen und Wohnmobile andererseits eine so große Ähnlichkeit aufweise, dass sie grundsätzlich auch gleichgestellt werden könnten. Insbesondere läge der örtliche Bezug von Wohnwagen und Wohnmobilen vor, wenn sie insgesamt mehr als die Hälfte des Jahres an einem Ort verwendet würden. Das Verwaltungsgericht habe damit hinlänglich zum Ausdruck gebracht, dass die Regelung nicht gegen den Gleichheitssatz verstoße.

Sowohl die Auslegung nach dem Sinn und Zweck als auch die wörtliche Auslegung des § 11 Abs. 1 des Gesetzes zur Änderung des Kommunalrechts vom 26. Juli 2004 ergebe, dass jeglicher rechtlich zulässige Inhalt einer Zweitwohnungsteuersatzung von einer Genehmigungspflicht ausgenommen sei. Letztere umfasse zudem nur die erstmalige Einführung einer bisher nicht erhobenen kommunalen Steuer, nicht jedoch auch spätere Änderungen des Steuergegenstands. Der im Genehmigungserfordernis liegenden Kontrollmöglichkeit bedürfe es hier nicht, da der Gesetzgeber mit der Änderung des Art. 3 Abs. 3 KAG die Einführung der Zweitwohnungsteuer selbst zugelassen habe.

Schließlich habe das Verwaltungsgericht übersehen, dass die Beklagte nicht als erste bayerische Kommune, eine Zweitwohnungsteuerpflicht für Mobilheime, Wohnmobile, Wohn- und Campingwagen, die nicht oder nur gelegentlich fortbewegt werden, statuiert habe. Dies hätten vor ihr zahlreiche andere bayerische Gemeinden getan. Die Genehmigungspflicht beziehe sich aber grundsätzlich nur auf diejenige Satzung, mit der erstmalig ein neuer Steuertypus eingeführt werde.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 28. Februar 2007 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und hält die Zweitwohnungsteuersatzung ebenfalls nach Art. 2 Abs. 3 KAG für genehmigungs- und zustimmungspflichtig. Zur Fiktion von Wohnwagen als Wohnungen führt sie aus: Zwar richte sich der Wohnungsbegriff nach der Entscheidung des Verwaltungsgerichts München vom 28. September 2006 (Az. M 10 K 06.2059) eher nach Melderecht und nicht nach öffentlichen Baurecht. Die streitgegenständliche Satzung verweise indes anders als etwa die Zweitwohnungsteuersatzung der Stadt Augsburg nicht auf das Meldegesetz. Man könne auch über einen selbständigen kommunalabgabenrechtlichen Wohnungsbegriff nachdenken. Zutreffend werde überwiegend eine auch Wohnwagen und Wohnmobile umfassende Auslegung des Begriffs der Zweitwohnung abgelehnt, weil für den Begriff der Zweitwohnung eine Mindestausstattung wie Kochgelegenheit, Wasserversorgung, Ausguss, Toilette und Heizmöglichkeit vorauszusetzen sei. Dieser Auffassung neige auch das Bayerische Staatsministerium des Innern im Schreiben vom 24. Januar 2005 (IB4-1536.1-16) zu. Das angefochtene Urteil habe insoweit auf die Erreichbarkeit der Sanitäreinrichtungen hingewiesen. Diese seien im Winter nur teilweise geöffnet, so dass der Kläger in dieser Zeit über zehn Minuten zur nächsten Sanitäreinrichtung laufen müsse. Weil mit einem Wohnwagen ein geringerer Aufwand betrieben werde als mit der Nutzung einer Zweitwohnung, müsse der Satzungsgeber dem Gebot der Steuergerechtigkeit bei der Bemessungsgrundlage oder beim Steuersatz Rechnung tragen.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat keinen Antrag gestellt.

Zur Ergänzung des Sachverhalts wird auf die Aktenheftung der Beklagten sowie auf die Gerichtsakten in beiden Rechtszügen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung der Beklagten ist zulässig und begründet. Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig. Die Klage ist mithin unter Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils abzuweisen.

1. Die Zweitwohnungsteuersatzung der Beklagten ist insgesamt nicht genehmigungsbedürftig und stellt daher entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch in Bezug auf diejenigen Regelungen, auf denen die Heranziehung des Klägers zur Zweitwohnungsteuer für seinen Wohnwagen beruht, eine wirksame Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid dar.

Satzungen, mit denen örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern erhoben werden, bedürfen nach Art. 2 Abs. 3 KAG der Genehmigung durch die Rechtsaufsichtsbehörde, wenn durch die Satzung erstmalig eine in Bayern bisher nicht erhobene kommunale Steuer eingeführt wird. Die Genehmigung bedarf der Zustimmung des Staatsministerium des Innern. Genehmigung und Zustimmung dürfen nur versagt werden, wenn die Satzung höherrangigem Recht widerspricht oder wenn die Steuer öffentliche Belange, insbesondere volkswirtschaftliche oder steuerliche Interessen des Staates, beeinträchtigt. Nach § 11 Abs. 1 des Gesetzes zur Änderung des Kommunalrechts vom 26. Juli 2004 (GVBl. S. 272/281) gilt Art. 2 Abs. 3 KAG indes nicht für diejenige Satzung, mit der erstmalig in Bayern die Zweitwohnungsteuer eingeführt wird. Diese Freistellung von der Genehmigungs- und Zustimmungspflicht umfasst auch Satzungen, die Mobilheime, Wohnmobile, Wohn- und Campingwagen sowie Wohnschiffe der Zweitwohnungsteuerpflicht unterwerfen.

Zweck der Genehmigungs- und Zustimmungsvorschrift des Art. 2 Abs. 3 KAG ist es zu verhindern, dass Steuern eingeführt werden, die Bundes- oder Landessteuern ähneln, deren zu erwartender Ertrag in keinem Verhältnis zu dem Verwaltungsaufwand steht oder die steuerpolitischen oder sonstigen Pläne des Landes durchkreuzen (vgl. HessVGH vom 21.3.1989 KStZ 1989, 142; Driehaus, Kommunalabgabenrecht, RdNr. 111 zu § 2). Einer solchen Kontrolle bedarf es nicht mehr, wenn der Gesetzgeber die Einführung der Zweitwohnungsteuer zulässt (so schon VG München vom 28.9.2006 DAR 2007, 280). Denn Gesichtspunkte, die in Bezug auf Sinn und Zweck des Genehmigungs- und Zustimmungserfordernisses eine unterschiedliche Behandlung von Zweitwohnungen in Gebäuden und ortsfesten Campingwagen nahelegen könnten, sind nicht ersichtlich. Es kann davon ausgegangen werden, dass das Staatsministerium des Innern, dem in Bezug auf die Fiktion von ortsfesten Wohnwagen als Zweitwohnungen vergleichbare Satzungen (vgl. Schreiben vom 24.1.2005 IB4-1536.1-16) sowie das Satzungsmuster des Bayerischen Gemeindetags (vgl. Thimet <Hrsg.>, Kommunalabgabenrecht in Bayern, Teil VI, 2.1. mit Erläuterungen unter 2.1.1) bekannt sind, sich des ihm zur Verfügung stehenden rechtsaufsichtlichen Instrumentariums andernfalls mittlerweile bedient hätte.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts lässt sich auch nicht anhand der Gesetzgebungsgeschichte belegen, dass die Genehmigungs- und Zustimmungsfreistellung sich nur auf Zweitwohnungsteuersatzungen bezöge, die nur Zweitwohnungen in Gebäuden erfassen. In der Gesetzgebungsgeschichte hat der Problemkreis Dauercamping und Zweitwohnungsteuer weder bei Einführung des Verbots der Erhebung einer Zweitwohnungsteuer mit dem Gesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 21.7.1989 (GVBl S. 450; LT-Drs. 11/1077), noch bei der Aufhebung dieses Verbots durch die Änderung des Art. 3 Abs. 3 KAG mit § 6 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung des Kommunalrechts vom 26. Juli 2004 (a.a.O.; LT-Drs. 15/1063, 1077, 1344, 1345, 1452; Plenarprotokoll vom 17.6.2004 S. 1208 ff. und 21.7.2004 S. 1460 ff.) einen Niederschlag gefunden. Auch in der Antwort auf eine mündliche Anfrage am 30. März 2006 (Plenarprotokoll 15/64 S. 4912) sowie im Gesetzentwurf zur Änderung des Kommunalabgabengeestzes vom 9. Mai 2008 findet sich hierzu nichts. Aus diesem Schweigen kann jedoch ebenso wenig wie aus dem Schweigen einer Zweitwohnungsteuersatzung zu ortsfesten Campingwagen per se hergeleitet werden, dass insoweit Zweitwohnungsteuerfreiheit besteht (vgl. zu letzterem BVerwG, Beschlüsse vom 5.3.1996, Buchholz 401.61 Zweitwohnungssteuer Nr. 11 <juris RdNr. 9> und ZKF 1997, 110 <juris RdNr. 10>). Ob davon auszugehen ist, dass dem Gesetzgeber einschlägige verwaltungsgerichtliche Entscheidungen zu anderen Landesrechten bekannt waren (VGH BW vom 31.7.1986 VBlBW 1987,269; OVG NW vom 29.11.1995 NVwZ-RR 1997, 315; VG Münster vom 6.10.1997 NVwZ-RR 1998, 328; OVG NW vom 15.3.1999 NVwZ 2000, 223; OVG LSA vom 23.11.2000 Az. 2 S 334/99 <juris>; VG Münster vom 10.12.2003 NVwZ-RR 2004, 377), kann offenbleiben.

Denn auch bei systematischer Auslegung löst die Einbeziehung von ortsfesten Wohnwagen in eine Zweitwohnungsteuersatzung keine Genehmigungs- und Zustimmungspflicht aus. Mit Art. 14 Satz 3 MeldeG, wonach Wohnwagen und Wohnschiffe als Wohnungen anzusehen sind, wenn sie nicht oder nur gelegentlich fortbewegt werden, ist ein weiter Zweitwohnungsbegriff angelegt, auf den Gemeinden, die ihre Zweitwohnungsteuersatzung unter Anknüpfung an das Melderecht ausgestaltet haben (vgl. Zweitwohnungsteuersatzung der Stadt Augsburg vom 17.12.2004), zurückgreifen. Es wäre sinnwidrig, die Frage der Genehmigungs- und Zustimmungsbedürftigkeit davon abhängig zu machen, ob eine Zweitwohnungsteuersatzung den Wohnungsbegriff eigenständig definiert und ortsfeste Wohnwagen gleichstellt oder direkt an das Melderecht anknüpft und wegen Art. 14 Satz 3 MeldeG damit auch ortsfeste Campingwagen erfasst. In der Konsequenz der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung hätte es dann gelegen, eine Dauercampersteuer zwischen 1989 und 2004 als nicht vom damaligen Verbot der Zweitwohnungsteuer erfasst und bei Vorliegen einer rechtsaufsichtlichen Genehmigung und der innenministeriellen Zustimmung als zulässig anzusehen. Das überzeugt, abgesehen davon, dass die Voraussetzungen des Art. 2 Abs. 3 KAG wohl nicht hätten erfüllt werden können, systematisch nicht. Wenn sich das Verwaltungsgericht eingehend damit auseinandersetzt, ob und welche Mindestausstattung eine Wohnung haben muss und Unterschiede zwischen Wohnungen in Gebäuden und ortsfesten Campingwagen referiert, verliert es die bei örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern im Sinn des Art. 105 Abs. 2a GG maßgebende Frage nach dem besonderen Aufwand und damit nach der Einkommensverwendung für den persönlichen Lebensbedarf, in der die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zum Ausdruck kommt, aus dem Blick. Eine besonders aufwändige oder gar luxuriöse Einkommensverwendung wird für das Innehaben einer Zweitwohnung nicht vorausgesetzt (BVerwG vom 26.9.2001 BVerwGE 115, 165 <juris RdNr. 26>).

2. Die Zweitwohnungsteuersatzung ist auch im Übrigen nicht zu beanstanden. Nach § 4 Abs. 6 Satz 1 ZwStS wird für Mobilheime, Wohnmobile, Wohn- und Campingwagen und Wohnschiffe, die länger als sechs Monate im Kalenderjahr nicht oder nur unerheblich fortbewegt werden, pauschalierend ein Mietwert angenommen, der in die erste der unter § 5 ZwStS festgelegten Stufen fällt. Die Steuer beträgt hiernach bei Jahresrohmieten bis 1.500 Euro im Kalenderjahr 120 Euro. Diesem Steuersatz kommt in Anbetracht der vom Kläger gezahlten Jahresstellplatzmiete von 1.700 Euro keine erdrosselnde Wirkung zu. Bei dieser Jahresstellplatzmiete handelt es sich nicht um einen Einzelfall (vgl. Bl. 41 f. der Behördenakte der Beklagten sowie Auszug aus der Niederschrift über die Sitzung des Gemeinderats vom 21.11.2005 "Widersprüche Zweitwohnungsteuer" <Heftung des LRA Ostallgäu im Verfahren 4 BV 07.844>). Lässt sich mithin ein entsprechender Mietwert feststellen, der bei weniger vorteilhaft gelegenen Stellplätzen oder aus anderen Gründen auch darunter liegen mag, kommt es auch nicht darauf an, dass im Einzelfall auch der im Klageschriftsatz angeführte "mietfrei" wohnende ortsfeste Dauercamper gleichwohl Zweitwohnungsteuer zu zahlen hat. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass der Steuertatbestand nicht deshalb entfällt, weil der Steuerschuldner geltend macht, die Wohnung sei ihm unentgeltlich überlassen worden (BVerwG vom 29.1.2003 BVerwGE 117, 345 <juris RdNr. 22 m.w.N.>). Indem die Beklagte auch bei Stellplatzmieten über 1.500 Euro jährlich die Stufe 1 des § 5 Abs. 1 ZwStS als Steuersatz zugrunde legt, berücksichtigt sie, dass mit ortsfesten Campingwagen typischerweise ein geringerer Aufwand betrieben wird als mit der Nutzung von Zweitwohnungen. Es ist hier auch nichts dafür ersichtlich, dass der betriebene Aufwand bei ortsfesten Campingwagen nicht mit einem pauschalen Steuersatz realitätsnah abgebildet werden könnte.

Der Senat hält schließlich weiter daran fest, dass Zweitwohnungsteuer und pauschalierter Kurbeitrag nebeneinander erhoben werden können (Urteile vom 4.5.2006 ZKF 2007, 117 ff. und vom 19.6.2008 Az. 4 N 07.555).

3. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Deren vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Beschluss:

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 420 Euro festgesetzt (§ 52 Abs. 1 und 3, § 47 GKG).

Ende der Entscheidung