Judicialis Rechtsprechung

1. Zielt ein zulässiges Bürgerbegehren auf die Einstellung eines Bauleitplanverfahrens, wird dem Sicherungsanspruch zur Verhinderung gegenläufiger Maßnahmen der Gemeinde in der Regel dadurch ausreichend Rechnung getragen, dass die Bekanntmachung des Bauleitplans vorläufig untersagt wird.

2. Die Untersagung der Beschlussfassung über einen Bebauungsplan (Satzungsbeschluss) kann auch mit Blick auf § 33 BauGB nicht verlangt werden, weil bereits die Einreichung eines solchen - zulässigen - Bürgerbegehrens die materielle Planreife entfallen lässt.

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Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

4 CE 07.647

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Bürgerbegehren (Antrag nach § 123 VwGO);

hier: Beschwerde der Antragsteller gegen den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 13. März 2007,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 4. Senat,

durch den Richter am Verwaltungsgerichtshof Schmitz als Vorsitzenden, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Prof. Dr. Kraft, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Wagner

ohne mündliche Verhandlung am 19. März 2007

folgenden Beschluss:

Tenor:

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II. Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens als Gesamtschuldner.

III. Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,00 Euro festgesetzt.

Gründe:

I.

Die Antragsteller reichten am 19. Dezember 2006 das Bürgerbegehren "Möbelhaus - Nein Danke!" mit folgender Fragestellung bei der Antragsgegnerin ein:

"Sind Sie dafür, dass die Gemeinde Aschheim für den Bau von Möbelmärkten keine planungsrechtlichen Voraussetzungen schafft und deshalb das Bebauungsplanverfahren für das "Sondergebiet Möbelhaus" südlich der Eichendorffstraße/östlich des Frachtpostzentrums sowie das 20. Änderungsverfahren zum Flächennutzungsplan einstellt und nicht weiterverfolgt?"

Die Antragsgegnerin hatte am 28. November 2006 den Feststellungsbeschluss zur 20. Änderung ihres Flächennutzungsplans (Standort Möbelhaus) gefasst und am 4. Dezember 2006 den Bebauungsplan "Aschheim, südlich der Eichendorffstraße/ östlich des Frachtpostzentrums - Sondergebiet Möbelhaus" als Satzung beschlossen. Im Anschluss daran wurden Anträge auf Genehmigung der Flächennutzungsplanänderung sowie des Bebauungsplans gestellt.

Mit Bescheid vom 17. Januar 2007 lehnte die Antragsgegnerin die Durchführung eines Bürgerentscheids ab; über die dagegen erhobene Klage ist noch nicht entschieden.

Dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gab das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 13. Februar 2007 teilweise statt und verpflichtete die Antragsgegnerin, bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens "Möbelhaus - Nein Danke!" die Genehmigung des Bebauungsplans für das Sondergebiet Möbelhaus südlich der Eichendorffstraße/östlich des Frachtpostzentrums, oder, soweit eine Genehmigung nicht erforderlich ist, den Beschluss des Bebauungsplans sowie die Genehmigung der 20. Änderung zum Flächennutzungsplan nicht ortsüblich bekannt zu machen. Die dagegen erhobene Beschwerde der Antragsgegnerin hat der Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom heutigen Tag zurückgewiesen (Az.: 4 CE 07.416).

Mit Bescheid vom 27. Februar 2007 hat die Regierung von Oberbayern die 20. Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin unter Auflagen und Hinwiesen genehmigt; der Begründung des Bescheids ist zu entnehmen, dass die Auflagen nur redaktionelle Klarstellungen beträfen. Daraufhin zog die Gemeinde den Antrag auf Genehmigung des Bebauungsplans zurück.

Die Antragsteller beantragten am 13. März 2007 im Hinblick auf die an diesem Tag terminierte Sitzung des Bauausschusses der Gemeinde den Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel, die Antragsgegnerin zu verpflichten, bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens "Möbelhaus - Nein Danke!" weder einen Satzungsbeschluss für den Bebauungsplan "Sondergebiet Möbelhaus" noch einen Festsetzungsbeschluss zur 20. Änderung des Flächennutzungsplans zu fassen.

Mit Beschluss vom 13. März 2007 hat das Verwaltungsgericht den Antrag abgelehnt. Es hat seine Entscheidung darauf gestützt, dass durch die am 17. Februar 2007 erlassene einstweilige Anordnung dem Anspruch der Antragsteller auf Sicherung des Bürgerbegehrens ausreichend Rechnung getragen sei.

Mit der Beschwerde machen die Antragsteller geltend, ihr Begehren habe sich nicht erledigt, weil der Satzungsbeschluss des Bauausschusses vom 13. März 2007 aufgrund eines Nachprüfungsantrags aus der Mitte des Gemeinderats unwirksam sei und nur der Gemeinderat den abschließenden Feststellungsbeschluss (Flächennutzungsplan) treffen könne. Beide Beschlüsse sollen in der Gemeinderatssitzung am 20. März 2007 gefasst werden. Die Antragsgegnerin habe, obwohl zuvor bereits mögliche Termine für die Durchführung des Bürger- und eines Ratsentscheids abgeklärt worden seien, aus taktischen Gründen in der Sitzung des Gemeinderats vom 16. Januar 2007 zunächst das Einvernehmen für einen Teilbaugenehmigungsantrag des Möbelhauses erteilt und anschließend das Bürgerbegehren für unzulässig erklärt. Mit den nun anstehenden Beschlüssen solle das Ziel des Bürgerbegehrens weiter ausgehöhlt werden. Hätte die Gemeinde sich rechtmäßig verhalten und das Bürgerbegehren für zulässig erklärt, müsste sie jetzt die strenge Sperrwirkung des Art. 18a Abs. 9 GO einhalten; aus der willkürlichen Ablehnung dürfe sie keinen Vorteil ziehen. Die bereits bestehende, auf Verhinderung der Bekanntmachung der Bauleitpläne gerichtete einstweilige Anordnung reiche zur Sicherung des Bürgerbegehrens nicht aus. Denn die anstehenden Beschlüsse würden auch ohne Bekanntmachung nicht reversible Wirkungen äußern. Nach der Beschlussfassung müsse die Gemeinde die Planung aktiv aufheben; das sei von den Antragstellern nicht gerichtlich durchsetzbar. Zudem könne der Betreiber eventuell aus der Beschlussfassung einen Anspruch auf Genehmigungserteilung ableiten.

Die Antragsteller beantragen,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 13. März 2007 aufzuheben und die Antragsgegnerin zu verpflichten, bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens "Möbelhaus - Nein Danke!"

a) keinen Satzungsbeschluss für den Bebauungsplan "Sondergebiet Möbelhaus" und

b) keinen Festsetzungsbeschluss zur 20. Änderung des Flächennutzungsplans zu fassen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

II.

Die zulässige Beschwerde hat keinen Erfolg. Die Antragsteller haben mit ihrem Vorbringen im Beschwerdeverfahren, auf dessen Überprüfung der Verwaltungsgerichtshof gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, keinen Anspruch darauf glaubhaft gemacht, dass die Antragsgegnerin den beabsichtigten Festsetzungs- und Satzungsbeschluss zu unterlassen hat.

1. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig. Vor dem Eintritt der gesetzlichen Sperrwirkung des Art. 18a Abs. 9 GO durch die gemeindliche Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens oder ein dazu rechtskräftig verpflichtendes verwaltungsgerichtliches Urteil kann eine vorläufige Schutzwirkung zugunsten der Antragsteller im Wege der gerichtlichen Anordnung nach § 123 VwGO erreicht werden, wenn aufgrund einer konkreten Abwägung gesichert erscheint, dass das Bürgerbegehren zulässig ist und nicht im Einzelfall sachliche Gründe für ein alsbaldiges Handeln auf der Seite der Gemeindeorgane den Vorzug verdienen (vgl. BayVerfGH, E.v. 13.4.2000 - Vf. 4-IX-00, BayVBl. 2000, 460/462; E.v. 15.7.1999 - Vf. 103-VI-97, BayVBl. 1999, 624/625 f.). Der Inhalt einer Sicherungsanordnung darf allerdings nicht über den Umfang der gesetzlichen Sperrwirkung des Art. 18a Abs. 9 GO hinausgehen (BayVGH, B.v. 30.12.2002 - 4 CE 02.2272).

Der Verwaltungsgerichtshof hat mit Beschluss vom heutigen Tag im Verfahren 4 CE 07.416 entschieden, dass das Bürgerbegehren zulässig ist; auf die Gründe dieses Beschlusses wird Bezug genommen.

2. Der Anordnungsgrund der Dringlichkeit ist glaubhaft. Durch die mit Bescheid vom 27. Februar 2007 erteilte Genehmigung für die 20. Änderung des Flächennutzungsplans ist die Genehmigungspflicht für den Bebauungsplan gemäß § 10 Abs. 2 Satz 1 BauGB entfallen. Die Gefahr der Erteilung einer Baugenehmigung auf der Grundlage des § 33 BauGB ist nicht von der Hand zu weisen.

3. Der geltend gemachte Sicherungsanspruch ist gleichwohl nicht gegeben. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass die einstweilige Anordnung vom 13. Februar 2007, die der Antragsgegnerin die Bekanntmachung des Festsetzungs- (Flächennutzungsplan) bzw. Satzungsbeschlusses (Bebauungsplan) untersagt, dem Sicherungsbedürfnis der Antragsteller ausreichend Rechnung trägt.

a) Grundsätzlich erscheint bei zulässigen Bürgerbegehren, die sich gegen den Erlass einer Rechtsnorm wenden, eine auf Unterlassung der Bekanntmachung der Satzung bzw. Verordnung gerichtete Sicherungsanordnung ausreichend. Die Gültigkeit einer Rechtsvorschrift setzt aus rechtsstaatlichen Gründen zwingend deren Bekanntmachung voraus, so dass kein Bedarf für eine davor ansetzende, auf Unterlassung der Beschlussfassung des Gemeinderates gerichtete Anordnung gemäß § 123 VwGO erkennbar erscheint. Mit Blick auf die im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotene Abwägung zwischen dem Recht der Gemeindebürger auf Durchführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid und dem gegenläufigen Erfordernis der Gewährleistung eigenständigen, selbstverantwortlichen und funktionsfähigen Handelns der gewählten Gemeindeorgane (BayVerfGH, E.v. 15.7.1999 - Vf. 103-VI-97, BayVBl. 1999, 624/625 f.) ist der Erlass einer weitergehenden Sicherungsanordnung rechtfertigungsbedürftig.

b) Der Antragstellerseite ist einzuräumen, dass im Hinblick auf die Rechtswirkungen eines Bebauungsplans wegen des Zulassungstatbestands des § 33 BauGB eine Sondersituation besteht: Diese Vorschrift vermittelt dem noch in Aufstellung befindlichen Bebauungsplanentwurf gleichsam eine Vorwirkung vor Inkrafttreten, um Verzögerungen im Bauleitplanverfahren nicht zulasten des Bauwerbers durchschlagen zu lassen, wenn dieser bereit ist, sich den bereits für die Zukunft verlässlich abzeichnenden Festsetzungen zu unterwerfen (Berkemann in: Berkemann/Halama, Erstkommentierung zum BauGB 2004, § 33 RdNr. 4). Aus dieser Vorwegnahme der positiven Wirkungen des Bebauungsplanentwurfs ergeben sich für ein Bürgerbegehren, das sich gegen eine laufende (projektbezogene) Bauleitplanung richtet, zusätzliche Risiken: Dessen Ziel kann - auch ohne Inkraftsetzung des Bebauungsplans - durch Erteilung einer Baugenehmigung gemäß § 33 BauGB unwiederbringlich gegenstandslos werden. Dieser Gefahr auf der Ebene der vorhabenbezogenen Zulassungsentscheidung kann (und braucht) entgegen der Auffassung der Antragsteller aber nicht durch das Verbot des Satzungsbeschlusses begegnet werden. Dazu hat der Senat erwogen:

Für eine Zulassungsentscheidung auf der Grundlage des § 33 BauGB setzt die Vorschrift bezüglich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans den Abschluss der Öffentlichkeits- und Trägerbeteiligung voraus (§ 33 Abs. 1 Nr. 1 BauGB; sog. formelle Planreife). Darüber hinaus greift der Zulassungstatbestand nur, wenn anzunehmen ist, dass das Vorhaben den künftigen Festsetzungen des Bebauungsplans nicht entgegensteht (Nr. 2; materielle Planreife). Die letztgenannte Voraussetzung verlangt u.a. planbezogen die gesicherte Prognose, dass die Gemeinde den ernsthaften Willen hat, den Bebauungsplanentwurf in seiner jetzigen Gestalt alsbald in Kraft zu setzen (Jäde in: Jäde/Dirnberger/Weiss, Baugesetzbuch Baunutzungsverordnung, 4. Aufl. 2005, § 33 BauGB RdNr. 12).

Die materielle Planreife muss im Zeitpunkt der Beurteilung eines Vorhabens gegeben sein (OVG Berlin, B.v. 18.7.2001 - 2 S 1/01, NVwZ-RR 2001, 722); sie kann mit Blick auf den Ablauf des Bauleitplanverfahrens auch wieder entfallen. Betreibt die Gemeinde die Planaufstellung nicht konsequent weiter, wird die materielle Planreife mit zunehmendem Zeitablauf immer zweifelhafter (BVerwG, B.v. 25.11.1991 - 4 B 212.91 <juris>; B.v. 15.10.2001 - 4 BN 48.01, NVwZ-RR 2002, 256). Der Zulassungstatbestand des § 33 BauGB ist missbrauchsanfällig und deshalb eng auszulegen; unter Beachtung seiner Funktionalität setzt seine Anwendung voraus, dass die planende Gemeinde ernsthaft gewillt ist, die Voraussetzungen für das In-Kraft-Treten eines Bebauungsplans unverzüglich zu schaffen (BVerwG, U.v. 1.8.2002 - 4 C 5.01, DVBl. 2003, 62/66 f.).

Hinsichtlich des ernsthaften Planungswillens der Gemeinde als Gesamtgebilde ist bei einem Bürgerbegehren, mit dem eine laufende (projektbezogene) Bauleitplanung verhindert werden soll, zu differenzieren: Erscheint dieses trotz ablehnender Entscheidung der Gemeinde zulässig und damit die Durchführung des Bürgerentscheids gesichert, wirkt dieser Befund auf die Beurteilung der materiellen Planreife im Rahmen einer anstehenden Zulassungsentscheidung gemäß § 33 BauGB zurück: Die Bauaufsichtsbehörde darf bei der Prüfung, ob die Gemeinde ernsthaft gewillt ist, den Planentwurf in Kraft zu setzen, nicht mehr isoliert auf den Willen des Beschlussorgans abstellen; vielmehr ist der Umstand, dass mit hoher Wahrscheinlichkeit ein Bürgerentscheid zu dieser Frage durchzuführen ist, in den Blick zu nehmen. Nachdem der Bauaufsichtsbehörde eine Prognose hinsichtlich des Ausgangs des Bürgerentscheids verwehrt ist, sie aber dieses durch Art. 12 Abs. 3 Satz 1 BV garantierte Mitwirkungsrecht der Gemeindebürger bei der innergemeindlich Willensbildung zu respektieren hat, kann sie in einer derartigen Situation die materielle Planreife nicht (mehr) bejahen.

Die Gemeinde ist in einem Baugenehmigungsverfahren, in dem eine Zulassungsentscheidung auf der Grundlage des § 33 BauGB erstrebt wird, über das Einvernehmenserfordernis (§ 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB) beteiligt. In ihre rechtlich gebundene, gemäß § 36 Abs. 2 Satz 1 BauGB am Maßstab des § 33 BauGB auszurichtende Entscheidung über die Erteilung oder Verweigerung des Einvernehmens fließt die fehlende Voraussetzung materieller Planreife in der oben beschriebenen Fallkonstellation ein. Haben die zuständigen Gemeindeorgane demzufolge das Einvernehmen zu versagen, kann eine einstweilige Anordnung, die ein gegen die Aufstellung eines Bebauungsplans gerichtetes Bürgerbegehren sichern soll, an der der Gemeinde gebotenen Versagung des Einvernehmens ansetzen. Ist aber insoweit auf der Ebene der Zulassungsentscheidung effektiver Rechtsschutz möglich, bedarf es nicht der von den Antragstellern begehrten Sicherungsanordnung mit dem Ziel, den Feststellungs- bzw. Satzungsbeschluss zu unterlassen.

4. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 4 ZPO. Die Streitwertfestsetzung richtet sich nach §§ 47, 53 Abs. 3 Nr. 1 i.V.m. 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Ende der Entscheidung