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4 CS 04.1120

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Entwässerung/Anordnungen zum Vollzug der Entwässerungssatzung (Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO);

hier: Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts Würzburg vom 31. März 2004,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 4. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dillmann, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Schmitz, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Kraft,

ohne mündliche Verhandlung am 24. August 2004

folgenden Beschluss:

Tenor:

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III. Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 10.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe:

I.

Gegenstand des Rechtsstreits ist die Verpflichtung der Antragstellerin, Art und Menge des von ihren industriell genutzten Grundstücken eingeleiteten Abwassers bekannt zu geben, Nachweise über abwasserrelevante Parameter vorzulegen und Überwachungseinrichtungen an den Einleitungsstellen zu installieren.

Die Antragstellerin, Rechtsnachfolgerin der ENKA Glanzstoff AG hinsichtlich des Grundbesitzes am Standort Obernburg, stellt als Eigentümerin von im Industrie-Center Obernburg gelegenen Grundstücken für die dort tätigen chemischen Produktionsbetriebe die gesamte Infrastruktur bereit. Diese Betriebe gehörten ursprünglich zur ENKA Glanzstoff AG, sind aber mittlerweile rechtlich verselbständigt.

Der im Jahr 1970 gegründete Antragsgegner ist ein Zweckverband mit der Aufgabe, für seine Mitglieder (16 Gemeinden) eine zentrale Abwasserbeseitigungsanlage zu errichten und zu betreiben; er kann sich zur Erfüllung dieser Aufgaben Dritter bedienen, wenn gewährleistet ist, dass dadurch seine hoheitlichen Aufgaben und sonstigen Satzungsrechte und -befugnisse nicht eingeschränkt werden (§ 5 Abs. 1 Satz 1 Verbandssatzung - VS - i.d.F. v. 18.1.2002). Im Rahmen seiner Aufgaben kann er sich an Unternehmen und Organisationen beteiligen, deren Stammkapital bzw. Kapitalanteile von Gemeinden, Märkten, Städten, Verwaltungsgemeinschaften, Zweckverbänden und kommunalen Spitzenverbänden gehalten werden (§ 5 Abs. 5 VS).

Die Rechtsvorgängerin der Antragstellerin und der Antragsgegner verständigten sich auf eine gemeinsame Lösung, um Industrie- und Kommunalabwässer in einer Gemeinschaftskläranlage zu behandeln. Sie schlossen im Jahre 1973 einen Investitions- und Betriebskostenvertrag (Kostenanteile: Rechtsvorgängerin der Antragstellerin 57 v.H., Antragsgegner 43 v.H.), in dem sich die Rechtsvorgängerin der Antragstellerin verpflichtete, die Abwassermenge und bestimmte Schmutzfrachten zu ermitteln und der GKA zur Quantifizierung der Betriebskosten mitzuteilen; die GKA ist berechtigt, die Angaben zu überprüfen. Darüber hinaus gründeten sie am 30. Oktober 1973 die "Gemeinschaftskläranlage Bayerischer Untermain GmbH" (GKA; Stammkapital: 200.000 DM; Stammeinlagen: ENKA Glanzstoff AG 110.000 DM = 55 v.H., Antragsgegner 90.000 DM = 45 v.H.). Nach dem (am 25. Juni 1987 neu gefassten) Gesellschaftsvertrag werden die Rechte der Gesellschafter in der Gesellschafterversammlung durch Beschlüsse ausgeübt; für die Beschlussfassung gewähren je 1000 DM eines Geschäftsanteils eine Stimme (§ 6). Mehrheitsbeschlüssen kann unter bestimmten Umständen durch die überstimmte Minderheit widersprochen werden (§ 7 Abs. 2).

Die im Norden der Gemeinde Elsenfeld gelegene Gemeinschaftskläranlage nahm im Jahr 1976 den Betrieb auf. Zum Transport des an verschiedenen Stellen anfallenden Abwassers zur Gemeinschaftskläranlage wurden u.a. der "Maintalsammler Ost" und der sog. "Strang IV" errichtet; auf die diesbezüglichen Vereinbarungen vom August 1979 wird Bezug genommen.

Im Laufe der Zeit wurden die Betriebe der ENKA AG ausgegliedert und verselbständigt. Daraus resultieren Abstimmungsprobleme zwischen den Beteiligten bzw. Auseinandersetzungen um die Art und Qualität der eingeleiteten Abwässer.

Am 5. Dezember 2003 erließ der Antragsgegner gegenüber der Antragstellerin den streitgegenständlichen Bescheid, in dem diese bis spätestens 9. Januar 2004 verpflichtet wird,

- Art und Menge des Abwassers bekannt zu geben, das von den auf dem beigegebenen Lageplan dargestellten Gelände der Antragstellerin (u.a. FlNr. 8012 der Gemarkung Erlenbach bzw. FlNr. 6833 der Gemarkung Elsenfeld) niedergelassenen Gewerbe- und Industriebetrieben an im einzelnen bezeichnete Übergabestellen in den Maintalsammler-Ost, die als Strang IV bezeichnete PE-Druckrohrleitung sowie an den Übergabestellen der jeweiligen Grundstücksanschlüsse zur privaten Abwassersammelleitung eingeleitet wird (Ziffer 1),

- dem Antragsgegner für das in Ziffer 1 bezeichnete Gelände die in § 10 Abs. 1 Buchst. d) EWS genannten, im Einzelnen im Bescheid aufgezählten Nachweise vorzulegen (Ziffer 2),

- an der "Übergabestelle" der privaten Abwassersammelleitung zur öffentlichen Entwässerungseinrichtung (Ziff. 1.1) je eine Überwachungseinrichtung zur permanenten Messung der eingeleiteten Abwassermengen und Schmutzfrachten und zusätzlich technische Vorrichtungen zur Fernübertragung und Fernauslesung der Messdaten zu installieren (Ziffer 3).

In Ziffer 4 wurde der Sofortvollzug der Ziffern 1-3 angeordnet und in Ziffer 5 für jede einzelne Unterlassung der rechtzeitigen und vollständigen Erfüllung der in Ziffern 1-3 aufgeführten Verpflichtungen ein Zwangsgeld von bis zu 30.000 EUR angedroht. Auf die Begründung des Bescheids wird Bezug genommen. Über den gegen diese Anordnungen erhobenen Widerspruch der Antragstellerin vom 15. Dezember 2003 wurde noch nicht entschieden.

Dem Antrag gem. § 80 Abs. 5 VwGO gab das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 31. März 2004 statt und stellte die aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen Ziffern 1 bis 3 des streitgegenständlichen Bescheids wieder her und ordnete sie hinsichtlich der Ziffer 5 an. Der zulässige Antrag sei begründet, da der Bescheid nach summarischer Prüfung keine Rechtsgrundlage besitze. Die Entwässerungssatzung des Antragsgegners sei nur auf Anlagenteile als Bestandteile der gewidmeten öffentlichen Einrichtung "Entwässerungsanlage" anwendbar. Nachdem in der Anlage 1 der Zweckverbandssatzung nur der Maintalsammler Ost von KSR III in Erlenbach bis zur Gemeinschaftskläranlage in Elsenfeld enthalten sei, nicht dagegen der Strang IV oder die Gemeinschaftskläranlage selbst, seien diese nicht gewidmet. Aber auch die Eigenschaft des Maintalsammler Ost als Bestandteil der öffentlichen Entwässerungsanlage sei zweifelhaft, da er gleichzeitig von der Entwässerungssatzung des Marktes Elsenfeld erfasst werde und der Investitions- und Betriebskostenvertrag aus dem Jahr 1973 möglicherweise von dessen Zugehörigkeit zur GKA, also einer privaten GmbH ausgehe. Die Entwässerungssatzung sei aber auch bezüglich der Regelung der Einleitung von Abwasser in die öffentliche Entwässerungsanlage des Antragsgegners nicht anwendbar, da für die Antragstellerin gemäß § 4 Abs. 3 EWS wegen der chemischen Aggressivität der Abwässer kein Anschluss- und Benutzungsrecht als Voraussetzung des Anschluss- und Benutzungszwangs bestehe. Zudem werde das Abwasser nicht vom Antragsgegner im Sinne der Begründung alleiniger Verantwortung übernommen, sondern über den Maintalsammler Ost nur zur Gemeinschaftskläranlage der GKA transportiert. Diese könne mangels herrschender Stellung des Antragsgegners unter den Gesellschaftern nicht als öffentliche Einrichtung angesehen werden. Im Übrigen spreche das gesamte zwischen dem Antragsgegner und den Rechtsvorgängern der Antragstellerin vereinbarte Vertragswerk gegen die Abwicklung der Entwässerung des Industriegeländes im Verhältnis der Über- und Unterordnung, sondern für eine Bewältigung auf der Basis vertraglicher Gleichordnung. Die Anwendbarkeit der EWS folgt auch nicht aus deren § 7, wonach bei der Begründung eines besonderen Benutzungsverhältnisses in der Regel die Bestimmungen der EWS entsprechend gälten; denn die Parteien hätten in einer Sondervereinbarung Abweichendes bestimmt. Auch Art. 89 BayWG tauge nicht als Rechtsgrundlage für den Bescheid: Danach habe der Betreiber einer öffentlichen Abwasserbehandlungsanlage ein Abwasserkataster zu führen, in dem Informationen über die Einleiter in jeweils aktualisierter Form enthalten seien. Eine solche betreibe der Antragsgegner gerade nicht, wie sich aus der diesbezüglich fehlenden Widmung ergebe. Im Rahmen der Abwägungsentscheidung des Gerichts sei schließlich auch zu berücksichtigen, dass der Antragsgegner keine bestimmte konkrete Gefahr für den Maintalsammler Ost, die Kläranlage, das Personal oder die Umwelt habe benennen können.

Zur Begründung der dagegen erhobenen Beschwerde rügt der Antragsgegner, dass die unterschiedliche Behandlung der parallel laufenden Abwasserleitungen formalistisch und lebensfremd sei. Der Strang IV als separate Kunststoffleitung diene dem Schutz des Maintalsammlers-Ost vor aggressiven chemikalischen Abwässern und teile dessen rechtliches Schicksal. Das vom Verwaltungsgericht angedeutete Konkurrenzverhältnis der den Maintalsammler-Ost betreffenden Satzungs- und Vertragsregelungen sei zugunsten des Antragsgegners aufzulösen; diese Leitung sei zweifellos Bestandteil der öffentlichen Entwässerungsanlage. Die Zweifel an der Erfüllung des Tatbestandsmerkmals "Übernahme des Abwassers" (§ 4 Abs. 3 EWS) seien unbegründet, da der Antragsgegner trotz Einschaltung Dritter für die Behandlung des Abwassers als Pflichtaufgabe voll verantwortlich bleibe. Die Teildelegation von Verbandsaufgaben spreche im übrigen nicht für einen Vorrang des Vertragsrechts, sondern sei Ausfluss der Souveränität des Antragsgegners und ändere nicht am hoheitlichen Charakter der Pflichtaufgabe der Abwasserentsorgung. Schließlich ergebe sich die Anwendbarkeit der EWS aus § 7, da es bei Sondervereinbarungen typischerweise zu Zuständigkeitsaufteilungen komme. Die vertraglichen Übereinkünfte regelten auch nichts abweichendes und könnten zudem erst bei Vorliegen der nötigen Informationen greifen; der Antragsgegner habe sich seines hoheitlichen Auskunftsrechts nicht begeben wollen. Art. 89 BayWG stützte sehr wohl den angefochtenen Bescheid. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts resultiere das besondere Vollzugsinteresse aus dem Schutz der Kläranlage sowie des Vorfluters.

Der Antragsgegner beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts aufzuheben und den Antrag abzulehnen.

Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Sie führt ergänzend aus, dass sich die fehlende Übernahme des Abwassers durch den Antragsgegner auch daraus ergebe, dass sie diesem kein Entgelt schulde, sondern allein die GKA vergüte. Die Verantwortung für Störungen der Kläranlage bzw. Schäden des Vorfluters oblägen nicht dem Antragsgegner, sondern der GKA. Eventuelle Regelungslücken im Vertragswerk zwischen den Beteiligten könne der Antragsgegner nicht einseitig durch hoheitliche Maßnahmen ausfüllen.

Wegen der weiteren Einzelheiten und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten und die beigezogene Behördenakte Bezug genommen.

II.

Die zulässige Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Auf der Grundlage der im Beschwerdeverfahren seitens des Antragsgegners dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) erweist sich der Antrag gem. § 80 Abs. 5 VwGO nach summarischer Überprüfung des angefochtenen Bescheids als begründet.

1. Die Rüge des Antragsgegners, die unterschiedliche rechtliche Behandlung der parallel laufenden Abwasserleitungen (Strang IV und Maintalsammler-Ost) sei formalistisch und lebensfremd, greift nicht. Das Verwaltungsgericht hat zur Bestimmung der Reichweite der öffentlichen Entwässerungsanlage als Bestandteil der öffentlichen Einrichtung des Antragsgegners zutreffend auf die gem. § 5 Abs. 2 Satz 1 VS relevante Anlage 1 der Verbandssatzung mit den darin im Einzelnen aufgezählten Anlagen abgestellt und diese als abschließend angesehen. Das ist nicht zu beanstanden. Die Widmung einer Entwässerungsanlage zu einer öffentlichen Einrichtung als Unterstellung einer Sachgesamtheit unter das Regime des öffentlichen Rechts bedarf aus Gründen der Rechtssicherheit einer eindeutig bestimmten Regelung (BayVGH, B.v. 19.6.2000 - 23 ZB 00.1273, BayVBl. 2000, 631/632). Das steht zwar der Möglichkeit einer konkludenten Widmung nicht von vornherein entgegen (vgl. BayVGH, U.v. 21.12.2000 - 23 B 00.2132, GK 2001 Rdnr. 173). Bei der hier vorliegenden Gemengelage von öffentlichen und privaten Abwasserbeseitigungsanlagen verschiedener Träger besteht jedoch die Notwendigkeit einer präzisen Definition der Schnittstellen zwischen privaten Entwässerungsanlagen und der öffentlicher Einrichtung. Die gebotene Eindeutigkeit des Status einer (öffentlichen) Sache spricht deshalb dafür, die in Anlage 1 der Verbandssatzung aufgezählten Anlagen abschließend zu verstehen. Ob die vom Verwaltungsgericht darüber hinaus aufgeworfenen Zweifel an der Zugehörigkeit des Maintalsammlers-Ost zur öffentlichen Entwässerungsanlage des Antragsgegners begründet sind, erweist sich für den angefochtenen Beschluss nicht als entscheidungserheblich.

2. Die Ablehnung eines Anschluss- und Benutzungsrechts gem. § 4 Abs. 3 EWS als Voraussetzung des Anschluss- und Benutzungszwangs (§ 5 EWS) und damit die Frage der Anwendbarkeit der Entwässerungsatzung überhaupt lässt sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts wohl nicht mit den Überlegungen zur "Übernahme des Abwassers" in Frage stellen. Der Antragsgegner hat - die Zugehörigkeit des Maintalsammlers-Ost zur öffentlichen Entwässerungsanlage unterstellt - jedenfalls für dieses Stück die alleinige Verantwortung für das Abwasser; einer bis zum Abschluss von dessen Aufbereitung andauernden (finalen) Verantwortungsstellung bedarf es demgegenüber für die Anwendbarkeit des § 4 EWS nicht. Das zeigt sich z.B. bei der in der Praxis häufig anzutreffenden Aufgabenteilung zwischen Gemeinde und Abwasserzweckverband, wenn die erstgenannte die Ortskanalisationen und der Verband nur eine Gemeinschaftskläranlage betreibt: Auch in diesen Fällen steht der Anwendbarkeit der gemeindlichen Entwässerungssatzung für die örtliche Kanalisation auf dem Gemeindegebiet nicht entgegen, dass die Kommune nicht selbst auch für die Aufbereitung des gesammelten Abwassers zuständig ist.

Der Befund des Verwaltungsgerichts, dass der Antragsgegner in der die Gemeinschaftskläranlage betreibenden GKA mbH nur Minderheitengesellschafter ist (und mit dieser Gesellschaft wohl auch keinen seinen Einfluss in Form von Weisungsrechten sichernden Beherrschungsvertrag abgeschlossen hat), schlägt aber trotzdem auf die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des streitgegenständlichen Bescheids durch: Die angefochtenen Regelungen bezwecken nach der Bescheidsbegründung in erster Linie den Schutz der Gemeinschaftskläranlage, des dort arbeitenden Personals sowie des Vorfluters. Nachdem die Gemeinschaftskläranlage aber nicht gewidmet ist und die Widmungsvoraussetzungen mangels Beherrschung durch den Antragsgegner wohl auch nicht vorliegen, ist diese kein Bestandteil der öffentlichen Entwässerungseinrichtung. Der Begriff der öffentlichen Einrichtung setzt die Trägerschaft der juristischen Person des öffentlichen Rechts voraus oder verlangt bei Zugehörigkeit der Einrichtung zu einem fremden Rechtsträger des Privatrechts zumindest die auf zivilrechtlichem Wege vermittelte Beherrschung durch die öffentliche Hand [vgl. Bauer/Böhle/Masson/Samper, Gemeindeordnung, Art. 21 GO Rdnr. 16; Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung, Art. 21 GO Ziff. 2. b) bb)]. Deshalb liegt die Gemeinschaftskläranlage der GKA mbH und die Verantwortung für deren Einleitungen in den Vorfluter außerhalb des Schutzbereichs der Entwässerungssatzung des Antragsgegners, die demzufolge auch nicht die tragenden Ermessenserwägungen des angefochtenen Bescheids zu legitimieren vermag.

3. Den Angriffen des Beschwerdeführers gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, die zwischen den Beteiligten (bzw. ihren Rechtsvorgängern) abgeschlossenen zivilrechtlichen Verträge stünden insoweit der Annahme hoheitlicher Befugnisse des Antragsgegners entgegen, folgt der Verwaltungsgerichtshof nicht. Der Befund der Beschwerdebegründung, "durch die Teildelegation der Verbandsaufgaben an einen privaten Dritten verliere die Pflichtaufgabe der Abwasserentsorgung nicht ihren ureigensten hoheitlichen Charakter", besagt nichts über die von dem zuständigen Träger öffentlicher Verwaltung gewählte Form der Aufgabenerfüllung. Sie hilft insbesondere nicht bei der - durch Auslegung der mit einem privaten Dritten als Erfüllungsgehilfen geschlossenen zivilrechtlichen Verträge - zu lösenden Frage weiter, ob diese privatrechtlichen Rechtsbeziehungen offen sind für einseitige hoheitliche Regelungen.

In summarischer Überprüfung sprechen die umfassenden Vereinbarungen zwischen der Rechtsvorgängerin der Antragstellerin und dem Antragsgegner einschließlich vertraglich vereinbarter Informations- und Kontrollrechte mit prophylaktischen Regelungen im Falle auftretender Meinungsunterschiede (hinsichtlich der Qualität der Abwässer) für den Vorrang des Zivilrechts. Nachdem sich die Beteiligten auf der Ebene der Gleichordnung zur Errichtung einer Gemeinschaftskläranlage in der Rechtsform einer GmbH zusammengeschlossen und flankierende zivilrechtliche Vereinbarungen abgeschlossen haben, erscheint das Instrumentarium des Zivilrechts als abschließend gewähltes Regelungsregime. Eventuelle Lücken sind konsequenterweise zivilrechtlich und nicht durch einen Rückgriff auf hoheitliche Regelungen zu schließen.

4. Hinsichtlich der Untauglichkeit des Art. 89 BayWG als Rechtsgrundlage für die angefochtenen Regelungen zur Informationsverpflichtung wird auf die Ausführungen in dem angefochtenen Beschluss Bezug genommen; gleiches gilt hinsichtlich der über die Erfolgsaussichten des Widerspruchs hinausgehenden Elemente der Interessenabwägung des Verwaltungsgerichts (mangelnde Darlegung einer konkreten Gefahr). Die dagegen vorgebrachten Einwände der Beschwerdebegründung greifen nicht.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1, § 14 Abs. 1, § 20 Abs. 3 GKG, in der bis zum 30. Juni 2004 geltenden Fassung.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Ende der Entscheidung