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Im Namen des Volkes

6 B 01.120

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Übertragung der Erschließungsaufgabe u.a.;

hier: Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach vom 13. November 2000,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 6. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Maunz, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Haas, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Rickelmann

aufgrund mündlicher Verhandlung vom 24. Juli 2006 am 28. Juli 2006 folgendes

Urteil:

Tenor:

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann eine Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, sofern nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin stellt in mehreren Bauabschnitten die Z******* Straße als Erschließungsanlage her. Diese Straße zweigt von der R******* Straße, einer in diesem Bereich über das Gebiet einer Nachbargemeinde verlaufenden Staatsstraße, nach Südwesten ab. Sowohl im Norden als auch im Süden grenzen Grundstücke an, die auf dem Gebiet der Nachbargemeinde liegen.

Mit Schreiben vom 21. Januar 1998 stellte die Klägerin bei der Regierung von ******** den Antrag auf Erlass einer Rechtsverordnung nach § 203 Abs. 1 BauGB, wonach die Erschließungsaufgabe nach § 123 Abs. 1 BauGB und die Befugnis zur Erhebung von Erschließungsbeiträgen für die Herstellung der Z******* Straße bezüglich der auf dem Gebiet der Stadt Z****** liegenden Grundstücke Fl.Nrn. 555 und 555/1 der Gemarkung Z****** sowie Fl.Nrn. 204 und 204/1 der Gemarkung L******** auf sie übertragen werde.

Mit Bescheid vom 3. Dezember 1998 lehnte die Regierung den Antrag ab. Die Erschließung sei grundsätzlich Teil der gemeindlichen Selbstverwaltung. Als eine Ausnahme von dieser Erschließungslast komme § 203 Abs. 1 BauGB in Betracht, wonach die Erschließung auf eine andere Gebietskörperschaft übertragen werden könne. Bei der hier gegebenen Situation liege ein Fall des § 203 Abs. 1 BauGB nicht vor. Die Klägerin habe ihrer gemeindlichen Erschließungspflicht nach ihren Planvorstellungen durch die Herstellung der Z******* Straße entsprochen. Aber auch aus der Sicht der Nachbargemeinde sei kein solcher Fall gegeben, weil eine Erschließungsverpflichtung durch die Nachbargemeinde nicht zur Diskussion stehe. Die Klägerin wolle mit dem Erlass der Rechtsverordnung lediglich die Möglichkeit erhalten, Erschließungsbeiträge auf fremdem Gemeindegebiet zu erheben. Hierfür biete das Gesetz keine Grundlage.

Der von der Klägerin gegen diesen Bescheid eingelegte Widerspruch blieb ebenso erfolglos (Widerspruchsbescheid der Regierung vom 4.5.1999) wie die daraufhin erhobene Klage. In seinem Urteil vom 13. November 2000 führte das Verwaltungsgericht zur Begründung aus: Entgegen der Auffassung der Klägerin stehe ihr nicht deswegen ein Anspruch auf Erlass der begehrten Rechtsverordnung zu, weil im Hinblick auf das durch § 127 Abs. 1 BauGB normierte Gebot der Erhebung von Erschließungsbeiträgen die durch die Herstellung von beitragsfähigen Erschließungsanlagen entstandenen Kosten möglichst umfassend durch Beiträge auf die Eigentümer der erschlossenen Grundstücke umgelegt werden müssten, damit es auf Dauer zu keinem Auseinanderfallen der im Sinne von § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB erschlossenen Grundstücke und der nach § 133 Abs. 1 BauGB beitragspflichtigen Grundstücke komme. Die Pflicht zur Beitragserhebung stehe unter der Prämisse der rechtlichen Möglichkeit. An dieser fehle es, weil die im Antrag der Klägerin bezeichneten Grundstücke auf dem Gebiet der Nachbargemeinde gelegen seien und die Abgabenhoheit an der Gemeindegrenze ende. Eine Übertragung der Erschließungslast auf die Klägerin entspreche nicht dem Sinn und Zweck von § 203 Abs. 1 BauGB. Wie sich aus der Entstehungsgeschichte des inhaltsgleichen § 147 BBauG ergebe, habe der Gesetzgeber wegen verfassungsrechtlicher Bedenken im Hinblick auf Art. 28 Abs. 2 GG nicht an eine weitgehende Delegationsmöglichkeit gedacht, sondern nur an solche Fälle, in denen vor allem kleinere Gemeinden von den ihnen durch das Bundesbaugesetz auferlegten Lasten befreit werden sollten, wenn sie nicht in der Lage seien, Grundstückserschließungen im erforderlichen Umfang vorzunehmen.

Zur Begründung der vom Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 14. November 2002 zugelassenen Berufung trug die Klägerin vor: Voraussetzung für die Übertragung der Erschließungsaufgabe und der Befugnis zur Beitragserhebung sei es nicht, dass die andere Gemeinde im Hinblick auf ihre personellen Verhältnisse und sächlichen Mittel nicht in der Lage sei, die Maßnahmen im erforderlichen Umfang selbst vorzunehmen. Der Wortlaut des § 203 Abs. 1 BauGB enthalte keine tatbestandlichen Einschränkungen. Auch nach der Entstehungsgeschichte des § 147 Abs. 1 BBauG sei die Vorschrift nicht auf diesen Anwendungsbereich beschränkt gewesen. Verfassungsrechtliche Bedenken bestünden nicht. Zwar dürfe § 203 Abs. 1 BauGB nicht zu einer Aushöhlung des der Gemeinde verfassungsrechtlich garantierten Selbstverwaltungsrechts führen. Dieses Recht sei jedoch nicht schrankenlos gewährleistet. Sofern zwingende sachliche Gründe bestünden und zudem entsprechend den gesetzlichen Voraussetzungen die betroffene Gemeinde zustimme, werde die Selbstverwaltungsgarantie nicht tangiert. Teleologische Kriterien sprächen für eine Anwendung auf den vorliegenden Fall. Sinn und Zweck des § 203 Abs. 1 BauGB sei es, den Gemeinden zu ermöglichen, die ihnen nach dem Gesetz obliegenden Aufgaben wirkungsvoll wahrzunehmen. Auf dem Gebiet des Erschließungsbeitragsrechts treffe die Gemeinde die Verpflichtung, für die durch die Herstellung von beitragsfähigen Erschließungsanlagen ihr entstehenden Kosten Beiträge zu erheben. Dabei müsse es der Gemeinde möglich sein, den Aufwand möglichst uneingeschränkt durch Beiträge auf die Eigentümer der erschlossenen Grundstücke umzulegen. Diesem Gebot sei bei der Auslegung des § 203 Abs. 1 BauGB Rechnung zu tragen.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 13. November 2000, den Bescheid der Regierung vom 3. Dezember 1998 und den Widerspruchsbescheid derselben Behörde vom 4. Mai 1999 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die beantragte Rechtsverordnung zu erlassen, durch die die Erschließungsaufgabe nach § 123 BauGB und die Befugnis zur Erhebung von Erschließungsbeiträgen nach §§ 127 bis 135 BauGB für die Grundstücke Fl.Nrn. 555 und 555/1 der Gemarkung Z****** sowie Fl.Nrn. 204 und 204/1 der Gemarkung L******** auf die Klägerin übertragen werden,

hilfsweise: Den Beklagten zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über den Antrag der Klägerin erneut zu entscheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Das Verwaltungsgericht habe zutreffend entschieden, dass eine abweichende Zuständigkeitsregelung nicht allein zum Zweck der Erhebung von Erschließungsbeiträgen möglich sei. Abgesehen davon, dass der Erlass der begehrten Rechtsverordnung im Ermessen stehe und eine Ermessensreduzierung nicht gegeben sei, befinde sich § 203 BauGB in dem Teil des Baugesetzbuchs, der sich mit allgemeinen Vorschriften und Zuständigkeiten, Verwaltungsverfahren und Planerhaltung befasse. Die Regelung über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen sei hingegen im ersten Kapitel 6. Teil enthalten. § 203 BauGB habe entsprechend seiner Stellung im Gesetz keinen Bezug zur Erhebung von Erschließungsbeiträgen. Er spreche ausdrücklich nur von einer Übertragung der der Gemeinde obliegenden Aufgabe. Diese Aufgabe habe die Klägerin mit dem Ausbau der Z******* Straße übernommen und durchgeführt. Eine Aufgabenübertragung sei daher nicht mehr möglich. Die Abrechnung der entstandenen Kosten habe mit Zuständigkeiten nichts zu tun. Ungeachtet der Entstehungsgeschichte der Vorschrift werde diese Auslegung auch durch den gesamten Regelungsbereich des § 203 BauGB bestätigt. Die Frage, ob eine Erschließungsstraße auch abgerechnet werden könne, habe mit der Aufgabenwahrnehmung nichts zu tun. Es ergebe sich lediglich ein Einnahmeausfall. Eine Übertragung der Befugnis zur Erhebung von Erschließungsbeiträgen scheitere im Übrigen daran, dass im Bereich der Nachbargemeinde keine Erschließungsbeitragspflichten entstanden seien, die auf die Klägerin übertragen werden könnten. Im Ergebnis verlange die Klägerin, dass ihr abweichend von den §§ 127 ff. BauGB das Recht eingeräumt werde, ihr entstandene Kosten für den Straßenausbau auf gemeindefremde Grundstücke umzulegen. Eine Rechtsgrundlage hierfür sei nicht gegeben.

Wegen der Einzelheiten und des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten beider Instanzen und die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist zulässig. Sie bleibt in der Sache jedoch ohne Erfolg. Der Klägerin steht weder der mit dem Hauptantrag noch der mit dem Hilfsantrag verfolgte Anspruch zu.

Die Klägerin macht das Recht geltend, dass unter Aufhebung der entgegenstehenden Entscheidungen der Regierung zu ihren Gunsten eine Rechtsverordnung zu erlassen oder wenigstens über ihren Antrag auf Erlass einer solchen erneut zu entscheiden sei. Sie hat hierzu die Form der (allgemeinen) Leistungsklage gewählt. Ob dies prozessual der richtige Weg ist oder bei einer Klage auf Normerlass nicht der Feststellungsklage der Vorzug zu geben ist (vgl. Eyermann/Happ, VwGO, 12. Auflage, RdNr. 63 zu § 42 m.w.N.) kann auf sich beruhen. Die Zulässigkeitsvoraussetzungen beider Klagearten liegen vor; ein positiver Ausspruch scheitert aber aus materiell-rechtlichen Gründen.

Die zuständige Regierung (§ 1 Abs. 2 der Zuständigkeitsverordnung im Bauwesen vom 5. Juli 1995 GVBl. S 573) hat den Erlass der begehrten Rechtsverordnung zu Recht abgelehnt. Die Klägerin stützt sich auf § 203 Abs. 1 BauGB. Nach dieser Vorschrift kann im Einvernehmen mit der betreffenden Gemeinde durch Rechtsverordnung bestimmt werden, dass eine nach dem Baugesetzbuch der Gemeinde obliegende Aufgabe auf eine andere Gebietskörperschaft übertragen wird. Da das Baugesetzbuch in § 123 Abs. 1 die Erschließung den Gemeinden als eigene Aufgabe zuweist, und die Klägerin eine Gebietskörperschaft ist, kommt eine Aufgabenübertragung nach der genannten Bestimmung grundsätzlich in Betracht. Ob sich dies dann auf die Möglichkeit erstreckt oder diese nach sich zieht, gewissermaßen als Annex die Befugnis zu erhalten, von den Eigentümern der auf dem Gebiet der Nachbargemeinde gelegenen erschlossenen Grundstücke Erschließungsbeiträge zu erheben - gerade hierauf kommt es der Klägerin nach Lage der Dinge an -, bedarf im gegebenen Zusammenhang keiner weiteren Erörterung; für sich gesehen kann die Beitragserhebung als ein Recht, nicht eine Aufgabe der Gemeinde wohl nicht übertragen werden. Vor dem Hintergrund der tatsächlichen Gegebenheiten des vorliegenden Falls geht es nämlich nicht um eine Übertragung der Erschließungsaufgabe im Sinne von § 203 Abs. 1 BauGB.

Die Erschließungsanlage, für die die Klägerin die Erschließungsaufgabe einschließlich der Befugnis der Beitragserhebung erhalten will, führt mit Ausnahme weniger Quadratmeter über ihr eigenes Gebiet. Im südlichen Teil folgt die Grenze zur Nachbargemeinde dem nordwestlichen Straßenrand; hier will diese Nachbargemeinde einen Bebauungsplan aufstellen, der auch eine verkehrsmäßige Anbindung an die Z******* Straße vorsieht. Im Norden führt eine Zufahrt von der Erschließungsanlage zum Gelände einer ehemaligen Müllverbrennungsanlage auf dem Gebiet der Nachbargemeinde, das jedenfalls durch Ortsstraßen nicht anderweitig erschlossen ist. Nördlich der Zufahrt ist diesem Gelände ein Grundstück auf dem Gebiet der Klägerin vorgelagert. Im Anschluss an dieses schneidet die Z******* Straße in Natur mit ihrem Einmündungstrichter zur Staatsstraße das Gebiet der Nachbargemeinde an. Auf dieser Basis sieht die Klägerin die Aufgabe, die sie übernehmen will, darin, dass sie mehreren auf dem Gebiet der Nachbargemeinde gelegenen Grundstücken durch eine Straße (im wesentlichen) auf eigenem Gebiet diejenige verkehrsmäßige Anbindung an das allgemeine Straßennetz verschafft, die diese planungsrechtlich zum Erlangen ihrer Bebaubarkeit benötigen. Eine solche auf das Verschaffen der Erschließungswirkung bezogene Sichtweise wird dem Inhalt der Erschließungsaufgabe im Sinne von § 123 Abs. 1 BauGB nicht gerecht.

§ 123 Abs. 2 BauGB bestimmt im Zusammenhang mit der Übertragung der Erschließungsaufgabe auf die Gemeinden, dass Erschließungsanlagen entsprechend den Erfordernissen der Bebauung und des Verkehrs "hergestellt" werden sollen. Daraus ist zu folgern, dass unter Erschließung in diesem Sinn diejenigen baulichen Maßnahmen zu verstehen sind, die die bauliche oder gewerbliche Nutzung von Grundstücken ermöglichen (BVerwG vom 13.11. 1992 KStZ 1993, 31/32). Auch wenn mit ihr das Ziel verfolgt wird, Grundstücke baureif zu machen, bleibt Gegenstand der Aufgabe doch die Herstellung der Erschließungsanlage. Die (amtliche) Überschrift des § 123 BauGB deutet in dieselbe Richtung. Sie spricht von Erschließungslast. Die Wortwahl belegt die Herkunft der Aufgabe aus der historischen Wegebaupflicht der Gemeinde und den Sachzusammenhang mit der straßenrechtlichen Baulast (vgl. Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, Stand 1.6.2006, RdNrn. 9 f. zu § 123). Letztere ist in Art. 9 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BayStrWG in der Weise formuliert, dass sie alle mit dem Bau und der Unterhaltung der Straße zusammenhängenden Aufgaben umfasst und die Träger der Straßenbaulast nach ihrer Leistungsfähigkeit die Straßen in einem dem gewöhnlichen Verkehrsbedürfnis und den Erfordernissen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung genügenden Zustand zu bauen und zu unterhalten haben. Neben dem Unterhalt, der nicht Gegenstand der Erschließungsaufgabe ist, weil sie sich darin erschöpft, das erstmalige Erschlossensein von Grundstücken herbeizuführen (BVerwG vom 11.11.1987 KStZ 1988, 92/93), steht also auch aus diesem Blickwinkel "der Bau" der Anlage im Mittelpunkt.

Ein weiterer Aspekt bestätigt das Ergebnis, dass es um die Erschließungsanlage als solche geht. Die Erschließung steht im engen Zusammenhang mit der Bauleitplanung, die ebenfalls den Gemeinden als Aufgabe übertragen ist (§ 1 Abs. 3 BauGB). Auf der einen Seite setzt die (rechtmäßige) Herstellung der Erschließungsanlagen im Sinne von § 127 Abs. 2 BauGB regelmäßig einen Bebauungsplan voraus (§ 125 Abs. 1 BauGB); liegt ein Bebauungsplan nicht vor, muss die Erschließungsanlage vergleichbaren planerischen Anforderungen entsprechen (§ 125 Abs. 2 BauGB). Auf der anderen Seite konkretisiert die Gemeinde mit ihrer Bauleitplanung den Inhalt der in § 123 Abs. 2 BauGB nur allgemein bezeichneten Erschließungsaufgabe und stellt durch eine abwägungsfehlerfreie Planung für den Einzelfall sicher, dass den Erfordernissen der Bebauung und des Verkehrs Rechnung getragen ist (BVerwG vom 11.11.1987 a.a.O.). Auf der Grundlage ihrer örtlichen Planungshoheit kann die Gemeinde die Trassen der Erschließungsanlagen - auch im Verhältnis zu den Grundstücken, denen eine bauliche oder gewerbliche Nutzbarkeit verschafft werden soll - festlegen, aber auch den Anschluss anderer Flächen an die Verkehrsflächen beschränken (§ 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB). Alle planerischen Möglichkeiten im Vorfeld der Herstellung von Erschließungsanlagen stehen bezüglich der Z******* Straße der Klägerin zur Verfügung, weil die Anlage hauptsächlich über deren eigenes Gebiet führt. Die geringfügige Fläche, mit der die Z******* Straße das Gebiet der Nachbargemeinde berührt, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Abgesehen davon, dass sich der von anderer Seite errichtete "Überbau" wohl durch kleinere Eingriffe in die noch nicht endgültig hergestellte Straße beseitigen ließe, macht er keine (selbständige) Erschließungsanlage aus, für die die Aufgabe der Herstellung allenfalls übertragen werden könnte.

Eine Aufgabenverlagerung kommt nach allem nur in Betracht, wenn eine Gemeinde nicht lediglich zugunsten der Nachbargemeinde, sondern an deren Stelle auf deren Gebiet tätig werden soll. Für eine Erweiterung des Anwendungsbereichs des § 203 Abs. 1 BauGB ist kein Raum. Die Vorschrift regelt allein Abweichungen von gesetzlichen Zuständigkeiten und bezieht sich auf der Gemeinde obliegende Aufgaben. Da die Erschließungsaufgabe eine Selbstverwaltungsaufgabe und zwar eine Pflichtaufgabe der Gemeinde ist (vgl. BVerwG vom 13.8.1993 NVwZ 1994, 905/907 und Ernst-Zinkahn-Bielenberg, a.a.O. RdNr. 11a zu § 123), sind Zuständigkeitsverlagerungen restriktiv zu handhaben (Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch RdNr. 4 zu § 203). Gerade aus diesem Blickwinkel wird als Grund für eine Zuständigkeitsverlagerung im wesentlichen eine mangelnde Leistungsfähigkeit derjenigen Gemeinde in den Blick zu nehmen sein, der die Erfüllung der Aufgabe von Gesetzes wegen obliegt, auch wenn sich dies nicht im Wortlaut des Gesetzes niedergeschlagen hat.

Da der geltend gemachte Anspruch schon dem Grunde nach nicht besteht, kann die Klägerin auch mit ihrem Hilfsantrag nicht durchdringen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung

Nach § 133 VwGO kann die Nichtzulassung der Revision durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung schriftlich einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. In der Beschwerdebegründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.

Vor dem Bundesverwaltungsgericht muss sich jeder Beteiligte durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Das gilt auch für die Einlegung der Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision. Abweichend davon können sich juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.

Beschluss

In Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 13. November 2000 wird der Streitwert für beide Rechtszüge auf je 20.000 € festgesetzt (§ 13 Abs. 1, § 14 Abs. 1 GKG a.F.).

Gründe

Da sich die beitragsrechtlichen Folgen für die Klägerin nicht überblicken lassen, kann sich der Streitwert nicht an einem angenommenen Beitragsausfall orientieren.

Ende der Entscheidung