Judicialis Rechtsprechung

Mit der integrierten Volltextsuche, die vom Suchmaschinenhersteller "Google" zur Verfügung gestellt wird, lassen sich alle Entscheidungen durchsuchen. Dabei können Sie Sonderzeichen und spezielle Wörter verwenden, um genauere Suchergebnisse zu erhalten:

Zurück

Beginn der Entscheidung

Gericht: Bayerischer Verwaltungsgerichtshof
Urteil verkündet am 05.02.2007
Aktenzeichen: 6 BV 05.2153
Rechtsgebiete: KAG


Vorschriften:

KAG Art. 5
1. Die Umgestaltung einer Ortsstraße zum Fußgängerbereich ist auch dann eine nach Art. 5 Abs. 1 KAG beitragsfähige Verbesserung, wenn mit ihr zugleich städtebauliche Ziele wie die Gestaltung des Ortsbilds und die Förderung des ÖPNV durch Einrichtung einer zentralen Umsteigehaltestelle verfolgt werden.

2. Beitragsbegründender Vorteil für ein anliegendes Grundstück ist die Möglichkeit der Inanspruchnahme der Einrichtung, ohne dass es auf die im Verhältnis zu anderen anliegenden Grundstücken geringere tatsächliche Nutzung ankommt.

3. Der Beitragsmaßstab einer Sondersatzung, der typisierend auf die Grundstücksflächen, den Unterschied von Wohnen und Gewerbe sowie die Zahl der Vollgeschosse abstellt, genügt dem Abstufungsgebot des Art. 5 Abs. 2 KAG, auch wenn die Anliegergrundstücke in unterschiedlicher Intensität genutzt werden. Einer feineren Ausdifferenzierung bedarf es nicht.


Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Im Namen des Volkes

6 BV 05.2153

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Ausbaubeitrags (J****promenade und B******platz);

hier: Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts W****** vom 30. Juni 2005,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 6. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Maunz, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Rickelmann, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Eder

aufgrund mündlicher Verhandlung vom 1. Februar 2007

am 5. Februar 2007

folgendes Urteil:

Tenor:

I. Das Urteil des Verwaltungsgerichts W****** vom 30. Juni 2005 wird abgeändert.

II. Die Klage wird abgewiesen.

III. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

IV. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf eine Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, sofern nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.

V. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten um die Erhebung von Beiträgen für die Umgestaltung der Oberen J****promenade und des B******platzes zu einem Fußgängerbereich. Die Klägerin ist Eigentümerin des nördlich der J****promenade angrenzenden Grundstücks FlNr. **** Gemarkung W******, auf dem sie u.a. im historischen Gebäude des J****spitals ein Krankenhaus der Versorgungsstufe III (neben Grund- und Regelversorgung auch überörtliche Schwerpunktaufgaben) mit 365 Planbetten betreibt.

Bis zum Jahr 1993 war die gesamte J****promenade als Ortsstraße mit innerstädtischem Durchgangsverkehr stark belastet. Aufgrund eines Beschlusses des Stadtrats der Beklagten vom 24. September 1992 wurde - zunächst probeweise - durch verkehrsrechtliche Anordnungen die Obere J****promenade von der K******straße bis einschließlich B******platz als Fußgängerzone festgesetzt. Dies wurde mit weiterem Stadtratsbeschluss vom 24. Juni 1993 bestätigt, eine auch bauliche Umgestaltung zur Fußgängerzone beschlossen.

Bei den anschließenden städtebaulichen Planungen spielte auch der öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV) eine Rolle. In die Umgestaltung der Verkehrsfläche ging das Haltestellenkonzept für die Innenstadt sowie die Gleisführung der Straßenbahn ein. Mit einer Vereinbarung zwischen der Beklagten und der W******er Straßenbahn GmbH - WSG - wurden der Umfang, die Kosten, künftige Unterhaltungsmaßnahmen sowie die Baudurchführung für den Umbau von Gehwegflächen und Straßenbahnkörper geregelt. Für den Straßenbahnkörper erforderliche Umbauten sowie die Errichtung einer Dreifachhaltestelle im Bereichen der Oberen J****promenade übernahm die WSG, für den Umbau der gesamten Gehwegflächen außerhalb des Bahnkörpers übernahm die Beklagte die Kosten. Von Mai 1998 bis zum Juni 2000 wurden die Baumaßnahmen durchgeführt. Am 3. August 2000 erließ die Beklagte eine Satzung über die Erhebung von Beiträgen für den Ausbau der J****promenade (Teilstrecke) mit B******platz. Die straßenrechtliche Umstufung zum Fußgängerbereich wurde am 15. Februar 2001 wirksam.

Mit Bescheid vom 30. Juni 2003 erhob die Beklagte für das Grundstück der Klägerin einen Ausbaubeitrag für die Umgestaltung von Oberer J****promenade und B******platz zur Fußgängerzone in Höhe von 506.820 Euro. Hiergegen legte die Klägerin am 2. Juli 2003 Widerspruch ein. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die zugrunde liegende Ausbaubeitragssatzung wie auch der Beitragsbescheid seien fehlerhaft, da die Ermittlung des beitragsfähigen Aufwands wie auch dessen Verteilung rechtswidrig erfolgt seien.

Die Regierung von ******** wies den Widerspruch mit Bescheid vom 5. Oktober 2004 zurück.

Die am 10. November 2004 erhobene Anfechtungsklage begründete die Klägerin damit, es handele sich bei der abgerechneten Maßnahme schon nicht um die Gestaltung eines Fußgängerbereichs, sondern um die Schaffung eines zentralen Umsteigebahnhofs für den öffentlichen Personennahverkehr und damit um eine städtebauliche Maßnahme, welche der Abrechenbarkeit im Sinn von Art. 5 KAG entzogen sei. Die Funktionsbestimmung der Oberen J****promenade als Fußgängerbereich erfülle weder rechtlich noch tatsächlich die straßenrechtlichen Voraussetzungen. Ein Fußgängerbereich liege danach nur dann vor, wenn der Fußgängerverkehr so wenig als möglich beeinträchtigt werde und die beherrschende Rolle spiele, jede andere Verkehrsart unabhängig von ihrer Funktion gegenüber dem Fußgängerverkehr beschränkt werde und so völlig in den Hintergrund trete. Diesen Anforderungen werde die Anlage weder im Hinblick auf die planerische Zielsetzung noch durch die bauliche Gestaltung und auch nicht durch die tatsächliche Verkehrsfunktion gerecht. Die Beklagte habe einen zentralen Umsteigebahnhof für die Straßenbahn geplant. Tatsächlich würde auch mehr als die Hälfte der abgerechneten Anlage für Verkehrseinrichtungen zum Betrieb der Straßenbahn beansprucht. Die Straßenbahn habe einen eigenen, die Anlage prägenden und dominierenden Gleiskörper. Dieser sei gegenüber dem eigentlichen Fußgängerbereich auch abgesenkt. Auf einer Länge von 89 m seien durch Randsteine Stufen von 19 cm Höhe geschaffen worden, die den Fußgängerverkehr erheblich erschwerten. Der Wartebereich mit Wartehäuschen, Fahrplananschlägen und Fahrscheinautomaten behindere ganz wesentlich den Fußgängerverkehr. Damit werde funktional dem Fußgängerverkehr auch nicht das für die Annahme eines Fußgängerbereichs erforderliche Gewicht eingeräumt. Der sonstige Verkehr insbesondere von Straßenbahnen und Omnibussen, aber auch Lastkraftwagen und Personenwagen weise eine Intensität mindestens gleicher Stärke wie der Fußgängerverkehr auf. Nach von der Universität W****** durchgeführten Untersuchungen werde die Obere J****promenade werktags zwischen 8 und 18 Uhr von 1.341 Fahrzeugen (ohne Radfahrer) befahren, was eine Fahrzeugbewegung alle 27 Sekunden bedeute. Fußgängerbereiche dürften gerade nicht erhebliche Flächen beinhalten, in denen der Fußgängerverkehr zugunsten des Fahrzeugverkehrs zurückgedrängt werde.

Auch eine Verbesserung werde bestritten. Abzustellen sei für den ursprünglichen Zustand bzw. die ursprüngliche Funktion auf den Zeitpunkt vor Durchführung der Maßnahme. Vorliegend sei aber bereits bei Beginn der Umbaumaßnahmen eine straßenverkehrliche Fußgängerzone vorhanden gewesen. Schon deshalb scheide eine funktionelle Verbesserung aus. Eine straßenrechtliche Umstufung sei erst nach Abschluss der Ausbauarbeiten erfolgt; insoweit sei bei der Qualifizierung des Ausbaus noch auf die Funktion als Ortsstraße abzustellen. Da bereits seit 1993 straßenverkehrsrechtlich eine Fußgängerzone bestand, habe durch die Ausbauten auch keine Verbesserung stattfinden können. Die den Fußgängern zur Verfügung stehende Breite insbesondere beim nördlichen Fußgängerweg sei durch Ausbaumaßnahmen im Bereich der Haltestellen verkleinert worden. Auch in den übrigen Bereichen sei lediglich die nutzbare Asphaltdecke durch Naturstein ersetzt worden, ohne dass eine Erleichterung des Fußgängerverkehrs eingetreten sei. Auf der südlichen Straßenseite werde der Fußgängerverkehr ebenfalls durch den Haltestellenbereich behindert.

Die Verwendung von teurem Natursteinbelag könne nicht abgerechnet werden. Insoweit genüge nicht, dass die Beklagte ihren Eigenanteil für die Maßnahme entsprechend der Satzung erhöht habe. Denn damit würde nur die zu verteilende Kostenmasse beschränkt, wohingegen der Naturstein schon bei der Ermittlung des beitragsfähigen Aufwandes hätte unberücksichtigt bleiben müssen.

Darüber hinaus sei die Verteilung rechtsfehlerhaft, da die Satzung und der hierauf beruhende Beitragsbescheid die unterschiedliche Nutzung der Anliegergrundstücke nicht ausreichend berücksichtige. Die Klägerin werde zu etwa drei Viertel des umlagefähigen Aufwands herangezogen. Die tatsächlichen Nutzungsvorteile würden aber ganz überwiegend nicht der Klägerin, sondern den südseitig der Anlage angrenzenden Gewerbetreibenden zukommen. Die Untersuchungen der Universität W****** zeigten, dass etwa nur 5 % der Fußgänger an einem Werktag das Grundstück der Klägerin besuchten. Auch die Verteilung des Fußgängerverkehrs auf die beiden Straßenseiten sei äußerst unterschiedlich. Etwa 72 % aller Fußgängerbewegungen fänden auf der südlichen und lediglich etwa 28 % auf der nördlichen Straßenseite statt. Ein erheblicher Anteil der Fußgängerbewegungen werde ohnehin funktional nur dem Haltestellenbereich und damit der Straßenbahn zuzuordnen sein. Zudem werde das Grundstück der Klägerin vorrangig über die beiden Haupteingänge in der K******straße sowie über einen Seiteneingang an der K*****straße erschlossen. Zur abgerechneten Anlage bestehe heute nur noch ein Nebeneingang in der Mitte des Stiftungshauptgebäudes sowie ein Eingang zu einer Bäckerei. Beide Zugänge seien für das klägerische Grundstück von marginaler Bedeutung. Auch könne die Nutzung als Krankenhaus nicht mit der sonstigen gewerblichen Nutzung anderer Anlieger verglichen werden. Wegen der enorm differierenden tatsächlichen Nutzungsvorteile der verschiedenen Anlieger sei der Verteilungsmaßstab ungeeignet. Das Grundstück der Klägerin sei hinsichtlich der Nutzung und Bebaubarkeit erheblichen Beschränkungen unterworfen. Die historische Krankenhausanlage stehe unter Denkmalschutz, was bauliche Veränderungen, die zu einer besseren Nutzbarkeit über die abgerechnete Anlage führen könnten, verbiete. Ein Naturdenkmal auf dem Grundstück dürfe ebenso wenig verändert werden und hindere eine weitere Bebauung.

Das Verwaltungsgericht W****** hob mit Urteil vom 30. Juni 2005 den Bescheid der Beklagten vom 30. Juni 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheids der Regierung von ******** vom 5. Oktober 2004 auf. Zwar werde die abgerechnete Anlage verkehrstechnisch und beitragsrechtlich verbessert, weil sie insgesamt erst dadurch für die neue Funktion als Fußgängerzone tauglich gemacht werde. Vorher habe es sich um ein Provisorium gehandelt. Der Zustand der Gesamtanlage nach Neugestaltung unterscheide sich deutlich vom früheren, der positive Einfluss der Umgestaltung im Sinne der neuen Nutzbarkeit sei evident. Auch der durch die Satzung festgelegte Eigenanteil der Beklagten an den abrechenbaren Kosten in Höhe von 65 v.H. sei nicht zu beanstanden. Er berücksichtige noch hinreichend die Tatsache des erheblichen Fußgängerdurchgangsverkehrs wie auch des ebenfalls beachtlichen ÖPNV-Benutzerverkehrs, die freilich beide auch potentieller Kundenkreis der Geschäfte an der ausgebauten Anlage seien. Weiter sei der Mehraufwand für die gehobene Ausstattung zur Hebung des Stadtbilds noch hinreichend berücksichtigt, zumal die Beklagte die Kosten der Wartehäuschen und eines Glasschirms sowie den Mehrausstattungsanteil für die Straßenbahntrasse insgesamt übernommen habe. Jedoch werde die Vorteilsbemessung der Situation im Abrechnungsgebiet und insbesondere dem Grundstück der Klägerin nicht gerecht. Anders als im Erschließungsbeitragsrecht wiederholten sich beitragsauslösende Tatbestände wie Verbesserungen oder Erweiterungen regelmäßig nach 20 bis 30 Jahren. Deshalb seien bei der Verteilung grundsätzlich nur Grundstücke zu beteiligen, wenn und soweit ihnen im Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflichten durch die Inanspruchnahmemöglichkeit der ausgebauten Anlage aktuelle, d.h. eine Beitragserhebung rechtfertigende (wirtschaftliche Sonder-)Vorteile geboten würden. Das Grundstück falle schon mit seiner Fläche von 28.537 m² und einer Frontlänge der historischen Bebauung von etwa 206 m zur J****promenade hin sowie der Krankenhausnutzung völlig aus dem Rahmen der übrigen Anlieger des Abrechnungsgebiets. Während diese kundenorientiert wirtschaftliche Sondervorteile vom Promenadencharakter und einer höheren Verweildauer der Fußgänger hätten, ändere sich für den Nebeneingang zum Krankenhaus im Vergleich zur früheren Situation vor dem Ausbau nichts. Ein Fußgängereingang könne einem Großkrankenhaus, das unverzichtbar auf eine Zufahrtmöglichkeit angewiesen sei, nur eine marginale Nebenerschließung bieten. Eine zukünftige Änderung dieser Situation sei schon aus Gründen des Denkmalschutzes ausgeschlossen. Der weiter vorhandene Zugang zur Bäckerei erscheine untergeordnet. Damit stehe der Inanspruchnahmevorteil für die Klägerin in einem extrem krassen Missverhältnis zur tatsächlichen Belastung, die aus der fehlerhaften Vorgabe eines einheitlichen Abrechnungsgebiets und der schematischen Anwendung der Verteilungsregelung herrühre. Anders als im Erschließungsbeitragsrecht sei im Straßenausbaubeitragsrecht für die Prüfung, ob eine Verteilungsregelung geeignet sei, eine Beitragspflicht entstehen zu lassen, nicht auf die Verhältnisse in der gesamten Gemeinde, sondern auf die Verhältnisse im jeweils in Rede stehenden Abrechnungsgebiet abzustellen. Eine Verteilungsregelung sei nur dann geeignet, wenn sie den umlagefähigen Aufwand angemessen vorteilsgerecht verteile. Dies beurteile sich nach der Ausnutzbarkeit der Grundstücke des jeweiligen Abrechnungsgebiets nach den konkreten Verhältnissen. Die Beklagte könne und müsse in Sonderfällen wie dem vorliegenden eine besondere Beitragssatzung auch hinsichtlich der Verteilungsregelung erlassen. Eine tragfähige Verteilungsregelung müsse zunächst einmal eine deutliche Tiefenbegrenzung für das Grundstück der Klägerin treffen, weil nur der Südflügel des Krankenhauses einen Vorteil von der etwas verbesserten Zugänglichkeit, aber auch von der Verkehrsberuhigung durch den Ausbau als Fußgängerzone habe. Der übrige Krankenhausbereich sei eindeutig auf den Haupteingang K******straße sowie die weitere Zufahrt K*****straße ausgerichtet. Auch die vorliegenden Verkehrszählungen böten einen gewissen Anhalt für die Bemessung der jeweiligen Sondervorteile. Denkbar erscheine es auch, die Verteilung auf der Basis einer Längsspaltung entlang der Straßenbahntrasse vorzunehmen.

Die Berufung wurde zugelassen.

Mit der am 3. August 2005 eingegangenen Berufung beantragt die Beklagte,

das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts W****** vom 30. Juni 2005 aufzuheben und die Klage zurückzuweisen.

Zur Begründung wird ausgeführt, das Verwaltungsgericht unterscheide zu Unrecht zwischen Erschließungsbeitragsrecht und Straßenausbaubeitragsrecht, wonach der beitragsbegründende Sachverhalt in der Erschließung ein einmaliger sei, während sich ein solcher im Ausbaurecht alle 20 bis 30 Jahre wiederhole. Im Bereich der Beklagten seien viele Straßen älter als 70 Jahre und noch immer funktionstüchtig. Über Jahrzehnte bestehe kein Erneuerungsbedarf. Bei der J****promenade handele es sich im Übrigen nicht um eine Erneuerungs-, sondern um eine Verbesserungsmaßnahme. Sie sei in eine andere Straßenklasse umgestaltet worden. Durch den Funktionswandel zur Fußgängerzone habe die Verbesserung baulich gesehen einen engeren Bezug zu einer erstmaligen Herstellung als zu einer wiederkehrenden Erneuerungsmaßnahme.

Auch könne man nicht nur auf wirtschaftliche Sondervorteile durch die Verbesserungsmaßnahme abstellen. Für die Bewertung von Vorteilen sei nicht auf eine Steigerung der Rendite abzustellen, sondern darauf, in welchem Umfang erfahrungsgemäß eine Inanspruchnahme der ausgebauten Anlage von den jeweiligen Grundstücken ausgelöst werde, also eine wahrscheinliche Inanspruchnahme. Hierzu biete sich allein die Ausnutzbarkeit von Grundstücken an, und zwar die zulässige Grundstücksnutzung. Entsprechend dem Wesen eines Beitrags müsse auf die Möglichkeit einer qualitativen Verbesserung der Erschließungssituation abgestellt werden, die den Gebrauchswert des Grundstücks positiv beeinflussen könne. Die Frage, ob durch die qualifizierte Inanspruchnahmemöglichkeit einer ausgebauten Anlage einem Grundstückseigentümer ein zur Beitragserhebung rechtfertigender wirtschaftlicher Sondervorteil vermittelt werde, beantworte sich somit nicht danach, ob sein Grundstück wirtschaftlich nutzbar im engeren Sinn sei, dass es also wirtschaftlich verwertet werden und finanziellen Gewinn erbringen könne. Vielmehr komme es auf die objektive Nutzbarkeit des Grundstücks an, wie sie sich insbesondere aus dem Bebauungs- und Bauordnungsrecht ergebe. Maßgebend sei nicht die jeweilige konkret ausgeübte Grundstücksnutzung, sondern die zulässige Nutzung. Das Abstellen auf eine zulässige Nutzung berücksichtige damit auch zukünftig mögliche Änderungen. Es müsse der Ansicht des Verwaltungsgerichts und der Klägerin entgegengetreten werden, dass auf dem Grundstück der Klägerin in Zukunft keine Änderungen möglich seien. Dies zeige sich an baulichen Gebäudeveränderungen in der Vergangenheit. So sei an der südlichen Straßenfront nach dem Zweiten Weltkrieg das Mansarddach zu einem Vollgeschoss aufgestockt worden. Weiterhin sei vor wenigen Jahren der westliche Flügel zur K******straße durch einen Neubau ersetzt bzw. ergänzt worden. Im Bereich der Weinstube seien erst in den letzten Jahren erhebliche Veränderungen an der Fassade vorgenommen worden. Selbst die bisherige historische Situation liefere keine Gewähr, dass z.B. eine Stiftung in der Zukunft geändert oder aufgelöst werden könnte. Auch falle das Grundstück entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts gegenüber allen anderen Grundstücken mit seiner Krankenhausnutzung nicht völlig aus dem Rahmen. So seien Parallelen zu einem Objekt des Beherbergungsgewerbes unübersehbar. Die K***** entspreche am ehesten einem Hotel. Krankenhaustypisch seien zahlreiche Besucher, die stationär untergebrachte Patienten aufsuchten, ebenso K*****personal, Lieferanten, Postdienste usw.

Der Beitragsmaßstab, der Grundstücksfläche und Vollgeschosse kombiniere, stelle eine differenzierte und von der Rechtsprechung anerkannte Bemessungsgrundlage dar. Gerade der Vollgeschossmaßstab zeichne sich vor allem durch seine Praktikabilität und Transparenz aus. Die Verteilungsregelung der Sondersatzung beachte die Grundsätze der Vorteils- und Typengerechtigkeit. Die Nutzungsmöglichkeit aller einbezogenen Grundstücke werde berücksichtigt. Die Einführung einer weiter differenzierenden Maßstabskomponente komme nicht in Betracht.

Zur Feststellung des besonderen Vorteils könne nicht auf Verkehrszählungsdaten zurückgegriffen werden, da es sich nur um Momentaufnahmen handele. Eine Vorteilsgewichtung anhand von Passanten, die ein Grundstück beträten oder verließen, gehe fehl. Verkehrszählungsdaten wären allenfalls ein Kriterium für einen gebührenrechtlichen Maßstabs- bzw. Vorteilsbegriff, der auf eine tatsächliche Inanspruchnahme abstelle. Das Beitragsrecht werde jedoch vom Grundsatz der möglichen Inanspruchnahme beherrscht.

Der Eingang von der J****promenade sei nicht nur untergeordneter Nebeneingang, sondern Hauptzugang zur Innenstadtseite hin. Im hinteren Flügelgebäude bestehe eine Pfarrkirche, die jedermann zu Gottesdienst und Besuch offen stehe. Auch Touristen würden den schönen Innenhof, den Zugang zum Weinkeller und die Rokoko-Apotheke nutzen. Die K******- und die K*****straße hinweggedacht werde das Grundstück alleine durch die J****promenade erschlossen. Eine deutliche Tiefenbegrenzung wie vom Verwaltungsgericht vorgeschlagen komme nicht in Betracht, da der rückwärtige Trakt ebenfalls auf den Zugang angewiesen sei und der gesamte Baukörper einen zusammenhängend mehrseitig rechtwinkligen Baukomplex darstelle. Die ebenfalls vorgeschlagene Längsspaltung sei nicht möglich, da es sich bei der J****promenade um eine einheitliche, von Hauswand zu Hauswand reichende Verkehrsanlage handele.

Von der Umgestaltung zur Fußgängerzone profitiere gerade auch das anliegende Krankenhaus, da der immissionsintensive Kraftfahrzeug-Durchgangsverkehr aus dem Verkehrsraum entfernt werde. Einer finanziellen Überbeanspruchung der Klägerin sei nicht durch eine Sonderregelung in einer neuen Sondersatzung, sondern allenfalls durch einen (Teil-)Erlass Rechnung zu tragen, bei dem eine unbillige Härte in der Beitragserhebung zu prüfen wäre. Einen Erlassantrag habe die Klägerin bislang nicht gestellt.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung abzuweisen

und vertieft ihr Vorbringen aus dem Klageverfahren. Insbesondere tritt sie der Auffassung der Beklagten entgegen, es sei ausschließlich auf die mögliche, nicht aber die tatsächliche Inanspruchnahme der Anlage abzustellen. Die tatsächliche, äußerst geringe Inanspruchnahme der Anlage von Besuchern bzw. Nutzern des J****spitals sei als gewichtiges Indiz auch für die zu erwartende mögliche Inanspruchnahme zu werten. Zunächst handele es sich weder tatsächlich noch rechtlich um einen Fußgängerbereich. Vielmehr diene die Umbaumaßnahme in erster Linie dem ÖPNV, es sei ein zentraler Umsteigebahnhof errichtet worden; die Nutzung durch Fußgänger trete weitestgehend dahinter zurück. Zum anderen sei es wegen der eingeschränkten tatsächlichen wie auch möglichen Nutzung der Anlage unzulässig, das Grundstück der Klägerin in gleicher Weise wie die anderen angrenzenden gewerblich genutzten Grundstücke heranzuziehen.

Ergänzend wird auf den Inhalt der Gerichtsakten beider Instanzen sowie der vorgelegten Behördenakten und auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 1. Februar 2007 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung hat in der Sache Erfolg. Der angefochtene Straßenausbaubeitragsbescheid der Beklagten vom 30. Juni 2003 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Die Umgestaltung von Oberer J****promenade und B******platz in einen Fußgängerbereich stellt eine beitragspflichtige Verbesserungsmaßnahme dar.

1.1. Nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 KAG können Gemeinden zur Deckung des Aufwands u.a. für die Verbesserung ihrer öffentlichen Einrichtungen Beiträge von Grundstückseigentümern und Erbbauberechtigten erheben, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser Einrichtungen besondere Vorteile bietet.

Eine beitragsfähige Verbesserungsmaßnahme ist dadurch gekennzeichnet, dass sich der Zustand der Anlage nach dem Ausbau in irgendeiner Hinsicht (z.B. räumliche Ausdehnung, funktionale Aufteilung der Gesamtfläche, Art der Befestigung) von ihrem ursprünglichen Zustand im Herstellungszeitpunkt in einer Weise unterscheidet, die positiven Einfluss auf die Benutzbarkeit hat (vgl. BayVGH vom 11.7.1995 BayVBl 1996, 470; vom 21.12.2006 Az. 6 ZB 05.2425). Auch die Umwandlung in einen Fußgängerbereich ist grundsätzlich eine Verbesserungsmaßnahme, für die ein Straßenausbaubeitrag erhoben werden kann (BayVGH vom 3.8.1989 BayVBl 1990, 243).

J****promenade und B******platz waren bis zum Jahr 1993, als zunächst straßenverkehrsrechtlich eine Fußgängerzone eingerichtet wurde, durch Kraftfahrzeugverkehr stark belastete Ortsstraßen. Dies wird durch Verkehrszählungen und die von der Beklagten vorgelegte Bilddokumentation für die Zeit vor 1993 belegt. Der Fußgängerverkehr war bei den damaligen Gegebenheiten auf beidseitig begleitende Fußwege beschränkt, welche mit Blick auf die Gesamtanlage im Verhältnis zu mehreren Fahrspuren und einem Parkstreifen eine untergeordnete Breite hatten. Eine gefahrlose Querung war nur an Fußgängerampeln möglich. Demgegenüber ist nach dem Umbau die Verkehrsfläche in ihrer gesamten Breite den Fußgängern vorbehalten. Dass damit grundsätzlich der Kraftfahrzeugverkehr ausgeschlossen wird, stellt keine Kompensation - als eine der Verbesserung eines Teils gegenüberstehende Verschlechterung eines anderen Teils der Anlage - dar, da den Maßstab das Programm eines Fußgängerbereichs ohne die Teileinrichtung Fahrbahn bildet. Für die Fußgänger ist die Benutzung der Verkehrsfläche in der gesamten Breite ohne Beeinträchtigungen oder Gefährdungen durch den Kraftfahrzeugverkehr möglich geworden.

Dass mit der Umgestaltung (auch) städtebauliche Ziele wie die Gestaltung des Ortsbilds und Belange des öffentlichen Personennahverkehrs verfolgt wurden, ist unschädlich. Für die Beurteilung, ob eine Verbesserung vorliegt, ist nur das bauliche Ergebnis der Planung entscheidend, das eben mit dem ursprünglichen Zustand verglichen wird. Hieraus folgt gleichzeitig, dass das vorübergehende Provisorium des nur straßenverkehrsrechtlich angeordneten Fußgängerbereichs außer Betracht bleibt, da damit keine bauliche Veränderung der früheren Ortsstraße verbunden war.

1.2. Entgegen der Auffassung der Klägerin wird die Bestimmung zum Fußgängerbereich auch nicht dadurch wesentlich beeinträchtigt oder gar aufgehoben, dass Fahrzeuge des öffentlichen Personennahverkehrs ihn ebenfalls benützen dürfen.

Im Verlauf der J****promenade und über den B******platz hinweg sind Straßenbahnschienen verlegt; dieser Bereich wird auch von Linienbussen befahren. Dies ändert jedoch nichts an der Bestimmung der gesamten Verkehrsfläche zum Fußgängerbereich. Soweit wie hier eine Ortsstraße in einen Fußgängerbereich umgewandelt werden soll, bedarf es einer Abstufung zum beschränkt-öffentlichen Weg oder einer Teileinziehung. Hier konnte die Abstufung zum beschränkt-öffentlichen Weg nach Art. 7 Abs. 1 Satz 2 BayStrWG erfolgen, soweit überwiegende Gründe des öffentlichen Wohls für die Umstufung vorliegen. Gründe des öffentlichen Wohls in diesem Sinne sind die städtebaulichen Gründe der Stadterneuerung, der Wiederbelebung als Stadtteile, der Verkehrsberuhigung und Verbesserung der Wohnqualität (Zeitler, BayStrWG, Stand 1.2.2006, RdNr. 30 zu Art. 53).

Entsprechend der Umstufung von der früheren Ortsstraße zum beschränkt-öffentlichen Weg - Fußgängerbereich - ist die gesamte umgebaute Verkehrsfläche dem Fußgängerverkehr gewidmet. Die am 15. Februar 2001 wirksam gewordene und bestandskräftige Umstufung hat insoweit bereits Tatbestandswirkung für die Funktionsänderung bzw. Funktionsbestimmung der Verkehrsfläche. Der Fußgängerbereich ist auch straßenverkehrsrechtlich nach § 45 Abs. 1 b Nr. 3 StVO mit dem Zeichen 242/243 gemäß § 41 Abs. 2 Nr. 5 StVO gekennzeichnet. Aufgrund der Verkehrszeichen gilt innerhalb des Fußgängerbereichs, dass dieser den Fußgängern vorbehalten ist und andere Verkehrsteilnehmer ihn nicht benutzen dürfen; soweit durch ein Zusatzschild Fahrzeugverkehr zugelassen wird, darf nur mit Schrittgeschwindigkeit gefahren werden und die Fahrzeugführer dürfen Fußgänger weder gefährden noch behindern, wenn nötig müssen sie warten. Der Fußgänger ist im Bereich des Mischverkehrs mit dem ÖPNV gerade dadurch geschützt und bevorrechtigt, dass ihm mit der straßenverkehrsrechtlichen Beschilderung Vorrang eingeräumt wird und Fahrzeuge, die sich nur in Schrittgeschwindigkeit bewegen dürfen, ihm gegenüber wartepflichtig sind.

Eine Benutzung öffentlicher Straßen durch Straßenbahnen erfolgt nach § 31 Personenbeförderungsgesetz aufgrund einer Zustimmung des Trägers der Straßenbaulast; dies gilt auch für beschränkt-öffentliche Verkehrsflächen wie den Fußgängerbereich. Straßenrechtlich kann Kraftfahrzeugverkehr durch individuelle Sondernutzungserlaubnisse (Art. 18 BayStrWG) oder durch eine Satzung nach Art. 22 a BayStrWG geregelt bzw. zugelassen werden, ohne dass deshalb die Klassifizierung als beschränkt-öffentlicher Weg gegenstandslos würde (vgl. Zeitler, a.a.O., RdNr. 29 zu Art. 53). Im Übrigen können nach § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO weiterhin Ausnahmegenehmigungen für den Einzelfall von den durch Verkehrszeichen angeordneten Verboten oder Beschränkungen erteilt werden (vgl. BayVGH vom 16.4.1998 BayVBl 1998, 536).

1.3. Eine beitragsrelevante Funktionsbeeinträchtigung des Fußgängerbereichs liegt auch nicht in der Anlegung einer zentralen Umsteige-Haltestelle. Die Haltestelle wurde in einem Bereich von etwa 80 bis 90 m am östlichen Ende der J****promenade vor der Einmündung in den B******platz errichtet. Es wurden beidseitig jeweils drei Wartehäuschen aufgestellt, die Gehfläche wurde, abgegrenzt durch Randsteine, gegenüber der Schienenanlage um 19 cm erhöht.

Die Stufe erleichtert den Fahrgästen das Zusteigen, da das Niveau des Haltestellenbereichs gegenüber den Straßenbahnzügen angehoben wird. Insoweit dient die Stufe gerade den Fußgängern, die die Straßenbahnen nutzen wollen. Soweit Fußgänger die Gleise im Haltestellenbereich überqueren wollen, stellt diese Stufe nach allgemeiner Lebenserfahrung kein wesentliches Hindernis dar. Vielmehr ist es im Regelfall für jedermann einfach überwindbar.

Die Wartehäuschen im Haltestellenbereich schränken zwar die freie Durchgängigkeit insbesondere an der Rückseite der nördlich gelegenen Wartehäuschen zum Gebäude der Klägerin hin etwas ein. Allerdings ist auch in diesem Bereich nach den vorliegenden Fotos ein ungehinderter Fußgängerbegegnungsverkehr möglich; nach dem Ausbauplan ist eine lichte Breite zwischen Hauswand und Haltestellenüberdachung von 2,5 m jeweils eingehalten. Da die Haltestellenüberdachung tatsächlich konstruktionsbedingt nur einen Mittelträger hat und nach beiden Seiten auskragt, kann auch diese Fläche mit Ausnahme der Pfostenkonstruktion begangen werden. Die Überdachungen selbst dienen auch wieder den Fußgängern, die auf ihre Straßenbahn warten. Insgesamt ist anzumerken, dass gerade die Zusammenführung des öffentlichen Personennahverkehrs mit dem Fußgängerbereich Sinn macht. Denn der ÖPNV wird für Fußgänger eingerichtet und betrieben, er wird bestimmungsgemäß gerade von Fußgängern genutzt. Rad- oder Autofahrer hingegen nutzen ihre individuellen Fortbewegungsmittel. Soweit im Haltestellenbereich ein oder auch mehrere Straßenbahnzüge bestimmungsgemäß halten, stellt dies zwar ein momentanes Hindernis für ein Queren der Fußgängerfläche dar. Der querungswillige Fußgänger kann aber entweder abwarten, bis die Straßenbahn weitergefahren ist, oder vor oder hinter den Wagen ausweichen. Da die Haltestelle bereits von weitem wahrnehmbar und ohnehin allen Ortskundigen bekannt ist, kann sich jeder Verkehrsteilnehmer bereits frühzeitig in seiner Wegewahl darauf einstellen und an anderer Stelle queren. Im Übrigen ist auch ein Fußgänger als Verkehrsteilnehmer verpflichtet, sich umsichtig zu verhalten und auf andere Verkehrsteilnehmer Rücksicht zu nehmen.

2. Die Klägerin hat von der Umgestaltung zu einem Fußgängerbereich auch einen besonderen Vorteil i.S. von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 KAG.

Der Bayer. Verwaltungsgerichtshof hat zum besonderen Vorteil grundlegend entschieden (Urt. v. 10. Juli 2002 VGH n.F. 55, 121 = BayVBl. 2003, 176), dass aufgrund der Inanspruchnahmemöglichkeit als maßgebendem vorteilsrelevanten Kriterium eine qualifizierte Beziehung zwischen Grundstück und Ortsstraße bestehen muss. Bei der ermächtigungskonformen satzungsmäßigen Regelung des Beitragstatbestands geht es darum, eine Trennlinie zu ziehen zwischen den Personen einerseits, die die ausgebaute Ortsstraße - hier den Fußgängerbereich - lediglich im Rahmen des Gemeingebrauchs durchschreiten oder durchfahren, und jenen Personen andererseits, die wegen der qualifizierten Beziehung ihres Grundstücks zu der Ortsstraße etwa in Form des Anliegergebrauchs Binnen-, Ziel- und Quellverkehr auf ihr abwickeln oder sonstige grundstücksbezogene Vorteile in Anspruch nehmen können. Für den Sondervorteil sind demnach zwei Merkmale entscheidend: Zum einen die spezifische Nähe des Grundstücks zur ausgebauten Ortsstraße, wie sie bei Anliegergrundstücken (und ihnen aus dem Blickwinkel einer rechtlich gesicherten Inanspruchnahmemöglichkeit gleichzustellenden Hinterliegergrundstücken) gegeben ist, zum anderen eine Grundstücksnutzung, auf die sich die durch den Ausbau verbesserte Möglichkeit, als Anlieger von der Ortsstraße - hier dem Fußgängerbereich - Gebrauch zu machen, positiv auswirken kann.

Art. 5 Abs. 3 KAG stellt dem Sondervorteil die aus derselben Einrichtung erwachsenden Vorteile für die Allgemeinheit gegenüber, die durch eine den umlagefähigen Aufwand mindernde Eigenbeteiligung der Gemeinde auszugleichen sind. Mit der Eigenbeteiligung ist somit der Vorteil abgegolten, der aus der allgemeinen Möglichkeit der Nutzung der Ortsstraße erwächst, ohne mit einer qualifizierten Beziehung zwischen Grundstück und Straße verbunden zu sein. Dabei ist in Abgrenzung zum Erschließungsbeitragsrecht gerade kein Kriterium, ob die abzurechnende Straße dem Grundstück die Möglichkeit vermittelt, es bebauen oder in beitragsrechtlich vergleichbarer Weise gewerblich nutzen zu können. Im Straßenausbaubeitragsrecht genügt für den Sondervorteil die qualifizierte Inanspruchnahmemöglichkeit als solche. Diese kommt im Grundsatz jeder sinnvollen und zulässigen, nicht nur der baulichen oder gewerblichen Nutzung zugute (so auch BayVerfGH BayVBl 2005, 361 und 399).

Begrifflich erschließt sich zudem, dass es nicht auf eine tatsächliche Inanspruchnahme durch den Grundstückseigentümer oder Erbbauberechtigten ankommt, sondern grundstücksbezogen nur eine Inanspruchnahme ermöglicht wird, wobei der Vorteil durch Beiträge abgeschöpft wird, selbst wenn tatsächlich keinerlei Inanspruchnahme erfolgt. Bereits in der bloßen Möglichkeit der Inanspruchnahme der ausgebauten Straße liegt eine Steigerung des Gebrauchswerts der anliegenden Grundstücke; ob und in welchem Umfang mit dem Grundstück Erträge erwirtschaftet werden können, ist dabei nicht von entscheidender Bedeutung (BayVerfGH a.a.O.). Ebenfalls ohne Belang ist in diesem Zusammenhang die Frage, ob aus Denkmalschutzgründen eine bauliche Änderung oder Erweiterung des vorhandenen Spitalgebäudes möglich ist, oder ob ein Naturdenkmal im hinteren Gartenbereich eine weitergehende Bebauung hindert.

Gleiches folgt aus der systematischen Abgrenzung zwischen Beiträgen und Gebühren. Beiträge und Gebühren unterscheiden sich zunächst von Steuern im wesentlichen dadurch, dass ihnen eine Gegenleistung gegenübersteht. Beim Beitrag besteht jedoch die Gegenleistung in der Gewährung des Vorteils, eine bestehende Einrichtung in Anspruch nehmen zu können, eine tatsächliche Inanspruchnahme ist nicht notwendig. Mit der Gebühr dagegen wird eine tatsächliche Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung oder Behörde abgegolten. So regelt Art. 8 Abs. 1 Satz 1 KAG, dass die Kommunen für die Benutzung ihrer öffentlichen Einrichtungen und ihres Eigentums Benutzungsgebühren erheben können; nach Art. 8 Abs. 4 KAG sind Gebühren nach dem Ausmaß zu bemessen, in dem die Gebührenschuldner die öffentliche Einrichtung oder das kommunale Eigentum benutzen (Oehler, KAG, Stand Juli 2003, Erl. 2.2 zu Art. 1; Quaas, Kommunales Abgabenrecht, 1997, RdNrn. 4 ff zu A. I.2).

Gemessen an diesen Kriterien kommt es somit nicht auf die von der Klägerin eingewandte nur geringe tatsächliche Inanspruchnahme ihres zur abgerechneten Anlage gelegenen Eingangs durch Fußgänger an.

Die von der Klägerin vorgelegte Verkehrsuntersuchung einer Arbeitsgruppe des geographischen Instituts der Universität W****** vom März 2003, die sich auf Zählungen von Fußgänger- und Fahrzeugbewegungen stützt, zeigt, dass ein großer Teil des Fußgängerstroms sozusagen Durchgangsverkehr, nicht aber Ziel- und Quellverkehr darstellt. Von diesem Durchgangsverkehr verläuft wiederum der größere Teil nicht entlang des Anwesens der Klägerin, sondern auf der gegenüberliegenden Seite des Fußgängerbereichs. Auch beim tatsächlich ermittelten Ziel- und Quellverkehr innerhalb des abgerechneten Fußgängerbereichs wird ein erheblich größerer Anteil der gegenüberliegenden Straßenseite mit den dortigen Ladengeschäften zugerechnet. Unabhängig von den ermittelten Verkehrsströmen wurde aber die Inanspruchnahmemöglichkeit für das J****spital wesentlich verbessert. Alle Fußgänger, die den Eingang zum J****spital von der abgerechneten Anlage her nutzen, können sich gegenüber der früheren Situation mit einem nur schmalen Gehweg im Fußgängerbereich geschützter und sicherer bewegen. Dieser Verkehr ist auch der Klägerin als Grundstückseigentümerin im Rahmen ihres K*****betriebs zuzurechnen. Denn der Eingang ist sowohl von Beschäftigten der K***** wie auch von Patienten und deren Besuchern zu nutzen. Darüber hinaus erreicht man die im Stiftsgebäude befindliche Bäckerei von der abgerechneten Anlage her.

Dabei kommt es wie ausgeführt nicht darauf an, in welcher Zahl dies tatsächlich geschieht. Da bereits die Möglichkeit der Inanspruchnahme einen Vorteil begründet, kann außer Betracht bleiben, dass wohl ein Großteil der Bediensteten und Nutzer des K*****ums dieses über weitere Eingänge von der K******straße oder der K*****straße her betreten.

Als weiterer beitragsrelevanter Vorteil des Fußgängerbereichs neben der verkehrsfunktionalen Verbesserung für Fußgänger ist in ständiger Rechtsprechung auch die Verbesserung der Geschäftslage, des Wohnumfelds und der Qualität der Arbeitsplätze anzusehen (BayVGH vom 29.4.1986 BayVBl 1987, 216; vom 3.8.1989 a.a.O.). Richtig ist zwar der Einwand der Klägerin, dass ihr Krankenhaus weitaus weniger als auf der anderen Straßenseite gelegene Ladengeschäfte von dem Vorteil einer verbesserten Geschäftslage profitiert. Für diese liegt ein Vorteil darin, dass eine Verbesserung des Geschäftsumfelds infolge des Fußgängerbereichs auch eine gewisse Umsatzsteigerung bewirken kann, was für das K*****um wohl nicht zutrifft. Durch den Ausschluss des Kfz-Durchgangsverkehrs, welcher der errichteten Fußgängerzone zuzurechnen ist, tritt aber auch für das Krankenhaus der Klägerin eine relevante Verbesserung ein. Für die Patienten wie auch für die im Krankenhaus Beschäftigten wirkt sich der Wegfall von Kraftfahrzeuglärm und sonstigen Immissionen günstig aus, was der Klägerin im Rahmen ihres Geschäftsbetriebs wiederum zuzurechnen ist.

3. Die Satzung über die Erhebung von Beiträgen für den Ausbau der J****promenade (Teilstrecke) mit B******platz vom 3. August 2000, mit der die Beklagte das Entstehen der Beitragsschuld für eine einzelne Anlage mit der Ermittlung und Verteilung des Aufwands regelt und die Anwendung der allgemeinen Ausbaubeitragssatzung (ABS) ausschließt, ist nicht zu beanstanden.

3.1. Nach der Rechtsprechung des Bayer. Verwaltungsgerichtshofs (Urteil vom 11.12.2003 Az. 6 B 99.1270) war der Erlass einer sog. Sondersatzung neben der allgemeinen Straßenausbaubeitragssatzung nur dann geboten, wenn es um die Abrechnung eines Straßentyps ging, bei dem die in der allgemeinen Satzung festgelegten Eigenbeteiligungen der Gemeinde die nach der Möglichkeit der Inanspruchnahme zu bemessenden Vorteile für die Allgemeinheit verfehlten; mit dem Überschreiten eines bestimmten Aufwandsniveaus stand dieses Erfordernis in keinem Zusammenhang.

Diese Entscheidung wendet Art. 5 Abs. 3 KAG i.d. Fassung der Bekanntmachung vom 4. April 1993 (GVBl S. 264) an, gültig bis 31. Juli 2002, auf welchen sich auch die genannte Sondersatzung stützt. Die zwischenzeitlich erfolgte Novellierung (Gesetz vom 25.7.2002, GVBl S. 322, gültig ab 1.8.2002), mit der in Art. 5 Abs. 3 KAG nunmehr die Sätze 3 und 4 eingefügt wurden, bleibt ohne Auswirkung. Zum einen ist die Satzung anhand der im Zeitpunkt ihres Erlasses gültigen Ermächtigungsnorm zu prüfen, zum anderen wollte der Gesetzgeber mit der Novellierung nur klar stellen, dass Sondersatzungen nicht notwendig sind, trotzdem aber für einzelne Straßen erlassen werden können (Landtagsdrucksache 14/9151, Begründung zu Art. 5, c) aa)).

Vorliegend hat die Beklagte die Sondersatzung erlassen, um eine von der Stammsatzung abweichende höhere Eigenbeteiligung für den Fußgängerbereich J****promenade/B******platz, festzusetzen. Nach § 1 Satz 2 dieser Satzung tritt die Verbesserung im abgabenrechtlichen Sinn durch die im Rahmen der Funktionsänderung von Ortsstraße zum Fußgängerbereich (Fußgängerzone) vorzunehmenden Bau-, Begrünungs- und Ausstattungsmaßnahmen ein, die auch die funktionsgerechte Neuherstellung der Verkehrsfläche umfassen. Nach § 7 dieser Satzung beträgt die Eigenbeteiligung der Beklagten am Aufwand 65 v.H., wogegen die ABS vom 15.10.1991, ersetzt durch ABS vom 28.11.2001, für Fußgängerbereiche eine städtische Eigenbeteiligung von 30 v.H. vorsieht.

In der Begründung zur Sondersatzung wird wegen des erhöhten allgemeinen Vorteils ein Mindestanteil von 50 v.H. als angemessen angesehen. Durch eine weitere Erhöhung des Eigenanteils um zehn Prozentpunkte sollen die erhöhten Kosten des aus städtebaulichen und denkmalpflegerischen Gründen verwendeten höherwertigen Materials sowie mit weiteren fünf Prozentpunkten die besondere Verkehrssituation als zentrale Umsteigehaltestelle für den ÖPNV Berücksichtigung finden. Damit ergäbe sich ein Eigenanteil von 65 v.H..

Dies ist im Ergebnis nicht zu beanstanden, ohne dass auf die einzelnen Berechnungsfaktoren eingegangen zu werden braucht. Der erhöhte Eigenanteil berücksichtigt entsprechend Art. 5 Abs. 3 Satz 2 KAG alter wie neuer Fassung angemessen die Vorteile für die Allgemeinheit. Der Anteil von annähernd zwei Dritteln des Aufwands bildet die hohe Inanspruchnahme des Fußgängerbereichs durch Passanten ab, die gerade nicht dem Ziel- und Quellverkehr hinsichtlich der anliegenden Grundstücke zugerechnet werden können. Ziel des Ausbaus war u.a. ein Lückenschluss zwischen den vorhandenen bzw. noch auszubauenden weiteren Fußgängerbereichen D**********platz/S********straße im Süden und der K*****straße im Nordosten der abgerechneten Anlage. Die von der Klägerin vorgelegte Untersuchung zu den Fußgänger- und Fahrzeugbewegungen auf der Oberen J****promenade zeigt exemplarisch für zwei Zähltage, dass ein großer Anteil von Passanten als Durchgangsverkehr anzusehen ist. Die Untersuchung zielt zwar mit ihren Erhebungen darauf ab, dass wegen des völlig unterschiedlichen Aufkommens an Passanten aufgeteilt auf Nord- und Südseite der J****promenade von zwei verschiedenen Anlagen auszugehen sei, was jedoch aus Rechtsgründen nicht zutrifft. Bei natürlicher Betrachtungsweise wie auch nach der straßenrechtlichen Widmung handelt es sich um eine Anlage. Jedoch können die gewonnenen Zahlen insoweit als Anhaltspunkt für die Größenordnung der Differenzierung zwischen Durchgangs- sowie Ziel- und Quellverkehr herangezogen werden. Eine mathematisch genaue Abgrenzung ist mit den vorgelegten Zahlen jedoch nicht möglich, da nur bestimmte hervorgehobene Zählstellen erfasst werden und so z.B. Ziel- und Quellverkehr westlich des Eingangs zum J****spital wie auch der Verkehr auf dem B******platz nicht mehr erfasst werden. Jedenfalls lässt sich trotz des hohen Anteils des Durchgangsverkehrs auch eine erhebliche Zahl von Passanten den angrenzenden Grundstücken zuordnen.

Zur Einschätzung der Angemessenheit des Eigenanteils kann ferner ein Vergleich mit den Eigenbeteiligungssätzen nach § 7 Abs. 2 ABS vom 28. November 2001 gezogen werden. Dieser zeigt, dass für die abgerechnete Maßnahme ein wesentlich höherer Anteil der Beklagten als in sonstigen vergleichbaren Gestaltungen angesetzt wurde. Die Eigenbeteiligung beträgt so bei verkehrsberuhigten Straßen oder Fußgängerbereichen 30 v.H., bei Gehwegen an Ortsstraßen 20 v.H., an Haupterschließungsstraßen 35 v.H. sowie an Hauptverkehrsstraßen und Ortsdurchfahrten klassifizierter Straßen 45 v.H.. Bei selbständigen Grünanlagen und Kinderspielplätzen beträgt der Anteil 50 v.H.. Einen höheren Anteil als für die hier abgerechnete Anlage übernimmt die Beklagte lediglich für Fahrbahnen von Hauptverkehrsstraßen und klassifizierten Ortsdurchfahrten (insoweit lediglich bei Überbreiten), wo der Eigenanteil der Beklagten 70 v. H. beträgt. Auch in diesem Kontext ist die satzungsrechtliche Entscheidung nicht zu beanstanden. Ob für die ohne Sondersatzung abzurechnenden Fußgängerbereiche eine Eigenbeteiligung von 30 v. H. der Regelung des Art. 5 Abs. 3 Satz 2 KAG im Regelfall genügt, ist hier nicht zu entscheiden.

Letztlich ist auch zu berücksichtigen, dass nach § 5 Abs. 2 der Sondersatzung lediglich der Aufwand für die Verbesserung der außerhalb des Gleiskörpers gelegenen Verkehrsflächen zugrunde gelegt wird; dem Betrieb der Straßenbahn zuzurechnende Kosten wie Gleiskörper und Haltestellenbereich zählen ohnehin nicht zum beitragspflichtigen Aufwand. Diese Aufwandsreduzierung erhöht im Ergebnis zusätzlich den Eigenanteil der Beklagten.

Insgesamt ist die Höhe des von der Beklagten in Anwendung ihres weiten ortsgesetzgeberischen Ermessens festgesetzten Eigenanteils angemessen.

3.2. Die Verteilungsregelung in § 8 der Sondersatzung ist nicht zu beanstanden.

Nach § 8 Abs. 2 der Sondersatzung ist bei unterschiedlicher baulicher oder sonstiger Nutzung der Aufwand nach den Grundstücksflächen, vervielfacht mit einem Nutzungsfaktor, zu verteilen. Der Nutzungsfaktor beträgt bei eingeschossiger Bebaubarkeit und gewerblich oder sonstig nutzbaren Grundstücken, auf denen keine oder nur eine untergeordnete Bebauung zulässig ist, 1,0; bei mehrgeschossiger Bebaubarkeit zuzüglich je weiterem Vollgeschoss 0,3. Nach § 8 Abs. 8 Nr. 1 der Sondersatzung ist bei bebauten Grundstücken in unbeplanten Gebieten die Zahl der tatsächlich vorhandenen Vollgeschosse anzusetzen. § 8 Abs. 9 der Sondersatzung sieht einen Gewerbezuschlag vor. Danach sind die nach Abs. 2 zu ermittelnden Nutzungsfaktoren um je 25 v.H. zu erhöhen, wenn im Abrechnungsgebiet auch Grundstücke erschlossen werden, die überwiegend gewerblich genutzt werden oder genutzt werden dürfen; sofern sämtliche Grundstücke einer solchen Nutzung unterliegen, ist eine Erhöhung des Nutzungsfaktors entbehrlich. Eine Tiefenbegrenzungsregelung wie in § 8 Abs. 3 Nr. 4.2. ABS enthält die Sondersatzung nicht.

Diese Regelung ist ermächtigungskonform erlassen worden. Nach Art. 5 Abs. 2 Satz 1 und 2 KAG in der bis 31. Juli 2002 wie auch derzeit geltenden Fassung sind Beiträge entsprechend abzustufen, soweit die Vorteile der Beitragspflichtigen verschieden hoch sind; Beitragsmaßstäbe sind insbesondere die Art und das Maß der baulichen Nutzung, die Grundstücksflächen, sowie Kombinationen hieraus. Dementsprechend geht die Sondersatzung zunächst von der Grundstücksfläche aus, wobei § 8 Abs. 3 der Sondersatzung als Grundstücksfläche die Fläche des Buchgrundstücks ansetzt. Für die Art der baulichen Nutzung ist ein sog. Art- oder Gewerbezuschlag in Höhe von 25 % vorgesehen. Der anzusetzende Nutzungsfaktor wird von der Zahl der Vollgeschosse bestimmt und bildet damit das Maß der baulichen Nutzung ab.

Dieser Vollgeschossmaßstab ist auch im Straßenausbaubeitragsrecht ein geeigneter, den gesetzlichen Vorgaben aus dem Blickwinkel der Gleichbehandlung genügender Faktor bei der Verteilung des umlegungsfähigen Aufwands. Das gilt auch für Abrechnungsgebiete mit unterschiedlich intensiver Nutzung (BayVGH vom 9.6.2004 BayVBl 2005, 762): Danach ist eine exakte mathematische Erfassung des durch die verbesserte Straßenanbindung gesteigerten Gebrauchsvorteils von Grundstücken mit dem zulässigen oder verwirklichten Maß der Nutzung dieser Grundstücke nicht möglich, weil sich Nutzungsmaß und Intensität der Inanspruchnahmemöglichkeit nicht proportional zueinander verhalten. Es geht also von vornherein nur um das Erfassen einer Wahrscheinlichkeit, die typisierend Unterschiede abbildet. Beim Vollgeschossmaßstab ergibt sich aus dem Berechnungsansatz die Schwäche, dass große, auf kleiner Grundfläche mit mehreren Geschossen überbaute Grundstücke benachteiligt werden, wobei diese Effekte jedoch dadurch gemildert werden, dass das zusätzliche Vollgeschoss nicht mit einer Verdoppelung des Nutzungsfaktors beantwortet wird.

Der dem Vollgeschossmaßstab in dieser Entscheidung gegenübergestellte Geschossflächenmaßstab benachteiligt dagegen das kleine, vollständig überbaute Grundstück mit mehreren Geschossen, wobei aber nur der halbe Aufwand auf die unterschiedlichen Geschossflächen, die andere Hälfte dagegen auf die Grundflächen umgelegt wird. Gewisse Unebenheiten im konkreten Fall sind aber bei einer Pauschalierung im Interesse der Praktikabilität hinzunehmen (BayVGH vom 29.4.1986 a.a.O.).

Der Auffassung der Klägerin und des Verwaltungsgerichts, dass die sich aufgrund dieser Verteilung ergebende tatsächliche Belastung der Klägerin in einem extremen Missverhältnis zum Vorteil steht, den die Klägerin aus dem Umbau zu einer Fußgängerzone erhält, kann nicht gefolgt werden, auch wenn man die konkreten Verhältnisse im von § 6 Abs. 2 i.V.m. § 1 der Sondersatzung vorgegebenen Abrechnungsgebiet zugrundelegt. Denn dabei wird die Belastung durch die Ausbaumaßnahme - die Klägerin hat im Verhältnis zu den anderen Beitragspflichtigen etwa drei Viertel des umlegungsfähigen Aufwands zu tragen - in Relation zu einem unterdurchschnittlichen Vorteil aus der Einrichtung des Fußgängerbereichs gesetzt. Die tatsächliche Inanspruchnahme ist jedoch gerade kein Kriterium bei der Beitragserhebung. Wie ausgeführt, ist vielmehr auf die Möglichkeit der Inanspruchnahme abzustellen, nicht auf die Zahl der Besucher oder Passanten, die das J****spital über die J****promenade erreichen. Zudem wird mit dem isolierten Betrachten der reinen Zugangszahlen außer Acht gelassen, dass daneben noch der weitere Vorteil der Verbesserung der Umfeldqualität infolge des Ausschlusses des Kraftfahrzeugverkehrs hinzukommt.

Die vom Verwaltungsgericht vorgeschlagene Tiefenbegrenzung von 20 m, die den nur geringen realen Vorteil der etwas verbesserten Zugänglichkeit, aber auch der Verkehrsberuhigung berücksichtigen soll, ist nicht erforderlich. Die Tiefenbegrenzung, wie sie in § 8 Abs. 3 Nr. 4.2. ABS anders als in der Sondersatzung vorgesehen ist, beruht auf dem Gedanken, dass wiederum typisierend der besondere Vorteil - ähnlich wie im Erschließungsbeitragsrecht die Erschließungswirkung - ab einer gewissen Entfernung von der ausgebauten Anlage nicht mehr gegeben ist. Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor. Das Grundstück der Klägerin ist insgesamt dem Innenbereich zuzurechnen. Es ist entlang der K******- und der K*****straße in seiner gesamten Tiefe bebaut. Einschränkungen der Inanspruchnahmemöglichkeit bestehen nicht.

Aber auch eine atypische Tiefenbegrenzung, die die Tiefe der tatsächlich vorhandenen Bebauung unberücksichtigt ließe, ist nicht angezeigt. Denn der besondere Vorteil des Fußgängerbereichs wirkt sich auf das gesamte Buchgrundstück der Klägerin aus. Sowohl die Freiflächen als auch die weiter hinterliegenden Gebäude sind vom Eingang des Spitals zur J****promenade fußläufig erreichbar.

Die vom Verwaltungsgericht überlegte Längsspaltung der Anlage entlang der Straßenbahntrasse, durch die rechnerisch zweierlei Aufwendungsmassen erreicht werden sollen, welche dann zum einen nur auf die südlich angrenzenden, zum anderen auf die nördlich angrenzenden Anlieger aufzuteilen wären, ist aus Rechtsgründen nicht möglich. Beim Fußgängerbereich handelt es sich bei natürlicher Betrachtungsweise wie auch dem zugrunde gelegten Widmungsbereich um eine einheitliche Anlage, die nicht rechnerisch aufgeteilt werden kann.

Andere Merkmale, denen Aussagekraft zu speziellen Vorteilsunterschieden im vorliegenden Abrechnungsgebiet zukäme, sind weder benannt worden noch ersichtlich. Im Rahmen der Verteilungsregelung konnte daher nicht berücksichtigt werden, dass im Vergleich zu anderen Anliegergrundstücken die Nutzungsintensität beim Grundstück der Klägerin durch denkmalpflegerische und naturschutzrechtliche Auflagen beschränkt ist.

Die Regelung zum Art- bzw. Gewerbezuschlag ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Eine Erhöhung der Nutzungsfaktoren für gewerblich genutzte Grundstücke ist in der Regel geboten und nicht gleichheitswidrig, da diese Grundstücke typischerweise größere Vorteile vom Ausbau einer Straße haben als andere (BayVerfGH a.a.O.). Dass in einem Fußgängerbereich Geschäfte, die auf Laufkundschaft ausgerichtet sind, größeren Nutzen ziehen als andere Gewerbe, zwingt nicht zu einer feineren Ausdifferenzierung, weil die Kategorie "Gewerbe" dem Gebot der Typengerechtigkeit genügt. Sonstige Zweifel an der Gültigkeit der Satzung sind nicht ersichtlich.

4. Fehler bei der Ermittlung des Aufwands sowie dessen Verteilung auf die beitragspflichtigen Anlieger sind nicht erkennbar.

4.1. Zum beitragsfähigen Aufwand gehören insbesondere auch die Kosten der Pflasterung (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 3.2. der Sondersatzung) mit Natursteinen, auch wenn diese höher liegen als für eine andere Art der Oberflächenbefestigung. Die Gemeinde hat sowohl bei der Entscheidung, welche Ausbaumaßnahme vorgenommen werden soll, als auch bei der Entscheidung über den Inhalt des Bauprogramms einen weiten Gestaltungsspielraum, in den sie bei der Wahl zwischen mehreren Ausbauarten grundsätzlich auch Belange des Ortsbildes einstellen darf. Sie ist nicht gehalten, die kostengünstigste Ausbaumöglichkeit zu wählen. Die Angemessenheit entstandener Kosten kann nur verneint werden, wenn sich die Gemeinde offensichtlich nicht an das Gebot der Wirtschaftlichkeit gehalten hat und dadurch augenfällige Mehrkosten entstanden sind, d.h. wenn die Kosten in für die Gemeinde erkennbarer Weise eine grob unangemessene Höhe erreichen und sachlich schlechthin unvertretbar sind (vgl. BayVGH vom 11.12.2003 a.a.O.). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Die Verwendung von Natursteinen für Gehwege und auch Fußgängerbereiche ist durchaus verbreitet und angesichts der Bedeutung der J****promenade nicht überzogen.

4.2. Bei der Verteilung des Aufwands ist die Beklagte zurecht von einer gewerblichen Nutzung des Grundstücks der Klägerin nach § 8 Abs. 9 der Sondersatzung ausgegangen. Eine Privatkrankenanstalt wie die der Klägerin ist schon nach § 30 GewO als gewerblicher Betrieb eingestuft. Unabhängig davon löst der Betrieb eines Krankenhauses typischerweise auch einen hohen Verkehr und damit eine hohe Inanspruchnahme der Straßen aus, die wegen des gegenüber einer Wohnnutzung erhöhten Ausmaßes der Nutzung einen Artzuschlag erfordert (vgl. BayVGH vom 17.11.1998 Az. 6 B 95.2307 zum Erschließungsbeitragsrecht).

Auf die Berufung hin war damit das Urteil des Verwaltungsgerichts W****** aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Kosten: § 154 Abs. 1 VwGO.

Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Beschluss:

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 506.820 Euro festgesetzt (§ 52 Abs. 3, § 47 Abs. 1 GKG).

Ende der Entscheidung

Zurück