Judicialis Rechtsprechung

8 N 03.2750

Verkündet am 27. September 2005

In der Normenkontrollsache

wegen Gültigkeit des Bebauungsplans "Kreisverkehr **********-****" des Marktes **********

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 8. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Allesch, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dösing, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Graf zu Pappenheim

auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 27. September 2005

folgendes Urteil:

Tenor:

I. Der Bebauungsplan "************ ***************" des Antragsgegners vom 16. Juli 2003 ist unwirksam.

II. Der Antragsgegner hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Antragsteller wendet sich gegen den vorhabenbezogenen Bebauungsplan "************ **********-****" des Antragsgegners, der am 16. Juli 2003 in dessen Amtsblatt bekannt gemacht wurde. Durch den Kreisverkehr soll die vorhandene innerörtliche Einmündung der Staatsstraße (St) **** in die St **** ersetzt werden. Aus dem 3.104 m² großen Grundstück Fl.Nr. 46 der Gemarkung W********* des Antragstellers sollen hierfür ca. 65 m² in Anspruch genommen werden.

Zur Begründung seines Normenkontrollantrags führt der Antragsteller aus, durch den Kreisverkehr würde fast der gesamte Vorplatz seines Anwesens in Anspruch genommen. Damit gingen alle Parkplätze vor dem Gebäude verloren. Eine Nutzung als Gastwirtschaft, Metzgerei oder ähnliches würde damit unmöglich. Der Flächenverlust würde das gesamte Grundstück erheblich entwerten. Zudem würde durch das Heranrücken der Fahrbahn bis auf 3 m die Standsicherheit des alten Fachwerkgebäudes wegen des Schwerlastverkehrs erheblich gefährdet. Die vorgesehenen passiven Schallschutzmaßnahmen seien nicht ausreichend, um Gesundheitsbeeinträchtigungen auszuschließen.

Es fehle jegliche planerische Abwägung, ob ein Kreisverkehr überhaupt erforderlich sei oder ob nicht eine Ampelanlage ausreichend sein könnte. Ausweislich des Flächennutzungsplans habe die Antragsgegnerin bereits eine Ortsumgehung ins Auge gefasst, um die innerörtliche Durchfahrt zu entlasten. Ferner plane das Straßenbauamt an der Einmündung der H****straße in die H********** Straße unweit der strittigen Kreuzung ohnehin die Errichtung einer Ampelanlage. Durch diese würde die angeblich gewünschte Verkehrsleitung durch den Kreisverkehr wieder zunichte gemacht.

Selbst wenn der Kreisverkehr erforderlich wäre, so könnte er nach Osten verschoben werden. Damit würde das Grundstück des Antragstellers nur in geringem Umfang in Anspruch genommen. Das Landesamt für Denkmalschutz habe sich mit der Begründung gegen den Bebauungsplan ausgesprochen, dass das denkmalgeschützte Anwesen des Antragstellers bei Verwirklichung der Planung erheblich gefährdet würde. Ein Schutz des Gebäudes sei nur durch Unterlassen der Planung möglich. Über diese Bedenken habe sich der Antragsgegner hinweggesetzt.

Der Antragsteller beantragt,

den Bebauungsplan "************ **********-****" für unwirksam zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

Die gewerbliche Nutzung auf dem Grundstück des Antragstellers sei seit Jahrzehnten eingestellt. Das Hauptanwesen liege seit jeher unmittelbar an der öffentlichen Verkehrsfläche. Zwischen dem Straßengrundstück und dem Grundstück des Antragstellers befinde sich noch ein Grundstücksstreifen, der im Eigentum des Antragsgegners stehe. Der Antragsteller habe seinen Vorplatz unter Einschluss des gemeindlichen Grundstücksteils gepflastert. Eine genehmigte Ausfahrt zur Straße bestehe an dieser Stelle nicht. Es werde somit in erster Linie gemeindlicher Grund und nur ein kleinerer Teil des Grundstücks des Antragstellers überplant.

Die Verkehrssituation an der bestehenden, viel befahrenen Kreuzung sei unübersichtlich, was beim Kraftfahrzeugverkehr zu Gefahrenmomenten führe. Auch die Fußgänger, die die Straße überqueren wollten, seien nicht hinreichend geschützt. Dies habe den Vorhabensträger (Freistaat Bayern) veranlasst, sich um eine Änderung der Situation zu bemühen.

Der Marktgemeinderat des Antragsgegners habe mit dem Straßenbauamt N******* eine Alternativendiskussion geführt. Es solle nicht nur der Kreisverkehr, sondern die gesamte Ortsstraße (A******* ****straße) ausgebaut werden. Dort seien Querungshilfen für Fußgänger vorgesehen. Die vom Antragsteller angesprochene Ortsumgehung sei dagegen in keiner Planung enthalten. Sie müsste wieder als Staatsstraße geplant werden und habe in den nächsten 30 Jahren keine Chance auf Verwirklichung.

Die Denkmalschutzbehörde habe Bedenken lediglich im Hinblick auf den "freien Blick auf das Anwesen" angemeldet. Dieses Argument sei gesehen und abgewogen worden. Die neue Platzgestaltung mit Begleitgrün und offener Darstellung lasse diesen Gesichtspunkt jedoch zurücktreten. Das Anwesen werde durch den Straßenverkehr baulich nicht gefährdet. Eine solche Behauptung sei bislang auch nicht begründet worden.

Zur Lärmproblematik sei eine schalltechnische Untersuchung erstellt worden, die für das Prognosejahr 2015 zu einer Erhöhung der Lärmwerte gelange. Dem werde im Bebauungsplan dadurch Rechnung getragen, dass für das Gebäude des Antragstellers passive Schallschutzmaßnahmen gewährt würden.

Auf Grund Beweisbeschlusses vom 31. März 2005 hat der Senat die örtlichen Verhältnisse auf dem Grundstück des Antragstellers sowie in der näheren Umgebung in Augenschein genommen. Der Senat hat dabei auf die fehlerhafte Bezeichnung als vorhabenbezogener Bebauungsplan sowie auf das Fehlen eines Durchführungsvertrags hingewiesen. Ein daraufhin von den Beteiligten geschlossener Vergleich wurde vom Antragsgegner widerrufen. Im Übrigen wird auf die Niederschrift vom 21. April 2005 Bezug genommen.

In der mündlichen Verhandlung des Senats wurden neben Fragen der isolierten Straßenplanung durch Bebauungsplan auch bestehende Bedenken hinsichtlich der Ausfertigung der Satzung erörtert. Im Übrigen wird auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 27. September 2005 verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Der zulässige Normenkontrollantrag (§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) hat Erfolg. Der Bebauungsplan "************ ***************" des Antragsgegners leidet an einer Reihe von Mängeln, die zu seiner Unwirksamkeit führen (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Bei der Prüfung der Gültigkeit eines Bebauungsplans ist das Normenkontrollgericht nicht auf die vom Antragsteller geltend gemachten Mängel beschränkt. Ist der Normenkontrollantrag zulässig, ist die anschließende Prüfung eine objektive Rechtsprüfung. Das Gericht kann den Bebauungsplan deshalb auch aus Gründen für unwirksam erklären, die die privaten Belange des Antragstellers nicht berühren (vgl. BVerwG vom 6.12.2000 NVwZ 2001, 431).

1. Der Satzungsbeschluss für den verfahrensgegenständlichen (isolierten Straßen-) Bebauungsplan ist vom Antragsgegner am 16. Juli 2003 öffentlich bekannt gemacht worden. Auf das Verfahren zu seiner Aufstellung findet deshalb gemäß § 244 Abs. 2 Satz 1 BauGB noch das Baugesetzbuch in der vor dem 20. Juli 2004, dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Anpassung des Baugesetzbuches an die EU-Richtlinien (EAG Bau vom 24.6.2004 BGBl I S. 1359), geltenden Fassung (der Bekanntmachung vom 27.8.1997 BGBl I S. 2141, zuletzt geändert durch Art. 12 OLG VertrÄndG vom 23.7.2002 BGBl I S. 2850), Anwendung (im Folgenden: BauGB a.F.).

2. Der isolierte Straßenbebauungsplan des Antragsgegners weist bereits einen Verfahrensfehler auf, der auf Landesrecht beruht. Denn der Bebauungsplan ist nicht nachweislich vor seiner öffentlichen Bekanntmachung im Sinne von § 10 Abs. 3 Satz 1 BauGB a.F. vom ersten Bürgermeister des Antragsgegners ausgefertigt worden.

Nach Art. 26 Abs. 2 Satz 1 der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (GO) sind Satzungen auszufertigen und im Amtsblatt der Gemeinde amtlich bekannt zu machen. Mit der Ausfertigung wird die Satzung als Originalurkunde hergestellt und beglaubigt, dass sie so vom Gemeinderat beschlossen worden ist. Demgemäß hat die Ausfertigung vor der öffentlichen Bekanntmachung zu erfolgen. Ein mit dem Bekanntmachungsdatum übereinstimmendes Ausfertigungsdatum ist ein starkes Indiz dafür, dass die korrekte Reihenfolge nicht gewahrt wurde. Erfolgt die Bekanntmachung in einem Amtsblatt, ist es regelmäßig nicht möglich, die Bekanntmachung des Bebauungsplans und seine Ausfertigung am selben Tag zu bewirken (vgl. BVerwG vom 27.1.1999 ZfBR 1999, 159; BayVGH vom 3.9.2002 BayVBl 2003, 273; vom 30.4.2003 BayVBl 2004, 625). Vorliegend hat der erste Bürgermeister des Antragsgegners die Ausfertigung des Bebauungsplans am 16. Juli 2003 vorgenommen. Die Bekanntmachung erfolgte ebenfalls am 16. Juli 2003 im Amtsblatt des Antragsgegners. Nach § 37 der Geschäftsordnung für den Marktgemeinderat des Antragsgegners vom 8. Mai 2002 ist das Amtsblatt das für amtliche Bekanntmachungen des Antragsgegners vorgesehene Medium. Soweit der Bevollmächtigte des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung des Senats darauf hingewiesen hat, dass durch elektronische Datenübertragung eine Bekanntmachung des Bebauungsplans noch am Tage seiner Ausfertigung erfolgen könnte, hat er selbst erklärt, dass dies hier nicht erfolgt sei (vgl. Niederschrift vom 27.9.2005 Seite 2). Im Übrigen dürfte nicht die Form der Übermittlung der Daten das Problem bei der Veröffentlichung in einem Amtsblatt darstellen, sondern der nötige zeitliche Vorlauf für die redaktionelle und drucktechnische Bearbeitung des Amtsblattes. Hierfür spricht auch, dass der Anzeigenannahmeschluss für das Amtsblatt des Antragsgegners regelmäßig rund sechs Tage vor dessen Erscheinen liegt. Dementsprechend hat der erste Bürgermeister des Antragsgegners auch die Verfügung für die Bekanntmachung bereits am 8. Juli 2003 unterzeichnet, obwohl er die Satzung erst acht Tage später am 16. Juli 2003 ausgefertigt hat. Somit erfolgte die Bekanntmachung einer Satzung, für die zu diesem Zeitpunkt noch keine Originalurkunde vorlag, die deren Übereinstimmung mit dem Beschluss des Marktgemeinderats bestätigt hätte.

3. Ein weiterer Mangel des Bebauungsplans des Antragsgegners liegt darin, dass er als vorhabenbezogener Bebauungsplan im Sinne von § 12 Abs. 1 Satz 1, § 30 Abs. 2 BauGB a.F. beschlossen wurde. Ein nach höchstrichterlicher Rechtsprechung als solcher zulässiger isolierter Straßenbebauungsplan (vgl. BVerwGE 38, 152; 94, 100) wird als einfacher Bebauungsplan im Sinne von § 30 Abs. 3 BauGB a.F. aufgestellt, da er lediglich Festsetzungen für Verkehrsflächen nach § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB a.F. enthält (vgl. HessVGH vom 5.7.1989 NVwZ-RR 1990, 297). Ein vorhabenbezogener Bebauungsplan ist indes für eine isolierte Straßenplanung nicht geeignet, da er an weitere Voraussetzungen anknüpft.

a) Der vorhabenbezogene Bebauungsplan nach §§ 12, 30 Abs. 2 BauGB a.F. setzt ein Vorhaben im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB a.F. voraus. Der Begriff des Vorhabens im Sinne von § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB a.F. ist, was die Steuerung der planungsrechtlichen Zulässigkeit betrifft, identisch mit dem Vorhabensbegriff des § 29 Abs. 1 BauGB a.F. (vgl. Krautzberger in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: 15.4.2005, RdNr. 48 zu § 12). Danach hat ein Vorhaben die Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung von baulichen Anlagen zum Inhalt. Der Begriff der baulichen Anlage im Bauplanungsrecht hat gegenüber dem des Bauordnungsrechts einen eigenständigen Gehalt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist eine bauliche Anlage im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB a.F. durch die Merkmale des "Bauens" und der "bodenrechtlichen Relevanz" gekennzeichnet. Es muss sich um eine Anlage handeln, die in einer auf Dauer gedachten Weise künstlich mit dem Erdboden verbunden ist und die die in § 1 Abs. 5 und 6 BauGB a.F. genannten Belange in einer Weise berühren kann, die geeignet ist, das Bedürfnis nach einer ihre Zulässigkeit regelnden verbindlichen Bauleitplanung hervorzurufen (vgl. BVerwGE 44, 59/62). Dabei muss eine bauleitplanerische Einflussnahme der Gemeinde möglich sein, d.h. für eine gemeindliche Bauleitplanung muss überhaupt Raum sein (vgl. BVerwG vom 5.7.1974 BayVBl 1975, 174); zudem müssen Festsetzungen nach § 9 BauGB a.F. möglich sein (vgl. BVerwG vom 11.5.2000 NVwZ 2000, 1169). Diese Voraussetzungen sind bei der Herstellung einer größeren Straßenfläche, wie sie die Errichtung eines Kreisverkehrsplatzes darstellt, an sich erfüllt.

Trotzdem kann die Errichtung einer öffentlichen Straßenfläche im Ergebnis nicht unter den Vorhabensbegriff des § 29 Abs. 1 BauGB a.F. subsumiert werden. Wird eine Straßenfläche nach § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB a.F. isoliert - insbesondere planfeststellungsersetzend - in einem Bebauungsplan festgesetzt, bleiben ihre wesentlichen materiell-rechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen, die sich aus den Straßen- und Wegegesetzen wie dem Bayerischen Straßen- und Wegegesetz (BayStrWG) oder dem Bundesfernstraßengesetz (FStrG) einschließlich Nebenrecht ergeben, unverändert. Denn beim Ersetzen einer Planfeststellung durch einen Bebauungsplan (vgl. § 17 Abs. 3 Satz 1 FStrG, Art. 38 Abs. 3 Satz 1 BayStrWG) handelt die zuständige Stelle nur formell in der anderen Gestaltungsform des Bebauungsplans. Der Wechsel der Gestaltungsform darf indes die materiellen straßen- und wegerechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen nicht in ihren Wesen verändern. Im Rahmen der Systematik der materiellen Zulässigkeitsvoraussetzungen würde das Tatbestandsmerkmal des § 30 Abs. 2 BauGB a.F., dass die Erschließung gesichert sein muss, jedoch einen Fremdkörper darstellen. Denn eine Straße kann selbst eine Erschließungsanlage sein (vgl. § 127 Abs. 2 BauGB a.F.). Dabei ist auch Art. 38 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Art. 23 Abs. 3 BayStrWG dahingehend zu verstehen, dass bei einer isolierten Straßenplanung durch Bebauungsplan für die Festsetzung von überbaubaren Grundstücksflächen regelmäßig kein Anlass besteht (vgl. BayVGH vom 30.4.2003 BayVBl 2004, 625/629; vom 24.5.2005 - 8 N 04.3217). Damit sind bauplanungsrechtlich hauptsächlich nur die Begrenzungen der Verkehrsflächen im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB a.F., wohl aber zusätzlich die weiteren nach (Landes-)Straßenrecht erforderlichen Festsetzungen (vgl. § 9 Abs. 4 BauGB a.F.) zu treffen. Das Bauordnungsrecht nimmt im Übrigen sogar die Anlagen des öffentlichen Verkehrs sowie ihre Nebenanlagen und Nebenbetriebe von seinem Anwendungsbereich überhaupt aus (vgl. Art. 1 Abs. 2 Nr. 1 BayBO).

Mithin beurteilt sich die Zulässigkeit der Herstellung einer Straße im Geltungsbereich eines isolierten Straßenbebauungsplans nicht nach § 30 Abs. 2 BauGB a.F., sondern schwerpunktmäßig nach den (landes-)straßenrechtlichen Vorschriften. Das hat zur Folge, dass es sich auch bei der Herstellung eines Kreisverkehrsplatzes an einer Staatsstraße nicht um ein Vorhaben im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB a.F., sondern um eine Straßenbaumaßnahme handelt, für die das materielle Straßenbaurecht gilt.

b) Gegen die Planung einer Landesstraße durch einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan spricht hier ferner, dass der Vorhabensträger ebenfalls einer Körperschaft des öffentlichen Rechts angehört.

Eine derartige Fallkonstellation sieht das Baugesetzbuch jedoch nicht vor. Die Überschrift des vierten Abschnitts des ersten Teils des ersten Kapitels des Baugesetzbuchs lautet im Hinblick auf § 12 BauGB a.F.: "Zusammenarbeit mit Privaten." Soweit vertreten wird, auch eine Körperschaft des öffentlichen Rechts (z.B. das Land) komme als Vorhabensträger in Betracht (vgl. Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, RdNr. 11 zu § 12; derselbe in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger a.a.O., RdNr. 88 zu § 12) findet dies im Gesetz keine Stütze. Zweck der Regelung ist es, die Gemeinden von Planungs- und Erschließungsaufgaben zu entlasten und zugleich private Initiativen bei der Planung und Erschließung zu ermöglichen. Der private Investor soll die städtebauliche Planung ausarbeiten und sich vertraglich verpflichten, diese pflichtgemäß zu verwirklichen und die Planungs- und Erschließungskosten zu tragen (vgl. Krautzberger in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger a.a.O., RdNr. 2 zu § 12). Deshalb kommt insbesondere ein Fachplanungsträger als Vorhabensträger grundsätzlich nicht in Betracht, da er wie die Gemeinde eine selbständige, gesetzlich übertragene Planungsbefugnis besitzt. Auch wenn nach den Fachplanungsgesetzen (vgl. § 17 Abs. 3 Satz 1 FStrG, Art. 38 Abs. 3 Satz 1 BayStrWG) ein Bebauungsplan an die Stelle einer Planfeststellung treten kann, besteht für die Verwendung der besonderen Form des vorhabenbezogenen Bebauungsplans, d.h. für die Begründung vertraglicher Baupflichten neben den öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen der öffentlichen Träger aus Spezialgesetzen, kein Bedürfnis. Dies gilt auch unter dem Gesichtspunkt, dass die Finanzierung bzw. Kostentragung für öffentliche Straßen den spezialgesetzlichen Regelungen vorbehalten ist, die ohne eine ausdrückliche spezialgesetzliche Ermächtigung einer Disposition durch Verträge nach dem Baugesetzbuch nicht zugänglich sind (vgl. Krautzberger in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger a.a.O., RdNr. 60 zu § 12).

Für einen Träger der Straßenbaulast im Sinne von Art. 41 ff. BayStrWG besteht kein Anlass, sich im Rahmen eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans nach § 12 BauGB a.F. zu binden. Vorliegend ist für die Staatsstraßen (St 2259 und St 2263) zwar der Freistaat Bayern Träger der Straßenbaulast (Art. 41 Satz 1 Nr. 1 BayStrWG), für die Vorstadtstraße und die Gehwege ist dies aber der Antragsgegner (Art. 42 Abs. 3 Satz 1, Art. 47 Abs. 1 BayStrWG). Art. 44 Abs. 1 BayStrWG bietet jedoch die spezialgesetzliche Möglichkeit, die Straßenbaulast durch öffentlich-rechtlichen Vertrag einem anderen Träger zu übertragen (vgl. BayVGH vom 24.2.1999 BayVBl 2000, 242/245; vom 8.8.2001 NVwZ-RR 2002, 257). Zudem bestehen besondere Regelungen für die Übernahme der Straßenbaulast bzw. für die Kostenverteilung unter mehreren Trägern der Straßenbaulast (vgl. Art. 42 Abs. 1 Satz 6, Art. 49 BayStrWG). Insgesamt enthalten damit Art. 44 Abs. 1 BayStrWG und Art. 54 ff. BayVwVfG ausreichende Möglichkeiten für öffentlich-rechtliche Vereinbarungen zwischen verschiedenen Trägern der Straßenbaulast. Ferner kann die Gemeinde durch einfachen Bebauungsplan eine öffentliche Straße für einen anderen Träger der Straßenbaulast (Art. 9 Abs. 1 BayStrWG) planen, soweit dieser seine Bereitschaft erklärt, die Straße zu bauen. Besonderer Vereinbarungen bedarf es hierzu nicht, da die Straßenbaulast in einem derartigen Fall unverändert bleibt (vgl. BayVGH vom 24.5.2005 a.a.O.). Weder in die eine noch in die andere Richtung besteht daher ein Bedürfnis, zwischen öffentlichen Trägern der Straßenbaulast im Rahmen des § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB a.F. einen Vorhabens- und Erschließungsplan sowie einen Durchführungsvertrag zu vereinbaren. Für Landesstraßen sind dabei die spezialgesetzlichen Regelungen des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes überhaupt als abschließend anzusehen.

4. Selbst wenn § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB a.F. auf den vorliegenden Bebauungsplan des Antragsgegners grundsätzlich Anwendung finden könnte, wären die Voraussetzungen dieser Vorschrift nicht erfüllt. Neben dem eigentlichen vorhabenbezogenen Bebauungsplan wäre ein Vorhaben- und Erschließungsplan erforderlich. Ferner müsste vor dem Satzungsbeschluss nach § 10 Abs. 1 BauGB a.F. ein Durchführungsvertrag vorgelegen haben. Beides ist hier nicht der Fall.

a) Für einen Vorhaben- und Erschließungsplan ist nach § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB a.F. erforderlich, dass der Vorhabensträger auf der Grundlage eines mit der Gemeinde abgestimmten Plans zur Durchführung des Vorhabens und der Erschließungsmaßnahmen bereit und in der Lage ist.

Unbeschadet seiner Abstimmung mit der Gemeinde und seiner späteren Transformation in eine kommunale Satzung ist der Vorhaben- und Erschließungsplan der Plan des Vorhabensträgers. Er muss diesem erkennbar zurechenbar sein (vgl. Krautzberger in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger a.a.O., RdNr. 90 zu § 12). Vorliegend heißt es zwar in der Niederschrift über die Sitzung des Marktgemeinderats des Antragsgegners vom 25. November 2002, bei der der Entwurf für den vorhabenbezogenen Bebauungsplan genehmigt wurde, der Bebauungsplanentwurf und die Begründung hierzu seien auf der Grundlage der vom Straßenbauamt zur Verfügung gestellten Straßenplanungen bzw. Planungsunterlagen erarbeitet worden. Der Bebauungsplan selbst enthält jedoch keine Hinweise auf einen vom Straßenbauamt vorgelegten und mit den Antragsgegner abgestimmten Vorhaben- und Erschließungsplan. Auch der Begründung zum Bebauungsplan lassen sich keine Hinweise darauf entnehmen, dass dieser auf einem mit dem Markt abgestimmten Vorhaben- und Erschließungsplan des Straßenbauamts beruht. In den vom Antragsgegner dem Senat vorgelegten Satzungsunterlagen findet sich lediglich ein eindeutig dem Straßenbauamt zurechenbarer Grunderwerbsplan. Dieser ist aber nicht einmal unterzeichnet, so dass offen bleibt, ob es sich hier um einen zur Abstimmung mit dem Markt vorgesehenen Plan oder nur um einen unverbindlichen Entwurf handelt. Auch der separat von Seiten des Antragsgegners vorgelegte Lageplan des Straßenbauamts ist nicht unterzeichnet. Es kann damit ebenfalls nicht festgestellt werden, ob es sich hier um einen verbindlichen Plan des Straßenbauamts handelt, der dem Antragsgegner zur Abstimmung vorgelegen hat. Die sonstigen in den Satzungsunterlagen befindlichen Pläne wurden von Architektur- und Ingenieurbüros erstellt bzw. sind nicht eindeutig einem Ersteller zuzuordnen. Damit fehlt es hier an einem eindeutig bestimmbaren Vorhaben- und Erschließungsplan des Vorhabensträgers im Sinne von § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB a.F., auf dem der vorhabenbezogene Bebauungsplan des Antragsgegners hätte aufbauen können.

b) Ein Durchführungsvertrag im Sinne von § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB a.F. enthält die Erklärung des Vorhabensträgers, dass er sich zur Durchführung des Vorhabens und der Erschließungsmaßnahmen innerhalb einer bestimmten Frist sowie zur Tragung der Planungs- und Erschließungskosten ganz oder teilweise verpflichtet.

Ein solcher Vertrag lag hier weder beim Satzungsbeschluss nach § 10 Abs. 1 BauGB a.F. vor noch liegt dieser jetzt vor. Ein späterer Vertragsschluss würde dem Antragsgegner auch nicht helfen, da nach dem eindeutigen Gesetzeswortlaut der Vertragsschluss vor dem Satzungsbeschluss erfolgen muss (vgl. BayVGH vom 24.7.2001 NVwZ-RR 2002, 260; Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr a.a.O., RdNr. 16 zu § 12). Der Abschluss eines Durchführungsvertrags zwischen dem Antragsgegner und dem Vorhabensträger war vorliegend auch nicht deshalb entbehrlich, weil der Freistaat Bayern, vertreten durch das Straßenbauamt, ohnehin Träger der Straßenbaulast für die Staatsstraßen (St 2259 und St 2263) ist. Denn hinsichtlich der Vorstadtstraße und der Gehwege, für die der Antragsgegner grundsätzlich die Straßenbaulast trägt, besteht eine Durchführungspflicht des Vorhabensträgers ohne eine entsprechende vertragliche Verpflichtung nicht. Ebenso ist ohne einen Durchführungsvertrag die Frage offen, wer die Planungskosten zu tragen hat. Hier stellt sich diese Frage deshalb, weil nur wenige, nicht unterzeichnete Pläne des Straßenbauamts vorliegen und weitere Planungen durch Architektur- und Ingenieurbüros erforderlich waren. Schließlich muss sich der Vorhabensträger im Durchführungsvertrag zur Durchführung des Vorhabens innerhalb einer bestimmten Frist verpflichten. Auf diese Regelung kann hier schon deshalb nicht verzichtet werden, weil das Land ohne eine derartige Vereinbarung nicht zu einer fristgebundenen Herstellung bestimmter Straßen verpflichtet ist. Insbesondere steht eine solche Verpflichtung immer unter dem Vorbehalt, dass die erforderlichen Mittel in den Haushaltsplan eingestellt sind (vgl. Art. 3 Abs. 1 BayHO). Andererseits ist eine derartige vertraglich vereinbarte Durchführungsfrist für den Markt der einzige Weg, eine zeitgerechte Durchführung des Vorhabens durchzusetzen, da er bei Nichteinhaltung der Frist zuletzt den Bebauungsplan nach § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB a.F. aufheben kann. Das Fehlen eines derartigen Durchführungsvertrags führt somit ebenfalls zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans (vgl. BayVGH vom 24.7.2001 a.a.O.; VGH Baden-Württemberg vom 14.11.2002 NVwZ-RR 2003, 407). Der Inhalt des Durchführungsvertrags gehört darüber hinaus zum Abwägungsmaterial (vgl. VGH Baden-Württemberg vom 25.11.1996 NVwZ 1997, 162; OVG Münster vom 7.2.1997 NVwZ 1997, 697 jeweils zu § 7 BauGB-MaßnG). Sein gänzliches Fehlen stellt nicht nur einen formalen Fehler, sondern einen erheblichen Abwägungsmangel im Sinne von § 214 Abs. 3 BauGB dar, der hier in seiner aktuellen Fassung gemäß § 233 Abs. 2 Satz 1 BauGB Anwendung findet.

5. Die Folge der Unwirksamkeit des vorhabenbezogenen Bebauungsplans des Antragsgegners könnte weder durch eine normerhaltende Auslegung noch durch eine Umdeutung des Bebauungsplans vermieden werden.

a) Die Verwaltungsgerichte haben bei der Auslegung von Bebauungsplänen den Grundsatz der Plan- bzw. Normerhaltung im Auge zu behalten, der seinen Ausdruck in §§ 214 ff. BauGB a.F. gefunden hat (vgl. Battis in Battis/Krautzberger/Löhr a.a.O., RdNr. 8 der Vorbemerkung zu den §§ 214 bis 216). Unbeschadet der übrigen Mängel könnte der angegriffene vorhabenbezogene Bebauungsplan des Antragsgegners jedoch auch nicht als einfacher Bebauungsplan im Sinne von § 30 Abs. 3 BauGB a.F. ausgelegt werden. Die Auslegung durch das Gericht hätte sich dabei am wirklichen Willen des zuständigen Beschlussorgans des Antragsgegners zu orientieren (vgl. BVerwG vom 8.11.2004 NVwZ 2005, 324). Eine Auslegung, die dem Willen des Marktgemeinderats des Antragsgegners widerspräche, käme nicht in Betracht.

Vorliegend war der dokumentierte Wille des Marktgemeinderats des Antragsgegners nicht darauf gerichtet, einen einfachen Bebauungsplan im Sinne von § 30 Abs. 3 BauGB a.F. zu beschließen. Der Marktgemeinderat hatte zwar in seiner Sitzung vom 28. Oktober 2002 die Aufstellung eines einfachen Bebauungsplans beschlossen. Dieser Aufstellungsbeschluss wurde auch im Amtsblatt des Antragsgegners vom 6. November 2002 öffentlich bekannt gemacht. Danach hat sich der Marktgemeinderat aber in der Sitzung vom 25. November 2002 nochmals mit der Angelegenheit "************ **********-****" befasst und ausdrücklich seinen Beschluss vom 28. Oktober 2002 dahingehend geändert, dass ein vorhabenbezogener Bebauungsplan nach § 30 Abs. 2 BauGB a.F. aufgestellt werden sollte. Zur Begründung wurde ausgeführt, zwischenzeitlich stehe fest, dass es sich um einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan handeln müsse. Der neue Aufstellungsbeschluss wurde wiederum im Amtsblatt des Antragsgegners vom 4. Dezember 2002 öffentlich bekannt gemacht. Demnach hat sich der Marktgemeinderat des Antragsgegners ausdrücklich zu einem Übergang von der Aufstellung eines einfachen zur Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans entschlossen. Es steht dem Verwaltungsgerichtshof nicht an, entgegen dieser eindeutigen Willensbekundung des Marktgemeinderats des Antragsgegners nun doch von der Aufstellung eines einfachen Bebauungsplans auszugehen. Entsprechend hat der Marktgemeinderat in seiner Sitzung vom 30. Juni 2003 den Bebauungsplan als vorhabenbezogenen im Sinne von § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB a.F. beschlossen. Auch später hat der Marktgemeinderat keine Willensänderung dahingehend bekundet, dass dieser als einfacher Bebauungsplan fortgelten solle. Eine entsprechende Bekanntmachung ist ebenso wenig erfolgt.

b) Eine Umdeutung des vom Marktgemeinderat des Antragsgegners am 30. Juni 2003 beschlossenen vorhabenbezogenen Bebauungsplans in einen einfachen Bebauungsplan im Sinne von § 30 Abs. 3 BauGB a.F. käme ebenfalls nicht in Betracht.

Es bestehen bereits erhebliche Zweifel, ob die Umdeutung einer untergesetzlichen Norm überhaupt möglich ist. Eine Umdeutung in entsprechender Anwendung von Art. 47 BayVwVfG würde dem Grundsatz der Normenklarheit widersprechen (vgl. BayVGH vom 3.4.1984 BayVBl 1984, 532/533). Um diesem Grundsatz gerecht zu werden, können gemeindliche Satzungen nur auf Grund eines ausdrücklichen Beschlusses des Gemeinderats geändert werden, der danach öffentlich bekannt zu machen ist. Jede andere Art der inhaltlichen Änderung von gemeindlichen Satzungen würde bei den Betroffenen Unsicherheiten darüber aufkommen lassen, in welcher Fassung die Norm Gültigkeit besitzen soll. Im Übrigen sieht Art. 47 Abs. 4 i.V.m. Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG vor, dass auch vor einer Umdeutung eines Verwaltungsakts die Betroffenen anzuhören sind. Umso weniger könnte bei der "Umdeutung" eines Bebauungsplans - wollte man sie denn in Betracht ziehen - von der Anhörung der betroffenen Öffentlichkeit abgesehen werden. Selbst im vereinfachten Verfahren ist eine derartige Anhörung nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 BauGB vorgesehen. Mithin spricht alles dafür, die inhaltliche Änderung eines Bebauungsplans nur dann zuzulassen, wenn die formellen Anforderungen an die Änderung einer Norm gewahrt werden. Daraus resultieren schwerwiegende Bedenken gegen die Zulässigkeit einer Umdeutung bei einem Bebauungsplan.

Selbst wenn indes die Umdeutung eines Bebauungsplans zulässig sein sollte, fehlte es vorliegend an einer entsprechenden Willensbildung und -bekundung des Marktgemeinderats des Antragsgegners. Der Antragsgegner hat auch im gerichtlichen Verfahren keinen Beschluss des Marktgemeinderats dahingehend vorgelegt, dass dieser seinen Willen abermals geändert hätte und nunmehr den Erlass eines einfachen Bebauungsplans nach § 30 Abs. 3 BauGB a.F. beabsichtige. Einen entsprechenden Beschluss hätte der Marktgemeinderat zunächst ohne Rücksichtnahme auf die Formalien des Baugesetzbuchs fassen können, falls er tatsächlich der Meinung gewesen wäre, sein Satzungsbeschluss über einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan sei einer Umdeutung zugänglich. Eine Umdeutung entgegen der erkennbaren Absicht der erlassenden Stelle lässt aber Art. 47 Abs. 2 Satz 1 BayVwVfG selbst bei einem Verwaltungsakt nicht zu. Bei einem erkennbar entgegenstehenden Willen des zuständigen Beschlussorgans wäre deshalb auch im Fall einer analogen Anwendung des Art. 47 BayVwVfG auf untergesetzliche Normen eine Umdeutung grundsätzlich auszuschließen. Der erkennbare Wille des Marktgemeinderats des Antragsgegners hat sich zuletzt im Beschluss vom 30. Juni 2003 dahingehend geäußert, dass er einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan als Satzung beschließen wollte. Neuere Beschlüsse des Marktgemeinderats zu dieser Thematik sind dem Senat nicht vorgelegt worden. Mithin würde auch eine Umdeutung des angegriffenen Bebauungsplans in einen einfachen Bebauungsplan nach § 30 Abs. 3 BauGB a.F. in jedem Fall ausscheiden. Der Antragsgegner muss sich daher an der Unwirksamkeit des vorhabenbezogenen Bebauungsplans festhalten lassen.

6. Im Übrigen hat der Senat gegen die isolierte Straßenplanung durch einen einfachen Bebauungsplan für einen Kreisverkehrsplatz an der Kreuzung zweier Staatsstraßen und einer Gemeindestraße keine Bedenken, sofern insbesondere die Belange des Antragstellers ordnungsgemäß abgewogen werden. Neben der Erwägung von Planungsalternativen ist dabei die Eigentumsbetroffenheit des Antragstellers in den Blick zu nehmen. Ferner darf die Problematik der Zuwegung zum Anwesen des Antragstellers nicht ungelöst bleiben. Die Festsetzungen des Straßenbebauungsplans müssen insoweit eindeutig sein.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht gegeben (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO ist Ziffer I der Entscheidungsformel nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils ebenso zu veröffentlichen wie der Beschluss über den Bebauungsplan (§ 10 Abs. 3 BauGB).

Beschluss:

Der Wert des Streitgegenstands wird auf 10.000 Euro festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 1 GKG a.F.).

Ende der Entscheidung