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Abfertigungshandlungen im Zusammenhang mit der Gewährung von marktordnungsrechtlichen Ausfuhrerstattungen, die außerhalb des Amtsplatzes der Ausfuhrzollstelle im Betrieb des Ausführers stattfinden, sind nur dann nach § 17 Abs. 5 MOG kostenpflichtig, wenn sie dort aus Gründen stattgefunden haben, die allein dem Ausführer zuzurechnen sind. Ein solcher Grund wird in der Regel nur ein entsprechender Antrag des Ausführers sein, ist aber nicht die einseitige Anordnung der Zollstelle.

MOG § 17 Abs. 5

Urteil vom 18. August 1998 - VII R 8/98 -

Vorinstanz: FG München (ZfZ 1998, 100)

I.

Die Klägerin und Revisionsbeklagte (Klägerin) nahm für die von ihr hergestellten Waren Ausfuhrerstattung in Anspruch und beantragte hierfür die Ausfuhrabfertigung beim Zollamt (ZA). Das ZA nahm sowohl die Kontrollen als auch die Abfertigung im Betrieb der Klägerin vor. Mit fünf, in diesem Verfahren noch anhängigen Kostenbescheiden setzte der Beklagte und Revisionskläger (das Hauptzollamt --HZA--), für durchgeführte Abfertigungen und Kontrollen aufgrund von §§ 2 ff. Zollkostenverordnung (ZKostV) Gebühren für "MO-Waren" fest. Die dagegen eingelegten Einsprüche hatten keinen Erfolg. Das Finanzgericht (FG) hob die Kostenbescheide und die Einspruchsentscheidung aus den in der Zeitschrift für Zölle + Verbrauchsteuern (ZfZ) 1998, 100 wiedergegebenen Gründen auf.

Mit seiner Revision macht das HZA geltend, die Vorschriften des Art. 69 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 (ZK) des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften vom 12. Oktober 1992 (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften --ABlEG-- Nr. L 302/1) und des Art. 239 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 (ZKDVO) der Kommission mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften vom 2. Juli 1993 (ABlEG Nr. L 253/1) seien entgegen der Auffassung des FG nicht automatisch im Marktordnungsrecht anwendbar. Bei den Vorschriften des Zollrechts und des Marktordnungsrechts handele es sich um zwei unterschiedliche Rechtsgebiete, die getrennt voneinander zu behandeln seien. Mit der Einführung des § 17 Abs. 5 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen (MOG) sei von dem Recht Gebrauch gemacht worden, für landwirtschaftliche Erzeugnisse, für die eine Ausfuhrerstattung gewährt werde, neben den Vorschriften des Zollrechts besondere Bestimmungen zu erlassen, die dem Zollrecht als lex specialis vorgingen.

Hilfsweise führt das HZA aus, daß § 17 Abs. 5 MOG nur dann vom Gemeinschaftsrecht überlagert werde, wenn die Abfertigung auf Antrag des Ausführers in dessen Betrieb verlagert werde (Art. 239 Abs. 2 ZKDVO). Der Fall, in dem die Abfertigungshandlungen auf Anordnung der Zollstelle in den Betrieb des Anmelders verlegt würden, sei durch das Gemeinschaftszollrecht nicht geregelt. Diese Regelungslücke habe § 17 Abs. 5 MOG geschlossen. Danach seien auch für Abfertigungen außerhalb des Amtsplatzes Kosten zu erheben, wenn sie auf Anordnung der Zollstelle außerhalb des Amtsplatzes stattfänden. Es komme nicht darauf an, ob die Abfertigungshandlungen auf Antrag des Anmelders oder auf Anordnung der Zollstelle in den Betrieb des Anmelders verlegt würden.

Weiter verweist das HZA auf die eindeutigen Vorteile, die das Abfertigungsverfahren außerhalb des Amtsplatzes für die Klägerin habe; sie spare Zeit und gehe sicher, daß für jede Ausfuhr die für die Gewährung der Ausfuhrerstattung notwendigen erstattungsrechtlichen Papiere der Zollstelle vorgelegt und von dieser entsprechend abgefertigt würden.

Das HZA beantragt, die Vorentscheidung aufzuheben.

Die Klägerin beantragt, die Revision gegen die Vorentscheidung zurückzuweisen.

Die Klägerin teilt die Auffassung des FG, wonach Art. 69 ZK und Art. 239 ZKDVO im Streitfall einschlägig seien. Aber auch wenn § 17 Abs. 5 MOG anzuwenden sei, ergebe sich die Kostenfreiheit daraus, daß für die Bemessung der Kosten nach § 17 Abs. 6 MOG die ZKostV und insbesondere § 2 Abs. 2 Nr. 1 ZKostV anzuwenden sei. Danach seien nur Abfertigungen kostenpflichtig, die allein aus Gründen, die dem Kostenschuldner zuzurechnen seien, außerhalb des Amtsplatzes stattfänden. Bei den im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 386/90 (Kontroll-VO) des Rates vom 12. Februar 1990 über die Kontrolle bei der Ausfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse, für die Erstattungen oder andere Zahlungen geleistet werden (ABlEG Nr. L 42/6) vorzunehmenden Warenkontrollen sei immer eine qualifizierte Mengen- und Beschaffenheitsbeschau erforderlich, deren Durchführung am Amtsplatz der Zollstellen bundesweit nicht möglich sei, weil dort die notwendigen technischen Einrichtungen und Hilfsmittel nicht zur Verfügung stünden.

Weiter führt die Klägerin zusammengefaßt aus, es treffe auch nicht zu, daß § 17 Abs. 5 MOG gegenüber den Vorschriften des ZK und der ZKDVO lex specialis sei. Wäre § 17 Abs. 5 MOG als abschließende Regelung anzusehen, sei sie verfassungswidrig, weil sie selbst in Fällen wie dem Streitfall dem Ausführer die Kostenpflicht auferlegen würde. Die Beschau sei eine Pflichtaufgabe der Zollbehörden, die nicht im Interesse der Erstattungsberechtigten liege. Sie sei auch nicht notwendige Voraussetzung für die Erlangung der Ausfuhrerstattung.

II.

Die Revision ist unbegründet. Das FG hat ohne Rechtsfehler entschieden, daß das HZA die Klägerin zu Unrecht mit den angefochtenen Kostenbescheiden für Abfertigungen außerhalb des Amtsplatzes in Anspruch genommen hat. Diese Amtshandlungen, die ohne Veranlassung durch die Klägerin in ihrem Betrieb durchgeführt wurden, sind nicht kostenpflichtig.

1. Rechtsgrundlage für die Erhebung der Kosten sind, wie das FG zutreffend ausgeführt hat, § 17 Abs. 5 und 6 MOG, mit denen der Gesetzgeber durch Art. 8 des Grenzpendlergesetzes vom 24. Juni 1994 (BGBl I, 1395) die von dem erkennenden Senat im Bereich des Marktordnungsrechts vermißte Rechtsgrundlage (vgl. Senatsurteil vom 17. Februar 1988 VII R 68/86, BFHE 152, 377) für eine Erhebung der Kosten bei u.a. Abfertigungen außerhalb des Amtsplatzes geschaffen hat. Nach § 17 Abs. 5 MOG erheben die Bundesfinanzbehörden (Zollbehörden) für die Abfertigung außerhalb des Amtsplatzes der Zollstelle bei der Durchführung von Regelungen i.S. des § 1 Abs. 2 MOG oder von Rechtsverordnungen aufgrund des MOG Kosten. (Nur) für die Bemessung der Kosten und das Verfahren bei ihrer Erhebung gelten nach § 17 Abs. 6 MOG sinngemäß die Vorschriften über Kosten, die auf Grund des § 178 der Abgabenordnung (AO 1977) erhoben werden. Der Kostentatbestand ist danach bereits in § 17 Abs. 5 MOG geregelt und bedarf keiner Präzisierung mehr, wie dies im Falle von § 178 AO 1977 durch § 2 Abs. 2 ZKostV geschehen ist. § 2 Abs. 2 Nr. 1 ZKostV ist daher entgegen der Auffassung der Klägerin im Streitfall nicht anzuwenden.

2. Gleichwohl ist § 17 Abs. 5 MOG dahin auszulegen, daß Abfertigungshandlungen, die außerhalb des Amtsplatzes der Ausfuhrzollstelle im Betrieb des Ausführers stattfinden, nur dann kostenpflichtig sind, wenn sie dort aus Gründen stattgefunden haben, die allein dem Ausführer zuzurechnen sind. Ein solcher Grund wird in aller Regel nur ein entsprechender Antrag des Ausführers sein, ist aber jedenfalls nicht --wie im Streitfall-- die einseitige Anordnung der Zollstelle (vgl. Senatsbeschluß vom 5. Februar 1998 VII B 246/97, zur Veröffentlichung in ZfZ vorgesehen).

a) Das folgt bereits aus den allgemeinen Grundsätzen des Kostenrechts. Danach handelt es sich bei den als Kosten zu erhebenden Gebühren um öffentlich-rechtliche Gegenleistungen für eine besondere Inanspruchnahme der Verwaltung. Dieser Grundsatz hat seinen Niederschlag z.B. in § 178 Abs. 1 AO 1977 oder § 1 Abs. 1 des Verwaltungskostengesetzes gefunden und kommt auch in der Überschrift des § 17 MOG zum Ausdruck, nach der dort u.a. die "Kosten bei Inanspruchnahme der Bundesfinanzbehörden" geregelt sind.

Der Gesetzesbegründung zu Art. 8 des Grenzpendlergesetzes (BTDrucks 12/7427 S. 40) ist zu entnehmen, daß es durch die Anfügung der Absätze 5 und 6 und die Neufassung der Überschrift des § 17 MOG ermöglicht werden sollte, für die marktordnungsrechtliche Abfertigung von Ausfuhrsendungen wieder Kosten zu erheben, wie dies bis zur Entscheidung des Senats in BFHE 152, 377 der Fall war. Bis zu diesem Zeitpunkt erhob die Verwaltung auch für marktordnungsrechtliche Ausfuhrabfertiungen von Gemeinschaftswaren im Rahmen des § 178 AO 1977 Kosten. Es war nach dieser Gesetzesbegründung nicht beabsichtigt, eine über die allgemeinen Grundsätze des Kostenrechts hinausgehende Kostenpflicht zu schaffen.

b) Nur diese Auslegung steht auch in Übereinstimmung mit dem Gemeinschaftszollrecht, das das Ausfuhrverfahren als ein Zollverfahren im Sinne des ZK regelt (Art. 4 Nr. 16 Buchst. h ZK), zu dem Waren nach Art. 62 ZK angemeldet werden können. Nach Art. 68 Buchst. b ZK können die Zollbehörden zwecks Überprüfung der Anmeldung eine Zollbeschau vornehmen, die nach Art. 239 Abs. 1 ZKDVO grundsätzlich an dem von der Zollstelle bestimmten Ort durchgeführt wird. Auf Antrag des Anmelders hin kann die Zollstelle jedoch die Zollbeschau an einem anderen Ort vornehmen (Art. 239 Abs. 2 Unterabs. 1 ZKDVO). Dadurch entstehende Kosten hat der Anmelder zu tragen (Art. 239 Abs. 2 Unterabs. 2 ZKDVO). Nur, wenn die Zollbeschau auf Antrag des Anmelders an einem anderen als dem von der Zollstelle bestimmten Ort stattfindet, hat der Anmelder demnach die Kosten zu tragen.

Gemeinschaftsrechtlich bestehen von diesem Grundsatz keine Ausnahmen. Auch in Fällen, in denen die Gewährung von Ausfuhrerstattung in Betracht kommt, richtet sich das Ausfuhrverfahren grundsätzlich nach den Vorschriften des Gemeinschaftszollrechts, das umfassend das Verfahren für den grenzüberschreitenden Warenverkehr regelt. Dies bestätigt u.a. ausdrücklich der 8. Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 2221/95 (VO Nr. 2221/95) der Kommission zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 386/90 des Rates hinsichtlich der Warenkontrolle bei der Ausfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse, für die eine Erstattung gewährt wird vom 20. September 1995 (ABlEG Nr. L 224/13), nach dem grundsätzlich der ZK und die ZKDVO für alle Ausfuhren gewerblicher und landwirtschaftlicher Erzeugnisse gelten. Allerdings kann es sich danach bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen, für die eine Ausfuhrerstattung gewährt wird, als notwendig erweisen, besondere Bestimmungen zu erlassen, wie dies durch die VO Nr. 2221/95 geschehen ist, die in ihrem Art. 5 Abs. 1 das, was üblicherweise als "Zollbeschau" zu verstehen ist (vgl. dazu Henke in Witte, Zollkodex, 2. Aufl., Art. 68 Rz. 7 ff.), als "Warenkontrolle" definiert und die dafür besondere Regelungen enthält. Diese bestehen nach der Kontroll-VO und der VO Nr. 2221/95 in Vorschriften, die die Ausübung des nach Art. 68 Buchst. b ZK bestehenden Ermessens hinsichtlich der Häufigkeit und des Umfangs der nach Art. 3 Abs. 1 Buchst. b Kontroll-VO weiterhin stichprobenweise --nicht systematisch-- durchzuführenden Warenkontrollen regeln. Kostenrechtliche Sonderregelungen für das Ausfuhrerstattungsrecht sieht das Gemeinschaftsrecht allerdings nicht vor.

c) Einen über Art. 239 Abs. 2 ZKDVO hinausgehenden Kostentatbestand konnte der nationale Gesetzgeber mit § 17 Abs. 5 MOG nicht schaffen.

Das Gemeinschaftszollrecht hat die Möglichkeit, Kosten für Beschaumaßnahmen der Zolldienststellen zu erheben, in Art. 239 ZKDVO abschließend geregelt. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, daß dem nationalen Gesetzgeber stillschweigend die Befugnis eingeräumt werden sollte, darüber hinausgehende Kostentatbestände zu schaffen. Denn schon nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) dürfen im Bereich des grenzüberschreitenden Warenverkehrs nur Kosten im Zusammenhang mit einer besonderen Dienstleistung der Verwaltung erhoben werden, andernfalls handelt es sich um die den Mitgliedstaaten verbotene Erhebung von Abgaben zollgleicher Wirkung (vgl. EuGH, Urteile vom 5. Oktober 1995 C-125/94, EuGHE 1995, I-2919, 2949, und vom 15. April 1997 C-272/95, EuGHE 1997, I-1905). Dies Verbot gilt nach Art. 9 Abs. 1 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft gleichermaßen für die Erhebung solcher Abgaben aus Anlaß der Einfuhr und der Ausfuhr.

Eine solche besondere Dienstleistung besteht nicht in der Gewährung einer Ausfuhrerstattung. Darauf besteht ein allgemeiner Anspruch, sofern die Voraussetzungen für deren Gewährung erfüllt werden. Auch die mit der ausfuhrerstattungsrechtlichen Abfertigung gegebenenfalls verbundene Durchführung der in der Kontroll-VO und der VO Nr. 2221/95 näher geregelten Warenkontrollen stellt keine besondere Dienstleistung im Sinne der Rechtsprechung des EuGH dar, sondern geschieht in Ausübung der der Zollverwaltung obliegenden Pflicht, die ungerechtfertigte Inanspruchnahme von EG-Mitteln zu verhindern (vgl. Senatsurteil vom 24. Oktober 1984 VII R 82/82, BFHE 142, 333).

Die Erhebung von Kosten ist danach nur gerechtfertigt, wenn der Ausführer die Verwaltung über den mit der Durchführung der Warenkontrollen notwendig verbundenen Aufwand hinaus in besonderer Weise in Anspruch nimmt. Dies kann nach dem zuvor Ausgeführten nur dann der Fall sein, wenn der Ausführer die Durchführung der Abfertigung und der damit verbundenen Warenkontrollen an einem anderen als dem von der Zollstelle bestimmten Ort im Einzelfall oder im Rahmen des Antrags auf Bewilligung vereinfachter Verfahren beantragt, nicht aber, wenn die Zollstelle von sich aus eine Abfertigung außerhalb des Amtsplatzes angeordnet hat. In letzterem Fall liegt keine besondere Inanspruchnahme der Verwaltung durch den Anmelder vor.

Um etwaigen Mißverständnissen vorzubeugen, weist der Senat aber darauf hin, daß der Anmelder nach Art. 69 Abs. 1 ZK auch im Falle einer Beschau, die am Amtsplatz durchgeführt werden soll, darlegungspflichtig ist, d.h. die Waren selbst oder durch die von ihm damit beauftragte Person auf seine Kosten und Gefahr entladen sowie sie gegebenenfalls aus Umschließungen und Verpackungen entnehmen und die Waren der Zollstelle so zur Verfügung stellen muß, daß diese ohne weiteres die von ihr angeordnete Beschau der Waren in dem für erforderlich gehaltenen Umfang durchführen kann (vgl. Henke in Witte, a.a.O., Art. 69 Rz. 2, 3). Der Anmelder wird also abzuwägen haben, ob es letzthin für ihn einfacher und günstiger ist, diese Mitwirkungspflichten bei einer Beschau am Amtsplatz zu erfüllen, oder ob es ihm angemessener erscheint, die Durchführung der Amtshandlung in seinem Betrieb --kostenpflichtig-- zu beantragen.

3. Nach den den Senat gemäß § 118 Abs. 2 der Finanzgerichtsordnung (FGO) bindenden Feststellungen der Vorinstanz hat die Klägerin keinen Antrag auf Abfertigung außerhalb des Amtsplatzes gestellt. Sie hat darüber hinaus auch sonst keinen Anlaß gegeben, die Abfertigung der Waren, für die sie die Gewährung der Ausfuhrerstattung beantragt hat, außerhalb des Amtsplatzes der Zollstelle vorzunehmen. Deshalb ist in den streitigen Fällen kein Tatbestand verwirklicht worden, der zur Entstehung von Kosten nach § 17 Abs. 5 MOG geführt haben könnte, mit der Folge, daß die angefochtenen Kostenbescheide und die Einspruchsentscheidung rechtswidrig und deshalb, wie das FG mit Recht geurteilt hat, aufzuheben waren (§ 100 Abs. 1 Satz 1 FGO).

Ende der Entscheidung