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BUNDESSOZIALGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

in dem Rechtsstreit

Az: 14/10 RKg 25/96

Klägerin und Revisionsklägerin,

Prozeßbevollmächtigter:

gegen

Bundesanstalt für Arbeit -Kindergeldkasse-, Regensburger Str. 104, 90478 Nürnberg,

Beklagte und Revisionsbeklagte.

Der 14. Senat des Bundessozialgerichts hat am 28. August 1997 ohne mündliche Verhandlung durch den Vorsitzenden Richter Dr. Ladage, die Richter Dr. Naujoks und Schriever sowie die ehrenamtlichen Richter Leingärtner und Koch

für Recht erkannt:

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Landessozialgerichts Rheinland-Pfalz vom 19. September 1996 wird zurückgewiesen.

Kosten sind nicht zu erstatten.

Gründe:

I

Die Klägerin beansprucht von der beklagten Bundesanstalt für Arbeit - Kindergeldkasse Kindergeldzuschläge (KgZ) nach § 11a Bundeskindergeldgesetz (BKGG) für drei Kinder für die Jahre 1993 und 1994.

Die Klägerin ist verheiratet, hat drei Kinder und keine eigenen Einkünfte. Nach den Einkommensteuerbescheiden für 1993 bzw 1994 verblieb vom Bruttoarbeitslohn ihres Ehemannes von 42.378,- DM bzw 44.178,- DM nach Abzug von Werbungskosten, Sonderausgaben und Absetzungen für außergewöhnliche Belastungen ein Einkommen von 21.904,- DM bzw 22.378,- DM sowie nach Abzug von 2,5 Kinderfreibeträgen (10.260,DM) ein zu versteuerndes Einkommen von 11.644,- DM bzw 12.118,- DM. Daraus ergab sich nach der Splittingtabelle eine tarifliche Einkommensteuer von 60,- DM bzw 164,- DM, die zur Steuerfreistellung des Existenzminimums auf 0,- DM gemindert wurde; Rechtsgrundlage dafür war § 32d Abs 2 Einkommensteuergesetz (EStG), in Folge des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichtes (BVerfG) vom 25. September 1992 (BVerfGE 87, 153), eingeführt - damals noch als § 32c EStG - durch Art 19 Nr 3 des Gesetzes über Maßnahmen zur Bewältigung der finanziellen Erblasten im Zusammenhang mit der Herstellung der Einheit Deutschlands, zur langfristigen Sicherung des Aufbaus in den neuen Ländern, zur Neuordnung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs und zur Entlastung der öffentlichen Haushalte - FKPG - vom 23. Juni 1993 (BGBl 1993, 944).

Die Anträge der Klägerin auf KgZ für die Jahre 1993 bzw 1994 wurden von der Beklagten abgelehnt, weil das zu versteuernde Einkommen nicht geringer als der noch maßgebliche Grundfreibetrag nach § 32a Abs 1 Nr 1 EStG (11.232,- DM) sei (Bescheide vom 29. April 1994 bzw 22. März 1995 in Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 17. Juni 1994 bzw 2. Mai 1995).

Das Sozialgericht (SG) hat die Bescheide aufgehoben und die Beklagte zur Zahlung der KgZ verurteilt, da § 32a Abs 1 Nr 1 EStG entsprechend der Übergangsregelung des § 32d EStG verfassungskonform auszulegen und anzuwenden sei (Urteile vom 12. April 1995 bzw 10. Januar 1996). Das Landessozialgericht (LSG) hat die Klagen - nach Verbindung abgewiesen (Urteil vom 19. September 1996), die Revision zugelassen und ausgeführt: Trotz Verfassungswidrigkeit sei § 32a Abs 1 Satz 1 EStG grundsätzlich weiterhin anzuwenden gewesen. Nach der genannten Entscheidung des BVerfG sei der Gesetzgeber nur zur Sicherstellung des steuerrechtlichen Existenzminimums verpflichtet gewesen, was er entweder durch höhere Freibeträge oder aber durch Milderung des Steuerbetrages habe verwirklichen können. Da der Gesetzgeber den letzteren Weg gewählt habe, sei für eine zusätzliche Berücksichtigung höherer Freibeträge durch verfassungskonforme Auslegung von § 11a BKGG kein Raum. Auch die Verweisung in § 11a BKGG bedeute nur, daß die Summe der jeweils nach 32a EStG zu berücksichtigenden Freibeträge zu übernehmen sei, ein Anspruch auf KgZ bei Überschreiten des Grundfreibetrages wie hier aber entfalle. Der Gesetzgeber sei auch nicht verpflichtet gewesen, die Steuermilderung schon gleichzeitig in die KgZ-Regelung zu übernehmen, zumal sich die genannte Entscheidung des BVerfG mit Kinderfreibeträgen, Kg-Zahlungen und KgZ-Regelungen nicht befasse.

Mit ihrer Revision rügt die Klägerin die Verletzung des § 11 a Abs 1 und 6 BKGG sowie der Art 3 und 6 Grundgesetz (GG). § 32d EStG habe für Niedrigverdiener die Nullzone deutlich angehoben und zusätzlich eine Milderungszone geschaffen. § 32a EStG sei daher nur noch auf diejenigen Steuerpflichtigen oberhalb der Milderungszone anwendbar. Der Gesetzgeber habe sich nicht nur für eine Steuermilderung, sondern auch für eine Anhebung des Grundfreibetrages entschieden.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Landessozialgerichts Rheinland-Pfalz vom 19. September 1996 aufzuheben und die Berufung der Beklagten gegen die Urteile des Sozialgerichts Trier vom 12. April 1995 und 10. Januar 1996 zurückzuweisen.

Die Beklagte beantragt,

die Revision der Klägerin zurückzuweisen.

Sie hält das Urteil des LSG für zutreffend.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung durch Urteil gemäß § 124 Abs 2 Sozialgerichtsgesetz einverstanden erklärt.

II

Die Revision ist unbegründet. Die Klägerin hat für die Jahre 1993 und 1994 keinen Anspruch auf KgZ.

Nach § 11a Abs 1 Satz 1 BKGG (in der Neufassung vom 30. Januar 1990, BGBl I S 149) erhöht sich das Kg für diejenigen Kinder, für die dem Berechtigten der Kinderfreibetrag nach § 32 Abs 6 EStG (idF des Gesetzes vom 25. Februar 1992, BGBl I S 297) zusteht, um einen Zuschlag, wenn das zu versteuernde Einkommen (§ 2 Abs 5 EStG) geringer als der Grundfreibetrag nach § 32a Abs 1 Nr 1 EStG (idF des Gesetzes vom 25. Februar 1992, BGBl I S 927) ist. Diese Voraussetzungen erfüllt die Klägerin nicht, denn das zu versteuernde Einkommen war in den Jahren 1993 und 1994 höher als der Grundfreibetrag nach § 32a Abs 1 Nr 1 EStG. Hierüber besteht zwischen den Beteiligten auch kein Streit.

Die Tatsache, daß sich die Kinderfreibeträge bei der Klägerin nicht (1993) bzw nur zum Teil (1994) steuermindernd ausgewirkt haben, weil die im Veranlagungszeitraum 1993 bzw 1994 tariflich festzusetzende Einkommensteuer wegen der Übergangsregelung in § 32d Abs 1 Satz 1 EStG (eingefügt zunächst als § 32c durch Art 19 Nr 3 des FKPG vom 23. Juni 1993, BGBl I S 944) ohne Berücksichtigung der Kinderfreibeträge ohnehin auf Null DM (1993) bzw anstatt auf Null auf 45,- DM (1994) festzusetzen gewesen wäre, während die Steuerersparnis bei voller Berücksichtigung der Kinderfreibeträge jeweils 1.950 DM (19% von 10.260,- DM) betragen hätte, führt zu keinem anderen Ergebnis. § 11a BKGG läßt auch unter Berücksichtigung verfassungsrechtlicher Vorgaben eine Auslegung, die den Anspruch der Klägerin als begründet erscheinen läßt, nicht zu (1.). Die Vorschrift ist insoweit auch nicht verfassungswidrig (2.).

1. § 11a Abs 1 BKGG verweist wegen des Anspruchs auf KgZ auf die Regelung des Grundfreibetrags in § 32a Abs 1 Nr 1 EStG, die das BVerfG mit Beschluß vom 25. September 1992 (BVerfGE 87, 153, 154f) für verfassungswidrig erklärt hat, weil durch die in dieser Vorschrift vorgesehenen Grundfreibeträge nicht gewährleistet ist, daß bei der Einkommensbesteuerung dem Steuerpflichtigen nach Erfüllung seiner Einkommensteuerschuld von seinen Erwerbsbezügen soviel verbleibe, wie er zur Bestreitung seines notwendigen Lebensunterhalts und - unter Berücksichtigung von Art 6 Abs 1 GG - desjenigen seiner Familie bedürfe (Existenzminimum). Hierdurch ist in § 11a Abs 1 Satz 1 BKGG jedoch keine Regelungslücke entstanden, die im Wege richterlicher Rechtsfortbildung im Sinne der Klägerin geschlossen werden könnte.

Der Gesetzgeber hat die vom BVerfG in der genannten Entscheidung aufgestellten Forderungen umgesetzt. Hierzu zählte bis zum Ablauf des Jahres 1995 eine Änderung des § 11a BKGG nicht. Das BVerfG hatte § 32a Abs 1 Nr 1 EStG bis zu einer Neuregelung, die spätestens bis zum 1. Januar 1996 zu erfolgen hatte, für weiterhin anwendbar erklärt. Es mußte lediglich sichergestellt werden, daß mit Wirkung ab dem Veranlagungszeitraum 1993 die Erwerbsbezüge insoweit von der Besteuerung freigestellt wurden, als sie zur Deckung des existenznotwendigen Bedarfs benötigt werden. Der Gesetzgeber hat dieser Forderung dadurch entsprochen, daß er im FKPG § 32c in das EStG eingefügt hat, der durch das Standortsicherungsgesetz vom 13. September 1993 (BGBl I S 1569) inhaltsgleich zu § 32d EStG geworden ist. Danach wird die tariflich festzusetzende Einkommensteuer (§ 2 Abs 6 EStG) zur steuerlichen Freistellung des Existenzminimums entweder entsprechend § 32d Abs 1 Satz 2 EStG gemindert oder bei Unterschreitung der in § 32d Abs 1 Satz 1 EStG genannten Beträge auf Null DM reduziert.

Hieraus folgt jedoch nicht, daß die an § 32a Abs 1 Nr 1 EStG anknüpfende Regelung des § 11a Abs 1 Satz 1 BKGG, die der Gesetzgeber trotz der Entscheidung des BVerfG zu § 32a EStG unverändert gelassen hat, seit der Einfügung des § 32d EStG keinen vollständigen und eindeutigen Regelungsgehalt aufweist. Dies aber wäre Grundvoraussetzung einer verfassungskonformen Auslegung. Sie ist nur zulässig, wenn eine Norm unter Berücksichtigung des Wortlauts, des Sinn und Zwecks und der Entstehungsgeschichte mehrere Auslegungen zuläßt. In diesem Fall sind diejenigen Auslegungen auszuschließen, die der Verfassung nicht entsprechen (vgl BVerfGE 30, 129, 148; 32, 373, 383). Diese Voraussetzungen liegen in bezug auf § 11a Abs 1 BKGG nicht vor.

Die von der Klägerin im Ergebnis angestrebte Lösung, daß die Sozialgerichte die Verweisung in § 11a Abs 1 Satz 1 BKGG dahingehend modifizieren (auslegen), daß nicht mehr die vom BVerfG für verfassungswidrig erklärte Grundfreibetragsregelung des § 32a Abs 1 Nr 1 EStG anzuwenden sei, sondern daß sich der Grundfreibetrag aus § 32d Abs 1 Satz 1 EStG ergebe, würde eine unzulässige richterliche Rechtsfortbildung darstellen, da sie gegen den eindeutigen gesetzgeberischen Willen verstößt. Dieser kommt bereits in der Tatsache zum Ausdruck, daß die in Satz 1 des § 11a Abs 1 BKGG enthaltene Verweisung auf § 32a Abs 1 Nr 1 EStG auch nach der Einfügung von § 32d EStG bewußt (vgl hierzu: Antwort der Bundesregierung auf eine kleine Anfrage, BT-Drucks 12/7028 S 2) nicht abgeändert wurde. In Anbetracht des eindeutigen gesetzgeberischen Willens bleibt für eine hiervon abweichende - verfassungskonforme - Auslegung kein Raum. Es käme nur eine Vorlage nach Art 100 Abs 1 GG in Betracht, wenn der Senat - im Hinblick auf die ab 1. Januar 1993 neugeschaffene Steuerminderungsregelung zur Freistellung des Existenzminimums - von der Verfassungswidrigkeit des § 11a Abs 1 BKGG überzeugt wäre. Dies ist jedoch nicht der Fall.

2. § 11a BKGG war - auch nach dem Inkrafttreten des § 32d EStG - nicht verfassungswidrig. Der Klägerin ist zuzugestehen, daß der KgZ nunmehr seiner ursprünglichen sozialpolitischen Zielrichtung nicht mehr voll gerecht werden konnte. Der KgZ wurde aus Gründen "sozialer Gerechtigkeit" für denjenigen Personenkreis als Ausgleich geschaffen, bei dem sich mangels hinreichenden Einkommens der Kinderfreibetrag nach § 32 Abs 6 EStG steuerlich nicht oder nicht voll auswirkte (BT-Drucks 10/2886 S 7). Der KgZ stellt damit einen weiteren Teil des vom Gesetzgeber in einem dualen System ausgestalteten Familienlastenausgleichs (BT-Drucks 9/1240 S 77) dar. Einerseits sollte durch die allgemeine Sozialleistung des Kg die wirtschaftliche Belastung teilweise ausgeglichen werden, die Eltern durch die Sorge für ihre Kinder entsteht. Andererseits war der steuerliche Kinderfreibetrag dazu bestimmt, im Steuerrecht zu berücksichtigen, daß die Leistungsfähigkeit von Steuerpflichtigen durch den Unterhalt ihrer Kinder gemindert wird. Mithin trug das Einkommensteuerrecht zusammen mit dem Kg und zugleich wie dieses dazu bei, daß dem Steuerpflichtigen wirtschaftlich das steuerlich zu verschonende Existenzminimum (BVerfG, Beschluß vom 25. September 1992 - BVerfGE 87, 153, 169f) verblieb. In den Fällen, in denen es wegen geringen Einkommens ganz oder teilweise unmöglich war, den zustehenden Kinderfreibetrag auszuschöpfen, übernahm der KgZ als rechtlich selbständiger Teil des Kg auch diejenige Seite des Familienlastenausgleichs, die bei höheren Einkommen über die steuerliche Entlastungsfunktion des Kinderfreibetrages erreicht wurde.

Durch den KgZ wurde somit nicht die Funktion des Kg als allgemeine Sozialleistung, sondern seine auf das Einkommensteuerrecht bezogene Entlastungsfunktion im dualen System des Familienlastenausgleichs ergänzt (vgl hierzu eingehend: BSG, Urteil vom 3. Dezember 1996 - 10 RKg 12/95 - mwN, zur Veröffentlichung vorgesehen).

Da der KgZ danach als Ersatz für den nicht oder nicht voll ausgeschöpften steuerlichen Kinderfreibetrag allein von den Regelungen des Steuerrechts abhing, wäre es zwar konsequent gewesen, das Kindergeldrecht insoweit mit dem geänderten Steuerrecht zu harmonisieren und den KgZ allen Berechtigten zu gewähren, bei denen sich der Kinderfreibetrag bei der Festsetzung der Einkommensteuer nicht (voll) auswirkte. Aus der Tatsache, daß sich der Gesetzgeber nicht für diese Lösung entschieden hat, ergeben sich jedoch keine verfassungsrechtlichen Bedenken, die eine Aussetzung des Rechtsstreits und eine Vorlage an das BVerfG gemäß Art 100 Abs 1 GG begründen.

Ein Verstoß gegen Art 6 Abs 1 GG ("Ehe und Familie stehen unter dem besonderen Schutze der staatlichen Ordnung") kommt ebensowenig in Betracht wie eine Verletzung des Sozialstaatsprinzips (Art 20 Abs 1 GG), denn ein Anspruch der Klägerin auf eine kindbezogene staatliche Förderung gleich welcher Art läßt sich aus diesen Grundgesetznormen nicht ableiten (vgl BVerfG, Beschluß vom 29. Mai 1990 - BVerfGE 82, 60, 99 f). In Anbetracht des Beschlusses des BVerfG vom 25. September 1992 (BVerfGE 87, 153) war der Gesetzgeber - zur Wahrung des Existenzminimums des Steuerpflichtigen und seiner Familie - lediglich gehalten, mit Wirkung ab dem Veranlagungszeitraum 1993 sicherzustellen, daß dem Steuerpflichtigen bei der Einkommenbesteuerung die Erwerbsbezüge belassen wurden, die er zur Deckung eines existenznotwendigen Bedarfs benötigte. Um dieser Forderung zu genügen, mußte in kürzester Zeit allein für diesen Bereich eine Übergangsregelung geschaffen werden. Wegen der tiefgreifenden Auswirkungen der Entscheidung auf die öffentlichen Haushalte hat das BVerfG dem Gesetzgeber für eine umfassende Neuordnung aber ausdrücklich eine Frist bis zum Ablauf des Jahres 1995 eingeräumt. Dies gilt auch für die Auswirkungen der Steuerfreistellung des Existenzminimums auf den Familienlastenausgleich, die im Jahressteuergesetz 1996 umfassend neu geregelt wurden.

Die unterbliebene Anpassung der Voraussetzungen für die Gewährung des KgZ verstößt auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art 3 Abs 1 GG. Dieser ist verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, daß sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (st Rspr des BVerfG, zB Beschluß vom 29. Mai 1990 - BVerfGE 82, 60, 86 mwN). Zu vergleichen ist hier diejenige Gruppe von Steuerpflichtigen, deren steuerpflichtiges Einkommen unter der Grundfreibetragsgrenze des § 32a Abs 1 Nr 1 EStG lag und die demzufolge, da sie den Kinderfreibetrag nicht oder nicht voll ausnutzen konnte, in den Genuß des KgZ kam, mit der Gruppe von Steuerpflichtigen, deren steuerpflichtiges Einkommen über dieser Grenze lag, die wegen der Übergangsregelung in § 32d Abs 1 EStG jedoch tatsächlich - auch ohne Berücksichtigung des Kinderfreibetrages - keine oder nur so geringe Steuern zu entrichten hatten, daß sich der Kinderfreibetrag nicht oder nicht voll auswirkte.

Ein sachlicher Grund für die Differenzierung zwischen beiden Gruppen ergibt sich bereits daraus, daß die zuletzt genannte Gruppe über ein höheres Einkommen verfügte. Der Grundfreibetrag nach § 32a Abs 1 Nr 1 EStG betrug 5.616,- DM (bei Alleinstehenden) bzw 11.232,- DM (bei Verheirateten), derjenige nach § 32d EStG lag 1993 bei 11.000,DM (für Alleinstehende) bzw 22.000,- DM (für Verheiratete). Der Unterschied in der Höhe des Einkommens hatte früher zur Folge, daß Bezieher von Einkommen unterhalb des Grundfreibetrages die Kinderfreibeträge nicht oder nicht voll ausnutzen konnten, während sich die Kinderfreibeträge bei Beziehern von höherem Einkommen voll steuermindernd auswirkten. Dieser Unterschied ist durch die steuerliche Neuregelung bis zu der neugeschaffenen Steuerentlastungsgrenze zwar entfallen. Daraus allein folgt jedoch nicht, daß auch eine Gleichbehandlung hinsichtlich des KgZ von Verfassungs wegen geboten ist. Die Neuregelung hat die Rechtsstellung der Bezieher von Einkommen zwischen dem alten Grundfreibetrag und der neuen Steuerentlastungsgrenze nicht verschlechtert, sondern verbessert. Sie bekommen zwar nach wie vor keinen KgZ, zahlen gegenüber dem früheren Rechtszustand jedoch weniger oder überhaupt keine Einkommensteuer mehr. Demgegenüber ist die Lage derjenigen, die bereits früher mit ihrem Einkommen unterhalb des Grundfreibetrages lagen, unverändert geblieben: Sie erhalten nach wie vor KgZ in der früheren Höhe. Das Begehren der Klägerin, deren Existenzminimum durch die Neuregelung entsprechend den Vorgaben des BVerfG steuerfrei gestellt worden ist, läuft somit darauf hinaus, den Gesetzgeber zu verpflichten, die einmal getroffene sozialpolitische Grundentscheidung, eine fehlende oder unvollständige Ausnutzung des steuerlichen Kinderfreibetrages durch Gewährung eines KgZ zu kompensieren, in Zukunft an jede Änderung des Steuersystems anzupassen. Dies läßt sich jedoch bei einer Sozialleistung wie dem KgZ, die nicht wie die Sozialhilfe der Wahrung des Existenzminimums dient, nicht aus der Verfassung ableiten. Im Hinblick auf Art 3 Abs 1 GG ist der Gesetzgeber nicht verpflichtet, ein bestimmtes, von ihm selbst geschaffenes sozialpolitisches Konzept beizubehalten und bei geänderten Rahmenbedingungen gegebenenfalls fortzuentwickeln.

Selbst wenn man in der beibehaltenen Anknüpfung des § 11a BKGG an § 32a Abs 1 Nr 1 EStG im Hinblick auf das sozialpolitische Ziel des KgZ einen Systembruch sieht, stellt dies allein noch keine Verletzung von Art 3 Abs 1 GG dar. Die systemwidrige Ungleichbehandlung einer Gruppe von Betroffenen kann nur ausnahmsweise als Indiz dafür gewertet werden, daß die maßgebende Regelung gegen das Willkürverbot verstößt (st Rspr des BVerfG, vgl BVerfGE 9, 20 [28]; 81, 156 [207]). Eine solche Ausnahme liegt im Hinblick auf die unterbliebene Anpassung des § 11a Abs 1 BKGG an die nur als Übergangsregelung konzipierte Grundfreibetragsregelung des § 32d Abs 1 EStG nicht vor. Hierbei ist zu berücksichtigen, daß der Gesetzgeber nur zur Steuerfreistellung des Existenzminimums verpflichtet war; ihm aber bei der Einräumung weiterer Vergünstigungen ein Gestaltungsspielraum zusteht. Er kann grundsätzlich stets frei bestimmen, ob, ab wann, in welcher Höhe und gegenüber welchem Personenkreis er eine bestehende Sozialleistung ausweitet, solange er sich nicht von unsachlichen Erwägungen leiten läßt (BSG SozR 3-5870 § 11a Nr 6 mwN; vgl auch: BVerfGE 39, 148, 153 ff mwN). Die Forderung der Klägerin, der Gesetzgeber müsse im Interesse sozialer Gerechtigkeit stets strikte Gleichförmigkeit schaffen, begründet tendenziell die Gefahr, daß Reformen, die sich vor allem aus finanziellen Gründen nur schrittweise verwirklichen lassen, von vornherein unterbleiben (BVerfGE 40, 121, 140; 69, 272, 304). Der Gesetzgeber hat der Konsolidierung der öffentlichen Haushalte den Vorrang gegenüber einer durch Ausweitung von Sozialleistungen eintretenden Vergrößerung des ohnehin durch den Ausfall von Steuern entstandenen Finanzbedarfs eingeräumt. Damit hat er sich innerhalb des ihm zustehenden Gestaltungsspielraums bewegt, den er mit der gänzlichen Neuregelung des Kindergeldrechts im Jahressteuergesetz 1996 (vom 11. Oktober 1995, BGBl I S 1250) nur weiter ausgefüllt hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 Abs 1 SGG.

Ende der Entscheidung