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Wendet sich ein Betroffener mit seinem Widerspruch nur gegen die fehlende Kostenentscheidung in einem Abhilfebescheid und weist die Beklagte den Widerspruch aus diesem Grunde als unzulässig zurück, so sind Kosten für die Durchführung dieses Widerspruchsverfahrens nicht zu erstatten (Abgrenzung zu BVerwG vom 14.8.1983 - 8 C 80/80 = Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr 12 = NVwZ 1983, 544).

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BUNDESSOZIALGERICHT Im Namen des Volkes Urteil

in dem Rechtsstreit

Verkündet am 17. Oktober 2006

Az: B 5 RJ 66/04 R

Der 5. Senat des Bundessozialgerichts hat auf die mündliche Verhandlung vom 17. Oktober 2006 durch den Vorsitzenden Richter Dr. Dreher, den Richter Dr. Neuhaus und die Richterin Dr. Günniker sowie den ehrenamtlichen Richter Bauer und die ehrenamtliche Richterin Sachse

für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Revision der Beklagten wird das Urteil des Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen vom 13. Oktober 2004 aufgehoben und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Sozialgerichts Düsseldorf vom 11. Februar 2004 zurückgewiesen.

Die Beteiligten haben einander auch für das Berufungs- und Revisionsverfahren keine Kosten zu erstatten.

Gründe:

I

Der Kläger begehrt die Erstattung von Kosten, die ihm anlässlich der Einlegung eines Widerspruchs entstanden sind.

Mit Bescheid vom 19. August 1999 bewilligte die Beklagte dem Kläger Regelaltersrente ab dem 1. Oktober 1993, wobei sie die Werte für die nach dem Fremdrentengesetz (FRG) anerkannten Zeiten bei der Ermittlung der maßgebenden Entgeltpunkte nur um 30 % vermindert (Faktor 0,7) berücksichtigte. Auf den Widerspruch des Klägers vom 7. September 1999 berechnete die Beklagte die Regelaltersrente des Klägers auf der Grundlage der ungekürzten Werte für die nach dem FRG anerkannten Zeiten neu (Abhilfebescheid vom 20. Dezember 2000). Eine Entscheidung über die Kosten des Widerspruchsverfahrens traf die Beklagte in dem Abhilfebescheid nicht. Daraufhin übersandte der damalige Prozessbevollmächtigte des Klägers der Beklagten seine Rechnung vom 15. Januar 2001, mit der er für die Durchführung des Widerspruchsverfahrens Kosten in Höhe von 600,00 DM (306,78 EUR) geltend machte. Mit Schreiben vom 16. Januar 2001, das die Überschrift "Widerspruch" trägt, rügte er zudem die Fehlerhaftigkeit des Abhilfebescheids vom 20. Dezember 2000; dieser genüge nicht den gesetzlichen Voraussetzungen, da er keine Kostenentscheidung enthalte. Am 12. August 2002 teilte die Beklagte mit, dass auf Grund der übersandten Kostennote ein Betrag in Höhe von 306,78 EUR überwiesen werde. Den Widerspruch vom 16. Januar 2001 wies sie mit Widerspruchsbescheid vom 22. August 2002 als unzulässig zurück. Das betriebene Widerspruchsverfahren stelle eine unzulässige Rechtsausübung dar, zumal im angefochtenen Bescheid eine Kostenerstattung nicht abgelehnt worden sei.

Mit seiner hiergegen beim Sozialgericht Düsseldorf (SG) erhobenen Klage hat der Kläger die Verurteilung der Beklagten zur Zahlung der Kosten begehrt, die ihm anlässlich des am 16. Januar 2001 eingelegten Widerspruchs in Höhe von 140,61 EUR entstanden seien. Mit Urteil vom 11. Februar 2004 hat das SG die Klage abgewiesen und ausgeführt, der Kläger habe keinen Kostenerstattungsanspruch, da der Widerspruch vom 16. Januar 2001 unzulässig sei. Zwar stelle die Entscheidung über die Kostenlast nach § 63 Abs 1 Satz 1 Zehntes Buch Sozialgesetzbuch (SGB X) einen Verwaltungsakt dar, der selbstständig angefochten werden könne; ein solcher Verwaltungsakt sei jedoch nicht ergangen. Auf die vom SG zugelassene Berufung des Klägers hat das Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen (LSG) mit Urteil vom 13. Oktober 2004 das Urteil des SG geändert und die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 20. Dezember 2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22. August 2002 verurteilt, dem Kläger die zur Durchführung des Vorverfahrens gegen den Bescheid vom 20. Dezember 2000 entstandenen notwendigen Kosten zu erstatten. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, dass der Widerspruch des Klägers gegen den Bescheid vom 20. Dezember 2000 zulässig sowie begründet gewesen sei und auch zum Erfolg geführt habe. Der Senat folge im Ergebnis der Meinung, wonach gegen einen Abhilfebescheid wegen der fehlenden Kostenentscheidung Widerspruch eingelegt werden könne. Treffe im Abhilfebescheid die Ausgangsbehörde bzw im Widerspruchsbescheid die zuständige Widerspruchsstelle entgegen der ihr nach § 63 Abs 1 SGB X obliegenden Pflicht keine Kostenentscheidung, so stehe dies einer Ablehnung der Übernahme der notwendigen Aufwendungen gleich. Der Antragsteller bzw der Widerspruchsführer sei damit berechtigt, gegen diese im Ergebnis für ihn negative Kostenentscheidung mit dem Rechtsbehelf des Widerspruchs vorzugehen. Er sei nicht verpflichtet, sich auf einen Antrag auf Kostenentscheidung verweisen zu lassen, zumal im SGB X eine mit § 140 Sozialgerichtsgesetz (SGG) vergleichbare Regelung fehle. Weiter sei zu berücksichtigen, dass durch die Inanspruchnahme des Bevollmächtigten für die Einlegung des Widerspruchs gegen den Abhilfebescheid wegen der unterbliebenen Kostenentscheidung erneut Kosten entstanden seien. Diese Kosten würden zu Lasten des Klägers gehen, wenn ihm der Rechtsbehelf des Widerspruchs versagt bliebe, denn für einen Antrag bzw eine Anmahnung der Kostenentscheidung könne der Kläger keine Kosten gegenüber der Beklagten geltend machen. Die Gebühren und Auslagen des Bevollmächtigten des Klägers im Vorverfahren seien nach § 63 Abs 2 SGB X erstattungsfähig, denn die Hinzuziehung des Bevollmächtigten sei notwendig gewesen.

Mit der vom LSG zugelassenen Revision rügt die Beklagte eine Verletzung von § 63 Abs 1 Satz 1 SGB X. Sie ist der Ansicht, der Widerspruch vom 16. Januar 2001 sei unzulässig gewesen, weil kein - mit einem Widerspruch - anfechtbarer Verwaltungsakt in Form einer Kostenentscheidung vorgelegen habe. Entgegen der Auffassung des LSG stehe die fehlende Kostenentscheidung nicht der Ablehnung der Übernahme der notwendigen Aufwendungen gleich. Es sei für den Kläger zumutbar gewesen, eine entsprechende Entscheidung zu beantragen und ggf mittels Verpflichtungs- oder Untätigkeitsklage herbeizuführen.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen vom 13. Oktober 2004 aufzuheben und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Sozialgerichts Düsseldorf vom 11. Februar 2004 zurückzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Er hält die Entscheidung des LSG für zutreffend.

II

Die zulässige Revision der Beklagten ist begründet. Das LSG hat zu Unrecht den Bescheid vom 20. Dezember 2000 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 22. August 2002 aufgehoben. Das Urteil des SG ist nicht zu beanstanden. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erstattung der Kosten für das durchgeführte Widerspruchsverfahren.

Der Widerspruchsbescheid vom 22. August 2002 ist rechtmäßig. Der Kläger hat mit seiner Eingabe vom 16. Januar 2001 einen Widerspruch im Rechtssinne eingelegt. Mit ihm hat der Kläger den Abhilfebescheid vom 20. Dezember 2000 angefochten, weil dieser keine Entscheidung über die Erstattung der Kosten des (ersten) Widerspruchs vom 7. September 1999 enthielt. Er hat die Eingabe ausdrücklich als Widerspruch bezeichnet und will sie ausweislich des gesamten Verfahrens auch als solchen behandelt wissen. Die Beklagte hat den Widerspruch vom 16. Januar 2001 zu Recht zurückgewiesen; der Widerspruch war unzulässig.

Gemäß § 83 iVm § 78 Abs 1 Satz 1 SGG muss sich der Widerspruch gegen einen Verwaltungsakt richten. Die Zulässigkeit dieses Rechtsbehelfs setzt mithin einen Verwaltungsakt voraus (vgl auch Leitherer in: Meyer-Ladewig/Keller/Leitherer, SGG, 8. Aufl 2005, § 83 RdNr 3 mwN). Ein solcher ist bezüglich der Kostenentscheidung jedoch nicht ergangen. Der Bescheid vom 20. Dezember 2000 hat lediglich die Abhilfe des Widerspruchs vom 7. September 1999 und die Festsetzung der Regelaltersrente zum Gegenstand. Die mit dem Abhilfebescheid getroffene Sachentscheidung hat der Kläger mit seinem Widerspruch nicht angegriffen.

Entgegen der Auffassung des Klägers führt die fehlende Kostenentscheidung nicht zur Rechtswidrigkeit der Abhilfeentscheidung mit der Möglichkeit des Widerspruchs. Die Meinung des Klägers dürfte von der Vorstellung geleitet sein, dass die Sachentscheidung in Form der Abhilfeentscheidung und die Kostenentscheidung gemeinsam einen einheitlichen Verwaltungsakt bilden, sodass das Fehlen der Kostenentscheidung unmittelbar zur Rechtswidrigkeit und Anfechtbarkeit dieses Verwaltungsaktes führt. Der Kläger verkennt dabei, dass ein Verwaltungsakt nur insoweit vorliegt, als eine hoheitliche Maßnahme eine Regelung iS des § 31 Satz 1 SGB X enthält. Eine Regelung ist eine Entscheidung, die auf die Herbeiführung einer unmittelbaren Rechtsfolge gerichtet ist (vgl BVerwGE 77, 268, 271 = Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr 24 S 2 f; vgl auch Pietzcker in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Loseblattsammlung, Stand: April 2006, § 42 Abs 1 RdNr 25). Sie ist insbesondere gegeben, wenn und soweit Rechte begründet, geändert, aufgehoben oder verbindlich festgestellt werden oder die Begründung, Änderung, Aufhebung oder verbindliche Feststellung solcher Rechte abgelehnt wird (BVerwGE 80, 355, 364 = Buchholz 310 § 40 VwGO Nr 238 S 16 f = NJW 1989, 1495, 1497). Der Bescheid vom 20. Dezember 2000 begründet indes weder einen Anspruch des Klägers auf Erstattung der ihm durch den Widerspruch vom 7. September 1999 entstandenen Kosten noch lehnt er diese ab; er enthält vielmehr insoweit keinerlei Aussage. Eine Regelung der Kostenerstattung liegt damit nicht vor.

Insbesondere kann der Rechtsansicht des LSG nicht gefolgt werden, dass es einer Ablehnung der Übernahme der notwendigen Aufwendungen gleichstehe, wenn die Ausgangsbehörde bzw die zuständige Widerspruchsstelle entgegen der ihr nach § 63 Abs 1 Satz 1 SGB X obliegenden Pflicht keine Kostenentscheidung im Abhilfe- oder Widerspruchsbescheid getroffen habe. Das bloße Schweigen enthält grundsätzlich weder eine zustimmende noch eine ablehnende, sondern keinerlei Willensbetätigung (vgl BSG vom 4. April 1963 - 8 RV 961/60; BGHZ 152, 63, 68 = NJW 2002, 3629, 3630 mwN). Etwas anderes gilt nur dann, wenn besondere Umstände vorliegen, aus denen sich ein bestimmtes, unmissverständliches, konkludentes Verhalten ergibt (vgl BGHZ 152, 63, 68 = NJW 2002, 3629, 3630 mwN; P. Stelkens/U. Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl 2001, § 35 RdNr 51; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht Bd 2, 6. Aufl 2000, § 45 RdNr 42; Janßen in: Obermayer, VwVfG, 3. Aufl 1999, § 37 RdNr 19). Dies ist hier nicht der Fall. Es sind keine Anhaltspunkte ersichtlich, die es rechtfertigen, das Unterlassen der Kostenentscheidung als Ablehnung der Kostenerstattung auszulegen. Vor diesem Hintergrund kann letztlich dahinstehen, ob tatsächlich eine Verpflichtung besteht, die Kostenentscheidung in den Abhilfe- oder Widerspruchsbescheid aufzunehmen, wie das LSG annimmt. § 63 SGB X, der in Abs 3 Satz 1 von einer der Kostenfestsetzung vorangegangenen Kostenentscheidung spricht und in Abs 3 Satz 2 regelt, welchen Inhalt diese auch hat, ist zunächst nur zu entnehmen, dass über die Kostenerstattung nach Abs 1 Satz 1 eine Entscheidung ergehen muss (vgl BSG SozR 3-1500 § 63 Nr 7). Anders als § 72, § 73 Abs 3 Satz 3 Verwaltungsgerichtsordnung regelt § 85 Abs 1 und 2 SGG nicht, dass mit der Abhilfe- bzw Widerspruchsentscheidung über die Kosten zu entscheiden ist. Demgemäß ließe sich auch erwägen, dass Abhilfe- oder Widerspruchsbehörden die Kostenentscheidung in einem getrennten Bescheid treffen können.

Sach- und Kostenentscheidung sind rechtlich selbstständige Entscheidungen. Dabei dürfte es letztlich nur eine Frage der Bezeichnung sein, ob sie - soweit in demselben Dokument enthalten - als Einzelregelungen oder Verfügungssätze eines "Verwaltungsaktes" angesehen werden, der das Dokument als Ganzes umschreibt (so BSG SozR 3-2500 § 33 Nr 21 S 116) oder ob sie als zwei selbstständige (materielle) Verwaltungsakte in demselben "Bescheid" aufzufassen sind (in dieser Richtung wohl BSG SozR 3-1300 § 31 Nr 13 S 22 f; s auch Wolff/Bachof/Stober, aaO, § 46 RdNr 28; P. Stelkens/U. Stelkens, aaO, § 35 RdNr 32). Die Rechtmäßigkeit der Sachentscheidung ergibt sich stets allein aus den rechtlichen Anforderungen, die das Gesetz jeweils an diese stellt, wohingegen sich die Kostenentscheidung iS des § 63 Abs 1 Satz 1 SGB X nach den dort normierten Vorgaben richtet. Die Kostenentscheidung ist nicht Teil der Sachentscheidung, sondern zusätzlich zu treffen. Ist sie unterlassen worden, macht dies die Sachentscheidung nicht rechtswidrig und damit anfechtbar; vielmehr ist die unterbliebene Kostenentscheidung mit der Verpflichtungsklage zu erwirken (BSG SozR 3-1500 § 63 Nr 7 S 10 f mwN; vgl auch BVerwGE 101, 64, 68 = NVwZ 1997, 272, 273 mwN).

Der Widerspruchsbescheid vom 22. August 2002 ist auch insoweit rechtmäßig, als er eine Erstattung der dem Kläger durch den Widerspruch vom 16. Januar 2001 entstandenen Kosten ablehnt. Die Voraussetzungen des § 63 Abs 1 Satz 1 SGB X sind nicht erfüllt. Danach hat der Rechtsträger, dessen Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung notwendigen Aufwendungen zu erstatten, soweit der Widerspruch erfolgreich ist. Der Widerspruch des Klägers vom 16. Januar 2001 war jedoch nicht "erfolgreich". Ein Widerspruch hat dann "Erfolg" im Sinne des Gesetzes, wenn die Behörde ihm stattgibt. Dabei kommt es einzig auf das Stattgeben an (BSG SozR 3-1300 § 63 Nr 3 mit Hinweis auf BVerwG NVwZ 1983, 544 = Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr 12; vgl auch BVerwG NVwZ 1988, 249; BVerwGE 101, 64 = NVwZ 1997, 272; BVerwG Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr 10 = NJW 1982, 1827). Dem Widerspruch des Klägers wurde indes nicht stattgegeben; dieser wurde vielmehr mit Widerspruchsbescheid vom 22. August 2002 zurückgewiesen. In diesem Punkt unterscheidet sich der hier zu beurteilende Sachverhalt von dem Fall, der dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) vom 14. Januar 1983 zu Grunde lag (Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr 12 = NVwZ 1983, 544). Die Beklagte des dortigen Verfahrens hatte auf den Widerspruch wegen fehlender Kostenentscheidung eine solche erlassen und somit nach Auffassung des BVerwG dem Widerspruch zum Erfolg verholfen.

Eine Stattgabe des Widerspruchs kann auch nicht darin gesehen werden, dass die Beklagte dem Kläger die Kosten des Widerspruchs vom 7. September 1999 in Höhe von 306,78 EUR erstattet hat. Es fehlt insoweit an der erforderlichen Kausalität zwischen Widerspruch und Zahlung. Der Widerspruch ist nur dann erfolgreich iS des § 63 Abs 1 Satz 1 SGB X, wenn zwischen Rechtsbehelf und begünstigender Entscheidung der Behörde eine ursächliche Verknüpfung im Rechtssinne besteht (vgl BSG SozR 3-1300 § 63 Nr 3; SozR 4-1300 § 63 Nr 1; SozR 3-1500 § 144 Nr 13 S 34; BSG vom 18. Dezember 2001 - B 12 KR 42/00 R - USK 2001-61, 377). Dies ist jedoch nicht der Fall. Die Beklagte hat unmissverständlich zum Ausdruck gebracht, dass sie den Widerspruch als unzulässige Rechtsausübung erachte, gleichwohl aber auf Grund der übersandten Kostennote vom 15. Januar 2001 den geltend gemachten Betrag überweise. In der bereits zitierten Entscheidung gibt auch das BVerwG zu erkennen, dass ein anderes Ergebnis gerechtfertigt sein könnte, wenn die Beklagte den Widerspruch wegen Unstatthaftigkeit zurückgewiesen, ihn aber in einen Ergänzungsantrag umgedeutet hätte und diesem nachgekommen wäre (Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr 12 = NVwZ 1983, 544). Genau dies ist im vorliegenden Fall geschehen.

Die mangelnde Erstattungsfähigkeit der dem Kläger durch den Widerspruch vom 16. Januar 2001 entstandenen Kosten ist schließlich entgegen der vom LSG sinngemäß vertretenen Ansicht nicht unbillig. Vielmehr ist es das Risiko eines jeden Rechtsschutzsuchenden, dass seine für die Rechtsverfolgung aufgewendeten Kosten nur bei Erfolg des eingelegten Widerspruchs erstattet werden, und deshalb seine Obliegenheit, zur Vermeidung von Kostennachteilen die Erfolgsaussichten sorgfältig zu prüfen. Abgesehen davon verursacht die Beantragung der Nachholung einer von Amts wegen vorzunehmenden, aber unterbliebenen Kostenentscheidung gemäß § 63 Abs 1 Satz 1, Abs 3 Satz 2 SGG keine nennenswerten zusätzlichen Kosten, zumal ein solcher Antrag mit dem ohnehin erforderlichen Antrag auf Kostenfestsetzung (§ 63 Abs 3 Satz 1 SGB X) verbunden werden kann.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 SGG.

Ende der Entscheidung