Judicialis Rechtsprechung

- 1 BvR 1161/03 -

In dem Verfahren

über

die Verfassungsbeschwerde

1. unmittelbar gegen

a) den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. April 2003 - BVerwG 7 BN 4.02 -,

b) das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 26. Juni 2002 - 22 N 01.2625 -,

2. mittelbar gegen

a) die Verordnung des Landratsamtes M... über das Wasserschutzgebiet "M... H..." in der Gemeinde V... (Landkreis M...) für die öffentliche Wasserversorgung der Landeshauptstadt München vom 29. September 2000 (Amtsblatt für den Landkreis M... Nr. 20/2000),

b) § 19 des Wasserhaushaltsgesetzes; Art. 74 und Art. 87 des Bayerischen Wassergesetzes

hat die 3. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch den Präsidenten Papier und die Richter Steiner, Gaier gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 6. September 2005 einstimmig beschlossen:

Tenor:

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

Gründe:

I.

Die Verfassungsbeschwerde betrifft eine wasserrechtliche Schutzgebietsausweisung und deren Auswirkung auf das Grundeigentum.

1. Gegenstand des Normenkontrollverfahrens vor den Verwaltungsgerichten war die Wasserschutzgebietsverordnung des Landratsamts M. vom 29. September 2000. Die Gesamtfläche des - bislang nur durch Bescheid ausgewiesenen - Wasserschutzgebiets beträgt circa sechs Quadratkilometer. Es gliedert sich in den Fassungsbereich (Zone I), die engere Schutzzone (Zone II) und die weitere Schutzzone (Zone III). § 3 Abs. 1 Nr. 6.1 der am 12. Oktober 2000 in Kraft getretenen Wasserschutzgebietsverordnung verbietet die Errichtung oder die Erweiterung baulicher Anlagen im Fassungsbereich und in der engeren Schutzzone; in der weiteren Schutzzone ist die Errichtung oder die Erweiterung baulicher Anlagen nur dann verboten, wenn Abwässer nicht in eine dichte Sammelentwässerung eingeleitet werden oder wenn die Gründungssohle tiefer als zwei Meter über dem höchsten Grundwasserstand liegt. § 3 Abs. 1 Nr. 6.2 der Wasserschutzgebietsverordnung (im Folgenden: Verordnung) verbietet die Ausweisung neuer Baugebiete im Rahmen der Bauleitplanung im gesamten Schutzgebiet. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 der Verordnung ist in der engeren Schutzzone die Errichtung und Erweiterung von Straßen, Wegen und sonstigen Verkehrsflächen verboten, ausgenommen Eigentümerwege und Privatwege bei breitflächigem Versickern des abfließenden Wassers. In der weiteren Schutzzone gilt dieses Verbot, sofern nicht die Richtlinien für die Anlage von Straßen in Wassergewinnungsgebieten beachtet werden. § 4 der Verordnung regelt die Zulassung von Ausnahmen unter bestimmten Voraussetzungen. Hinsichtlich etwaiger Entschädigungs- und Ausgleichszahlungen verweist § 8 der Verordnung auf § 19 Abs. 3 und 4 des Wasserhaushaltsgesetzes - WHG - und Art. 74 des Bayerischen Wassergesetzes- BayWG -.

2. Die Beschwerdeführer sind Eigentümer von in der Schutzzone II und III belegenen Grundstücken.

a) Der Beschwerdeführer zu 1 ist Vollerwerbslandwirt und bewirtschaftet insgesamt circa 20 Hektar landwirtschaftliche Nutzfläche, wovon 14 Hektar in seinem Eigentum stehen. Eines seiner Grundstücke mit einer Fläche von 2,7 Hektar fällt in die Zone II. Weitere Grundstücke liegen in der Schutzzone III. Der Beschwerdeführer zu 1 machte im Normenkontrollverfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof geltend, insbesondere bezüglich seiner Hofstelle, aber auch im Außenbereich, wo dem landwirtschaftlichen Betrieb dienende bauliche Anlagen aufgrund der Verordnung unzulässig seien, werde er massiven Beschränkungen unterworfen.

b) Auch der Beschwerdeführer zu 2 ist Eigentümer eines in der Zone II belegenen bebauten Grundstücks. Auf diesem, früher als Brauerei genutzten Grundstück, werden heute mehrere genehmigte Nutzungen verwirklicht. Fünf Teilflächen des Grundstücks sind noch unbebaut. Der Beschwerdeführer zu 2 machte im Normenkontrollverfahren geltend, durch die Verordnung würden notwendige und sinnvolle Erhaltungs- und Modernisierungsmaßnahmen unmöglich gemacht. Außerdem seien bereits kostspielige Auflagen zu seinen Lasten verfügt worden.

c) Das dem Beschwerdeführer zu 3 gehörende Grundstück wird zu (eigenen) Wohnzwecken genutzt. Es liegt ebenfalls in Schutzzone II der Verordnung. Die Anschaffungskosten wurden großteils kreditfinanziert und sind mit einer banküblichen Grundschuld belastet. Der Beschwerdeführer zu 3 machte im fachgerichtlichen Normenkontrollverfahren geltend, sein Grundstück erfahre durch das generelle Verbot, bauliche Anlagen zu errichten und zu erweitern, eine erhebliche Wertminderung. Auch könne die Zufahrtsstraße - eine Privatstraße - nicht asphaltiert werden, was auf Dauer kostspielig sei.

d) Die Beschwerdeführer trugen im Normenkontrollverfahren außerdem vor, das Verbot der Ausweisung von Baugebieten im Rahmen der Bauleitplanung im gesamten Schutzgebiet verstoße gegen das Übermaßverbot. Die Ermächtigungsgrundlagen in § 19 WHG und die Regelungen in Art. 74, 87 BayWG entsprächen nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 GG.

3. Der Verwaltungsgerichtshof lehnte die Anträge mit Urteil vom 26. Juni 2002 ab. Die angegriffene Verordnung verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Das Wohl der Allgemeinheit erfordere den Erlass der Verordnung zum Schutz des Grundwassers im Interesse der derzeit bestehenden öffentlichen Wasserversorgung der Landeshauptstadt. Die Ermächtigungsgrundlage des § 19 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Nr. 1 WHG in Verbindung mit Art. 35 Abs. 1 BayWG verstoße auch nicht gegen Art. 14 Abs. 1 GG. Regelungen in einer Verordnung, die die Nutzbarkeit von Grundstücken einschränken, seien keine Enteignungen im Sinn von Art. 14 Abs. 3 GG, sondern Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinn von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Als eine eigentumsrechtliche Regelung in diesem Sinn stellten sich § 19 Abs. 3 und 4 WHG, Art. 74 und Art. 87 Abs. 2 und 3 BayWG dar.

Die Ermächtigungsgrundlage halte den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 GG stand. Danach müssten Normen, die Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmen, grundsätzlich auch ohne Ausgleichsregelungen die Substanz des Eigentums wahren und dem Gleichheitssatz entsprechen. Dies sei bei Einschränkungen der Grundstücksnutzung der Fall, die mit der Festsetzung eines Wasserschutzgebiets verbunden seien. Derartige Regelungen zielten auf den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen ab (Art. 20 a GG), der besonderer Ausdruck der Sozialbindung im Sinn von Art. 14 Abs. 2 GG sei. Stünden Grundstücke im Zusammenhang mit einer erforderlichen Trinkwasserversorgung, so könne man dies als eine Situationsgebundenheit dieser Grundstücke ansehen. Gebots- und Verbotsregelungen, die sich darin erschöpften, die vorhandene Nutzung festzuschreiben, spiegelten die Situationsgebundenheit des Grundstückseigentums wider. Sie seien grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmende Bestimmungen des Eigentums, welche die Sozialpflichtigkeit konkretisierten. Unzumutbare Belastungen seien nur ausnahmsweise zu erwarten. Von einer unangemessenen Beschränkung der Eigentümerbefugnisse könne erst dann die Rede sein, wenn ohne finanziellen oder sonstigen Ausgleich eine Nutzung unterbunden werde, die bisher ausgeübt worden sei oder die sich nach Lage der Dinge objektiv anbiete.

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer brauche die Ermächtigungsgrundlage auch nicht die Vorgabe zu enthalten, dass durch besondere Vorschriften eine im Ausnahmefall unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers so weit wie möglich real zu vermeiden sei. Dieser Grundsatz sei ebenfalls aus Art. 14 Abs. 1 GG abzuleiten. Die Ermächtigungsgrundlage verstoße schließlich auch nicht deshalb gegen Art. 14 Abs. 1 GG, weil sie das vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Gebot nicht beachte, dass der Gesetzgeber für die Aktualisierung der Eigentumsbeschränkung durch Verwaltungsakt durch ergänzende Verfahrensvorschriften sicherzustellen habe, dass die Behörde gleichzeitig zumindest dem Grunde nach über Entschädigungs- oder Ausgleichszahlungen entscheide. Ein Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 GG sei hier deshalb zu verneinen, weil das genannte Gebot bei Ermächtigungsgrundlagen für den Erlass von Rechtsverordnungen nicht voll zum Tragen komme, insbesondere keine Anfechtungslast wie bei Verwaltungsakten bestehe. Vielmehr könne die Nichtigkeit auch über die Zwei-Jahres-Frist des § 47 Abs. 2 VwGO hinaus inzident geltend gemacht werden.

4. Die Beschwerdeführer beantragten die Zulassung der Revision gegen dieses Urteil. Diesen Antrag lehnte das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 15. April 2003 ab. Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verlange, dass in erster Linie Vorkehrungen getroffen würden, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermieden und die Privatnützigkeit des Eigentums so weit wie möglich erhielten. Als Instrumente stünden dem Gesetzgeber hierfür Übergangsregelungen, Ausnahme- und Befreiungsvorschriften sowie der Einsatz sonstiger administrativer und technischer Vorkehrungen zur Verfügung. Sei ein solcher Ausgleich im Einzelfall nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich, könne für diesen Fall ein finanzieller Ausgleich in Betracht kommen, oder es könne geboten sein, dem Eigentümer einen Anspruch auf Übernahme durch die öffentliche Hand zum Verkehrswert einzuräumen.

Bestimme erst der Verordnungsgeber Inhalt und Schranken des Eigentums, reiche es aus, wenn er in der Rechtsverordnung beispielsweise durch Ausnahme- und Befreiungsvorschriften Vorkehrungen treffe, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermieden. Die Verwaltung müsse zwar bei der Aktualisierung der Eigentumsbeschränkung durch Verwaltungsakt zugleich über den gegebenenfalls erforderlichen Ausgleich zumindest dem Grunde nach entscheiden. Diese Anforderung komme bei der Ausweisung eines Wasserschutzgebietes jedoch nicht in vollem Umfang zum Tragen. Die Beschränkung des Eigentums werde zum einen nicht durch Verwaltungsakt, sondern durch Rechtsverordnung aktualisiert. Zum anderen werde eine mögliche Entschädigung in Geld nicht durch die Verwaltungsbehörde festgesetzt, sondern sei nach der hier einschlägigen landesrechtlichen Norm vor den ordentlichen Gerichten geltend zu machen (Art. 87 Abs. 2 Satz 1 BayWG).

5. Die Beschwerdeführer haben gegen den ihnen am 7. Mai 2003 zugestellten Beschluss am 10. Juni 2003, dem Dienstag nach Pfingsten, Verfassungsbeschwerde erhoben und rügen eine Verletzung ihres Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG. Sie machen geltend, weder der Bundes- noch der Landesgesetzgeber noch das Landratsamt M. als Verordnungsgeber noch die Fachgerichte hätten die sich aus der "Denkmalentscheidung" des Bundesverfassungsgerichts ergebenden Anforderungen hinreichend beachtet.

Allen Beschwerdeführern würden durch die Schutzgebietsfestsetzung Eigentumsbelastungen auferlegt, die sich als unverhältnismäßig und gleichheitswidrig darstellten, so dass die Belastungen nur durch die Gewährung eines Ausgleichs zulässig seien. Die gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen für die Wasserschutzgebietsverordnung gewährten den nach Art. 14 Abs. 1 GG gebotenen Ausgleich nicht in der verfassungsrechtlich erforderlichen Art und Weise. So sei die salvatorische Entschädigungsregelung in § 19 Abs. 3 WHG verfassungsrechtlich ungenügend. Die Grundsätze der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum rheinland-pfälzischen Denkmalschutzrecht (BVerfGE 100, 226 ff.) seien auch im vorliegenden Fall anzuwenden. Kompensatorische Entschädigungsansprüche könnten und müssten durch ein Gesetz begründet werden. Diesen Anforderungen genüge § 19 Abs. 3 WHG weder für sich allein noch im Zusammenspiel mit dem bayerischen Landeswasserrecht. Auch die Rechtsverordnung selbst räume die verfassungsrechtlichen Mängel nicht aus. Die Ausnahmeregelung in § 4 der Verordnung sei zum einen relativ unbestimmt, zum anderen enthalte sie ihrerseits eine nur salvatorische Regelung. § 8 der Verordnung sei nicht nur sprachlich missglückt. Denn auch diese Vorschrift bestimme die ausgleichspflichtigen Verbote des § 3 Abs. 1 der Verordnung in keiner Weise.

Die verfassungswidrigen Normen seien durch die Fachgerichte in verfassungswidriger Weise angewandt worden. Rechtsirrig gingen Verwaltungsgerichtshof und Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass das Gleichzeitigkeitsgebot (gleichzeitige Entscheidung über Eigentumsbeschränkung und Ausgleich) für den Erlass von Rechtsverordnungen nicht gelte. Schon aus kompetenziellen Gründen müsse der Verordnungsgeber gleichzeitig mit dem Erlass der Rechtsverordnung die rechtlichen Anspruchsgrundlagen für zu erteilende Ausnahmen und Befreiungen sowie den finanziellen Ausgleich schaffen. Hierfür genügten keine salvatorischen Regelungen. Ohne einen gesetzlich vorgegebenen Ausgleichsrahmen könne der Ausgleich zwischen privaten und öffentlichen Belangen nicht in verfassungsmäßiger Weise herbeigeführt werden.

II.

Die Voraussetzungen für eine Annahme der Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung liegen nicht vor (vgl. dazu BVerfGE 90, 22 <24 ff.>). Die Verfassungsbeschwerde wirft keine grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Fragen auf (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG). Sowohl die Frage der Verfassungsmäßigkeit von Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums als auch die verfassungsrechtlichen Anforderungen an gesetzliche Ausgleichsregelungen sind in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt (vgl. BVerfGE 58, 137 <149 f.>; 79, 174 <192>; 83, 201 <212>; 100, 226 <242 ff.>). Die Annahme ist auch nicht zur Durchsetzung des als verletzt gerügten Grundrechts der Beschwerdeführer angezeigt, weil die Verfassungsbeschwerde keine hinreichende Aussicht auf Erfolg hat (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG).

1. Soweit die Beschwerdeführer mit ihrer Verfassungsbeschwerde Bedenken gegen die Ermächtigungsgrundlage des § 19 WHG deshalb geltend machen, "weil § 19 Abs. 3 WHG nicht die Voraussetzungen dafür schaffe, dass die Verwaltung bei der Ablehnung eines Antrags auf Befreiung von den Verboten der Verordnung zugleich über den gegebenenfalls erforderlichen Ausgleich in Geld zumindest dem Grunde nach entscheide", genügt ihr Vorbringen nicht dem Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde.

Die Beschwerdeführer haben ein auf die Erteilung von Ausnahmen nach § 4 der Verordnung gerichtetes Verfahren bislang nicht durchlaufen. Für das Normenkontrollverfahren vor den Fachgerichten war dies auch nicht erforderlich. Der auf § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG gründende Grundsatz der Subsidiarität macht jedoch für das Verfassungsbeschwerdeverfahren eine vorherige Klärung der tatsächlichen Betroffenheit der Beschwerdeführer erforderlich. Sich stellende Rechtsfragen über die Verfassungsmäßigkeit von Hoheitsakten sollen erst dann einer verfassungsgerichtlichen Klärung zugeführt werden, wenn feststeht, dass und inwieweit ein Beschwerdeführer tatsächlich durch den Hoheitsakt betroffen ist. Dies ist hier auch nach Erschöpfung des Rechtswegs im Normenkontrollverfahren gemäß § 47 VwGO nicht der Fall.

Die Beschwerdeführer haben nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung ein mindestens auf ermessensfehlerfreie Entscheidung gerichtetes subjektiv-öffentliches Recht in Bezug auf die Erteilung einer Ausnahme von den Verboten der angegriffenen Verordnung, wenn diese im Einzelfall zu einer unbilligen Härte führen würden und das Gemeinwohl der Ausnahme nicht entgegen steht. Sollte den Beschwerdeführern etwa mit Blick auf eine besonders gewichtige Betroffenheit ihres Eigentumsrechts eine solche Ausnahme erteilt werden, wäre der aus Art. 14 Abs. 1 GG folgenden Bestandsgarantie des Eigentums hinreichend Rechnung getragen; die bislang abstrakt zur Prüfung gestellte Frage würde sich nicht stellen.

Sollte eine Ausnahme hingegen aus wasserwirtschaftlichen Gründen nicht in Betracht kommen, würde sich für die Verwaltung die von den Beschwerdeführern aufgeworfene Frage stellen, ob - wie es das Bundesverfassungsgericht im Verfahren über die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit denkmalrechtlicher Vorschriften angenommen hat (vgl. BVerfGE 100, 226 <246>) - zugleich mit der endgültigen Aktualisierung der Eigentumsbeschränkung durch Verwaltungsakt über den gegebenenfalls erforderlichen Ausgleich zumindest dem Grunde nach entschieden werden muss. Das Bundesverfassungsgericht hat dies seinerzeit mit der Begründung bejaht, der Betroffene müsse sich entscheiden, ob er den die Eigentumsbeschränkung aktualisierenden Eingriffsakt hinnehmen oder anfechten wolle. Diese Entscheidung könne er sinnvoll nur dann treffen, wenn er wisse, ob ihm ein Ausgleich zustehe. Es sei dem Betroffenen nicht zuzumuten, einen Verwaltungsakt, den er für unvereinbar mit der Eigentumsgarantie des Grundgesetzes halte, in der unsicheren Erwartung eines nachträglich in einem anderen Verfahren zu bewilligenden Ausgleichs bestandskräftig werden zu lassen (vgl. BVerfGE 100, 226 <246>). Das für die Entscheidung nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung zuständige Landratsamt wird daher bei einer eventuell erforderlich werdenden Entscheidung über einen von den Beschwerdeführern noch zu stellenden Antrag auf Erteilung einer Ausnahme zu prüfen haben, ob die soeben genannten Grundsätze auch zu gelten haben, wenn eine Ausnahme von den Verbotsnormen nicht gewährt werden kann. Solange ein solches Verfahren indes nicht durchgeführt und deshalb gänzlich unklar ist, ob - erstens - den Beschwerdeführern eine Ausnahme nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung erteilt werden wird und - zweitens -, sollte dies nicht möglich sein, das Landratsamt zugleich mit der Ablehnung über einen finanziellen Ausgleich mindestens dem Grunde nach entscheiden wird, sowie - drittens - der gegen diese Entscheidungen eröffnete Rechtsweg nicht erschöpft ist, genügt das Vorbringen der Beschwerdeführer insoweit nicht dem Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde.

2. Soweit die Verfassungsbeschwerde jenseits dieser Frage einen Verstoß der angegriffenen Normen gegen Art. 14 Abs. 1 GG mit der Begründung geltend macht, die Vorschriften genügten nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Vermeidung und den Ausgleich von Eigentumsbeeinträchtigungen, ist sie mindestens unbegründet.

a) Der Gesetzgeber muss bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Er muss sich dabei im Einklang mit allen anderen Verfassungsnormen halten; insbesondere ist er an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden. Das Wohl der Allgemeinheit ist nicht nur Grund, sondern auch Grenze für die dem Eigentum aufzuerlegenden Belastungen. Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht weiter gehen, als der Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient. Der Kernbereich der Eigentumsgarantie darf dabei nicht ausgehöhlt werden. Zu diesem gehört sowohl die Privatnützigkeit, also die Zuordnung des Eigentumsobjekts zu einem Rechtsträger, dem es als Grundlage privater Initiative von Nutzen sein soll, als auch die grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand (vgl. BVerfGE 70, 191 <200>; 79, 174 <198>; 87, 114 <138 f.>; 91, 294 <308>; 100, 226 <241>).

Der Regelungsbefugnis des Gesetzgebers sind unterschiedliche Schranken gezogen. Soweit das Eigentum die persönliche Freiheit des Einzelnen im vermögensrechtlichen Bereich sichert, genießt es einen besonders ausgeprägten Schutz (vgl. BVerfGE 42, 263 <294>; 50, 290 <340>; 70, 191 <201>; 95, 64 <84>). Demgegenüber ist die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers umso größer, je stärker der soziale Bezug des Eigentumsobjekts ist; hierfür sind dessen Eigenart und Funktion von entscheidender Bedeutung (vgl. BVerfGE 53, 257 <292>). Begrenzungen der Eigentümerbefugnisse sind in diesem Rahmen als Ausfluss der Sozialgebundenheit des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen. Überschreitet der Gesetzgeber bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums die dargelegten Grenzen, so ist die gesetzliche Regelung unwirksam (vgl. BVerfGE 52, 1 <27 f.>), hierauf gestützte Beschränkungen oder Belastungen sind rechtswidrig und können im Wege des Primärrechtsschutzes abgewehrt werden.

Jedoch kann der Gesetzgeber unzumutbare Auswirkungen einer den Inhalt des Eigentums bestimmenden Regelung grundsätzlich durch Ausgleichsmaßnahmen verhindern. Inhalts- und Schrankenbestimmungen, die für sich genommen unzumutbar wären, aber vom Gesetzgeber mit Ausgleichsmaßnahmen verbunden sind, können folglich ausnahmsweise mit Art. 14 Abs. 1 GG im Einklang stehen. Ausgleichsregelungen sind freilich nicht generell ein verfassungsrechtlich zulässiges Mittel, unverhältnismäßige Eigentumsbeschränkungen mit Art. 14 Abs. 1 GG in Einklang zu bringen. Normen, die Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmen, müssen grundsätzlich auch ohne Ausgleichsregelungen die Substanz des Eigentums wahren und dem Gleichheitsgebot entsprechen. Ausgleichsregelungen, die den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in besonderen Härtefällen wahren sollen, sind unzulänglich, wenn sie sich darauf beschränken, dem Betroffenen einen Entschädigungsanspruch in Geld zuzubilligen. Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verlangt, dass in erster Linie Vorkehrungen getroffen werden, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermeiden und die Privatnützigkeit des Eigentums so weit wie möglich erhalten. Als Instrumente stehen dem Gesetzgeber hierfür Übergangsregelungen, Ausnahme- und Befreiungsvorschriften sowie der Einsatz sonstiger administrativer und technischer Vorkehrungen zur Verfügung. Ist ein solcher Ausgleich im Einzelfall nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich, kann für diesen Fall ein finanzieller Ausgleich in Betracht kommen, oder es kann geboten sein, dem Eigentümer einen Anspruch auf Übernahme durch die öffentliche Hand zum Verkehrswert einzuräumen (vgl. BVerfGE 100, 226 <245 f.>).

b) Gemessen an diesen Grundsätzen verstoßen die angegriffenen Regelungen nicht gegen Art. 14 Abs. 1 GG. Insoweit verbietet sich allerdings eine isolierte Betrachtung des § 19 Abs. 3 WHG. Neben dem unmittelbaren Kontext der Vorschrift ist nämlich deren rahmenrechtlicher Charakter und damit die Ergänzung des Bundesrechts durch Gesetzes- und Verordnungsrecht des Landes von Bedeutung.

Schon § 19 Abs. 1 WHG bindet Eigentumsbeschränkungen an das Allgemeinwohlerfordernis. Insbesondere der Rechtsbegriff der Erforderlichkeit begründet einen strikten und justitiablen Rechtfertigungszwang. Folglich dürfen in eine Wasserschutzgebietsverordnung nur die Grundstücke einbezogen werden, von denen Einwirkungen auf das zu schützende Gewässer ausgehen können (vgl. Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, 3. Aufl., 2004, Rn. 865). Auch Schutzanordnungen nach § 19 Abs. 2 WHG sind auf ihre Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit in Bezug auf das betroffene Grundeigentum hin zu untersuchen. Beide Vorschriften ermöglichen somit bereits auf der Ebene der Normsetzung eine strikte Beachtung des Übermaßverbotes (vgl. Czychowski/Reinhardt, WHG, 8. Aufl., 2003, § 19 Rn. 48). Soweit Grundstückseigentümer trotzdem durch Verbote und Beschränkungen im Einzelfall unzumutbar betroffen sein sollten, trifft die Wasserschutzgebietsverordnung - etwa in Gestalt von Ausnahmeklauseln - Vorkehrungen, durch die unzumutbare Belastungen real zu vermeiden sind (vgl. zur Erforderlichkeit solcher Befreiungsvorschriften: OVG Rheinland-Pfalz, NuR 1985, S. 118 <119>; Breuer, a.a.O., Rn. 876 m.w.N.). Erst wenn eine solche Ausnahme im Einzelfall nicht in Betracht kommt, ist Raum für eine finanzielle Entschädigung nach § 19 Abs. 3 WHG. Die verfassungsrechtliche Prüfung des § 19 Abs. 3 WHG anhand von Art. 14 Abs. 1 GG darf diesen Kontext nicht aussparen.

Ebenso wenig darf der rahmenrechtliche Charakter der Vorschrift verkannt werden. Der Bund hat gemäß Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 GG das Recht, unter den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG Rahmenvorschriften für die Gesetzgebung der Länder über den Wasserhaushalt, also die haushälterische Bewirtschaftung des in der Natur vorhandenen Wassers nach Menge und Güte (vgl. BVerfGE 15, 1 <15>), zu erlassen. Von daher bringt es bereits die beschränkte kompetenzielle Zuständigkeit des Bundes mit sich, dass seine bundesrechtlichen Regelungen ausfüllungsfähig und ausfüllungsbedürftig sind und dem Landesgesetzgeber Raum für Willensentscheidungen in der sachlichen Rechtsgestaltung übrig lassen (vgl. BVerfGE 36, 193 <202>). Dem rahmenrechtlichen Charakter des Wasserhaushaltsgesetzes würde es nicht gerecht, die bundesrechtlichen Vorschriften völlig gelöst vom jeweiligen Landesrecht einer verfassungsrechtlichen Prüfung zu unterziehen.

Der zur Ausfüllung des bundesrechtlichen Rahmens kompetenziell berufene bayerische Gesetzgeber hat in Art. 74 BayWG ein das Bundesrahmenrecht ergänzendes Konfliktlösungsprogramm speziell mit Blick auf §§ 19 und 20 WHG normiert. Eine Entschädigung ist zunächst nicht in Geld, sondern durch wasserwirtschaftliche oder andere Maßnahmen zu leisten (Absatz 2). Die Vorschrift wird dahingehend verstanden, dass mit ihr unzumutbare Belastungen real vermieden werden können (vgl. Gößl, in: Sieder/Zeitler/Dahme, Wasserhaushaltsgesetz, Band 1, Loseblattslg. <Stand August 1999>, § 19 Rn. 45). Als sonstige Maßnahme in diesem Sinne kommt etwa die Ersatzlandbeschaffung in Betracht (vgl. Sieder/Zeitler/Dahme, Bayerisches Wassergesetz, Loseblattslg. <Stand März 1978>, Art. 74 Rn. 6; Gößl, in: Sieder/Zeitler/Dahme, a.a.O., § 19 Rn. 43). Zu konstatieren ist daher, dass § 19 Abs. 1 und 2 WHG jedenfalls in Verbindung mit Art. 74 BayWG und den Befreiungsvorbehalten der Rechtsverordnung geeignet ist, eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real zu vermeiden. Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen insoweit nicht.

Ist die Bestandserhaltung im Einzelfall nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich, kommt für diesen Fall ein finanzieller Ausgleich nach § 19 Abs. 3 WHG in Verbindung mit Art. 74 Abs. 4 BayWG in Betracht, oder es kann geboten sein, dem Eigentümer nach der letztgenannten Vorschrift einen Anspruch auf Übernahme durch die öffentliche Hand zum Verkehrswert einzuräumen (vgl. BVerfGE 100, 226 <245 f.>). Solche Übernahmeansprüche stellen eine den Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 GG genügende Kompensation dar. Jedenfalls bei einer solchen Ausgestaltung durch den Landesgesetzgeber wird den Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 GG an eine Ausgleichsregelung Genüge getan.

c) Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Ermächtigungsgrundlage des § 19 WHG machen die Beschwerdeführer schließlich deshalb geltend, weil nicht zugleich mit dem In-Kraft-Treten der Verordnung über den gegebenenfalls erforderlichen Ausgleich in Geld zumindest dem Grunde nach entschieden wird. Auch insoweit hat die Verfassungsbeschwerde keine hinreichende Aussicht auf Erfolg.

Art. 14 Abs. 1 GG erfordert nicht, bereits auf der abstrakt-generellen Ebene einer Rechtsverordnung über eine finanzielle Entschädigung zu entscheiden. In diesem Stadium der Rechtsbeeinträchtigung ist regelmäßig nicht absehbar, welche Auswirkungen die Schutzanordnungen auf das einzelne Grundstück konkret haben werden. Denkbar ist anstelle eines finanziellen Ausgleichs zum einen, dass dem Eigentümer eine Ausnahme von den Schutzanordnungen und Verbotsnormen gewährt werden kann, so dass sich die Entschädigungsfrage nicht stellen würde. Zum anderen kommt in Betracht, dass die Betrachtung der konkreten Situation des Grundeigentümers ergibt, dass die Inhalts- und Schrankenbestimmung der Wasserschutzgebietsverordnung auch ohne finanziellen Ausgleich Bestand haben kann. Diese Umstände des Einzelfalls und damit die Betroffenheit des Einzelnen zu ermitteln und - schon - auf der Ebene der Rechtsverordnung zu berücksichtigen, ist von Verfassungs wegen nicht erforderlich.

Etwas anderes lässt sich auch aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum rheinland-pfälzischen Denkmalschutzrecht (BVerfGE 100, 226 ff.) nicht herleiten. Das dort entwickelte Gebot, mit einem die Eigentumsbeschränkung aktualisierenden Verwaltungsakt zugleich über die Gewährung eines Ausgleichs zu entscheiden (vgl. dazu BVerfGE 100, 226 <245 ff.>), soll einem unzumutbaren Rechtsschutzrisiko des Eigentümers entgegen wirken. Der Betroffene muss angesichts der ihn belastenden konkret-individuellen Maßnahme entscheiden können, ob er sie als rechtmäßig hinnehmen will, oder ob sie ihn in seinem Grundrecht auf Eigentum verletzt und er sich dagegen vor Gericht zur Wehr setzen muss, wenn er seines Rechtes nicht verlustig gehen will. Erst die Zusammenschau von Eigentumsbeschränkung und Ausgleichsmaßnahme auf dieser letzten Stufe der Aktualisierung des Eingriffs erlaubt eine abschließende Beurteilung der Verhältnismäßigkeit.

Die Unklarheiten in Bezug auf den Rechtsschutz bestehen naturgemäß aber nur dann, wenn die Eigentumsbeschränkung durch Verwaltungsakt aktualisiert wird. Denn in diesem Fall ist der Eigentümer gehalten, den Eintritt der Bestandskraft des Verwaltungsakts zu verhindern. Hingegen ist er im Falle einer Eigentumsbeschränkung durch Rechtsverordnung keiner Anfechtungslast ausgesetzt. Beruht die Wasserschutzgebietsverordnung auf einer Verletzung der Pflicht zur angemessenen Berücksichtigung der betroffenen Eigentümerbelange, ist sie nichtig. Auf die Nichtigkeit kann sich der Eigentümer - im Unterschied zur Aktualisierung durch Verwaltungsakt - jederzeit und jenseits der Frist des § 47 Abs. 2 VwGO berufen. Will er (nur) eine Befreiung von den Verbotsnormen erhalten oder einen Entschädigungsanspruch geltend machen und muss er demzufolge von der Gültigkeit der Rechtsverordnung ausgehen, so sieht er sich auch insoweit einem unzumutbaren Rechtsschutzrisiko nicht ausgesetzt (vgl. ebenso zur Naturschutzgebietsfestsetzung: BVerwGE 112, 373 <379>). Die Fristen des Art. 87 Abs. 2 BayWG sind dabei verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass diese durch die Erhebung von Rechtsbehelfen des Primärrechtsschutzes gehemmt oder unterbrochen werden (vgl. BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, NVwZ 1999, S. 1329 <1330>). Eine andere - hier aus den oben genannten Gründen nicht zu entscheidende - Frage ist die, ob zugleich mindestens dem Grunde nach über eine Entschädigung nach § 19 Abs. 3 WHG, Art. 74 Abs. 4 BayWG entschieden werden muss, wenn sich die unzumutbare Eigentumsbeeinträchtigung real nicht durch Befreiungen oder andere Maßnahmen vermeiden lässt (vgl. hierzu auch Gößl, in: Sieder/Zeitler/Dahme, a.a.O., § 19 Rn. 45).

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung