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- 1 BvR 2025/03 -

In dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde

gegen

1. den Bescheid der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht vom 17. September 2003 - Q 34 - 111-1/98 Er -,

2. a) den Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 27. August 2003 - 6 TG 1581/03 -,

b) den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 12. Juni 2003 - 9 G 955/03(1) -,

3. a) den Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 20. August 2003 - 6 TG 1578/03 -,

b) den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 12. Juni 2003 - 9 G 154/03(1) -,

4. den Bescheid der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht vom 19. Februar 2003 - Q 34 - 111-1/98-Er -,

5. den Bescheid der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht vom 30. Dezember 2002 - Q 36 (VII 6) -111-1/98-Er -

und Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung

hat die 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch die Richterin Jaeger und die Richter Hömig, Bryde gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)

am 10. Oktober 2003 einstimmig beschlossen:

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

Damit erledigt sich zugleich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung.

Gründe: I.

Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen sofort vollziehbare Untersagungs- und Abwicklungsverfügungen der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht im Bereich von Eigenhandel und Finanzkommissionsgeschäften sowie gegen verwaltungsgerichtliche Entscheidungen, mit denen die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt worden ist.

1. Gemäß § 32 des Gesetzes über das Kreditwesen (KWG) bedarf das gewerbsmäßige Betreiben von Bankgeschäften, zu denen nach § 1 Abs. 1 a Satz 2 Nr. 4 KWG der dort definierte Eigenhandel für andere sowie nach § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 KWG Finanzkommissionsgeschäfte gehören, der Erlaubnis der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (im Folgenden: Bundesanstalt). Nach § 37 KWG kann die Bundesanstalt die sofortige Einstellung des Geschäftsbetriebs und die Rückabwicklung von Bankgeschäften anordnen, wenn die Geschäfte ohne Erlaubnis betrieben werden. Widerspruch und Anfechtungsklage gegen Verfügungen nach § 37 KWG haben gemäß § 49 KWG keine aufschiebende Wirkung.

2. Die Beschwerdeführerin, eine Aktiengesellschaft, ist seit mehreren Jahren als Eigenhändlerin in Wertpapieren sowie im Unternehmensbeteiligungsgeschäft und in der Anlagenberatung tätig. Auf entsprechende Nachfrage in ihrer Gründungsphase hatte ihr die Rechtsvorgängerin der Bundesanstalt mitgeteilt, dass die von ihr beabsichtigten Geschäfte nicht nach § 32 KWG erlaubnispflichtig seien, "wenn sie diese nicht für andere vornehme, und diese lediglich der Anlage des eigenen Vermögens dienten". Nachdem die Beschwerdeführerin ihre Geschäftstätigkeit aufgenommen hatte, wies die Bundesanstalt sie im Rahmen eines Telefon- und Schriftverkehrs darauf hin, dass die von ihr nunmehr getätigten Finanzkommissions- und Eigenhandelsgeschäfte doch als nach dem Kreditwesengesetz erlaubnispflichtig zu qualifizieren seien. Die Bundesanstalt räumte der Beschwerdeführerin daher die Möglichkeit ein, ihre Geschäfte insoweit einzustellen und, soweit möglich, innerhalb einer bestimmten Frist rückabzuwickeln. Davon machte die Beschwerdeführerin indes keinen Gebrauch, sondern gab ihrer Auffassung von der Erlaubnisfreiheit ihrer Geschäfte Ausdruck.

Daraufhin untersagte die Bundesanstalt in zwei getrennten Bescheiden gemäß § 37 KWG sowohl das weitere Erbringen des Eigenhandels für andere als auch das Betreiben der Finanzkommissionsgeschäfte, im ersten Fall verbunden mit der Auflage, ihre Kunden durch einen geeigneten Hinweis auf ihren Internetseiten über diese Untersagungsverfügung zu unterrichten, sowie im zweiten Falle verbunden mit der Verpflichtung, das Finanzkommissionsgeschäft unverzüglich durch Veräußerung der angeschafften Finanzinstrumente und Erlösauskehr an die Berechtigten rückabzuwickeln. Gegen beide Bescheide legte die Beschwerdeführerin Widerspruch ein, über den noch nicht entschieden ist.

Zugleich rief sie das Verwaltungsgericht an und begehrte in beiden Verfahren Eilrechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO. Sie beantragte insbesondere, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs anzuordnen, soweit die Bescheide nach § 49 KWG sofort vollziehbar waren. Das Verwaltungsgericht lehnte diesen Antrag in beiden Verfahren ab. Der Verwaltungsgerichtshof wies die Beschwerden zurück. Zur Begründung führte er jeweils aus, die Beschwerdeführerin habe sich nicht derart mit den verwaltungsgerichtlichen Eilbeschlüssen auseinander gesetzt, dass eine Abänderung der angegriffenen Entscheidungen aus den von ihr vorgetragenen Gründen in Betracht komme. Die Rüge der Beschwerdeführerin, sowohl die Behörde als auch das Verwaltungsgericht hätten das spezifische öffentliche Interesse am Sofortvollzug der Verfügung nicht dargetan, könne der Beschwerde nicht zum Erfolg verhelfen. Bei ihrer Argumentation verkenne die Beschwerdeführerin, dass Widerspruch und Anfechtungsklage gegen die gemäß § 37 Abs. 1 KWG erlassenen Anordnungen nach § 49 KWG von Gesetzes wegen keine aufschiebende Wirkung hätten. Das Gleiche gelte für die nach § 44 c KWG ergangene Verfügung. Weder die Behörde noch die Gerichte hätten daher hinsichtlich der Begründung des Sofortvollzugs Zweckmäßigkeitserwägungen anzustellen oder eine Ermessensentscheidung zu treffen. Einer Begründung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehbarkeit bedürfe es in diesen Fällen nicht; der Gesetzgeber habe dem öffentlichen Interesse durch Bundesgesetz grundsätzlich Vorrang vor dem Interesse des Einzelnen eingeräumt.

Auch materiell-rechtlich gäben die verwaltungsgerichtlichen Ausführungen keinen Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der angegriffenen Eilbeschlüsse. Im Einzelnen wird ausgeführt, dass bei der im einstweiligen Rechtsschutz angemessenen Prüfungsintensität die Auffassung der Bundesanstalt, es handele sich um erlaubnispflichtige Tätigkeiten, nicht zu beanstanden sei. Zu den Finanzkommissionsgeschäften führte der Verwaltungsgerichtshof zudem aus, dass er die Untersagungsverfügung nicht für unverhältnismäßig halte. Zutreffend habe das Verwaltungsgericht darauf verwiesen, dass die Bundesanstalt der Beschwerdeführerin vor Erlass der Verfügung die Möglichkeit einer freiwilligen Abwicklung der Geschäfte und damit gewisse Freiräume eröffnet habe; diese habe die Beschwerdeführerin jedoch nicht genutzt. Im Übrigen gehe es um die Abwicklung unerlaubter Bankgeschäfte. In diesem Zusammenhang sei es nicht Aufgabe der Bundesanstalt, alternative Anlagemöglichkeiten für Kunden der Beschwerdeführerin aufzuzeigen.

Nach Abschluss der Beschwerdeverfahren setzte die Bundesanstalt gegen die Beschwerdeführerin ein vorher angedrohtes Zwangsgeld fest.

3. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG.

Insbesondere sei der in Art. 19 Abs. 4 GG verankerte Anspruch auf effektiven Rechtsschutz verletzt. Dieser gebiete im Eilverfahren, soweit wie möglich der Schaffung solcher vollendeter Tatsachen zuvorzukommen, die dann, wenn sich die Maßnahme bei endgültiger rechtlicher Prüfung als rechtwidrig erweise, nicht mehr rückgängig gemacht werden könnten. Daher sei von Verfassungs wegen in Eilverfahren immer eine Interessenabwägung durchzuführen, die nicht auf eine reine Rechtmäßigkeitsprüfung beschränkt werden könne. Dies gelte auch in den Fällen eines gesetzlich angeordneten Sofortvollzugs.

Dem würden die angegriffenen Entscheidungen nicht gerecht. Sie hätten unter Verweis auf § 49 KWG verweigert, überhaupt zu erwägen, ob den öffentlichen oder den privaten Interessen vorliegend der Vorrang einzuräumen sei. Die Fachgerichte hätten bei der Abwägung dieser Interessen zu beachten, dass die Beschwerdeführerin auf die schriftliche Einschätzung ihrer Geschäftstätigkeit durch die Rechtsvorgängerin der Bundesanstalt zu Beginn ihrer Tätigkeit als erlaubnisfrei vertraut habe, dass sie bislang beanstandungsfrei, erfolgreich und seriös gearbeitet habe, dass ihre Vermögensverhältnisse einwandfrei seien und dass die Durchsetzung der Klärung einer offenen materiellen Rechtslage ohne konkrete Not (etwa: Schutz der Anleger oder des Marktes) zur Vernichtung ihrer Existenz führe.

Vor diesem Hintergrund sei auch Art. 12 Abs. 1 GG verletzt.

4. Zugleich mit der Verfassungsbeschwerde hat die Beschwerdeführerin Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt, mit dem sie die Aussetzung des Sofortvollzugs erstrebt.

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen, da die Annahmevoraussetzungen gemäß § 93 a Abs. 2 BVerfGG nicht gegeben sind. Damit erledigt sich zugleich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung.

1. Die Verfassungsbeschwerde mit ihren gegen die Vorenthaltung von Eilrechtsschutz gerichteten Angriffen ist allerdings zulässig. Dies gilt auch hinsichtlich des Bescheids über die Festsetzung eines Zwangsgeldes. Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde steht insbesondere nicht der durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anhand von § 90 Abs. 2 BVerfGG entwickelte Grundsatz der Subsidiarität nicht entgegen. Die Beschwerdeführerin war nicht vorrangig auf das Hauptsacheverfahren zu verweisen, da sich die gerügten Grundrechtsverletzungen nicht vorrangig auf die Hauptsache, sondern auf das verwaltungsgerichtliche Eilverfahren als solches beziehen (vgl. dazu BVerfGE 77, 381 <401 f.>; 80, 40 <45>).

2. Der Verfassungsbeschwerde kommt aber in der Sache grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung nicht zu (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG).

Das Bundesverfassungsgericht hat die hier zu entscheidenden Fragen zur Effektivität des Rechtsschutzes in verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren bereits entschieden. Es hat insbesondere geklärt, dass der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG die Aufgabe zukommt, nicht nur jeden Akt der Exekutive, der in die Rechte des Bürgers eingreift, vollständig der richterlichen Prüfung zu unterstellen, sondern auch irreparable Entscheidungen, wie sie durch die sofortige Vollziehung einer hoheitlichen Maßnahme eintreten können, soweit wie möglich auszuschließen (vgl. BVerfGE 35, 263 <274>). Dabei ist auch ein gesetzlich angeordneter Sofortvollzug in die Prüfung einzubeziehen (vgl. BVerfGE 69, 220 <228 f.>).

Weiter hat das Bundesverfassungsgericht geklärt, dass Art. 12 Abs. 1 GG einen Eingriff in die Berufsfreiheit schon vor Rechtskraft des Hauptverfahrens nur unter strengen Voraussetzungen zur Abwehr konkreter Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter zulässt (vgl. BVerfGE 44, 105 <117 ff.>).

3. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung ist auch nicht zur Durchsetzung von Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten angezeigt (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Insbesondere Art. 19 Abs. 4 GG ist nicht verletzt.

a) Der in dieser Vorschrift verbürgte umfassende effektive Rechtsschutz hat gerade in Eilverfahren erhebliche Bedeutung. Die nach § 80 Abs. 1 VwGO für den Regelfall vorgeschriebene aufschiebende Wirkung von Widerspruch und verwaltungsgerichtlicher Klage ist insoweit eine adäquate Ausprägung der verfassungsrechtlichen Rechtsschutzgarantie und ein fundamentaler Grundsatz des öffentlich-rechtlichen Prozesses. Andererseits gewährleistet Art. 19 Abs. 4 GG die aufschiebende Wirkung der Rechtsbehelfe im Verwaltungsprozess nicht schlechthin. Überwiegende öffentliche Belange können es rechtfertigen, den Rechtsschutzanspruch des Grundrechtsträgers einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten (vgl. BVerfGE 35, 382 <401 f.>; 51, 268 <284>; 65, 1 <70 f.>). Für die sofortige Vollziehbarkeit eines Verwaltungsaktes ist daher ein besonderes öffentliches Interesse erforderlich, das über jenes Interesse hinausgeht, das den Verwaltungsakt selbst rechtfertigt (vgl. BVerfGE 35, 382 <402>; 38, 52 <58>; 69, 220 <228>). Der Rechtsschutzanspruch ist dabei umso stärker und darf umso weniger zurückstehen, je schwerwiegender die dem Einzelnen auferlegte Belastung ist und je mehr die Maßnahmen der Verwaltung Unabänderliches bewirken. Geltung und Inhalt dieser Leitlinien sind nicht davon abhängig, ob der Sofortvollzug eines Verwaltungsaktes einer gesetzlichen (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 VwGO) oder einer behördlichen Anordnung (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO) entspringt (vgl. BVerfGE 69, 220 <228 f.>).

b) Nach diesen Grundsätzen kann ein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 GG durch die angegriffenen Entscheidungen nicht festgestellt werden.

Zwar trifft es zu, dass die Gerichte eine Abwägung von privaten und öffentlichen Interessen aufgrund der gesetzlichen Anordnung von § 49 KWG ausdrücklich für nicht nötig erachtet haben. Dies begründet im vorliegenden Fall jedoch keine Verletzung des Anspruchs der Beschwerdeführerin auf effektiven Rechtsschutz. Denn in Fällen der gesetzlichen Sofortvollzugsanordnung unterscheidet sich die Interessenabwägung von derjenigen, die in den Fällen einer behördlichen Anordnung stattfindet. Während im Anwendungsbereich von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO bei der Interessenabwägung die Grundsatzentscheidung des Gesetzgebers für die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen bedeutsam wird, ist in den Fällen der Nummern 1 bis 3 zu beachten, dass hier der Gesetzgeber einen grundsätzlichen Vorrang des Vollziehungsinteresses angeordnet hat und es deshalb besonderer Umstände bedarf, um eine hiervon abweichende Entscheidung zu rechtfertigen (vgl. aus der Literatur etwa Kopp/Schenke, Kommentar zur VwGO, 13. Aufl. 2003, § 80 Rn. 114 sowie 153; Schenke, VBlBW 2000, S. 56 <57>; vgl. für die fachgerichtliche Rechtsprechung z.B. BVerwG, NVwZ-RR 1999, S. 556).

Die einfachgesetzliche Ausgestaltung beeinflusst auch die Anforderungen, die Art. 19 Abs. 4 GG an die Interessenabwägung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren stellt. Hat sich schon der Gesetzgeber für den Sofortvollzug entschieden, sind die Gerichte - neben der Prüfung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache - zu einer Einzelfallbetrachtung grundsätzlich nur im Hinblick auf solche Umstände angehalten, die von den Beteiligten vorgetragen werden und die Annahme rechtfertigen können, dass im konkreten Fall von der gesetzgeberischen Grundentscheidung ausnahmsweise abzuweichen ist. Es muss also über den Antrag auf Aufhebung, nicht über die Anordnung des Sofortvollzugs begründet entschieden werden. Der Umfang der Begründung einer die Aufhebung ablehnenden Entscheidung ergibt sich dabei aus den Argumenten im Vortrag des Antragstellers. Dieser muss die Wertung des Gesetzgebers mit Besonderheiten seiner Situation entkräften und Wege aufzeigen, die gleichwohl den öffentlichen Belangen noch Rechnung tragen. Dabei sind die Folgen, die sich für den einzelnen Beschwerdeführer mit dem Sofortvollzug verbinden, nur insoweit beachtlich, als sie nicht schon als regelmäßige Folge der gesetzlichen Anordnung des Sofortvollzugs in der gesetzgeberischen Grundentscheidung Berücksichtigung gefunden haben. Sind in diesem Sinne qualifizierte Argumente nicht vorgetragen, sind die Abwägungsanforderungen, die die Verwaltungsgerichte nach Art. 19 Abs. 4 GG im Rahmen ihrer Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO zu erfüllen haben, regelmäßig nur gering.

Nach diesen Grundsätzen kann eine Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG hier nicht bejaht werden. Die Beschwerdeführerin hat weder in ihren Beschwerdeschriften im einstweiligen fachgerichtlichen Rechtsschutzverfahren noch im Rahmen ihrer Verfassungsbeschwerde Gründe vorgetragen, die auf besondere, über die im Regelfall mit der Anordnung sofortiger Vollziehung verbundenen Umstände hingewiesen hätten, aufgrund derer eine Abwägung zugunsten ihrer privaten Interessen ausfallen müsste. Die Tatsache, dass eine Schließung der in den Verfügungen bezeichneten Geschäfte unmittelbar droht und dass die untersagten Geschäfte den Geschäftsinhalt wesentlich ausmachen, genügt in diesem Rahmen nicht. Dies ist eine Folge, die sich schon aus der Regelung des § 49 KWG ergibt und dem Anlegerschutz dient (vgl. BTDrucks 13/7142, S. 95), solange keine Erlaubnis nach dem Gesetz über das Kreditwesen erteilt ist. Über die Geschäftsschließung als solche hinausgehende Gründe, die eine Aussetzung der sofortigen Vollziehbarkeit bei Wahrung der Anlegerinteressen möglich erscheinen lassen, sind aus dem Vortrag der Beschwerdeführerin nicht ersichtlich. Der Verwaltungsgerichtshof hat auch geprüft, ob die sofortige Vollziehbarkeit der Untersagungsverfügungen nicht aufgrund des Vertrauensschutzgedankens rechtswidrig sei, diese Möglichkeit aber unter Hinweis auf die ungenutzte Möglichkeit zur Abwicklung dieser Geschäfte vor Erlass der behördlichen Verfügungen verneint. Zu über diese Ausführungen

hinausgehenden Einzelfallabwägungen hat der Vortrag der Beschwerdeführerin keinen Anlass gegeben.

c) Die angegriffenen Entscheidungen verstoßen auch nicht gegen das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Die rechtliche Prüfung der Erfolgsaussichten verkennt die Tragweite des Grundrechts der Berufsfreiheit nicht.

Von einer weiteren Begründung wird gemäß § 93 d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 93 d Abs. 1 Satz 2 BVerfGG).

Ende der Entscheidung