Judicialis Rechtsprechung

- 1 BvR 2403/06 -

In dem Verfahren

über

die Verfassungsbeschwerde

gegen 1. a) den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 25. August 2006 - 13 A 4243/05 -,

b) das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 2. September 2005 - 26 K 600/05 -,

c) den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Düsseldorf vom 10. Januar 2005 - 24.20-23-B... -,

d) den Bescheid der Bezirksregierung Düsseldorf vom 8. September 2004 - 24.20-23 B... -,

2. a) den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 25. August 2006 - 13 A 4244/05 -,

b) das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 2. September 2005 - 26 K 601/05 -,

c) den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Düsseldorf vom 10. Januar 2005 - 24.20-13-B... -,

d) den Bescheid der Bezirksregierung Düsseldorf vom 8. September 2004 - 24.20-13 B... -

hier: Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung

hat die 3. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch den Präsidenten Papier und die Richter Steiner, Gaier gemäß § 32 Abs. 1 in Verbindung mit § 93 d Abs. 2 BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 4. Oktober 2006 einstimmig beschlossen:

Tenor:

Das mit Verfügungen der Bezirksregierung Düsseldorf vom 8. September 2004 - 24.20-23 und 24.20-13 - in der Fassung der Widerspruchsbescheide der Bezirksregierung Düsseldorf vom 10. Januar 2005 - 24.20-23 und 24.20-13 -angeordnete Ruhen der Approbationen als Zahnarzt und Arzt sowie die Einziehung der Urkunden wird bis zur Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde, längstens für die Dauer von sechs Monaten, vorläufig ausgesetzt.

Das Land Nordrhein-Westfalen hat dem Beschwerdeführer die notwendigen Auslagen für das Verfahren über die einstweilige Anordnung zu erstatten.

Gründe:

I.

Der Beschwerdeführer wendet sich gegen die Anordnung des Ruhens seiner Approbationen als Zahnarzt und Arzt sowie die Einziehung der Approbationsurkunden.

1. Der 1953 geborene Beschwerdeführer besitzt die Approbation als Zahnarzt und Arzt und betreibt seit 1989 eine Zahnarztpraxis in Duisburg. Ende September 2003 wurde gegen ihn ein Ermittlungsverfahren wegen des Verdachts auf Betrug eingeleitet. Hintergrund hierfür war ein Ermittlungsverfahren gegen einen Lieferanten von Zahnersatz. Den Verantwortlichen dieses Unternehmens wurde vorgeworfen, sie hätten günstigen Zahnersatz aus dem Ausland an eine innerdeutsche Firma verkauft und dann zu deutschen Preisen ihren Kunden in Rechnung gestellt, die den Zahnersatz auch zu diesen Preisen weitergaben. Den Differenzbetrag hätten sie nachträglich teilweise ihren Kunden zurückerstattet.

Es bestand Grund zu der Annahme, dass der Beschwerdeführer zum begünstigten Personenkreis zählte. Vom 22. September bis 18. November 2003 war er deshalb in Untersuchungshaft. Danach nahm er seine zahnärztliche Tätigkeit wieder auf. Er baute ein Eigenlabor für die Herstellung von Prothetik auf, das mit zwei Vollzeitkräften und einer Halbtagskraft betrieben wird. Zwischenzeitlich wurde er vom Landgericht durch Urteil vom 30. August 2005 zu einer Freiheitsstrafe von einem Jahr und zehn Monaten auf Bewährung verurteilt. Ein Berufsverbot wurde nicht ausgesprochen. Das Urteil ist nicht rechtskräftig, nachdem sowohl der Beschwerdeführer als auch die Staatsanwaltschaft Revision eingelegt haben.

Seine Zulassung als Vertragsarzt wurde dem Beschwerdeführer in der Sitzung des Zulassungsausschusses vom 15. März 2004 entzogen. Der Berufungsausschuss hat diese Entscheidung in seiner Sitzung vom 9. November 2004 bestätigt.

Mit Bescheiden vom 8. September 2004 ordnete die Bezirksregierung das Ruhen der zahnärztlichen und der ärztlichen Approbationen und die sofortige Vollziehung der Verfügungen an. Sie stützte ihre Entscheidung darauf, dass dem Beschwerdeführer gemäß der Anklageschrift der Staatsanwaltschaft Betrug in 41 Fällen zur Last gelegt werde. Er habe dem Grunde nach eingeräumt, dass er bei Zahnersatz gegenüber der Kassenzahnärztlichen Vereinigung und insbesondere seinen Patienten falsch abgerechnet habe. Er habe Barrückerstattungen der Lieferfirma in Höhe von mindestens 55.296,21 € nicht weitergegeben. Die Staatsanwaltschaft gehe von einer Summe von mindestens 220.838,49 € aus. Damit liege ein schwerer Verstoß gegen ärztliche Pflichten mit strafrechtlich relevantem Bezug vor. Die Verfehlungen seien so gravierend, dass sie die Annahme rechtfertigten, dass der Beschwerdeführer nicht mehr die Gewähr dafür biete, in Zukunft seine beruflichen Pflichten zuverlässig zu erfüllen. Angesichts der Schadenshöhe und des Zeitraumes, über den sich die Taten abgespielt hätten, stelle die Anordnung des Ruhens der Approbation das einzig wirksame Mittel dar, weitere mögliche Verfehlungen im Zusammenhang mit der Fortführung seiner Tätigkeit als Zahnarzt zu unterbinden. Zwar habe die Anordnung des Ruhens weitreichende wirtschaftliche Folgen für den Beschwerdeführer. Das Interesse der Allgemeinheit an der Prävention weiterer finanzieller Einbußen und der Schutz des besonderen Vertrauensverhältnisses zwischen Arzt und Patient seien hier aber höher zu bewerten als das Interesse des Beschwerdeführers daran, seine Praxis und seinen Beruf weiter fortzuführen. Die Funktionsfähigkeit der gesetzlichen Krankenversicherung sei wesentlicher Bestandteil des Gesundheitswesens und stehe im Interesse der Allgemeinheit.

Das Verwaltungsgericht lehnte die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der von dem Beschwerdeführer eingelegten Widersprüche ab. Die hiergegen gerichteten Beschwerden wies das Oberverwaltungsgericht zurück. Nachdem der Beschwerdeführer Verfassungsbeschwerden erhoben und zugleich den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt hatte, setzte das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 29. Dezember 2004 (1 BvR 2820/04 und 1 BvR 2851/04) die sofortige Vollziehung der Verfügungen der Bezirksregierung aus. Die einstweiligen Anordnungen wurden zwischenzeitlich mehrfach wiederholt.

Mit Bescheiden vom 10. Januar 2005 wies die Bezirksregierung die Widersprüche des Beschwerdeführers gegen die Ruhensanordnungen zurück. Sie wiederholte im Wesentlichen die Argumente aus den Ausgangsbescheiden und gelangte zu dem Ergebnis, der gegen den Beschwerdeführer bestehende Betrugsverdacht begründe dessen Unwürdigkeit und Unzuverlässigkeit zur Ausübung des zahnärztlichen und des ärztlichen Berufs.

Die hiergegen gerichteten Klagen des Beschwerdeführers blieben erfolglos. Das Verwaltungsgericht bestätigte die behördlichen Entscheidungen. Insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Unzuverlässigkeit oder Unwürdigkeit lediglich aus einem eingeleiteten, nicht jedoch aus einem bereits abgeschlossenen Strafverfahren folgen müsse, komme es nicht darauf an, ob strafrechtlich schon ein Schuldvorwurf gegen den Betroffenen gerechtfertigt oder ein solcher mit Sicherheit zu erwarten sei. Vielmehr sei die Anordnung des Ruhens der Approbation gerade dazu bestimmt, in noch unklaren Fällen die Ausübung der ärztlichen Tätigkeit bis zur Entscheidung des Strafgerichts vorübergehend zu untersagen, wenn dies im Interesse der Allgemeinheit oder zum Schutz der Patienten geboten sei. Die Anträge des Beschwerdeführers auf Zulassung der Berufung wies das Oberverwaltungsgericht zurück. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts bestünden nicht; auch der Zulassungsgrund der besonderen Schwierigkeiten der Rechtssache sei nicht gegeben.

2. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung seiner Rechte aus Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4 und Art. 20 Abs. 3 GG.

Er sei namentlich in seinem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG betroffen, weil ihm jegliche Tätigkeit in seinem Beruf verwehrt sei. Selbst wenn er seine Praxis aufgebe, könne er nicht als angestellter Zahnarzt arbeiten. Die in § 5 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde (Zahnheilkundegesetz; im Folgenden: ZHG) und § 6 Abs. 1 Nr. 1 der Bundesärzteordnung (im Folgenden: BÄO) verwendeten Begriffe der Unwürdigkeit und Unzuverlässigkeit seien nicht auf die Schutzbereiche anderer Grundrechte oder bedeutender Verfassungsgrundsätze eingrenzbar. Somit werde die Norm spätestens auf der Ebene der Ermessensausübung und der zu treffenden Prognoseentscheidung uferlos weit und in ihrer konkreten Anwendung unvorhersehbar. Zudem sei durch § 5 Abs. 1 Nr. 1 ZHG und § 6 Abs. 1 Nr. 1 BÄO eine Ruhensanordnung als vorläufige Maßnahme in einem Stadium vorgesehen, in dem die verfassungsrechtlich geschützte Unschuldsvermutung gelte. Daher müsse der Grundrechtsschutz aus Art. 12 GG stärker und intensiver ausfallen als bei einem Widerruf der Approbation nach erfolgter rechtskräftiger Schuldfeststellung.

Soweit gegen § 5 Abs. 1 Nr. 1 ZHG und § 6 Abs. 1 Nr. 1 BÄO nicht bereits verfassungsrechtliche Bedenken bestünden, seien diese Normen jedenfalls restriktiv auszulegen. Das ergebe sich daraus, dass entgegen der grundgesetzlich geschützten Unschuldsvermutung für Beschuldigte eines Strafverfahrens allein an den Verdacht einer Straftat massive Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit geknüpft würden. Der pauschale Vorwurf der Falschabrechnung würdige die Besonderheiten des Sachverhalts nicht. Er, der Beschwerdeführer, habe seit November 2003 ca. 3.000 beanstandungsfreie Behandlungen ausgeführt. In keiner der angegriffenen Entscheidungen werde dargelegt, warum eine Ruhensanordnung im Interesse der Allgemeinheit oder zum Schutz der Patienten geboten sei. Letztere nähmen den Beschwerdeführer trotz der öffentlich bekannt gewordenen Vorwürfe weiterhin in Anspruch.

II.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist begründet.

1. Nach den §§ 32, 93 d Abs. 2 BVerfGG kann die Kammer im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Dabei haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit des angegriffenen Hoheitsakts vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die Verfassungsbeschwerde erweist sich von vornherein als unzulässig oder offensichtlich unbegründet. Bei offenem Ausgang des Verfassungsbeschwerdeverfahrens muss das Bundesverfassungsgericht die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen abwägen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Verfassungsbeschwerde aber der Erfolg zu versagen wäre (vgl. BVerfGE 88, 25 <35>; 89, 109 <110 f.>).

2. Die Verfassungsbeschwerde ist weder unzulässig noch offensichtlich unbegründet.

Wie die Kammer bereits im Beschluss vom 29. Dezember 2004 - 1 BvR 2820/04 und 1 BvR 2851/04 - ausgeführt hat, wird nicht nur mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung dieser Maßnahme, sondern auch mit der Anordnung des Ruhens der Approbation in die Berufsfreiheit des Beschwerdeführers eingegriffen. Das Ruhen der Approbationen nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 ZHG und § 6 Abs. 1 Nr. 1 BÄO stellt eine vorläufige Berufsuntersagung in unklaren oder eilbedürftigen Fällen dar (vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 19. Juli 1991 - 9 S 1227/91 -, NJW 1991, S. 2366). Ob es zu einem Widerruf der Approbationen nach § 4 Abs. 2 ZHG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ZHG und § 5 Abs. 2 BÄO in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BÄO kommt, ist derzeit noch offen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind solche Eingriffe in die Freiheit der Berufswahl schon vor dem rechtskräftigen Abschluss des Hauptverfahrens als Präventivmaßnahme nur zur Abwehr konkreter Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter zulässig; die hohe Wahrscheinlichkeit, dass das Hauptverfahren zum gleichen Ergebnis führen wird, reicht allein nicht aus (vgl. BVerfGE 44, 105 <117 ff.>; stRspr). Überwiegende öffentliche Belange können es hiernach ausnahmsweise rechtfertigen, den Rechtsschutzanspruch des Grundrechtsträgers einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten. Wegen der gesteigerten Eingriffsintensität des vorläufigen Berufsverbots sind hierfür jedoch nur solche Gründe ausreichend, die in angemessenem Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen und ein Zuwarten bis zur Rechtskraft des Hauptverfahrens ausschließen (vgl. BVerfGK 2, 89 <94>). Ob diese Voraussetzungen gegeben sind, hängt von einer Gesamtwürdigung der Umstände des Einzelfalls und insbesondere davon ab, ob eine weitere Berufstätigkeit konkrete Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter befürchten lässt.

Ob die angegriffenen Entscheidungen über die Anordnung des Ruhens der Approbationen des Beschwerdeführers und der anschließenden gerichtlichen Überprüfung diesen Maßstäben Rechnung tragen, ist zweifelhaft und bedarf der Überprüfung im Verfassungsbeschwerdeverfahren. Es erscheint nicht ausgeschlossen, dass weder von der Behörde noch von den Gerichten der Umstand beachtet wurde, dass ein Ruhen der Approbationen nur dann in Betracht kommt, wenn eine weitere Berufstätigkeit konkrete Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter befürchten lässt. Die Entscheidungen befassen sich zwar ausführlich mit den tatbestandlichen Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 Nr. 1 ZHG und des § 6 Abs. 1 Nr. 1 BÄO, treffen aber im Übrigen keine Feststellungen, die wesentlich über die Erkenntnisse hinausgehen, die bereits bei Anordnung und Überprüfung der sofortigen Vollziehbarkeit der Ruhensanordnungen vorlagen. Obwohl die genannten Vorschriften als Ermessensbestimmungen die Berücksichtigung dieses Umstandes ermöglichen (vgl. BVerfGE 44, 105 <121 f.>), gehen die angegriffenen Entscheidungen auf die Notwendigkeit der Ruhensanordnung zur Abwehr konkreter Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter nicht ein. Dieses Erfordernis ist jedoch nicht nur für die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit der Ruhensanordnung von Bedeutung. Die Anordnung des Ruhens der Approbation stellt vielmehr selbst eine vorläufige Berufsuntersagung dar, deren Wirkungen durch die sofortige Vollziehung nur auf den Zeitraum vor Bestandkraft der Ruhensanordnung vorverlagert werden.

3. Die hiernach gebotene Folgenabwägung unterscheidet sich mangels weiterführender Festellungen der Fachgerichte nicht von der im Beschluss vom 29. Dezember 2004 - 1 BvR 2820/04 und 1 BvR 2851/04 - und führt zum Erlass der einstweiligen Anordnung.

Erginge die einstweilige Anordnung nicht, erwiese sich die Verfassungsbeschwerde später aber als begründet, so entstünden dem Beschwerdeführer durch die Ruhensanordnungen schon jetzt schwere und kaum wiedergutzumachende wirtschaftliche Nachteile. Der Beschwerdeführer könnte seine Berufe nicht mehr ausüben mit der Folge, dass er den Verlust seines Rufs und damit seines Patientenstammes zu befürchten hätte. Er könnte nicht einmal mehr im Angestelltenverhältnis als Arzt oder Zahnarzt arbeiten. Erginge die einstweilige Anordnung, hätte die Verfassungsbeschwerde später aber keinen Erfolg, könnte der Beschwerdeführer seine Praxis einstweilen weiterbetreiben mit den von den Behörden und Gerichten prognostizierten Gefahren.

Die Folgen einer fortgesetzten beruflichen Tätigkeit des Beschwerdeführers fallen hier weniger ins Gewicht, weil keine konkreten Anhaltspunkte dafür ersichtlich sind, dass der Beschwerdeführer seine ärztlichen oder zahnärztlichen Berufspflichten in nächster Zeit verletzen wird. Es fehlt jedenfalls derzeit an konkreten Hinweisen dafür, dass der Beschwerdeführer seine zahnärztliche Tätigkeit weiterhin zu vermögensschädigenden Handlungen zu Lasten Dritter ausnutzt. Das Fehlverhalten, das inzwischen Gegenstand einer nicht rechtskräftigen Verurteilung ist, liegt in der Vergangenheit und ist seit Jahren abgeschlossen. Nichts anderes gilt für die weiteren Unregelmäßigkeiten bei der Abrechnung von Zahnersatzleistungen nach der Beendigung der Zusammenarbeit des Beschwerdeführers mit der früheren Lieferantin. Zudem ist der Verdacht weiteren Fehlverhaltens auch nach der strafrechtlichen Verurteilung des Beschwerdeführers in erster Instanz nicht hinreichend aufgeklärt. Während das Landgericht einige der entsprechenden Vorwürfe ausdrücklich als widerlegt bezeichnet, konnten die übrigen Vorwürfe zwar dem Grunde nach bestätigt, nicht aber hinsichtlich der Höhe der insoweit zu Unrecht vereinnahmten Beträge geklärt werden. Es ist demnach weiterhin offen, wie diese Unregelmäßigkeiten zu bewerten sind.

4. Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf § 34 a Abs. 3 BVerfGG.

5. Wegen der besonderen Dringlichkeit ergeht diese Entscheidung unter Verzicht auf die Anhörung des Antragsgegners des Ausgangsverfahrens (§ 32 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG).

Ende der Entscheidung