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Beginn der Entscheidung

Gericht: Bundesverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 23.03.1999
Aktenzeichen: BVerwG 1 C 12.97
Rechtsgebiete: GG, VwGO, ZPO, VersG


Vorschriften:

GG Art. 8
GG Art. 19 Abs. 4
GG Art. 21
GG Art. 74 Abs. 1 Nr. 3
VwGO § 113 Abs. 1 Satz 4
VwGO § 137 Abs. 1 und 2
ZPO § 561 Abs. 2
ZPO § 562
VersG § 5
Bayerisches Landesstraf- und Verordnungsgesetz Art. 7 Abs. 2
Leitsätze:

1. Die Art des durch den erledigten Verwaltungsakt bewirkten Eingriffs, insbesondere im grundrechtlichen Bereich, kann im Hinblick auf den verfassungsrechtlich garantierten Anspruch auf effektiven Rechtsschutz das für einen Antrag nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche Feststellungsinteresse begründen (im Anschluß an BVerwGE 61, 164 <166>).

2. Es ist weder unter dem Gesichtspunkt der Gesetzgebungskompetenz noch im Hinblick auf Art. 8 Abs. 1 GG verfassungswidrig, aufgrund des Art. 7 Abs. 2 des bayerischen Landesstraf- und Verordnungsgesetzes unter den Voraussetzungen des polizeilichen Notstands eine nichtöffentliche Versammlung zu verbieten.

Urteil des 1. Senats vom 23. März 1999 - BVerwG 1 C 12.97 -

I. VG Regensburg vom 01.03.1994 - Az.: VG RN 11 K 93.1234 - II. VGH München vom 24.01.1997 - Az.: VGH 24 B 94.1426 -


BVerwG 1 C 12.97 VGH 24 B 94.1426

Verkündet am 23. März 1999

Reuter Justizangestellter als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 1. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 23. März 1999 durch den Vorsitzenden Richter Meyer und die Richter Dr. Mallmann, Dr. Hahn, Groepper und Dr. Gerhardt

für Recht erkannt:

Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 24. Januar 1997 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.

Gründe:

I.

Die Klägerin, die Nationaldemokratische Partei Deutschlands NPD , plante für den 5. und 6. Juni 1993 die Durchführung ihres Bundesparteitags als geschlossene Veranstaltung und mietete zu diesem Zweck die Stadthalle der Stadt Pocking. Mit Bescheid vom 3. Juni 1993 verbot das Landratsamt Passau auf Weisung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern die Abhaltung des Bundesparteitags der Klägerin in Pocking in der Zeit vom 5. bis 6. Juni 1993, und zwar im wesentlichen aus folgenden Erwägungen: Der Parteitag sei eine nichtöffentliche Versammlung, die unter Heranziehung der sicherheitsrechtlichen Generalklausel des Art. 7 Abs. 2 des Landesstraf- und Verordnungsgesetzes LStVG - verboten werden könne, wenn gewaltsame Auseinandersetzungen zwischen den Teilnehmern der Versammlung und Gegendemonstranten zu erwarten seien und die Polizei voraussichtlich nicht in der Lage sei, solche Auseinandersetzungen mit den ihr zu diesem Zeitpunkt verfügbaren Kräften wirksam zu unterbinden. Nach dem Mordanschlag von Solingen in der Nacht zum 30. Mai 1993 sei in größerem Umfang mit der Teilnahme auch gewaltbereiter Gruppen an der angekündigten Gegenveranstaltung zu rechnen, nachdem es aus Anlaß dieses Mordanschlags im gesamten Bundesgebiet zu einer Vielzahl demonstrativer Aktionen mit zum Teil erheblichen Ausschreitungen gekommen sei. Die Polizei sei vor dem Hintergrund der Gesamtsituation zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht in der Lage, einen störungsfreien Verlauf des Bundesparteitags sicherzustellen. Das Landratsamt Passau ordnete die sofortige Vollziehung an.

Gegen den Bescheid legte die Klägerin Widerspruch ein, über den nicht entschieden wurde. Ein Gesuch der Klägerin um vorläufigen Rechtsschutz blieb in zweiter Instanz ohne Erfolg.

Am 2. Juli 1993 hat die Klägerin Fortsetzungsfeststellungsklage mit dem Begehren erhoben, festzustellen, daß die Verbotsverfügung vom 3. Juni 1993 rechtswidrig gewesen sei. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung zurückgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei als Fortsetzungsfeststellungsklage mangels eines Feststellungsinteresses nicht zulässig. Die Absicht, wegen des Parteitagsverbots Schadensersatzansprüche geltend zu machen, könne ein Feststellungsinteresse hier nicht begründen. Weiter seien keine Umstände dargetan, die auf eine hinreichend konkrete Wiederholungsgefahr schließen ließen. Aufgrund der Brandanschläge in Solingen und Mölln, auf die große Bevölkerungsteile mit Empörung und Solidaritätskundgebungen reagiert hätten, habe eine seit Bestehen der Bundesrepublik Deutschland noch nie dagewesene Ausnahmesituation vorgelegen, die eine Wiederholungsgefahr im Hinblick auf das von der Klägerin befürchtete neue Verbot in ähnlicher Lage als nicht hinreichend konkret erscheinen lasse. Das Feststellungsinteresse der Klägerin sei auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Genugtuung oder Rehabilitation zu bejahen. Dem Tenor und der Begründung des Bescheids vom 3. Juni 1993 sei keine dem Beklagten anzulastende, die Klägerin diskriminierende Wirkung zu entnehmen. Das Gericht teile nicht die Auffassung, daß bei Vorliegen einer Grundrechtsbetroffenheit sei sie schwerwiegend oder nicht das Rehabilitationsinteresse stets zu bejahen sei. Vorliegend sei zwar der Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG berührt. Dies gebiete aber auch in Verbindung mit dem verfassungsrechtlich garantierten Anspruch auf effektiven Rechtsschutz nach Art. 19 Abs. 4 GG nicht, von dem Erfordernis einer fortdauernden Beeinträchtigung abzusehen.

Obwohl die Berufung wegen Unzulässigkeit der Klage nicht zum Erfolg führe, seien "zum Vorbringen der Klägerin folgende Anmerkungen veranlaßt": Für nichtöffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen enthalte das Versammlungsgesetz wenige Einschränkungen. Für die vorliegende Fallkonstellation habe der Bundesgesetzgeber bewußt keine Regelung getroffen. Der Rückgriff auf allgemeines Sicherheitsrecht, hier Art. 7 Abs. 2 LStVG als Befugnisnorm für ein gegen den Veranstalter einer an sich friedlichen Versammlung gerichtetes Verbot, sei nur unter den besonderen Voraussetzungen des polizeilichen Notstands zulässig. Die vom Beklagten getroffene Einschätzung der Gefahrensituation sei vor dem Hintergrund der Brandanschläge in Mölln und Solingen und der Kürze der Zeit nicht zu beanstanden. Eine Güterabwägung ergebe, daß vorliegend das Interesse der Klägerin, gerade an diesem ereignisbelasteten Wochenende ihren Parteitag abzuhalten, zurückzutreten habe. Zwar seien sicherheitsrechtliche Maßnahmen grundsätzlich gegen denjenigen zu richten, der für die Gefährdungslage verantwortlich sei. Die Klägerin könne aber angesichts der in der Bundesrepublik einmaligen Ausnahmesituation in der Zeit vom 30. Mai 1993 bis zum darauffolgenden Wochenende nicht von ihrer Mitverantwortung dafür befreit werden, daß ihre im Parteiprogramm zum Ausdruck kommende Haltung zu Ausländerfragen zahlreiche Proteste und Ankündigungen von Gegendemonstrationen hervorgerufen habe. Nur im Hinblick auf diese einmalige Situation sei es ausnahmsweise gerechtfertigt, den Bundesparteitag gerade zu diesem Zeitpunkt zu verbieten und die Klägerin als "Quasi-Störerin" zu behandeln. Damit stelle sich nicht die Frage eines polizeilichen Notstands.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision eingelegt. Zu deren Begründung macht sie im wesentlichen geltend: Bereits die Schwere des durch das Verbot des Bundesparteitags bewirkten Eingriffs in ihre verfassungsmäßigen Rechte begründe das erforderliche Feststellungsinteresse. Einerseits sei Art. 8 GG verletzt worden, der einen besonders hohen Rang habe. Zum anderen sei nicht berücksichtigt worden, daß politischen Parteien in allen ihren Betätigungen das Parteienprivileg des Art. 21 GG zugute komme. Materiellrechtlich dürfe sie mangels eines rechtswidrigen Verhaltens nicht wie ein Störer behandelt werden. Die Voraussetzungen des polizeilichen Notstands habe der Beklagte nicht dargelegt und unter Beweis gestellt.

Die Klägerin beantragt,

unter Abänderung der Urteile des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 24. Januar 1997 und des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 1. März 1994 festzustellen, daß die Verbotsverfügung des Landratsamts Passau vom 3. Juni 1993 rechtswidrig war.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen und verteidigt das Berufungsurteil.

II.

Der Senat konnte trotz Ausbleibens eines Vertreters des Beklagten in der mündlichen Verhandlung über die Revision verhandeln und entscheiden, weil in der Ladung darauf hingewiesen worden ist (§ 102 Abs. 2 VwGO).

Die Revision ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Dies führt zur Aufhebung des Berufungsurteils und Zurückverweisung der Sache an den Verwaltungsgerichtshof.

1. Die Klage ist zulässig. Das Berufungsurteil spricht der Klägerin zu Unrecht das nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO für die Fortsetzungsfeststellungsklage notwendige berechtigte Interesse an der Feststellung ab, daß der erledigte Bescheid vom 3. Juni 1993 rechtswidrig gewesen ist.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, daß ein schutzwürdiges ideelles Interesse an der Rechtswidrigkeitsfeststellung nicht nur in Fällen in Betracht kommt, in denen abträgliche Nachwirkungen der erledigten Verwaltungsmaßnahme fortbestehen. Vielmehr kann auch die Art des Eingriffs, insbesondere im grundrechtlich geschützten Bereich, verbunden mit dem durch Art. 19 Abs. 4 GG garantierten Anspruch auf effektiven Rechtsschutz erfordern, das Feststellungsinteresse anzuerkennen (Urteil vom 21. November 1980 BVerwG 7 C 18.79 BVerwGE 61, 164 <166> unter Bezugnahme auf BVerfGE 51, 268 <279>; Urteil vom 3. Mai 1988 BVerwG 7 C 92.86 Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 96). Hierzu zählen namentlich Feststellungsbegehren, die polizeiliche Maßnahmen zum Gegenstand haben (vgl. Urteil vom 29. April 1997 BVerwG 1 C 2.95 Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 127 S. 8 = NJW 1997, 2534 m.w.N). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist es zwar mit dem Gebot, effektiven Rechtsschutz zu gewährleisten, grundsätzlich vereinbar, wenn die Gerichte ein Rechtsschutzinteresse nur solange als gegeben ansehen, als ein gerichtliches Verfahren dazu dienen kann, eine gegenwärtige Beschwer auszuräumen, einer Wiederholungsgefahr zu begegnen oder eine fortwirkende Beeinträchtigung durch einen an sich beendeten Eingriff zu beseitigen. Das Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz gebietet es aber, daß der Betroffene Gelegenheit erhält, in Fällen tiefgreifender, tatsächlich jedoch nicht fortwirkender Grundrechtseingriffe auch dann die Rechtmäßigkeit des Eingriffs gerichtlich klären zu lassen, wenn die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt sich nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene die gerichtliche Entscheidung kaum erlangen kann. Der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz darf nicht von der weiteren Voraussetzung abhängig gemacht werden, daß an dem Betroffenen ein Exempel statuiert oder sein Ansehen in der Öffentlichkeit herabgesetzt wurde (vgl. BVerfG, Beschluß der 1. Kammer des Ersten Senats vom 7. Dezember 1998 - 1 BvR 831/89 - NVwZ 1999, 290 <291 f.> zum Wasserwerfereinsatz; ferner Beschluß vom 30. April 1997 - 2 BvR 817/90 u.a. - BVerfGE 96, 27 <39 f.> m.w.N.).

Die Anwendung dieser Grundsätze führt zur Bejahung eines berechtigten Interesses der Klägerin, die Rechtswidrigkeit des Bescheids vom 3. Juni 1993 feststellen zu lassen. Nach Art. 19 Abs. 3 GG gelten für die Klägerin als inländische Personenvereinigung die Grundrechte, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind. Hierzu gehört die durch Art. 8 Abs. 1 GG geschützte Versammlungsfreiheit, die dem Grundrechtsträger das Selbstbestimmungsrecht über Ort, Zeitpunkt, Art und Inhalt der Versammlung gewährleistet (BVerfG, Beschluß vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233, 341/81 - BVerfGE 69, 315 <341>). Dabei kommt es in diesem Zusammenhang nicht darauf an, ob eine öffentliche oder nichtöffentliche Versammlung beabsichtigt war (vgl. dazu unten 2 a), da Art. 8 Abs. 1 GG auch für letztere gilt (vgl. Herzog, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz, Art. 8 Rn. 54). In den Schutzbereich dieses besonders bedeutsamen Grundrechts (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 343) greift das an die Klägerin gerichtete Verbot ein, ihren Bundesparteitag wie vorgesehen am 5. und 6. Juni 1993 in Pocking abzuhalten. Das vorläufige Rechtsschutzverfahren, dessen Gegenstand die Vollziehbarkeit des Bescheids war, genügt insoweit nicht. Damit ist das erforderliche Feststellungsinteresse der Klägerin gegeben, so daß offenbleiben kann, ob ein solches Interesse auch unter dem Gesichtspunkt fortdauernder diskriminierender Wirkung des Parteitagsverbots oder aus anderen Gründen besteht.

2. Die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts ermöglichen dem Senat keine abschließende Entscheidung, ob die Verbotsverfügung rechtswidrig gewesen ist.

Da die Verbotsverfügung in das Grundrecht der Klägerin aus Art. 8 Abs. 1 GG eingreift, bedarf sie einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.

a) Eine solche Ermächtigungsgrundlage besteht nach Bundesrecht nicht. Sie ist namentlich dem Versammlungsgesetz nicht zu entnehmen. Dieses Gesetz trifft vor allem Regelungen für öffentliche Versammlungen. Hierzu gehört auch § 5 VersG, der unter bestimmten Voraussetzungen das Verbot der Abhaltung einer öffentlichen Versammlung in geschlossenen Räumen ermöglicht. Hingegen enthält das Versammlungsgesetz nur wenige Vorschriften, die auch für nichtöffentliche Versammlungen gelten (vgl. z.B. §§ 3, 21). Eine Ermächtigung zu einem Versammlungsverbot fehlt insoweit.

Die Öffentlichkeit einer Versammlung bestimmt sich danach, ob die Versammlung einen abgeschlossenen oder einen individuell nicht abgegrenzten Personenkreis umfaßt (vgl. Beschluß vom 14. Februar 1996 - BVerwG 1 B 203.95 - Buchholz 11 Art. 8 GG Nr. 8). Nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs war der Bundesparteitag als geschlossene Veranstaltung in der Stadthalle von Pocking, mithin als nichtöffentliche Versammlung in geschlossenen Räumen, vorgesehen (vgl. zur regelmäßigen Nichtöffentlichkeit von Parteitagen Dietel/Gintzel/Kniesel, Demonstrations- und Versammlungsfreiheit, 11. Aufl., § 1 Rn. 209). Die insoweit vom Verwaltungsgerichtshof - im Rahmen seiner sachliche Klageabweisungsgründe betreffenden "Anmerkungen" - getroffenen tatsächlichen Feststellungen sind, obwohl es ihrer nach dem Urteilsausspruch nicht bedurft hätte, nach § 137 Abs. 2, § 173 VwGO i.V.m. § 561 Abs. 2 ZPO revisionsgerichtlich verwertbar, da zur Wahrung rechtlichen Gehörs dem in der Vorinstanz obsiegenden Beklagten die Möglichkeit eingeräumt wurde, im Revisionsverfahren Rügen gegen tatsächliche Feststellungen zu erheben, die sich in der Vorinstanz für ihn im Ergebnis nicht ungünstig ausgewirkt haben (vgl. auch Urteil vom 15. Dezember 1983 - BVerwG 5 C 26.83 - BVerwGE 68, 290 <296> m.w.N.). Betraf die Verbotsverfügung eine nichtöffentliche Versammlung, so fehlt es an einer bundesgesetzlichen Grundlage. Keiner Entscheidung bedarf, ob § 5 VersG auf nichtöffentliche Versammlungen entsprechend anwendbar ist (so Rühl, NVwZ 1988, 577 <581>), da die Voraussetzungen dieser Vorschrift nach den Feststellungen des Berufungsgerichts nicht gegeben sind.

b) Wie der Verwaltungsgerichtshof dargelegt hat, kommt als Ermächtigungsgrundlage für den Bescheid vom 3. Juni 1993 Art. 7 Abs. 2 des bayerischen Landesstraf- und Verordnungsgesetzes - LStVG - unter den Voraussetzungen des polizeilichen Notstands in Betracht. Nach dieser Vorschrift können die Sicherheitsbehörden im Falle des Fehlens einer anderen Rechtsvorschrift, die zum Eingriff in Rechte anderer ermächtigt, zur Erfüllung ihrer Aufgaben für den Einzelfall Anordnungen nur treffen, um bestimmte näher bezeichnete rechtswidrige Taten oder verfassungsfeindliche Handlungen zu verhüten oder zu unterbinden (Nr. 1), durch solche Handlungen verursachte Zustände zu beseitigen (Nr. 2) oder Gefahren abzuwehren oder Störungen zu beseitigen, die Leben, Gesundheit oder die Freiheit von Menschen oder Sachwerte, deren Erhaltung im öffentlichen Interesse geboten erscheint, bedrohen oder verletzen (Nr. 3). Gegen die Heranziehung dieser Vorschrift als Grundlage für das in Rede stehende Verbot bestehen weder unter dem Gesichtspunkt der Gesetzgebungskompetenz noch im Hinblick auf Art. 8 Abs. 1 GG durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken.

aa) Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebung u.a. auf das Versammlungsrecht. Hierunter fallen alle öffentlich-rechtlichen Regelungen für Versammlungen i.S. des Art. 8 GG, mithin auch für nichtöffentliche Versammlungen (vgl. Degenhart, in: Sachs, Grundgesetz, 2. Aufl., Art. 74 Rn. 26). Der Bund hat zwar von dieser Gesetzgebungszuständigkeit mit der Verabschiedung des Versammlungsgesetzes Gebrauch gemacht. Die wenigen auf nichtöffentliche Versammlungen anwendbaren Vorschriften dieses Gesetzes haben aber keinen abschließenden Charakter. Soweit dem Urteil des erkennenden Senats vom 6. September 1988 - BVerwG 1 C 71.86 - (BVerwGE 80, 158 <159>) anderes zu entnehmen sein sollte, hält der Senat daran nicht fest.

Dem Gesetzgeber ging es bei dem Versammlungsgesetz in erster Linie um öffentliche Versammlungen, wie dies bereits in der Bezeichnung des Regierungsentwurfs zum Ausdruck kam (Entwurf eines Gesetzes über öffentliche Versammlungen und Aufzüge, BTDrucks 1/1102 vom 26. Juni 1950). Äußerungen zum (grundsätzlich) abschließenden Charakter des Gesetzes im Verlauf der parlamentarischen Beratungen bezogen sich ersichtlich auf öffentliche Versammlungen (vgl. Becker, BTProt, 220. Sitzung, 26. Juni 1952, S. 9735; Lehr, BTProt, 264. Sitzung, 6. Mai 1953, S. 12853). Auf Verbotsnormen für nichtöffentliche Versammlungen hat der Gesetzgeber bewußt verzichtet, da er deren Gefahrenpotential geringer eingestuft und den Eintritt der - noch zu erörternden - Voraussetzungen des polizeilichen Notstands insoweit offenbar nicht ins Auge gefaßt hat (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., § 1 Rn. 212; Ketteler, D(tm)V 1990, 954 <956>; Deger, NVwZ 1999, 265 <268>). Deswegen kann nicht angenommen werden, daß der Gesetzgeber unter den Voraussetzungen des polizeilichen Notstands erfolgende Eingriffe in nichtöffentliche Versammlungen auf landesrechtlicher Grundlage ausschließen wollte. Die Gesetzgebungskompetenz der Bundesländer blieb mithin insoweit nach Art. 72 Abs. 1 GG unberührt.

Zum gleichen Ergebnis führt die Auffassung, der Begriff des Versammlungsrechts i.S. des Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG erfasse nur öffentliche Versammlungen (so Maunz, in: Maunz/Dürig, a.a.O., Art. 74 Rn. 91 ff.). Danach liegt gemäß Art. 70 Abs. 1 GG die Gesetzgebungszuständigkeit für nichtöffentliche Versammlungen bei den Ländern.

bb) Der Heranziehung der in Rede stehenden Ermächtigungsgrundlage steht auch nicht der Umstand entgegen, daß Art. 8 GG in seinem Abs. 2 einen Gesetzesvorbehalt lediglich für Versammlungen unter freiem Himmel vorsieht, während die Versammlungsfreiheit für eine friedliche und waffenlose Versammlung in geschlossenen Räumen nach Art. 8 Abs. 1 GG vorbehaltlos gewährleistet ist. Dieser Schutz reicht nämlich nicht so weit, daß er überhaupt keine Einschränkungen zuließe. Vielmehr darf der Staat unter dem Gesichtspunkt der Einheit der Verfassung selbst vorbehaltlos gewährleistete Grundrechte einschließlich des Grundrechts aus Art. 8 Abs. 1 GG einschränken, wenn dies zum Schutz der Grundrechte Dritter oder anderer mit Verfassungsrang ausgestatteter Rechtswerte notwendig ist (vgl. z.B. auch Urteil vom 27. März 1992 - BVerwG 7 C 21.90 - BVerwGE 90, 112 <122>; BVerfG, Beschluß der 1. Kammer des Ersten Senats vom 15. August 1989 1 BvR 881/89 NJW 1989, 3269 <3270>; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 4. Aufl., Art. 8 Rn. 18). Insbesondere findet die Versammlungsfreiheit dort ihre Grenzen, wo die Ausübung dieses Grundrechts durch den Grundrechtsträger auf das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit anderer Menschen trifft.

Der Verwaltungsgerichtshof hat dargelegt, ein polizeilicher Notstand, bei dessen Vorliegen der Rückgriff auf Art. 7 Abs. 2 LStVG als Ermächtigung für ein gegen den Veranstalter einer an sich friedlichen Versammlung gerichtetes Verbot zulässig sei, bedeute, daß es der Polizei nach gesicherten Erkenntnissen nicht möglich erscheine, eine gegenwärtige erhebliche Gefährdung der öffentlichen Sicherheit anders als durch Inanspruchnahme des Nichtstörers abzuwehren. Davon sei insbesondere auszugehen, wenn sie in der zur Verfügung stehenden Zeit die erforderlichen Kräfte nicht bereitstellen könne und der Veranstalter mit einer Verlegung der Veranstaltung nicht einverstanden sei. Ein derartiges Verbot setze als ultima ratio eine hohe Wahrscheinlichkeit in der Gefahrenprognose und die Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit voraus, der das Ermessen der Behörde in der Auswahl der Mittel und im eigentlichen Entschluß eingrenze. Die grundrechtlich geschützte Versammlungsfreiheit habe nur dann zurückzutreten, wenn eine Güterabwägung ergebe, daß dies zum Schutz anderer gleichwertiger Rechtsgüter zwingend erforderlich sei.

Diese Darlegungen halten sich im Rahmen der dargestellten verfassungsrechtlichen Vorgaben (vgl. auch BVerfGE 69, 315 <360 f.> zu öffentlichen Versammlungen in Form von Demonstrationen). Sie ermöglichen eine Konkretisierung der verfassungsimmanenten Schranken des Art. 8 Abs. 1 GG. Damit besteht in dem beklagten Freistaat Bayern eine den Anforderungen des Grundgesetzes entsprechende Ermächtigungsgrundlage für ein Einschreiten gegen nichtöffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen.

c) Der erkennende Senat kann nicht entscheiden, ob der Bescheid vom 3. Juni 1993 gemessen an den dargestellten Voraussetzungen des Art. 7 Abs. 2 LStVG und des polizeilichen Notstands rechtmäßig war. Es fehlt nämlich insoweit an hinreichenden tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs. Da die Verbotsverfügung - wie noch auszuführen sein wird - nicht mit anderen rechtlichen Erwägungen gerechtfertigt werden kann, ist die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 VwGO).

Der Verwaltungsgerichtshof hat im Rahmen der Gefahrenprognose festgestellt, daß anläßlich des geplanten Bundesparteitags mit erheblichen Gegendemonstrationen auch unfriedlicher Art zu rechnen gewesen sei. Er wird bisher noch fehlende, für die Güterabwägung erforderliche Feststellungen hinsichtlich der Art und des Ausmaßes der erwarteten Ausschreitungen zu treffen haben, namentlich ob eine Gefährdung des Lebens und der Gesundheit von Menschen und von im öffentlichen Interesse zu erhaltenden Sachwerten zu erwarten war. Darüber hinaus fehlt es an hinreichenden Feststellungen, ob es aus damaliger Sicht nicht möglich war, die drohende Gefahr anders als durch Inanspruchnahme der Klägerin abzuwehren, insbesondere ob die Versammlungsteilnehmer unter Ausschöpfung aller sinnvoll anwendbaren Mittel geschützt werden konnten. Dies gilt namentlich für die Frage, ob ausreichende Polizeikräfte in Bayern zur Verfügung standen bzw. vom Bundesgrenzschutz oder von anderen Bundesländern mit Erfolg hätten angefordert werden können. Die entsprechenden Feststellungen wird der Verwaltungsgerichtshof nunmehr zu treffen haben.

d) Zu Unrecht nimmt der Verwaltungsgerichtshof an, es sei gerechtfertigt gewesen, die Klägerin als "Quasi-Störerin" zu behandeln. Unabhängig von der im Berufungsurteil nicht beantworteten Frage nach der insoweit heranzuziehenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage steht höherrangiges Recht der Annahme des Verwaltungsgerichtshofs entgegen, das Versammlungsverbot könne damit gerechtfertigt werden, daß die im Parteiprogramm der Klägerin zum Ausdruck kommende Haltung zu Ausländerfragen zahlreiche Proteste und die Ankündigung von Gegendemonstrationen auch unfriedlicher Art hervorgerufen habe. Das Parteiprogramm einer nicht gemäß Art. 21 Abs. 2 GG vom Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig erklärten Partei bzw. eine aus dem Parteiprogramm abgeleitete "Mitverantwortlichkeit" für Proteste und Gegendemonstrationen kann im Hinblick auf die durch Art. 21 Abs. 1 GG gewährleistete Betätigungs- und Programmfreiheit grundsätzlich nicht zum Anlaß genommen werden, einen Bundesparteitag dieser Partei unter dem Gesichtspunkt der Eigenschaft der Partei als "Quasi-Störerin" bzw. mittelbare Störerin der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu verbieten (vgl. auch Morlok, in: Dreier, Grundgesetz, Art. 21 Rn. 62, 90 ff., 148 f.). Andernfalls könnte die Klägerin schon durch die Ankündigung entsprechender Proteste an der Abhaltung eines Parteitags (vgl. § 9 ParteiG) gehindert werden. Sie würde insoweit im praktischen Ergebnis wie eine nach § 21 Abs. 2 GG für verfassungswidrig erklärte Partei behandelt. Dabei bedarf es nicht der Klärung, ob die Klägerin mit der freiheitlichen demokratischen Grundordnung unvereinbare Ziele verfolgt (vgl. dazu auch Urteil vom 28. November 1980 - BVerwG 2 C 27.78 - BVerwGE 61, 194 <197 ff.>). Das Entscheidungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts schließt ein mit deren verfassungsfeindlichem Verhalten begründetes administratives Einschreiten gegen den Bestand einer politischen Partei aus (vgl. auch BVerfGE 47, 198 <228>). Ein anderes Ergebnis folgt auch nicht aus dem Hinweis des Verwaltungsgerichtshofs auf die damals bestehende "Ausnahmesituation", deren rechtliche Bedeutung ohnehin nicht überzeugend erläutert wird. Kam eine Heranziehung der Klägerin als mittelbare Störerin bzw. "Quasi-Störerin" bereits im Hinblick auf Art. 21 GG nicht in Betracht, so kann offenbleiben, ob die Eigenschaft des Veranstalters einer Versammlung als mittelbaren Störers einen Eingriff in das Grundrecht des Art. 8 Abs. 1 GG rechtfertigen kann und unter welchen rechtlichen Voraussetzungen dies ggf. zulässig ist.

3. Die Kostenentscheidung ist der Schlußentscheidung vorbehalten.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 8 000 DM festgesetzt.

Ende der Entscheidung


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