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Beginn der Entscheidung

Gericht: Bundesverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 24.11.1998
Aktenzeichen: BVerwG 1 C 33.97
Rechtsgebiete: AuslG, BGB, VwVG, VwVfG


Vorschriften:

AuslG § 7 Abs. 2
AuslG § 14 Abs. 1 Satz 2
AuslG § 32 a
AuslG § 46 Nr. 6
AuslG § 54
AuslG § 84
BGB § 138
VwVG § 1 Abs. 2
VwVG § 3 Abs. 2 Buchst. a
VwVfG § 24 ff.
VwVfG § 56
Leitsätze:

1. Der Erstattungsanspruch gemäß § 84 Abs. 1 AuslG ist durch Verwaltungsakt geltend zu machen.

2. Zur Begründung des Anspruchs gemäß § 84 Abs. 1 AuslG genügt eine einseitige, vom Verpflichtungsgeber unterzeichnete Willenserklärung gegenüber der Ausländerbehörde oder Auslandsvertretung (Verpflichtungserklärung).

3. Verpflichtungserklärungen müssen nicht befristet sein und sich nicht auf einen bestimmten Aufenthaltstitel beziehen. Die im Zusammenhang mit der Aufnahme bosnischer Bürgerkriegsflüchtlinge abgegebenen Verpflichtungserklärungen sind grundsätzlich im Hinblick auf den Beschluß der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder vom 22. Mai 1992 auszulegen. Die Erklärung, den Unterhalt des Ausländers für die Zeit seines bürgerkriegsbedingten Aufenthalts zu tragen, ist hinreichend bestimmt.

4. Gegen Ansprüche gemäß § 84 Abs. 1 AuslG kann grundsätzlich nicht eingewendet werden, Verpflichtungserklärungen zur Aufnahme bosnischer Bürgerkriegsflüchtlinge seien unter sachwidriger Ausnutzung staatlicher Übermacht abgegeben worden und überforderten die Verpflichtungsgeber unzumutbar.

Urteil vom 24. November 1998 - BVerwG 1 C 33.97 -

5. Die Erstattungspflicht gemäß § 84 Abs. 1 AuslG erstreckt sich nur auf rechtmäßig erbrachte Aufwendungen.

6. Die nach § 84 AuslG anspruchsberechtigte Behörde hat bei atypischen Gegebenheiten nach Ermessen über die Heranziehung des Verpflichtungsgebers zu entscheiden. Ein Ausnahmefall in diesem Sinn liegt bei der Aufnahme der bosnischen Bürgerkriegsflüchtlinge in der Regel vor.

7. Zu den maßgeblichen Ermessenserwägungen.

Urteil des 1. Senats vom 24. November 1998 - BVerwG 1 C 33.97 -

I. VG München vom 14.02.1996 - Az.: VG M 6 K 95.4573 - II. VGH München vom 17.07.1997 - Az.: VGH 12 B 96.1165 -


BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 1 C 33.97 VGH 12 B 96.1165

Verkündet am 24. November 1998

Wichmann Justizamtsinspektorin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 1. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 24. November 1998 durch den Vorsitzenden Richter Meyer und die Richter Gielen, Dr. Mallmann, Groepper und Dr. Gerhardt

für Recht erkannt:

Auf die Revision der Klägerin wird das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 17. Juli 1997 geändert, soweit das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 14. Februar 1996 aufgehoben und die Klage abgewiesen worden ist. Die Berufungen der Beklagten und des Vertreters des öffentlichen Interesses werden in vollem Umfang zurückgewiesen.

Das Revisionsverfahren wird eingestellt, soweit die Revision des Vertreters des öffentlichen Interesses einen mit dem angefochtenen Verwaltungsakt geltend gemachten Teilbetrag von 1 804 DM betrifft. Im übrigen wird die Revision des Vertreters des öffentlichen Interesses zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens zu einem Zwölftel, im übrigen trägt sie der Vertreter des öffentlichen Interesses. Die Kosten des Berufungsverfahrens tragen die Beklagte und der Vertreter des öffentlichen Interesses je zur Hälfte.

Gründe:

I.

Die Klägerin begehrt die Aufhebung eines Bescheids der Beklagten, mit dem sie zur Erstattung von Sozialhilfeleistungen herangezogen wurde, die ihrem Bruder und dessen Familie, Flüchtlingen aus Bosnien-Herzegowina, gewährt worden waren.

Die Klägerin verpflichtete sich mit fünf gleichlautenden Erklärungen vom 4. September 1992 unwiderruflich gegenüber der Beklagten, die Kosten des Lebensunterhalts ihres Bruders, dessen Ehefrau und deren drei Kinder, sämtlich bosnischen Staatsangehörigen (Familie D.), für einen als "Gesamtdauer" bezeichneten Zeitraum zu tragen. Die von der Klägerin unterzeichneten Verpflichtungserklärungen enthielten die vorformulierte Bestätigung, daß ihr die Erstattungspflicht gemäß § 84 Abs. 1 AuslG bekannt war. Der Sachbearbeiter beglaubigte unter dem 8. September 1992 die Unterschrift der Klägerin.

Die Familie D. reiste am 23. September 1992 in das Bundesgebiet ein. Die von der deutschen Auslandsvertretung mit Zustimmung der Beklagten am 22. September 1992 erteilten Aufenthaltserlaubnisse (Visa) waren bis zum 21. Dezember 1992 gültig. Am 29. September 1992 erhielt die Familie D. von der Beklagten Duldungen. Diese wurden in der Folgezeit wiederholt bis zur Erteilung von Aufenthaltsbefugnissen im September 1995 verlängert.

Die Familie D. fand bei der Klägerin Unterkunft. Am 9. Oktober 1992 beantragte sie Sozialhilfe. Die Beklagte gewährte ihr von Oktober 1992 bis Ende Oktober 1993 einmalige und laufende Hilfen zum Lebensunterhalt. Ende September 1993 verzog die Familie nach Hof, wo der Bruder der Klägerin am 1. Oktober 1993 eine Arbeit aufnahm.

Die Klägerin hatte im Oktober 1992 ein Nettoeinkommen in Höhe von 1 351 DM. Ihr Ehemann verdiente 3 543 DM und hatte nach Angabe der Klägerin zur Unterstützung bosnischer Angehöriger ein Darlehen in Höhe von 80 000 DM aufgenommen. Zum Haushalt der Klägerin gehören ihr Ehemann, drei Kinder und ihre Mutter. Im Dezember 1992 erklärte die Klägerin gegenüber der Beklagten, sie komme für Unterkunft, Strom, Heizung und Wasser auf, die Versorgung der Familie D. mit Kleidung und Nahrung übersteige jedoch ihre Mittel.

Mit Bescheid vom 31. Januar 1994 setzte die Beklagte die von der Klägerin zu erstattende Sozialhilfe für die Familie D. für die Zeit vom 9. Oktober 1992 bis zum 31. Oktober 1993 auf 26 636 DM fest und forderte die Klägerin zur Zahlung dieses Betrags auf. Ihren Widerspruch wies der Bezirk Oberbayern mit Bescheid vom 31. August 1995 zurück. Zur Begründung wurde im wesentlichen ausgeführt: Die Familie D. habe entsprechend dem Beschluß der Innenministerkonferenz vom 22. Mai 1992 gegen die Zusicherung der Klägerin, für ihren Lebensunterhalt aufzukommen, einreisen können. Deren Vorbringen, eine Versorgung am Tisch der Klägerin wäre für sie günstiger gewesen, sei für den Sozialhilfeträger als Inhaber des Erstattungsanspruchs gemäß § 84 AuslG unbeachtlich. Der Sozialhilfeträger habe die gesetzlichen Leistungen ohne Rücksicht auf die Belange der gemäß § 84 AuslG verpflichteten Personen zu erbringen. Dem Umstand, daß die Klägerin die Familie D. beherbergt habe, sei dadurch Rechnung getragen worden, daß alle Familienangehörigen nur die Regelsätze für Haushaltsangehörige erhalten hätten.

Auf die Anfechtungsklage der Klägerin hat das Verwaltungsgericht den Bescheid der Beklagten in der Gestalt des Widerspruchsbescheids aufgehoben. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat das erstinstanzliche Urteil geändert und den angefochtenen Bescheid insoweit aufgehoben, als der Erstattungsanspruch über den Betrag von 4 756,50 DM hinausgeht. Im übrigen hat er die Berufungen der Beklagten und des Vertreters des öffentlichen Interesses zurückgewiesen. Zur Begründung hat der Verwaltungsgerichtshof im wesentlichen ausgeführt (NVwZ-RR 1998, 264 = InfAuslR 1998, 45):

Die Beklagte habe den Erstattungsanspruch gemäß § 84 Abs. 1 AuslG zu Recht durch Leistungsbescheid geltend gemacht. Die Verpflichtungserklärungen der Klägerin seien formgültig. Bedenken gegen ihre Gültigkeit etwa im Hinblick auf eine moralische Zwangslage der Klägerin bestünden nicht. Ein Erstattungsanspruch sei jedoch nur in Höhe der Sozialhilfeleistungen gegeben, die während der Geltungsdauer der Einreisevisa erbracht worden seien. Erklärungen nach § 84 AuslG stünden in funktionalem Zusammenhang mit konkreten Verwaltungsverfahren und hätten rechtliche Wirkung nur im Zusammenhang mit diesen. Dieser Zusammenhang bestehe hier nur zu den Visumserteilungsverfahren, nicht hingegen zu den nachfolgenden Duldungen. § 14 Abs. 1 Satz 2 AuslG bestätige dieses Ergebnis.

Die Klägerin und der Vertreter des öffentlichen Interesses haben die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision eingelegt.

Die Klägerin führt zur Begründung im wesentlichen aus: Der Vertrag zwischen ihr und der Ausländerbehörde sei wegen Formmangels und wegen Verstoßes gegen das gesetzliche Verbot des § 14 Abs. 1 Satz 2 AuslG nichtig; die Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung dürfe nicht von der zeitlich unbestimmten Kostentragungspflicht eines Dritten abhängig gemacht werden. Es sei gemäß § 55 Abs. 3 AuslG unzulässig gewesen, die Duldung der Familie D. von Verpflichtungserklärungen der Klägerin abhängig zu machen. Diese seien zudem gemäß § 138 BGB nichtig, weil die Haftung unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Klägerin völlig unangemessen sei und sie bei der Abgabe der Verpflichtungserklärung einer psychischen Zwangslage ausgesetzt gewesen sei. Der Beklagten sei entgegenzuhalten, daß sie pflichtwidrig unterlassen habe, die Zahlungsfähigkeit der Klägerin zu überprüfen.

Die Klägerin beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 17. Juli 1997 die Berufungen der Beklagten und des Vertreters des öffentlichen Interesses gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 14. Februar 1996 in vollem Umfang zurückzuweisen.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses beantragt,

das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 17. Juli 1997 und das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 14. Februar 1996 insoweit abzuändern, als die Bescheide der Beklagten vom 31. Januar 1994 und des Bezirks Oberbayern vom 31. August 1995 bezüglich des 4 756,50 DM übersteigenden Erstattungsanspruchs aufgehoben worden sind, und die Klage in vollem Umfang abzuweisen sowie die Revision der Klägerin zurückzuweisen.

Zur Begründung trägt er im wesentlichen vor: Die Verpflichtungserklärung gemäß § 84 AuslG sei eine einseitige empfangsbedürftige Willenserklärung, die nicht in einem funktionalen Zusammenhang mit einem konkreten Visumserteilungsverfahren stehe. § 84 AuslG werde durch § 14 Abs. 1 Satz 2 AuslG nicht eingeschränkt. Die Überprüfung der Leistungsfähigkeit des Verpflichteten sei nur eingeschränkt möglich; die Klägerin hätte ihre Verpflichtung von sich aus eingrenzen können und könne sich daher nicht auf Zahlungsunfähigkeit berufen. Soweit der Verwaltungsgerichtshof von einem Anspruch auf Duldung ausgehe, verkenne er die Regelung des § 54 AuslG. Die Verpflichtungserklärungen seien Voraussetzung für die Visumserteilung und damit für eine legale Einreise der Bürgerkriegsflüchtlinge gewesen. Die Abschiebestoppregelung nach § 54 AuslG habe nur Ausländer mit Aufenthalt im Bundesgebiet erfassen können. Eine Begrenzung der Erstattungspflicht auf die Geltungsdauer der Einreisevisa habe nicht dem politischen Willen entsprochen und wäre sachwidrig. Den Belangen der Verpflichteten könne bei Erlaß der Leistungsbescheide Rechnung getragen werden. Allerdings sei grundsätzlich eine Inanspruchnahme der Verpflichteten nicht unbillig, die ihre Haftung nicht eingegrenzt oder die Ausländerbehörde nicht über die Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit unterrichtet hätten, obwohl sie hätten erwägen müssen, daß der Bürgerkrieg im ehemaligen Jugoslawien längere Zeit dauern werde.

Der Oberbundesanwalt hat sich zur Auslegung des § 84 AuslG geäußert.

In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter des öffentlichen Interesses mit Einwilligung der Klägerin seine Revision zurückgenommen, soweit sie einen mit dem angefochtenen Verwaltungsakt geltend gemachten Teilbetrag von 1 804 DM betrifft.

II.

Die Revision der Klägerin hat Erfolg und führt zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils in vollem Umfang. Die Revision des Vertreters des öffentlichen Interesses ist unbegründet und zurückzuweisen; soweit sie in der mündlichen Verhandlung mit Einwilligung der Klägerin zurückgenommen worden ist, ist das Revisionsverfahren gemäß § 141 Satz 1, § 125 Abs. 1 Satz 1, § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.

Der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig und gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufzuheben. Zwar war die Beklagte befugt, den Erstattungsbetrag gemäß § 84 AuslG durch Bescheid festzusetzen und anzufordern; auch findet der geltend gemachte Anspruch, soweit über ihn noch zu entscheiden ist, in § 84 AuslG die rechtliche Grundlage. Dennoch kann der angefochtene Bescheid keinen Bestand haben, weil die Behörden gebotene Ermessenserwägungen nicht angestellt haben.

1. Der Verwaltungsgerichtshof hat § 84 AuslG zu Recht die Befugnis der Beklagten entnommen, einen nach dieser Vorschrift bestehenden Erstattungsanspruch durch Verwaltungsakt geltend zu machen.

Wer sich der Ausländerbehörde oder einer Auslandsvertretung gegenüber verpflichtet hat, die Kosten für den Lebensunterhalt eines Ausländers zu tragen, hat der öffentlichen Stelle, die öffentliche Mittel für den Lebensunterhalt des Ausländers aufgewendet hat, diese gemäß § 84 Abs. 1 und 2 AuslG zu erstatten. Eine derartige Verpflichtung bedarf der Schriftform und ist nach Maßgabe des Verwaltungs-Vollstreckungsgesetzes vollstreckbar (§ 84 Abs. 2 Satz 1 und 2 AuslG). Die Regelung setzt die Befugnis der erstattungsberechtigten Stelle voraus, den Erstattungsanspruch durch Verwaltungsakt geltend zu machen (Leistungsbescheid).

Die Erklärung, die Kosten für den Lebensunterhalt eines Ausländers zu tragen (Verpflichtungserklärung), ist primär nicht auf die Erstattung öffentlicher Aufwendungen gerichtet und kann bereits deshalb nicht für sich die rechtliche Grundlage für die Durchsetzung eines Erstattungsanspruchs gemäß § 84 Abs. 1 AuslG bilden. Die aus einer Verpflichtungserklärung sekundär folgende gesetzliche Pflicht, Aufwendungen öffentlicher Stellen für den Lebensunterhalt des Ausländers zu erstatten, bedarf näherer Bestimmung im Hinblick auf den Anspruchsberechtigten und die zu erstattenden Aufwendungen. Diese Konkretisierung geschieht durch Verwaltungsakt. Dies folgt daraus, daß die Erstattungspflicht nach Maßgabe des Verwaltungs-Vollstreckungsgesetzes vollstreckbar ist (§ 84 Abs. 2 Satz 2 AuslG). Dieses Gesetz findet nämlich keine Anwendung auf öffentlich-rechtliche Geldforderungen, die im Wege des Parteienstreits vor den Verwaltungsgerichten verfolgt werden (§ 1 Abs. 2 VwVG), und macht die Einleitung der Vollstreckung u.a. von einem Leistungsbescheid abhängig, durch den der Schuldner zur Leistung aufgefordert worden ist (§ 3 Abs. 2 Buchst. a VwVG). Die Bezugnahme auf das Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz in § 84 Abs. 2 Satz 2 AuslG verlöre ohne die Befugnis des Anspruchsberechtigten, den Erstattungsanspruch durch Verwaltungsakt zu titulieren, ihren Sinn.

Gesichtspunkte, die für einen abweichenden Regelungswillen des Gesetzgebers sprächen, sind nicht erkennbar. Im übrigen kennt die Rechtsordnung in weitem Umfang öffentlich-rechtliche Zahlungspflichten, die Ähnlichkeit zur Erstattungspflicht nach § 84 AuslG haben und die mit Leistungsbescheid durchgesetzt werden (vgl. etwa § 83 Abs. 4 Satz 1 AuslG; § 49 a Abs. 1 Satz 2 VwVfG; § 50 Abs. 3 SGB X; zum Aufwendungsersatzanspruch nach § 29 Satz 2 BSHG vgl. Urteil vom 20. Januar 1977 - BVerwG 5 C 18.76 - BVerwGE 52, 16 <18>; BSGE 60, 209 <212 ff.>). Dies bestätigt, daß der Gesetzgeber die Verwaltung auch hier zum Erlaß eines Leistungsbescheids ermächtigen wollte.

2. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des geltend gemachten Anspruchs gemäß § 84 AuslG sind erfüllt.

a) Die von der Klägerin für die Familie D. abgegebenen Verpflichtungserklärungen genügen den verfahrensrechtlichen Anforderungen.

aa) Der Erstattungsanspruch nach § 84 Abs. 1 Satz 1 AuslG trifft denjenigen, der sich der Ausländerbehörde oder einer Auslandsvertretung gegenüber verpflichtet hat, die Kosten für den Lebensunterhalt eines Ausländers zu tragen (Verpflichteter). Zur Begründung des Anspruchs ist danach eine entsprechende einseitige empfangsbedürftige Willenserklärung erforderlich. Einer vertraglichen Vereinbarung bedarf es nicht. Dies ergibt sich ohne weiteres aus dem Wortlaut des Gesetzes und wird durch den Vergleich mit den Rechtsinstituten des Schuldversprechens und des Schuldanerkenntnisses bestätigt, die kraft Gesetzes als einseitig verpflichtende Verträge ausgestaltet sind (§§ 780, 781 BGB). Ein Vertrag liegt hier auch tatsächlich nicht vor, so daß Fragen, die mit der Anwendung des Rechts des öffentlich-rechtlichen Vertrags (§§ 54 ff. VwVfG) auf Verpflichtungserklärungen verbunden sein könnten, nicht zu erörtern sind.

Die von der Klägerin am 4. September 1992 abgegebenen Verpflichtungserklärungen entsprechen inhaltlich § 84 Abs. 1 AuslG und sind von der Beklagten entgegengenommen worden. Sie enthalten keinen Hinweis auf einen vertraglichen Bindungswillen der Beteiligten. Ein solcher ergibt sich auch nicht aus den Umständen, unter denen sie abgegeben worden sind, namentlich nicht aus dem mit ihnen verfolgten Zweck. Ein Ausländer erhält in der Regel keine Aufenthaltsgenehmigung, wenn er nicht in der Lage ist, seinen Lebensunterhalt aus eigenen Mitteln oder etwa aus Unterhaltsleistungen Familienangehöriger oder Dritter zu bestreiten (§ 7 Abs. 2 Nr. 2 AuslG; vgl. auch § 7 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 46 Nr. 6 AuslG). Bei der Prüfung dieser Voraussetzung hat die zuständige Behörde eine Verpflichtungserklärung im Rahmen pflichtgemäßer Überzeugungsbildung zu berücksichtigen (vgl. §§ 24, 26 VwVfG). Mit der Abgabe einer Verpflichtungserklärung wird mithin bezweckt, ein tatbestandliches Hindernis für die Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung auszuräumen. Vertragliche Beziehungen zwischen dem Verpflichteten und der zuständigen Behörde werden dadurch nicht begründet.

bb) Die von der Klägerin unterzeichneten Urkunden erfüllen die gesetzlich vorgesehene Schriftform (§ 84 Abs. 2 Satz 1 AuslG). Da die Verpflichtung gemäß § 84 Abs. 1 AuslG durch einseitige empfangsbedürftige Willenserklärung begründet wird, bedurfte es keiner förmlichen Annahme durch die Beklagte.

cc) Die Verpflichtungserklärungen vom 4. September 1992 sind hinreichend bestimmt. Inhalt und Reichweite der von der Klägerin eingegangenen Verpflichtung lassen sich durch Auslegung anhand objektiver Umstände ermitteln (vgl. §§ 133, 157 BGB). Sie erstreckt sich jedenfalls auf den hier in Rede stehenden Zeitraum und die im Wege der Sozialhilfe rechtmäßig erbrachten Unterhaltsleistungen.

(1) Die Klägerin hat sich in den gleichlautenden Erklärungen vom 4. September 1992 verpflichtet, die Kosten des Lebensunterhalts ihres Bruders und seiner Familie, bosnischen Bürgerkriegsflüchtlingen, für einen als "Gesamtdauer" bezeichneten Zeitraum ab Einreise zu tragen. Die Erklärungen sind im Hinblick auf die zur Aufnahme von Flüchtlingen aus Bosnien-Herzegowina getroffenen Regelungen auszulegen.

Die Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder (IMK) beschloß am 22. Mai 1992 eine Regelung zur Aufnahme von Flüchtlingen aus Bosnien-Herzegowina, zu der der Bundesminister des Innern sein Einvernehmen erteilte und die das Bayerische Staatsministerium des Innern mit Rundschreiben vom 25. und 29. Mai 1992 in Bayern einführte. Im Hinblick auf die mit der völkerrechtlichen Anerkennung Bosnien-Herzegowinas entstandene Visumspflicht wurden verschiedene Maßnahmen zur Beschleunigung der Visumsverfahren bei den deutschen Auslandsvertretungen getroffen. Ein wesentlicher Bestandteil der Regelung war, daß die Ausländerbehörden Vorabzustimmungen nach § 11 Abs. 1 DVAuslG erteilen sollten, wenn im Bundesgebiet lebende Verwandte oder Bekannte, Wohlfahrtsverbände oder Kirchen erklärten, Obdach und Lebensunterhalt für die aufzunehmenden Bürgerkriegsflüchtlinge zu gewähren. Nach dem Rundschreiben vom 29. Mai 1992 sollte hinsichtlich der Erklärungen über die Sicherstellung von Unterkunft und Verpflegung (§ 84 AuslG) möglichst unbürokratisch verfahren werden, d.h. es sollten keine überzogenen Anforderungen an die Form der Erklärung gestellt und die Zahlungsfähigkeit des Erklärenden nur in begründeten Zweifelsfällen nachgeprüft werden. Ferner wurde bestimmt, daß Bürger aus Bosnien-Herzegowina (Bosnier), auch wenn sie ohne das erforderliche Visum eingereist waren, nicht zwangsweise in die Heimat zurückgeführt werden und eine Duldung mit der Möglichkeit der Erwerbstätigkeit erhalten sollten.

Vor diesem auch der Klägerin im wesentlichen bekannten Hintergrund sind die Erklärungen der Klägerin dahin gehend auszulegen, daß sie sich verpflichtet hat, den Lebensunterhalt der Familie D. für die Gesamtdauer des bürgerkriegsbedingten Aufenthalts zu tragen, und zwar unabhängig von der Ausgestaltung des Aufenthaltsrechts. Allein diese Auslegung wird dem Zweck der Verpflichtungserklärungen gerecht, die von den obersten Landesbehörden im Einvernehmen mit dem Bundesminister des Innern festgelegten Voraussetzungen für die Einreise und den Aufenthalt bosnischer Kriegsflüchtlinge zu erfüllen. Es besteht insbesondere kein Anhalt dafür, daß sich die Verpflichtungserklärungen nur auf die Geltungsdauer der Einreisevisa erstrecken oder gar nur pro forma, d.h. ohne rechtlichen Bindungswillen abgegeben werden sollten. Für eine solche Auslegung gibt der Wortlaut der Erklärungen nichts her, sie wäre auch mit der zugrunde liegenden politischen Leitentscheidung unvereinbar, bosnische Bürgerkriegsflüchtlinge in das Bundesgebiet nur aufzunehmen, wenn ihnen Private oder nichtstaatliche Stellen Obdach und Lebensunterhalt gewährten und damit einen substantiellen Beitrag zur Entlastung des Sozialstaats leisteten.

(2) Der Verwaltungsgerichtshof hat entscheidend darauf abgestellt, daß sich die Verpflichtung der Klägerin nur auf die Geltungsdauer der der Familie D. erteilten Visa erstreckt, weil eine Verpflichtungserklärung nach § 84 AuslG "in unmittelbarem funktionalen Zusammenhang mit einem konkreten Verwaltungsverfahren" stehe und in ihrer Wirkung auf dieses beschränkt sei. Diese Auffassung trifft nicht zu und rechtfertigt daher nicht, die vorliegenden Verpflichtungserklärungen einschränkend auszulegen.

Der vom Verwaltungsgerichtshof aufgestellte Rechtssatz läßt sich weder dem Ausländergesetz entnehmen noch anderweit begründen. Die Rechtsordnung überläßt es der Entscheidung des einzelnen, ob und in welchem Umfang er für den Unterhalt eines Ausländers im Bundesgebiet aufkommen und damit die Voraussetzungen für dessen Aufenthalt schaffen will. Dementsprechend ist im Wege der Auslegung der jeweiligen Verpflichtungserklärung konkret zu bestimmen, für welchen Aufenthaltszweck und welche (Gesamt-)Aufenthaltsdauer sie gelten soll. Der Geltungsdauer der Aufenthaltsgenehmigungen kommt dabei grundsätzlich keine entscheidende Bedeutung zu. Dies wird besonders augenfällig, wenn eine Verpflichtungserklärung abgegeben wird, um die Einreise und einen längeren (etwa zu Ausbildungszwecken) oder sogar auf Dauer angelegten Aufenthalt des Ausländers (etwa zur Familienzusammenführung) zu ermöglichen, die Geltungsdauer des Visums aber wie üblich auf drei Monate beschränkt wird (vgl. Urteil vom 27. Februar 1996 - BVerwG 1 C 41.93 - BVerwGE 100, 287 <291> = Buchholz 402.240 § 7 AuslG 1990 Nr. 4, S. 11 = NVwZ 1997, 189). Sinn der Verpflichtungserklärung ist es nämlich, nicht nur den Versagungsgrund des § 7 Abs. 2 Nr. 2 AuslG vor der Einreise zu beseitigen, sondern ebenso, die Entstehung des Ausweisungsgrundes des § 46 Nr. 6 AuslG während des gesamten sich an die Einreise anschließenden Aufenthalts auszuschließen und damit einer Belastung öffentlicher Kassen während der Anwesenheit des Ausländers vorzubeugen. Ferner kommt es auf die rechtliche Grundlage und nähere Ausgestaltung des Aufenthalts des Ausländers nicht an. Die Unterhaltsverpflichtung erstreckt sich grundsätzlich auch auf Zeiträume illegalen Aufenthalts einschließlich der Dauer einer etwaigen Abschiebung. Sie endet, wenn sie nicht ausdrücklich befristet ist, nach Maßgabe der Auslegung im Einzelfall mit dem Ende des vorgesehenen Aufenthalts oder dann, wenn der ursprüngliche Aufenthaltszweck durch einen anderen ersetzt und dies aufenthaltsrechtlich anerkannt worden ist.

Mit dem von der Klägerin objektiv erklärten Zweck ihrer Verpflichtungserklärungen wäre es unvereinbar, sie auf die Geltungsdauer der Einreisevisa zu beschränken. Da davon auszugehen war, daß die Familie D. wie die anderen Bosnienflüchtlinge nach Ablauf der Gültigkeit der Visa bis zur etwaigen Erteilung von Aufenthaltsbefugnissen lediglich geduldet wird, erstreckt sich die Verpflichtungserklärung auch auf Zeiträume geduldeten Aufenthalts. Auf die Frage, ob die Familie D. einen Anspruch auf Duldung hatte, kommt es nicht an.

(3) Aus der Vorschrift des § 14 Abs. 1 Satz 2 AuslG, durch die der Verwaltungsgerichtshof seine Auffassung bestätigt gesehen hat (vgl. auch VGH Kassel, ESVGH 48, 25 = NVwZ-RR 1998, 393 = InfAuslR 1998, 166), läßt sich ebenfalls keine Begrenzung von Verpflichtungen gemäß § 84 Abs. 1 AuslG ableiten. Gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 AuslG kann eine Aufenthaltsgenehmigung mit Bedingungen erteilt und verlängert werden. Nach Satz 2 der Vorschrift kann sie insbesondere von dem Nachweis abhängig gemacht werden, daß ein Dritter die erforderlichen Ausreisekosten oder den Unterhalt des Ausländers für einen bestimmten Zeitraum, der die vorgesehene Aufenthaltsdauer nicht überschreiten darf, ganz oder teilweise zu tragen bereit ist.

§ 14 Abs. 1 AuslG regelt die Zulässigkeit von Bedingungen bei der Erteilung und Verlängerung von Aufenthaltsgenehmigungen und betrifft nicht die Frage, welche Grenzen Verpflichtungserklärungen gemäß § 84 Abs. 1 AuslG gesetzt sind. Der Vorschrift läßt sich auch nichts dafür entnehmen, daß Verpflichtungserklärungen in einem - wie auch immer gearteten - notwendigen Zusammenhang mit Aufenthaltsgenehmigungen stehen müßten.

Aber selbst wenn § 14 Abs. 1 Satz 2 AuslG darüber hinaus einen allgemeinen, auch Verpflichtungserklärungen erfassenden Rechtsgedanken enthalten sollte, folgten daraus keine rechtlichen Anforderungen, die über die allgemeinen Grundsätze zur Bestimmtheit von Willenserklärungen hinausgingen. Aus § 14 Abs. 1 Satz 2 AuslG ergibt sich nicht, daß die - nicht notwendig in Gestalt einer Verpflichtung gemäß § 84 Abs. 1 AuslG erklärte - Bereitschaft des Dritten, den Unterhalt des Ausländers zu tragen, befristet oder auf die Geltungsdauer der Aufenthaltsgenehmigung beschränkt sein müßte. Vielmehr stellt die Regelung auf einen "bestimmten Zeitraum" ab, der die "vorgesehene Aufenthaltsdauer" nicht überschreiten darf. Hängt die vorgesehene Aufenthaltsdauer - wie häufig - vom Aufenthaltszweck ab, kann auch der Zeitraum, für den der Unterhaltsnachweis zum Gegenstand einer Bedingung gemacht werden kann, anhand des Aufenthaltszwecks bestimmt werden (z.B. bis zum Abschluß eines Studiums; vgl. Fraenkel, Einführende Hinweise zum neuen Ausländergesetz, 1991, S. 58; Hailbronner, AuslR, § 84 AuslG Rn. 5 ff.). Der Umstand, daß bei Erteilung der Aufenthaltsgenehmigung ungewiß sein mag, wann der auf solche Weise umschriebene Zeitraum endet, ändert nichts daran, daß er im Sinne des § 14 Abs. 1 Satz 2 AuslG bestimmt ist.

Gegen eine Verpflichtungserklärung, die sich wie hier auf den Zeitraum des bürgerkriegsbedingten Aufenthalts erstreckt, bestehen daher unter dem Gesichtspunkt ausreichender Bestimmtheit auch dann keine Bedenken, wenn auf Rechtsgedanken des § 14 Abs. 1 Satz 2 AuslG zurückgegriffen wird.

b) Materiellrechtliche Bedenken gegen das Bestehen einer Erstattungspflicht gemäß § 84 Abs. 1 AuslG greifen nicht durch. Offenbleiben kann, ob etwaige Rechtsmängel die Gültigkeit der Verpflichtungserklärungen oder die Berechtigung der Beklagten berühren, sie entgegenzunehmen und zur Grundlage der Zustimmung gemäß § 11 Abs. 1 DVAuslG zu machen (vgl. Beschluß vom 16. Juli 1997 - BVerwG 1 B 138.97 - Buchholz 402.240 § 84 AuslG 1990 Nr. 1 = NVwZ 1998, 411 = InfAuslR 1997, 395).

Rechtliche Bedenken werden in bezug auf Verpflichtungserklärungen für bosnische Bürgerkriegsflüchtlinge im wesentlichen unter zwei Aspekten vorgebracht. Zum einen wird geltend gemacht, es sei mit rechtsstaatlichen Grundsätzen unvereinbar und verstoße gegen die guten Sitten, daß diejenigen, die in der Zwangslage gewesen seien, einen Verwandten vor den Bürgerkriegsfolgen durch Aufnahme in das Bundesgebiet zu retten, sich den Forderungen der Behörden hätten beugen müssen, die das "Monopol" zur Erteilung der Aufenthaltsgenehmigung innehätten. Zum anderen wird es im Hinblick auf die unübersehbaren finanziellen Belastungen, die auf die Verpflichteten zukommen konnten, als unverhältnismäßig und sittenwidrig angesehen, daß die Behörden ohne Prüfung und Rücksicht auf die individuelle Vermögenslage ruinöse, die Schuldner überfordernde Selbstverpflichtungen ("Blankoschecks") angenommen haben. Diese Bedenken sind vorrangig anhand des im Rechtsstaatsprinzip wurzelnden Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu würdigen. Sie sind vorbehaltlich besonderer, hier nicht gegebener Umstände des Einzelfalls unberechtigt. Damit scheidet zugleich grundsätzlich ein Verstoß gegen die guten Sitten aus (§ 138 BGB). Soweit dies mit den auf den Einzelfall bezogenen Aussagen im Senatsbeschluß vom 16. Juli 1997 (a.a.O.) nicht übereinstimmt, hält der Senat an diesen nicht fest.

aa) Die Zustimmung zur Einreise bosnischer Bürgerkriegsflüchtlinge davon abhängig zu machen, daß Obdach und Lebensunterhalt durch Private oder nichtstaatliche Stellen gewährt werden, ist von der Rechtsordnung gedeckt und beruht nicht auf einer sachwidrigen Ausnutzung staatlicher Übermacht.

(1) Bosnischen Bürgerkriegsflüchtlingen stand grundsätzlich kein Anspruch auf Einreise und Aufenthalt im Bundesgebiet zu. Ebensowenig konnten in Deutschland lebende Verwandte oder andere Personen ihre Aufnahme verlangen. Die Erteilung von Aufenthaltsgenehmigungen im Ermessenswege kam nur unter den im Ausländergesetz normierten Voraussetzungen in Betracht. Dazu gehört bei Aufenthaltserlaubnissen in Form von Visa, wie sie der Familie D. erteilt wurden, daß kein Regelversagungsgrund gemäß § 7 Abs. 2 AuslG vorliegt. Ein solcher ist gegeben, wenn der Ausländer seinen Lebensunterhalt nicht aus den in § 7 Abs. 2 Nr. 2 AuslG genannten Mitteln bestreiten kann. Wie erwähnt, kann dieser Versagungsgrund ausgeräumt sein, wenn eine Verpflichtungserklärung gemäß § 84 Abs. 1 AuslG vorliegt. Mit der Abgabe einer Verpflichtungserklärung konnte also ein gesetzliches Hindernis beseitigt und der Behörde die Möglichkeit eröffnet werden, zugunsten des Ausländers zu entscheiden. Der IMK-Beschluß vom 22. Mai 1992 und die erwähnten Rundschreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern haben, ausgehend von dieser Rechtslage, lediglich Bestimmungen getroffen, die die Aufnahme der Bürgerkriegsflüchtlinge erleichtern sollten.

Inwiefern es mit rechtsstaatlichen Grundsätzen unvereinbar sein soll, wenn die zuständigen Behörden Ermessensentscheidungen davon abhängig machen, daß ihre tatbestandlichen Voraussetzungen erfüllt sind, und dabei zudem den Sachverhalt im Sinne der Begünstigten großzügig würdigen, ist nicht erkennbar. Die gegenteilige Auffassung beruft sich auf den rechtsstaatlichen Grundsatz, daß es der Verwaltung verwehrt ist, unter Ausnutzung ihrer Machtstellung eine Leistung zu verlangen, die nach der Rechtsordnung für den begehrten Hoheitsakt nicht vorgesehen ist, und sieht es als einen Verstoß gegen diesen Grundsatz an, wenn die Ausländerbehörden die Zustimmung zur Visumserteilung von der Abgabe einer Verpflichtungserklärung abhängig gemacht, m.a.W. eine solche "verlangt" haben (vgl. VGH Kassel, a.a.O.). Diese Auffassung verkennt, daß es hier nicht um die Koppelung einer staatlichen Vergünstigung an eine Gegenleistung geht (vgl. § 56 VwVfG), sondern darum, daß eine begünstigende Entscheidung nur bei Vorliegen ihrer gesetzlichen Voraussetzungen getroffen werden kann. Trägt der an einer positiven Entscheidung Interessierte nicht das in seiner Macht Stehende dazu bei, die Voraussetzungen des andernfalls nicht erfüllten Begünstigungstatbestandes zu schaffen, nötigt die Rechtslage die Behörde dazu, die Begünstigung zu versagen (vgl. dazu z.B. BVerwGE 67, 177 <182>; 77, 164 <168>). Einen entsprechenden Hinweis zu geben, ist ihre Pflicht (vgl. § 25 VwVfG; § 70 Abs. 1 AuslG) und hat mit der Ausnutzung einer Machtstellung nichts zu tun.

(2) Aus den Vorschriften der §§ 30 ff. AuslG ergibt sich nichts anderes.

Der Einwand, die bosnischen Bürgerkriegsflüchtlinge hätten nur nach Maßgabe des § 32 a AuslG aufgenommen werden dürfen, geht hier bereits deshalb fehl, weil die Vorschrift erst mit Wirkung vom 1. Juli 1993, also nach der Einreise der Familie D. in das Ausländergesetz aufgenommen worden ist (Art. 2 Nr. 2 des Gesetzes vom 30. Juni 1993 <BGBl I S. 1062>). Abgesehen davon bestimmt § 32 a Abs. 1 Satz 3 AuslG, daß die Aufnahmeanordnung vorsehen kann, die Aufenthaltsbefugnis abweichend von § 7 Abs. 2 und § 8 Abs. 1 AuslG zu erteilen. Es wird also auch bei der Aufnahme von Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlingen nach § 32 a AuslG nicht kraft Gesetzes, sondern nur aufgrund einer politischen Leitentscheidung von der Sicherstellung des Lebensunterhalts im Sinne von § 7 Abs. 2 Nr. 2 AuslG abgesehen.

Im Ergebnis stimmt dies mit der hier maßgeblichen Rechtslage gemäß § 30 Abs. 1, § 32 AuslG überein. Nach § 30 Abs. 1 AuslG wird die Aufenthaltsgenehmigung als Aufenthaltsbefugnis erteilt, wenn einem Ausländer aus völkerrechtlichen oder dringenden humanitären Gründen oder zur Wahrung politischer Interessen der Bundesrepublik Deutschland Einreise und Aufenthalt im Bundesgebiet erlaubt werden soll und die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis ausgeschlossen ist oder ihr einer der in § 7 Abs. 2 AuslG bezeichneten Versagungsgründe entgegensteht. Die - durch das Gesetz vom 30. Juni 1993 (a.a.O.) lediglich redaktionell überarbeitete - Vorschrift des § 32 AuslG ermächtigt die oberste Landesbehörde, im Einvernehmen mit dem Bundesminister des Innern aus völkerrechtlichen oder humanitären Gründen oder zur Wahrung politischer Interessen der Bundesrepublik Deutschland anzuordnen, daß Ausländern aus bestimmten Staaten oder in sonstiger Weise bestimmten Ausländergruppen nach den §§ 30 und 31 Abs. 1 AuslG eine Aufenthaltsbefugnis erteilt und daß erteilte Aufenthaltsbefugnisse verlängert werden. Auf Einzelheiten dieser Regelungen ist hier nicht einzugehen. Es genügt die Feststellung, daß die Aufnahme von Ausländern unter Erteilung von Aufenthaltsbefugnissen im Ermessen der zuständigen Behörden steht und diese weder bei Einzelfallentscheidungen gemäß § 30 Abs. 1 AuslG noch bei Anordnungen gemäß § 32 AuslG gehindert sind, bei ihrer Ermessensentscheidung Versagungsgründe nach § 7 Abs. 2 AuslG zu berücksichtigen (vgl. BTDrucks 11/6321, S. 66 f.; Fraenkel, a.a.O., S. 94 f., 97, 102 f.; Hailbronner, a.a.O., § 30 AuslG Rn. 14, § 32 AuslG Rn. 14; Dienelt, in: GK-AuslR, § 30 AuslG Rn. 6 ff., 34; Kanein/Renner, Ausländerrecht, 6. Aufl., § 32 AuslG Rn. 2). Die Aufnahme bosnischer Bürgerkriegsflüchtlinge davon abhängig zu machen, daß Private oder nichtstaatliche Stellen ihnen Obdach und Unterhalt gewähren, hält sich im Rahmen des gemäß § 30 Abs. 1, § 32 AuslG eröffneten Ermessens. Daher läßt sich aus § 30 Abs. 1, § 32 AuslG nicht ableiten, die Erteilung von Aufenthaltsgenehmigungen gleich welcher Art in der Form des Sichtvermerks zur Aufnahme von bosnischen Flüchtlingen während des Bürgerkriegs habe nicht von Verpflichtungserklärungen des erwähnten Inhalts abhängig gemacht werden dürfen.

bb) Die Übernahme der Lasten durch die Verpflichteten ist auch nicht bereits vom Grundsatz her unverhältnismäßig. Die zur Aufnahme bosnischer Bürgerkriegsflüchtlinge getroffenen Bestimmungen genügen dem Gebot eines angemessenen Interessenausgleichs.

Der IMK-Beschluß vom 22. Mai 1992 und insbesondere das Rundschreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 29. Mai 1992 hatten zum Ziel, die Visumsverfahren im Interesse der bosnischen Flüchtlinge in verschiedener Hinsicht zu erleichtern und auf diese Weise deren Aufnahme in das Bundesgebiet zu beschleunigen. Aus diesem Grund wurden auch die sich aus § 7 Abs. 2 Nr. 2 AuslG ergebenden Anforderungen an die Sicherung des Lebensunterhalts in doppelter Weise abgemildert. Zum einen sollte auf den praktisch nicht erbringbaren Nachweis ausreichenden Krankenversicherungsschutzes verzichtet werden. Zum anderen genügte in der Regel die Erklärung des Verpflichteten gemäß § 84 Abs. 1 AuslG zum Nachweis ausreichender Sicherung des Lebensunterhalts; es sollte regelmäßig nicht geprüft werden, ob er in der Lage sein würde, die von ihm eingegangenen Verpflichtungen einschließlich der Erstattungspflicht nach § 84 Abs. 1 AuslG zu erfüllen. Diese Bestimmung beruht erkennbar auf dem Gedanken der Solidarität zwischen Flüchtlingen und Verpflichteten. Sie geht davon aus, daß die Flüchtlinge deren Angebot von Obdach und Unterhalt annehmen und daß typischerweise die familiäre oder humanitäre Solidarität in der gegebenen Notsituation auch bei geringen Mitteln des Verpflichteten weit reicht. Zudem wurde den bosnischen Bürgerkriegsflüchtlingen der Zugang zum Arbeitsmarkt eröffnet und damit die voraussichtliche Belastung der Verpflichteten eingegrenzt. Unter diesen Voraussetzungen konnten die zuständigen Behörden grundsätzlich davon ausgehen, daß die mit der Erklärung gemäß § 84 Abs. 1 AuslG primär verbundene Verpflichtung, die Kosten für den Lebensunterhalt des betreuten Flüchtlings zu tragen, den einzelnen nicht überfordern werde.

Allerdings sind diejenigen, die die Kosten des Lebensunterhalts bosnischer Bürgerkriegsflüchtlinge übernommen haben, das Risiko eingegangen, zur Erstattung öffentlicher Aufwendungen gemäß § 84 Abs. 1 AuslG in erheblicher und kaum abschätzbarer Höhe herangezogen zu werden. Dieses Risiko beruht vor allem darauf, daß die Dauer des Bürgerkriegs sowie der anschließenden Rückübersiedlung nicht absehbar war. Es lag aber auch nicht fern, daß früher oder später die Solidarität zwischen Verpflichteten und Flüchtlingen sowie die Bereitschaft, sich mit äußerst bescheidener Hilfe zu begnügen, schwinden würden und deswegen Sozialhilfe mit der Folge der Erstattungspflicht nach § 84 Abs. 1 AuslG bezogen werden könnte. Auch war es möglich, daß sich die Leistungsfähigkeit der Verpflichteten z.B. durch Eintritt von Arbeitslosigkeit wesentlich änderte. Daraus folgt jedoch nicht, daß die zuständigen Behörden entgegen Sinn und Zweck der Aufnahmeregelung nach dem IMK-Beschluß vom 22. Mai 1992 gehindert gewesen wären, Verpflichtungserklärungen ohne entsprechende Bonitätsprüfung entgegenzunehmen und der Visumserteilung zugrunde zu legen. Demgemäß trifft auch die weitere Folgerung nicht zu, die Unkalkulierbarkeit des Haftungsrisikos führe generell zur Unwirksamkeit der Verpflichtungserklärungen und schließe Erstattungsansprüche gemäß § 84 Abs. 1 AuslG aus. Vielmehr geben, wie noch auszuführen ist, die besonderen Umstände der Aufnahme der bosnischen Bürgerkriegsflüchtlinge Anlaß, bei der Heranziehung zur Erstattung öffentlicher Mittel gemäß § 84 Abs. 1 AuslG Ermessenserwägungen anzustellen und in diesem Rahmen über die angemessene Verteilung der angefallenen Kosten zu entscheiden.

Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gebietet ferner nicht, daß diejenigen, die sich mit ihrer Erklärung gemäß § 84 Abs. 1 AuslG einem hohen finanziellen Risiko ausgesetzt haben, vollständig von einer Erstattungspflicht nach § 84 AuslG freigestellt bleiben. Dies stünde nicht im Einklang mit dem legitimen staatlichen Anliegen, Private und nichtstaatliche Stellen an den Kosten der Aufnahme bosnischer Bürgerkriegsflüchtlinge zu beteiligen, und entwertete den Gedanken der Solidarität als Grundlage der Aufnahmeregelung in erheblichem Maße. Eine derart einseitige Lösung des Problems gerechter Verteilung der aus einer beiderseitigen Risikoentscheidung erwachsenen Lasten widerspräche dem Gebot angemessenen Ausgleichs.

cc) Ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz kommt demnach allenfalls aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalls in Betracht. Dies mag etwa der Fall sein, wenn der Verpflichtete von vornherein erkennbar außerstande war, die bei Verwandten typischen Naturalleistungen (Aufnahme in die Wohnung, Gewährung von Lebensunterhalt nach Maßgabe des der Familie Möglichen) zu erfüllen und irgendeine Haftung gemäß § 84 Abs. 1 AuslG zu übernehmen. Der vorliegende Fall gibt allerdings keinen Anlaß, darauf näher einzugehen. Denn es liegen keine besonderen Umstände vor, die es als ausgeschlossen erscheinen ließen, daß die Klägerin überhaupt nennenswert zum Lebensunterhalt der Familie ihres Bruders beitragen könnte.

c) Unter welchen Voraussetzungen sich ein Verpflichteter von seiner Verpflichtung gemäß § 84 AuslG nachträglich durch einseitige Erklärung lösen kann, ist hier nicht zu entscheiden. Die Klägerin hat eine solche Erklärung nicht abgegeben. Das Schreiben vom 2. Dezember 1992 an das Sozialamt der Beklagten, in dem sie erklärte, sie komme für Unterkunft, Strom, Heizung und Wasser auf, die Versorgung ihres Bruders und seiner Familie mit Kleidung und Nahrung übersteige jedoch ihre Mittel, bezweckte erkennbar, diesen den Bezug von Sozialhilfe zu ermöglichen. Diesem Schreiben läßt sich nicht der rechtsgeschäftliche Wille entnehmen, sich von den Verpflichtungserklärungen zu lösen.

d) Der von der Beklagten als der öffentlichen Stelle, die die öffentlichen Mittel aufgewendet hat (§ 84 Abs. 2 Satz 3 AuslG), geltend gemachte Anspruch findet, soweit er noch Gegenstand des Revisionsverfahrens ist, auch der Höhe nach in § 84 Abs. 1 AuslG seine rechtliche Grundlage.

Die Beklagte hat für den Lebensunterhalt der Familie D. öffentliche Mittel in Höhe von 24 832 DM aufgewendet. Voraussetzung für eine Erstattung gemäß § 84 Abs. 1 AuslG ist allerdings, daß diese Aufwendungen zu Recht erbracht worden sind. Dies ist zwar in § 84 Abs. 1 AuslG nicht ausdrücklich ausgesprochen, versteht sich aber bei einer Auslegung nach der Interessenlage von selbst. Ein Verpflichteter hat nicht damit zu rechnen, Leistungen erstatten zu müssen, die über den gesetzlichen oder durch ermessensleitende Verwaltungsvorschriften gesetzten Rahmen hinausgehen. Umgekehrt kann auch die öffentliche Stelle nicht erwarten, unrechtmäßig erbrachte Leistungen von dritter Seite erstattet zu erhalten. Ob die gesetzlichen Voraussetzungen der nach § 84 Abs. 1 AuslG geforderten Aufwendungen vorgelegen haben, ist auch dann zu prüfen, wenn die Aufwendungen aufgrund inzwischen bestandskräftiger Bescheide erbracht wurden und eine Rückzahlung vom Empfänger nicht zu erlangen sein sollte. Der Verpflichtete ist nämlich in das Rechtsverhältnis zwischen öffentlicher Stelle und Leistungsempfänger nicht einbezogen.

Der Familie D. ist von Oktober 1992 bis September 1993 in zutreffender Höhe Hilfe zum Lebensunterhalt gewährt worden. Dem Vorbringen der Klägerin im Schreiben vom 2. Dezember 1992 hat die Beklagte entsprochen, indem sie die Hilfe zum Lebensunterhalt nach den Regelsätzen abzüglich der Energiepauschale und ohne Ansatz von Unterkunftskosten gewährt hat. Die Klägerin hatte im übrigen dem Sozialamt gegenüber erklärt, die Versorgung der Familie D. mit Kleidung und Nahrung übersteige ihre Mittel. Nach ihrer Erklärung waren die Voraussetzungen für das Einsetzen der Sozialhilfe (§ 5 Abs. 1 BSHG) erfüllt und bestand insoweit kein Anlaß, die laufenden Leistungen abweichend von den Regelsätzen zu bemessen (vgl. § 22 Abs. 1 Satz 2 BSHG).

3. Der angefochtene Bescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheids enthält keine Ermessenserwägungen zur Heranziehung der Klägerin und steht insoweit mit § 84 Abs. 1 AuslG nicht in Einklang.

a) Die Frage, ob die anspruchsberechtigte öffentliche Stelle den Verpflichteten heranzuziehen hat oder unter welchen Voraussetzungen sie davon absehen kann, ist in § 84 AuslG nicht geregelt. Insbesondere läßt sich aus der Bestimmung der gesetzlichen Folgen einer Verpflichtungserklärung in § 84 Abs. 1 AuslG (Begründung eines Erstattungsanspruchs) nicht ableiten, daß die zuständige Stelle ausnahmslos verpflichtet wäre, einen danach gegebenen Erstattungsanspruch geltend zu machen. Eine Verweisung auf einschlägige Vorschriften in anderen Rechtsgebieten wie etwa im Abgabenrecht fehlt. Diese (unbeabsichtigte) Regelungslücke kann unter Heranziehung allgemeiner Rechtsgrundsätze geschlossen werden.

Das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und das Gebot, bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten (vgl. § 6 Abs. 1 HGrG), verlangen in der Regel, daß die öffentliche Hand ihr zustehende Geldleistungsansprüche durchzusetzen hat (vgl. BVerfGE 30, 292 <332>; Urteil vom 16. Juni 1997 - BVerwG 3 C 22.96 - BVerwGE 105, 55 <58>). Die Rechtsordnung sieht aber zugleich, wenn auch rechtstechnisch in unterschiedlichen Ausformungen, durchweg vor, daß von dieser Regel bei Vorliegen atypischer Gegebenheiten abgewichen werden kann. Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, daß die strikte Anwendung der Gesetze Folgen haben kann, die vom Gesetzgeber nicht gewollt sind und mit den Grundsätzen der Gerechtigkeit und der Verhältnismäßigkeit, insbesondere der Rücksichtnahme auf die individuelle Leistungsfähigkeit nicht vereinbar wären. Zu erwähnen sind zunächst die im Abgabenrecht (vgl. insbesondere §§ 163, 227 AO; § 135 Abs. 5 BauGB) vorgesehenen Billigkeitsentscheidungen. Vor allem aber sind Rückforderungs- und Erstattungsansprüche typischerweise von Ermessensentscheidungen abhängig, bei denen auf die Umstände des Einzelfalls einzugehen ist (vgl. § 87 Abs. 2 Satz 3 BBG; § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG; § 52 Abs. 2 Satz 3 BeamtVG; vgl. dazu Urteil vom 8. Oktober 1998 - BVerwG 2 C 21.97 - ; §§ 48, 49, 49 a VwVfG; vgl. dazu Urteil vom 16. Juni 1997, a.a.O., S. 57 ff.; §§ 45, 47, 50 Abs. 2 SGB X; BSGE 60, 209 <214>; § 92 a Abs. 1 Satz 2 BSHG). Besonderheiten des Einzelfalls zu berücksichtigen, ist danach nicht den vollstreckungsrechtlichen Instrumenten der Stundung, der Niederschlagung und des Erlasses vorbehalten (vgl. § 31 Abs. 2 HGrG; § 59 BHO), vielmehr bereits bei der Geltendmachung der Forderung von rechtlicher Bedeutung.

Diese Grundsätze sind auf den Erstattungsanspruch nach § 84 Abs. 1 AuslG zu übertragen, weil der ihnen gemeinsame Rechtsgedanke auch hier Geltung beansprucht. Demgemäß ist der Verpflichtete im Regelfall zur Erstattung heranzuziehen, ohne daß es dahin gehender Ermessenserwägungen bedürfte. Ein Regelfall wird vorliegen, wenn die Voraussetzungen der Aufenthaltsgenehmigung einschließlich der finanziellen Belastbarkeit des Verpflichteten im Verwaltungsverfahren voll und individuell geprüft worden sind und nichts dafür spricht, daß die Heranziehung zu einer unzumutbaren Belastung des Verpflichteten führen könnte. Hingegen hat die erstattungsberechtigte Stelle bei atypischen Gegebenheiten im Wege des Ermessens zu entscheiden, in welchem Umfang der Anspruch geltend gemacht wird und welche Zahlungserleichterungen dem Verpflichteten etwa eingeräumt werden. Wann in diesem Sinne ein Ausnahmefall vorliegt, ist anhand einer wertenden Betrachtung aller Umstände des Einzelfalls zu entscheiden und unterliegt voller gerichtlicher Nachprüfung. Die zu den erwähnten haushalts- und abgabenrechtlichen Billigkeitsvorschriften entwickelten Fallgruppen sachlicher und persönlicher Härte (vgl. zusammenfassend Seer, in: Tipke/Lang, Steuerrecht, 15. Aufl., § 22 Rn. 333 ff.) können einen Anhalt dafür bieten. Im übrigen ist unter Würdigung vornehmlich der Umstände, unter denen die jeweilige Verpflichtungserklärung abgegeben worden ist, zu klären, ob die Heranziehung zur vollen Erstattung der Aufwendungen gemäß § 84 Abs. 1 AuslG namentlich im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt ist oder ob es weiterer Erwägungen bedarf, um zu einem angemessenen Interessenausgleich zu gelangen.

b) Die Klägerin hat die Verpflichtung, für den Unterhalt der Familie D. aufzukommen, unter Umständen erklärt, die einen Ausnahmefall im vorgenannten Sinne begründen. Anders als in den typischen Fällen, in denen der Aufenthalt des Ausländers in Deutschland allein oder überwiegend private Gründe hat und dementsprechend der Lebensunterhalt ausschließlich von privater Seite zu sichern ist, war die Aufnahme der bosnischen Bürgerkriegsflüchtlinge eine öffentliche Angelegenheit. Dies findet namentlich in der politischen Leitentscheidung der obersten Landesbehörden und des Bundesministers des Innern (IMK-Beschluß vom 22. Mai 1992) ihren Ausdruck, die Bosnienflüchtlinge gemäß § 54 AuslG zu dulden (vgl. nunmehr auch § 32 a AuslG sowie BTDrucks 12/4450, S. 30 ff.). Dementsprechend sollten die mit der Aufnahme verbundenen Lasten und Risiken nicht nur von Privaten und nichtstaatlichen Stellen, sondern auch von der öffentlichen Hand getragen werden. So wurde auf den Nachweis privaten Krankenversicherungsschutzes verzichtet und der Arbeitsmarkt für Bosnienflüchtlinge geöffnet. Zum anderen haben die zuständigen Behörden Mitverantwortung durch die Handhabung der Aufnahmevoraussetzungen übernommen. Wie dargelegt, waren die Verpflichtungserklärungen vor allem im Hinblick auf die ungewisse Dauer des Aufenthalts der Flüchtlinge mit dem Risiko verbunden, zu Erstattungen gemäß § 84 Abs. 1 AuslG in kaum abschätzbarer Höhe verpflichtet zu werden. Dessen ungeachtet erlaubten die zuständigen Behörden die Einreise der Flüchtlinge regelmäßig bereits auf die Abgabe einer Verpflichtungserklärung hin und ohne Prüfung der finanziellen Verhältnisse des Verpflichtungsgebers. Aufgrund dieser - im Interesse der beschleunigten Aufnahme der Flüchtlinge und wegen der berechtigten Erwartung weitreichender familiärer und humanitärer Solidarität durchaus legitimen - Verfahrensweise ist bei der ausländerrechtlichen Entscheidung im Grunde offengelassen worden, in welchem Umfang vom Verpflichtungsgeber Erstattungen gemäß § 84 Abs. 1 AuslG verlangt werden können. Dabei ist zu berücksichtigen, daß nicht nur die Verpflichteten ein Risiko eingegangen sind, sondern auch die zuständigen Behörden eine Risikoentscheidung getroffen und damit Mitverantwortung für die entstandenen Kosten übernommen haben. Sie haben sich nämlich zur Aufnahme von Bürgerkriegsflüchtlingen bereit gefunden, auch wenn im Einzelfall nicht nachgewiesen war, daß die Aufwendungen für deren Lebensunterhalt durch den jeweiligen Verpflichteten bei Eintritt aller Eventualitäten getragen werden können. Die zuständigen Behörden haben daher das mit der Einreise und dem Aufenthalt der Flüchtlinge verbundene Kostenrisiko gleichsam mitübernommen. Das macht es erforderlich, bei der Heranziehung zu Erstattungsleistungen im Ermessenswege zu prüfen, ob es unter Berücksichtigung aller Umstände gerechtfertigt ist, daß die finanziellen Folgen dieser Risikoentscheidung allein von den Verpflichteten getragen werden.

Die das Ermessen eröffnenden besonderen Umstände der Aufnahme der Bosnienflüchtlinge geben zugleich Richtlinien für seine Ausübung. Die Ermessensermächtigung bezweckt eine gerechte Lastenverteilung zwischen dem Verpflichteten und der öffentlichen Hand. Dies erfordert in erster Linie, auf die Besonderheiten des Einzelfalls einzugehen, schließt aber Typisierungen nach Maßgabe entsprechender ermessensleitender Verwaltungsvorschriften unter übergeordneten Aspekten nicht aus. In die Erwägungen wird auf der einen Seite die Bedeutung der privaten Entscheidung einzubeziehen sein, durch Übernahme einer Unterhaltsverpflichtung substantiell zu den mit der Aufnahme der Bosnienflüchtlinge verbundenen Kosten beizutragen. Eine grundsätzliche Freistellung der Verpflichteten wäre damit ebensowenig vereinbar wie eine von allgemeinen Grundsätzen abweichende Handhabung der persönlichen Billigkeitsgründe. Auf der anderen Seite dürfen keine überzogenen Erwartungen an die Opferbereitschaft der Verpflichteten zugrunde gelegt werden. Sowohl eine nach allgemeiner Einschätzung unvorhersehbare oder weit überdurchschnittliche Dauer des bürgerkriegsbedingten Aufenthalts wie auch Störungen im Verhältnis des Verpflichteten zu den von ihm unterstützten Flüchtlingen oder deren Verhalten auf dem Arbeitsmarkt können eine Begrenzung der Erstattungspflicht bewirken. Unter dem Gesichtspunkt einer gerechten Lastenverteilung wird aber auch zu berücksichtigen sein, daß die staatliche Fürsorge für die Bosnienflüchtlinge, die - anders als die von der Klägerin unterstützte Familie - ohne Visum eingereist sind, insgesamt von der Allgemeinheit getragen worden ist. Der Gedanke der Solidarität, von dem der IMK-Beschluß vom 22. Mai 1992 ausgegangen ist, wird im vorliegenden Zusammenhang erneut in den Blick zu nehmen und - vornehmlich auf der Grundlage einer etwaigen politischen Leitentscheidung - in die Ermessenserwägungen einzustellen sein.

c) Der angefochtene Leistungsbescheid und der Widerspruchsbescheid enthalten keine Ermessenserwägungen und sind deshalb aufzuheben. Da die Festsetzung des Erstattungsbetrages nicht zum selbständigen Gegenstand der behördlichen Regelung gemacht worden ist, kann über sie auch nicht gesondert entschieden werden. Der Ermessensfehler, der an sich nur die Heranziehung der Klägerin betrifft, macht den Bescheid insgesamt fehlerhaft. Demgemäß ist hier auch nicht darüber zu entscheiden, ob es nach § 84 AuslG zulässig wäre, den Erstattungsbetrag isoliert durch Bescheid festzusetzen.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 155 Abs. 2, § 159 VwGO. Ein Ausspruch gemäß § 188 Satz 2 VwGO kommt nicht in Betracht, weil kein Verfahren der in § 188 Satz 1 VwGO bezeichneten Art vorliegt.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren bis zur Teileinstellung auf 26 636 DM, im übrigen auf 24 832 DM festgesetzt.

Ende der Entscheidung


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