Judicialis Rechtsprechung

BVerwG 10 A 2.95

In der Verwaltungsstreitsache

des Korvettenkapitäns

Klägers,

- Prozeßbevollmächtigte: Rechtsanwälte

gegen

die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch

Beklagte,

hat der 10. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 21. Dezember 1998 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Bermel und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Gödel, Czapski, Mayer und Dr. H. Müller

ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Gründe:

I.

Der Kläger wendet sich gegen die Zusage einer Umzugskostenvergütung.

1. Seit Juni hat der Kläger seinen Wohnsitz in - und wohnt dort seit seiner Scheidung in Hausgemeinschaft mit seinem ältesten Sohn.

Mit Erlaß des Bundesministeriums der Verteidigung vom 22. Februar wurde der Kläger mit seiner Zustimmung zum Amt versetzt. Als Dienstantrittstag war der 5. April angeordnet. Mit Verfügung des vom 10. März wurde der Kläger der Dienststelle in und mit Verfügung vom 16. Mai zum 1. Juni der Außenstelle in zugewiesen.

Eine dem Kläger zunächst zugesagte Umzugskostenvergütung wurde mit Verfügung vom 6. September wieder zurückgenommen, nachdem dieser aufgrund seiner familiären Situation und im Hinblick auf eine angestrebte Verwendung im Ausland hierum ersucht hatte.

Nach Beendigung der Aus- und Fortbildung trat der Kläger am 23. Dezember seinen Dienst bei der Außenstelle des - in an. Mit Schreiben vom 7. März wurde ihm mitgeteilt, daß der Dienstposten im Ausland, auf den er sich beworben hatte, anderweitig besetzt worden sei.

Mit Bescheid vom 5. April wurde dem Beamten mit Wirkung vom 1. Mai erneut Umzugskostenvergütung zugesagt, weil einem Umzug keine Gründe nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 b BUKG entgegenstünden.

Den dagegen erhobenen Widerspruch begründete der Kläger wie folgt: Er habe die Verzögerung wegen einer Auslandsverwendung nicht zu vertreten. Eine Veränderung in seiner familiären Situation sei seit der Rücknahme der Umzugskostenvergütungszusage durch Verfügung vom 6. September nicht eingetreten, so daß keine Rechtfertigung für eine Abänderung dieser Entscheidung bestehe. Er habe auf die Bestandskraft dieser Verfügung vertraut.

Mit Widerspruchsbescheid vom 24. August wies der - den Widerspruch des Klägers zurück und widerrief seinen Bescheid vom 6. September . Zur Begründung wurde u.a. ausgeführt, der Widerspruch sei unzulässig, weil die Zusage der Umzugskostenvergütung ein ausschließlich begünstigender Verwaltungsakt sei. Außerdem wurde dargelegt, daß der Widerspruch auch sachlich nicht begründet sei.

2. Der Kläger hat dazu rechtzeitig Klage erhoben.

Zur Begründung trägt er im wesentlichen vor, der angefochtene Bescheid enthalte zugleich die Aufhebung einer Begünstigung, die in dem Bescheid vom 6. September enthalten sei. In der Nichtzusage der Umzugskostenvergütung liege mehr als nur ein tatsächlicher Bezug zum Trennungsgeld. Der Dienstherr habe sich mit diesem Bescheid entschieden, daß er von einem Umzug des Klägers nicht ausgehe. Zugleich habe er damit mögliche Mehrbelastungen "freiwillig" auf sich genommen. Diese Begünstigung sei nur unter den Voraussetzungen des § 49 VwVfG widerrufbar, die nicht vorlägen.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid des vom 5. April in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. August aufzuheben

hilfsweise im Wege der Stufenklage

den Widerspruchsbescheid vom 24. August aufzuheben und anschließend den Bescheid des vom 5. April aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt sie aus, die Klage sei unzulässig, weil die Zusage der Umzugskostenvergütung nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch unter Berücksichtigung der Auswirkungen auf eine Gewährung von Trennungsgeld ein ausschließlich begünstigender Verwaltungsakt sei. Im übrigen lägen besondere persönliche Gründe im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b BUKG nicht vor.

Die Beteiligten haben sich übereinstimmend mit einer Entscheidung über die Klage ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II.

Die Klage, über die mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann (§ 101 Abs. 2 VwGO), bleibt in der Sache ohne Erfolg.

1. Das Bundesverwaltungsgericht ist gem. § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO für die Entscheidung des Rechtsstreits erstinstanzlich zuständig. Nach dieser Vorschrift entscheidet das Bundesverwaltungsgericht im ersten und letzten Rechtszug über Klagen gegen den Bund, denen dienstrechtliche Vorgänge im Geschäftsbereich des zugrunde liegen. Dies ist hier der Fall. Bei der Zusage der Umzugskostenvergütung handelt es sich um eine Verwaltungsstreitsache aus dem Dienstverhältnis des beim tätigen Klägers (zur Auslegung des § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO vgl. auch Urteil vom 12. Dezember 1997 BVerwG 10 A 1.95 <DOKBer B 1998, 57 - 60>; Beschluß vom 27. Juni 1984 BVerwG 9 A 1.84 - <Buchholz 310 § 50 Nr. 11>). Zwar ist der Kläger nach der Versetzungsverfügung des - vom 22. Februar zum " " ( ) versetzt worden. Er leistet aber tatsächlich Dienst beim , was zwischen den Beteiligten unstreitig ist. Er untersteht in "allgemeindienstlicher" Hinsicht dem Präsidenten des - , der die dienstliche Verwendung des Klägers im geregelt hat.

2. Gegenstand der Klage ist gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO der Ausgangsbescheid vom 5. April in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24. August . Eine Stufenklage auf Aufhebung des Widerspruchsbescheids (§ 79 Abs. 2 Satz 1 VwGO) und anschließende Aufhebung des Ausgangsbescheids wie hilfsweise beantragt scheidet hier aus. Es kann hier dahingestellt bleiben, ob gegen den Widerspruchsbescheid und den Ausgangsbescheid mit einer Stufenklage vorzugehen ist, wenn der Widerspruchsbescheid den Widerspruch als unzulässig verwirft (VG Dresden, Gerichtsbescheid vom 4. Oktober 1993 5 K 776/93 <NVwZ RR 1994, 367, 368>). Im vorliegenden Fall enthält der Widerspruchsbescheid jedoch trotz der Feststellung der Unzulässigkeit des Widerspruchs eine Sachprüfung des Ausgangsbescheids, so daß keine zusätzliche Beschwer des Klägers im Sinne des § 79 Abs. 2 Satz 1 VwGO vorliegt.

Der Klageantrag hat keinen Erfolg, weil der Kläger durch die angefochtene Zusage der Umzugskostenvergütung nicht in seinen Rechten verletzt ist (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat mit Urteilen vom 9. Januar 1989 - BVerwG 6 C 47.86 - <BVerwGE 81, 149 = ZBR 1989, 145> und vom 19. Januar 1989 - BVerwG 6 C 42.86 - entschieden, daß die Zusage der Umzugskostenvergütung als solche - auch unter Berücksichtigung ihrer möglichen tat- sächlichen Auswirkungen auf die Gewährung von Trennungsgeld ein ausschließlich begünstigender Verwaltungsakt ist. Ein unmittelbarer rechtlicher Zusammenhang zwischen der Erstattung von Umzugskosten und der Gewährung von Trennungsgeld bestehe nicht. Beide Leistungen seien selbständig geregelt und damit rechtlich voneinander unabhängige Leistungen, die auf unterschiedlichen Erwägungen beruhten. Der 6. Senat hat hierzu in dem Urteil vom 9. Januar 1989 ausgeführt:

"Die Erstattung der Umzugskosten wird einem versetzten oder abgeordneten (kommandierten) Beamten, Richter oder Soldaten zugesagt, damit er den Umzug mit seiner Familie an den neuen Dienstort nicht deshalb unterläßt oder hinausschiebt, weil er die damit verbundenen Aufwendungen nicht aufzubringen vermag. Mit der Umzugskostenzusage wird mithin weder der Umzug angeordnet noch auch nur selbständig der Erwartung Ausdruck gegeben, daß der versetzte oder abgeordnete (kommandierte) Beamte, Richter oder Soldat von sich aus (alsbald) an den neuen Dienstort umzieht. Diese Erwartung drückt sich vielmehr schon in der Personalmaßnahme aus, die der Umzugskostenzusage zugrunde liegt (Einstellung, Abordnung, Kommandierung, Versetzung). Denn, obwohl eine 'Residenzpflicht' am Dienstort in der Regel nicht mehr besteht, gehen die Vorschriften des öffentlichen Dienstrechts insgesamt davon aus, daß der Beamte, Richter oder Soldat seine dienstlichen Aufgaben nur dann uneingeschränkt und ohne eine vom Dienstherrn nicht zu verantwortende persönliche Belastung erfüllen kann, wenn er am Dienstort oder in dessen Einzugsgebiet wohnt, also keinen außergewöhnlich langen und damit anstrengenden Weg zum und vom Dienst zurückzulegen hat oder durch Getrenntleben belastet wird. Ob dem einzelnen Beamten, Richter oder Soldaten ein Umzug zugemutet werden kann, ist daher bereits bei der Vorbereitung der Personalmaßnahme abzuwägen. Wird die Maßnahme getroffen, so liegt darin regelmäßig die Entscheidung des Dienstherrn, daß er den Umzug des Betreffenden an den neuen Dienstort für zumutbar hält. Ist diese Entscheidung getroffen, dann gebietet es die Fürsorgepflicht, den Betreffenden von den finanziellen Lasten des Umzugs durch die - vorher zugesagte - Erstattung der Umzugskosten im Rahmen der Vorschriften freizustellen.

Ausnahmsweise unterbleibt die Zusage nur dann, wenn das allgemeine dienstliche Interesse daran, daß ein versetzter oder abgeordneter Beamter, Richter oder Soldat mit seiner Familie an den neuen Dienstort umzieht, hinter besonderen Gesichtspunkten zurücktreten muß, die sowohl in der Sphäre des Dienstherrn (z.B. kurzfristige Dienstleistung des Versetzten oder Abgeordneten am neuen Dienstort, fiskalische Erwägungen) als auch in der Sphäre des Beamten, Richters oder Soldaten ihre Ursache haben können.

Daraus folgt, daß ein Beamter, Richter oder Soldat, der zum Umzug an den neuen Dienstort nicht bereit ist, sich nicht gegen die Umzugskostenzusage, sondern gegen die ihr zugrundeliegende Personalmaßnahme wenden muß.

Trennungsgeld wird einem versetzten oder abgeordneten (kommandierten) Beamten, Richter oder Soldaten demgegenüber gewährt, um ihn in angemessenem Umfang von den Kosten zu entlasten, die ihm für eine doppelte Haushaltsführung und notwendige Reisen zwischen Dienst- und Wohnort deswegen entstehen, weil er als Folge der Versetzung oder Abordnung (Kommandierung) an einem anderen Ort als seinem Wohnort Dienst zu leisten hat. Ob und wie lange sich feststellen läßt, daß diese Kosten die adäquat kausale Folge der dienstlichen Maßnahme sind, und von welchem Zeitpunkt an sie vorrangig auf dem persönlichen Verhältnis des versetzten oder abgeordneten (kommandierten) Beamten, Richters oder Soldaten beruhen - mit der Folge, daß die Voraussetzungen für die Gewährung von Trennungsgeld entfallen -, ist eine nach den tatsächlichen Umständen des Einzelfalles zu beantwortende Frage. Für ihre Beantwortung kommt der Umzugskostenzusage oder ihrem Unterbleiben allerdings Indizwirkung zu:

Wird die Umzugskostenvergütung nicht zugesagt, dann läßt der Dienstherr damit erkennen, daß er einen Umzug des Betreffenden an den neuen Dienstort ausnahmsweise nicht erwartet. Damit nimmt er in Kauf, daß das Entstehen zusätzlicher Kosten durch die Trennung von Familie und Hausstand für die gesamte Dauer der dienstlichen Maßnahme auf diese zurückgeführt wird. Der Anspruch auf Trennungsgeld bleibt daher für diesen Zeitraum bestehen. Sagt der Dienstherr die Erstattung der Umzugskosten dagegen zu, dann macht er damit deutlich, daß er die alsbaldige Beendigung der Trennung für geboten hält und sie durch die Umzugskostenzusage unterstützen will. Entspricht der Beamte, Richter oder Soldat nicht der in die Personalmaßnahme eingeschlossenen und durch die Umzugskostenzusage fürsorglich unterstützten Erwartung, er werde seinen Familienwohnsitz sobald wie möglich an den neuen Dienstort verlegen, dann muß er es hinnehmen, daß das Entstehen der trennungsbedingten Kosten auf sein Verhalten zurückgeführt wird, sobald er eine Wohnung am neuen Dienstort hätte finden und die Trennung durch einen Familienumzug hätte beenden können, dies aber nicht getan hat.

Die Beziehung zwischen Umzugskostenzusage und Gewährung von Trennungsgeld ist mithin allenfalls eine rein tatsächliche. Rechtlich wirkt sich die Umzugskostenzusage, deren Bedeutung darin besteht, daß der Dienstherr, der den durch die Personalmaßnahme veranlaßten Umzug an den neuen Dienstort regelmäßig als notwendig ansehen muß, die Erstattung der damit verbundenen Kosten im Rahmen der umzugskostenrechtlichen Vorschriften zusichert (BVerwGE 64, 24 <27>), hingegen nicht belastend für den versetzten oder abgeordneten (kommandierten) Beamten, Richter oder Soldaten aus. Insbesondere macht die Umzugskostenzusage die Gewährung von Trennungsgeld nicht von der 'zusätzlichen Voraussetzung' abhängig, daß der Beamte (Richter, Soldat) sich fortwährend nachdrücklich um eine Familienwohnung am neuen Dienstort bemüht. Das Berufungsgericht ist insoweit zu einem anderen Ergebnis gelangt, weil es die Umzugskostenzusage u.a. als ein rechtliches Instrument angesehen hat, das gezielt zur Beschränkung des Anspruchs auf Trennungsgeld eingesetzt wird. Das ist nicht nur im Hinblick auf den erörterten Zweck dieser Zusage unzutreffend. Damit wird zudem verkannt, daß der Beamte, Richter oder Soldat, der von einem Familienumzug an den neuen Dienstort absieht, obwohl er nicht (mehr) durch Wohnungsmangel oder aus einem zwingenden persönlichen Grund darin gehindert ist, den Anspruch auf Trennungsgeld wegen seines nunmehr allein auf seiner Entscheidung beruhenden Verhaltens verliert, nicht aber deswegen, weil ihm die (von ihm nicht in Anspruch genommene) Umzugskostenvergütung zugesagt worden ist.

Diese Erwägungen schließen zwar nicht aus, daß die Umzugskostenzusage von dem Beamten, Richter oder Soldaten, dem sie erteilt worden ist, als belastend empfunden wird, weil er sich durch sie zu einem Umzug gedrängt fühlt, den er aus der Sicht seiner persönlichen Verhältnisse - etwa wegen der absehbaren Dauer der dienstlichen Maßnahme oder wegen besonderer Bindungen an den bisherigen Wohnort als unzweckmäßig oder gar nachteilig ansieht. Eine rechtliche Belastung liegt darin jedoch nicht einmal dann, wenn der Dienstherr einen Beamten aufgrund des § 74 Abs. 2 BBG oder einen Soldaten unter Berufung auf die Pflicht zum treuen Dienen (§ 7 SG; vgl. dazu BVerwGE 61, 241) zum Umzug an den neuen Dienstort oder dessen Umgebung zwingt. Denn eine rechtliche Belastung stellt in diesem Fall nur die Anweisung zur Wohnsitznahme in der Nähe der Dienststelle dar, nicht hingegen das in der Umzugskostenzusage verkörperte Angebot, die Kosten des Umzuges zu erstatten. Die Umzugskostenzusage erweist sich vielmehr auch unter diesen Umständen rechtlich ausschließlich als eine - dem Empfänger allerdings nicht willkommene - Begünstigung; denn sie erlegt ihm für sich genommen keine irgendwie geartete rechtliche Verpflichtung auf.

Nichts anderes ergibt sich aus § 2 Abs. 2, 3 BUKG. Wie das Bundesumzugskostengesetz insgesamt, so legen auch diese Vorschriften Inhalt und Grenzen der Fürsorgepflicht des Dienstherrn im Zusammenhang mit dem Wohnungswechsel eines Beamten, Richters oder Soldaten fest. Innerhalb dieses Regelungszusammenhangs bestimmt § 2 Abs. 2 BUKG, unter welchen Voraussetzungen ein dienstliches Interesse an einem Familienumzug eines Beamten, Richters oder Soldaten anzunehmen und deswegen die Umzugskostenvergünstigung zuzusagen ist, und legt § 2 Abs. 3 BUKG fest, unter welchen sonstigen Voraussetzungen ein solches Interesse bestehen und die Umzugskostenzusage rechtfertigen kann. Dabei sind zwar auch die Dauer der dienstlichen Maßnahme (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 BUKG) sowie bestimmte Gesichtspunkte aus dem persönlichen und familiären Bereich des Betroffenen (§ 2 Abs. 3 Nr. 5 a, b, c BUKG) zu berücksichtigen. Ausgehend von dem Verständnis, daß die Umzugskostenvergütung als solche ausschließlich eine Begünstigung darstellt, wird damit jedoch nur die Möglichkeit eröffnet, trotz eines dienstlichen Interesses an dem Umzug aus fiskalischen Gründen von dieser Zusage abzusehen oder sie in Fällen, in denen ein dienstliches Interesse an einem Umzug nicht besteht oder - fiskalisch betrachtet - zurückzutreten hätte, aus Gründen der Fürsorgepflicht gleichwohl zu erteilen.

Dieses durch den Regelungszusammenhang des Bundesumzugskostengesetzes vorgegebene Verständnis des § 2 Abs. 2, 3 BUKG steht der Auffassung des Berufungsgerichts entgegen, der Dienstherr müsse bei der Anwendung dieser Vorschriften stets auch abwägen, ob es die Fürsorgepflicht gebiete, von einer Umzugskostenzusage abzusehen, um deren 'nachteilige' Auswirkungen auf die Gewährung von Trennungsgeld zu vermeiden."

Der Senat hat sich der Auffassung des 6. Senats angeschlossen (Urteil vom 15. Dezember 1993 - BVerwG 10 C 3.91 - <Buchholz 264 Nr. 4>; Beschluß vom 19. Dezember 1997 BVerwG 10 B 3.96 -). Der hier zu beurteilende Sachverhalt bietet keine Anhaltspunkte, hiervon abzuweichen.

Wegen der Aufhebung des Bescheides vom 6. September ergeben sich keine Besonderheiten. Auch insoweit ist eine Belastung des Klägers nicht ersichtlich. Mit der Aufhebung dieses Bescheides sind Rechte des Klägers nicht beeinträchtigt worden, weil sich der Bescheid vom 6. September in der Versagung der Umzugskostenvergütung erschöpfte. Bei einer objektiven Auslegung des Bescheides ist mangels rechtlichen Zusammenhangs der Regelungen von Umzugskostenvergütung und Trennungsgeld mit der Versagung der Umzugskostenvergütung keine Verpflichtung zu einer "freiwilligen" Übernahme des Trennungsgeldes verbunden worden. Wie sich aus den Ausführungen des 6. Senats ergibt, die sich der Senat zu eigen gemacht hat, nimmt der Dienstherr im Falle der Versagung der Umzugskostenvergütung das Entstehen zusätzlicher Kosten durch die Trennung von Familie und Hausstand allenfalls tatsächlich in Kauf. Aus dem Wortlaut des Bescheides ergeben sich auch keine Gesichtspunkte, die für eine Auslegung des Bescheides im Sinne der Rechtsauffassung des Klägers sprechen.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 8 000 DM festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 2 GKG).

Ende der Entscheidung