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Beginn der Entscheidung

Gericht: Bundesverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 16.12.1998
Aktenzeichen: BVerwG 11 A 14.98
Rechtsgebiete: VwVfG, AEG, EKrG


Vorschriften:

VwVfG § 71 d Abs. 2
VwVfG § 75 Abs. 1
AEG § 18 Abs. 1 Satz 2
AEG § 18 Abs. 2
EKrG § 3
EKrG § 5
EKrG § 13
Leitsatz:

Zur Wahrung der kommunalen Planungshoheit bei Erteilung einer Plangenehmigung für die Auflassung eines Bahnübergangs, der bereits straßenrechtlich entwidmet ist.

Urteil des 11. Senats vom 16. Dezember 1998 - BVerwG 11 A 14.98 -


BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 11 A 14.98

Verkündet am 16. Dezember 1998

Kettlitz Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 11. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 16. Dezember 1998 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Diefenbach und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Storost, Kipp, Vallendar und Prof. Dr. Rubel

für Recht erkannt:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Gründe:

I.

Die Klägerin wendet sich gegen eine im Zuge des Ausbaus der Eisenbahnstrecke Hamburg Büchen Berlin (Verkehrsprojekt Deutsche Einheit Nr. 18) der Beigeladenen für die Auflassung des Bahnübergangs W. Straße/B. straße erteilte Plangenehmigung.

Der seit Oktober 1995 gesperrte und inzwischen zurückgebaute Bahnübergang liegt nahe dem Bahnhof L. bei Bahn-km 170,642; er war seinerzeit durch eine wärterbediente mechanische Vollschrankenanlage gesichert. Die Entwurfsplanung für den Streckenausbau sah zunächst vor, den Bahnübergang beizubehalten und durch eine signalabhängige "Einheitsbahnübergangssicherungstechnik (EBÜT)-80-Anlage" mit Vollschranken zu sichern.

In Verhandlungen kamen die Klägerin und die Beigeladene sodann überein, den Bahnübergang "vorübergehend" zu schließen, weil nach Abschluß des Streckenausbaus die Verkehrsabwicklung infolge längerer Schrankenschließzeiten unzumutbar behindert würde und der Übergang deshalb durch eine Eisenbahnüberführung (Straßentunnel) ersetzt werden müsse. Hinzu komme, daß der Bahnübergang alsbald nutzlos werden könne, wenn die Ausbaugeschwindigkeit auf über 160 km/h erhöht werde. Allerdings sah sich die Klägerin seinerzeit nicht in der Lage, den nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz (EKrG) auf sie entfallenden Kostenanteil für den Bau eines Straßentunnels zu tragen. Sie sei daher nur unter der Bedingung bereit, sich mit der vorübergehenden Schließung des Bahnübergangs einverstanden zu erklären, "daß die innerhalb von 10 Jahren zu erfolgende Herstellung der Ersatzmaßnahme ... von der Bahn und dem Bund als Maßnahme zur Änderung eines rechtlich bestehenden Bahnübergangs gemäß den §§ 203, 13 EKrG anerkannt" würde. Weiterhin habe sich die Beigeladene durch Zahlung eines einmaligen finanziellen Beitrages an der Sanierung der abgängigen Straßenüberführung (Kanalbrücke) am "Platz des Friedens" zu beteiligen, damit diese das Verkehrsaufkommen durch die veränderten innerstädtischen Verkehrsbeziehungen sowie die Baustellenfahrzeuge aufnehmen könne.

Auf dieser Grundlage schlossen die Klägerin und die Beigeladene am 2./4. April 1996 eine Vereinbarung, nach deren § 1 die Beigeladene für die von der Klägerin durchzuführende Baumaßnahme an der Kanalbrücke "im Rahmen ihres Anteiles aus der voraussichtlich später durchzuführenden Ersatzmaßnahme" einen Zuschuß in Höhe von 350 000 DM zahlen sollte, der vier Wochen nach Genehmigung der Vereinbarung durch den Bund, die innerhalb von sechs Monaten nach Abschluß zu erfolgen habe (§ 7), fällig werden sollte. In § 2 der Vereinbarung verpflichteten sich die Klägerin sowie die Beigeladene dazu, innerhalb von zehn Jahren, spätestens jedoch bis zum 31. Dezember 06, sofern von der Klägerin während dieses Zeitraumes ein entsprechendes Verlangen ausgedrückt werde, mit dem Ersatz des Bahnüberganges durch eine Eisenbahnüberführung zu beginnen; die auf ca. 11 Millionen DM geschätzten Kosten der von der Klägerin selbst durchzuführenden Ersatzmaßnahme (§ 204) sollten gemäß den §§ 203, 13 EKrG gedrittelt werden. In § 205 der Vereinbarung erklärte sich die Klägerin sodann im Zusammenhang mit den gegenwärtig laufenden Baumaßnahmen im Bahnhof L. mit der sofortigen Schließung des Bahnüberganges einverstanden, die die Beigeladene in Abstimmung mit ihr durchführen werde (§ 6).

Die nach § 205 EKrG erforderliche Genehmigung der Vereinbarung durch den Bundesminister für Verkehr ist in der Folgezeit nicht erteilt worden. Wann die Klägerin hiervon Kenntnis hatte, ist streitig.

Im Hinblick auf die mit der Beigeladenen getroffene Vereinbarung beschloß die Stadtvertretung der Klägerin in ihrer Sitzung am 6. November 1996, den Bahnübergang durch die zuständige Straßenaufsichtsbehörde - den Landrat des Landkreises L. - einziehen zu lassen. Unter dem 12. Februar 1997 verfügte dieser entsprechend einem von der Klägerin gestellten Antrag auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 des Straßen- und Wegegesetzes des Landes Mecklenburg-Vorpommern (StrWG-MV) die Einziehung.

Am 13./14. Mai 1997 schlossen die Klägerin und die Beigeladene eine "Finanzierungsvereinbarung" zur Zahlung eines Baukostenzuschusses im Zusammenhang mit der Schließung des Bahnüberganges. In § 1 wurde festgehalten, die Beigeladene und die Klägerin hätten einvernehmlich entschieden, den Bahnübergang "ersatzlos" zu schließen; die Schließung habe die Klägerin am 4. April 1996 bestätigt. Aufgrund der Verfügung des Landkreises L. vom 12. Februar 1997 sei dieser "endgültig geschlossen" und inzwischen beseitigt. Infolgedessen hätten sich neue Verkehrsströme herausgebildet, die auch zu einer erhöhten Verkehrsbelastung der Kanalbrücke geführt hätten. Es sei daher die Schaffung eines Ersatzbrückenbauwerkes für die abgängige Brücke am "Platz des Friedens" erforderlich (§ 2). Die Beigeladene beteilige sich an der von der Klägerin durchzuführenden Ersatzmaßnahme mit einem einmaligen Baukostenzuschuß in Höhe von 350 000 DM (§ 3), der nach Unterschriftsleistung unter die Vereinbarung und nach Rechnungslegung durch die Klägerin fällig werde (§ 5).

Unter dem 3. Dezember 1997 legte die Beigeladene dem Eisenbahn-Bundesamt Außenstelle Schwerin die Unterlagen für die Auflassung und den Rückbau des Bahnübergangs vor und beantragte einen "Planfeststellungsverzicht" gemäß § 18 Abs. 3 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG), hilfsweise die Erteilung einer Plangenehmigung. Im Erläuterungsbericht heißt es hierzu u.a., der Bahnübergang solle aus Sicherheits- und Einsparungsgründen aufgelassen werden. Im einzelnen solle die vorhandene wärterbediente Vollschrankenanlage zurückgebaut, die Bahnübergangsbefestigung aufgenommen und die Bahnübergangsbeleuchtung zurückgebaut werden. Zur Absperrung des vormaligen Bahnüberganges sei beidseitig parallel zur Bahn ein Füllstabgeländer mit Einzelfundamenten aus Beton vorgesehen, das mittels einer gepflasterten Bordausbildung höhenmäßig zur anschließenden Straße hin abgegrenzt werden solle. Da die für die Baumaßnahmen benötigten Flächen im Eigentum der Klägerin als Straßenbaulastträgerin stünden, werde derzeit bereits der Grunderwerb getätigt. Die Planung einer Ersatzmaßnahme (Eisenbahnüberführung) werde von der Klägerin durchgeführt und sei nicht Gegenstand der Planunterlagen.

Am 28. November 1997 erklärte sich die Klägerin als Eigentümerin der teilweise in Anspruch zu nehmenden Grundstücke mit dem Erwerb der zur Durchführung der Bauarbeiten benötigten Teilflächen einverstanden.

Unter dem 12. Dezember 1997 leitete das Eisenbahn-Bundesamt der Klägerin die Antragsunterlagen mit der Bitte zu, bis zum 16. Februar 1998 eine Stellungnahme abzugeben. Bezugnehmend auf § 71 d Abs. 2 VwVfG wurde darauf hingewiesen, daß nach Ablauf der vorbezeichneten Frist eingehende Stellungnahmen unberücksichtigt blieben. Die Klägerin ließ auch eine ihr gesetzte Nachfrist bis zum 24. Februar 1998 ohne Rückäußerung verstreichen.

Am 16. März 1998 erteilte das Eisenbahn-Bundesamt die beantragte Plangenehmigung. Genehmigungsfreiheit nach § 18 Abs. 3 AEG bestehe zwar nicht; jedoch seien die im Rahmen des Verfahrens abgegebenen Stellungnahmen als Benehmensherstellung im Sinne des § 18 Abs. 2 AEG zu werten. Wenn die Klägerin auch keine Stellungnahme innerhalb der ihr gesetzten Fristen abgegeben habe, könne doch aufgrund der vorliegenden Vereinbarung vom 2./4. April 1996 sowie des Beschlusses ihrer Stadtvertretung vom 6. November 1996 von einem entsprechenden Einvernehmen ausgegangen werden; für die Inanspruchnahme von Grund und Boden liege ihre Einverständniserklärung vom 28. November 1997 vor. Über den Ersatz des Bahnüberganges durch eine Eisenbahnüberführung werde im Rahmen dieses Vorhabens nicht entschieden.

Gegen die ihr nach eigenen Angaben am 17. März 1998 zugestellte Plangenehmigung hat die Klägerin am 16. April 1998 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie im wesentlichen vorgetragen, die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 18 Abs. 2 AEG lägen nicht vor und die Abwägung ihrer von dem Vorhaben berührten Belange weise erhebliche Mängel auf. Zwar habe sie keine Stellungnahme zu dem plangenehmigten Vorhaben übersandt; dies sei angesichts der mit der Beigeladenen getroffenen Vereinbarung vom April 1996 jedoch auch nicht erforderlich gewesen. Auch im Rahmen der später abgeschlossenen Finanzierungsvereinbarung habe man angenommen, daß die vorangegangene Vereinbarung Wirksamkeit erlangt habe. Nachdem die Beigeladene ihrer Zahlungsverpflichtung nachgekommen sei, habe sie erst recht davon ausgehen dürfen, daß auch die für die Wirksamkeit der Vereinbarung vom April 1996 erforderliche Genehmigung des Bundes erteilt worden sei. Daß dies nicht der Fall sei, habe sie erst im Prozeß erfahren. Sie müsse den Eindruck gewinnen, daß die Vorbedingung für ihre Zustimmung zur Auflassung des Bahnübergangs unterlaufen werden solle.

Die Klägerin beantragt,

die Plangenehmigung Nr. 17/98 vom 16. März 1998 aufzuheben,

hilfsweise,

die Plangenehmigung dahin zu ergänzen, daß der Anspruch der Klägerin auf Schaffung eines Ersatzes für den Bahnübergang durch eine Eisenbahnüberführung bzw. Eisenbahnunterführung bis zum 31. Dezember 06 in diese Plangenehmigung aufgenommen wird,

äußerst hilfsweise,

festzustellen, daß diese Plangenehmigung rechtswidrig und deshalb nicht vollziehbar ist.

Die Beklagte und die Beigeladene treten dem Vorbringen der Kägerin entgegen und beantragen,

die Klage abzuweisen.

II.

Die Klage hat keinen Erfolg.

1. Der Hauptantrag, mit dem die Klägerin die Aufhebung der Plangenehmigung begehrt, ist unbegründet. Der damit geltend gemachte Aufhebungsanspruch steht der Klägerin nicht zu (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Er läßt sich insbesondere nicht aus dem Abwägungsgebot des § 18 Abs. 1 Satz 2 AEG herleiten. Entgegen der Ansicht der Klägerin leidet die Plangenehmigung nicht an einem Abwägungsfehler zu ihren Lasten.

Der Abwägungsentscheidung der Beklagten liegt die - zutreffende - Annahme zugrunde, daß die Straße, soweit sie die Bahnstrecke kreuzt, bereits entwidmet war, so daß die eisenbahnrechtliche Auflassung des Bahnübergangs und die Genehmigung der Rückbaumaßnahmen nur das nachvollziehen, was bereits straßenrechtlich feststand. Die straßenrechtliche Entwidmung ist wirksam. Sie beruhte zudem auf einer planerischen Abwägung, die vorweg die Klägerin selbst - im Rahmen ihrer gemeindlichen Planungshoheit - vollzogen hatte, indem sie in ihren zuständigen Gremien den entsprechenden Beschluß faßte. Unter diesen Umständen mußte sich dem Eisenbahn-Bundesamt nicht der Gedanke aufdrängen, daß durch Erteilung der beantragten Plangenehmigung Belange der Klägerin beeinträchtigt sein könnten. Dies gilt um so mehr, als sich die Klägerin im Rahmen der Anhörung der Träger öffentlicher Belange verschwiegen hat. Die damit eingetretene Präklusion nach § 71 d Abs. 2 VwVfG mag die Klägerin zwar nicht hindern, ihre Belange noch prozessual geltend zu machen; sie schließt es aber aus, daß das Festhalten der Klägerin an ihrer planerischen Vorstellung, der Bahnübergang sei allenfalls vorübergehend entbehrlich und es müsse spätestens innerhalb der nächsten zehn Jahre als Ersatzmaßnahme eine Eisenbahnüberführung (Straßentunnel) gebaut werden, zum notwendigen Abwägungsmaterial der planerischen Entscheidung des Eisenbahn-Bundesamtes zählt.

Ob die Klägerin bei der Beschlußfassung am 6. November 1996 wie sie vorträgt - irrtümlich von der Wirksamkeit der Vereinbarung vom 2./4. April 1996 ausging, ist nicht entscheidend. Die planerische Vorstellung, die in dieser Vereinbarung ihren Ausdruck gefunden haben mag, war gescheitert, als der Bund die nach § 5 Abs. 1 Satz 2 EKrG erforderliche Genehmigung versagte; denn damit fehlte für die von den Vertragsparteien angestrebte Drittelung der Kosten der "Ersatzmaßnahme" eine Rechtsgrundlage (vgl. § 13 Abs. 1 EKrG). Verschiedene Formulierungen der Finanzierungsvereinbarung vom 13./14. Mai 1997 sprechen dafür, daß der Klägerin dies bereits seinerzeit bekannt war. Unter diesen Umständen wäre die Forderung, ihre "Rechtsposition" aus der - unwirksamen - Vereinbarung müsse bei Erteilung der Plangenehmigung gewahrt bleiben, nicht nachvollziehbar. Selbst wenn man aber zugunsten der Klägerin unterstellt, sie sei von der Beigeladenen über den Fehlschlag der Vereinbarung nicht informiert worden, blieb es Sache der Klägerin, dem nachzugehen und insoweit ihre Interessen wahrzunehmen. Sie konnte nicht erwarten, daß das Eisenbahn-Bundesamt dies an ihrer Stelle tun würde. Das Eisenbahn-Bundesamt brauchte bei seiner planerischen Abwägung nicht mit größerer Sorgfalt zu verfahren, als sie die Klägerin bei ihrer eigenen - straßenrechtlichen - Abwägungsentscheidung für geboten gehalten hatte. Es konnte vielmehr ohne Abwägungsfehler darauf abstellen, daß seine Plangenehmigung lediglich das eisenbahnrechtlich nachvollziehen würde, was straßenrechtlich bereits die Zustimmung der Klägerin gefunden hatte und deswegen ihre Planungshoheit nicht mehr tangieren konnte.

An diesem Ergebnis ändert sich nichts, wenn man in den Blick nimmt, daß der Beschluß der Stadtvertretung ausdrücklich auf die Vereinbarung vom 2./4. April 1996 Bezug nimmt und auch die Plangenehmigung diesen Beschluß und die vorangegangene Vereinbarung erwähnt. Entgegen der Ansicht der Klägerin, die insoweit von einer "Auflage" spricht, ist dies nicht dahin gehend zu werten, daß die Wirksamkeit dieser Vereinbarung zur Grundlage der planerischen Abwägung des Eisenbahn-Bundesamtes gemacht werden sollte. Das Eisenbahn-Bundesamt hat zwar - nachrichtlich - die Vorgeschichte mitgeteilt, die dazu geführt hatte, daß sich die Klägerin mit der Auflassung des Bahnübergangs einverstanden gezeigt hat. Ersichtlich sollte die Wirksamkeit der Vereinbarung und die Realisierbarkeit des "Ersatzbaus" damit aber nicht entscheidungstragend gemacht werden. Das Eisenbahn-Bundesamt ist in diesem Zusammenhang nämlich dem Hinweis des Landkreises L. - , die Auflassung des Bahnübergangs werde nur unter der Voraussetzung befürwortet, daß der Bahnübergang innerhalb von zehn Jahren durch eine Eisenbahnüberführung ersetzt werde, mit der Begründung entgegengetreten, hierüber könne im Rahmen des Vorhabens nicht entschieden werden (S. 5 der Plangenehmigung). Wenn das Eisenbahn-Bundesamt sich auf ein Junktim zwischen der Auflassung des Bahnübergangs und der Realisierbarkeit der "Ersatzmaßnahme" hätte einlassen wollen, hätte diese Entscheidung anders lauten müssen.

Nicht zu beanstanden ist es, daß die Plangenehmigung es ausdrücklich ablehnt, sich mit der "Ersatzmaßnahme" planerisch abwägend zu befassen. Die Planung einer Eisenbahnüberführung als "Ersatz" für den aufgelassenen Bahnübergang war nicht Gegenstand des von der Beigeladenen zur Genehmigung gestellten Vorhabens. Sie war - als eine allenfalls langfristig zu verwirklichende Option - auch nicht eine notwendige Folgemaßnahme i.S. von § 75 Abs. 1 VwVfG, die aus Anlaß des Vorhabens der Beigeladenen hätte miterledigt werden können.

Aus der Wahl der Verfahrensart läßt sich ebensowenig ein Klagegrund entnehmen, der das klägerische Begehren rechtfertigt. Allein die Wahl einer falschen Verfahrensart wenn man sie zugunsten der Klägerin unterstellt - kann ihr kein Abwehrrecht gegen das Vorhaben vermitteln. Es würde sich vielmehr um einen Verfahrensfehler handeln; dieser würde nur dann zur Aufhebung der Planungsentscheidung führen, wenn die konkrete Möglichkeit bestünde, daß sich die Planungsbehörde ohne diesen Verfahrensfehler in der Sache anders entschieden hätte (vgl. z.B. BVerwGE 69, 256 <269 f.>). Dafür ist im vorliegenden Fall nichts vorgetragen oder sonst ersichtlich. Es ist im Gegenteil so, daß eine andere Entscheidung selbst dann nicht zu erwarten gewesen wäre, wenn das Eisenbahn-Bundesamt von der Unwirksamkeit der Vereinbarung vom 2./4. April 1996 positive Kenntnis gehabt hätte.

2. Die Hilfsanträge, mit denen die Klägerin eine Ergänzung der Plangenehmigung oder zumindest die Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit erstrebt, müssen aus den vorgenannten Gründen ebenfalls erfolglos bleiben.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.1, § 162 Abs. 3 VwGO.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 100 000 DM festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 1 GKG).

Ende der Entscheidung


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