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Beginn der Entscheidung

Gericht: Bundesverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 15.09.1999
Aktenzeichen: BVerwG 11 A 22.98
Rechtsgebiete: LuftVG, VerkPBG, VwGO


Vorschriften:

LuftVG § 8 Abs. 1 Satz 2
LuftVG § 10 Abs. 8
VerkPBG § 5 Abs. 3
VwGO § 87 b Abs. 3
Leitsatz:

Im Rahmen eines Flughafenänderungsverfahrens nach § 8 Abs. 1 LuftVG (hier: Erhöhung der Passagierabfertigungskapazität) stellt sich die Frage der Zumutbarkeit des Fluglärms für Anwohner grundsätzlich nicht, wenn die bereits luftverkehrsrechtlich genehmigte technische Kapazität des Flughafens unberührt bleibt.

Urteil des 11. Senats vom 15. September 1999 - BVerwG 11 A 22.98 -


BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 11 A 22.98

Verkündet am 15. September 1999

Kurowski Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 11. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 15. September 1999 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Hien und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Storost, Kipp, Vallendar und Prof. Dr. Rubel

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Gründe:

I.

Der Kläger wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluß des Beklagten für das Ausbauvorhaben "Neuordnung des Zentralbereiches" des Flughafens Dresden.

Das Wohngrundstück des Klägers liegt ca. 1,5 km südwestlich der Start- und Landebahn des Flughafens. Der Flughafen wird auf der Grundlage einer noch vom Ministerrat der DDR erteilten und 1993 sowie 1996 neu gefaßten Genehmigung betrieben. Die derzeitigen Abfertigungsanlagen gestatten die Abwicklung eines Passagieraufkommens von ca. 2 bis 2,2 Millionen Passagieren pro Jahr.

Am 23. Dezember 1996 beantragte die Beigeladene die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens zur Neuordnung des Zentralbereichs des Flughafens Dresden. Zur Begründung wurde u.a. ausgeführt, daß auf diese Weise die Abfertigungsanlagen des Verkehrsflughafens, welche gegenwärtig nur auf Interimslösungen und Provisorien zurückgreifen könnten, zukunfts- und aufkommensorientiert unter Vermeidung von Provisorien an die Bedürfnisse des wachsenden Luftverkehrs und die durch die vorhandene Start- und Landebahn bereits zur Verfügung gestellte luftseitige Kapazität angepaßt werden sollten. Eine weitere Aufstockung der Abfertigungskapazität sei mit den gegenwärtig vorhandenen Abfertigungsanlagen nicht mehr zu erreichen. Kernstück der Neuordnung sei die Umnutzung der bestehenden Halle 219 zum zukünftigen zentralen Terminal des Verkehrsflughafens in zwei Ausbauhorizonten (ca. 3,5 Millionen Passagiere im Jahr 2005; ca. 4,5 Millionen Passagiere pro Jahr im Zeitraum 2010 bis 2015). Das Vorfeld werde so mit dem künftigen Terminal verbunden, daß Flugzeugpositionen entstünden, die direkt über Fluggastbrücken bedient werden könnten. Da mit dem Planvorhaben ausschließlich die "Landseite" an die Bedürfnisse des bereits luftverkehrsrechtlich genehmigten Flugbetriebes angepaßt werde, seien mit ihm keine nachteiligen Auswirkungen durch Fluglärm auf die Umgebung verbunden. Die Umweltverträglichkeitsstudie beschränkte sich demgemäß auf die bau-, anlagen- und durch den Betrieb am Boden bedingten Lärmauswirkungen des Vorhabens.

Noch während der Auslegung der Pläne erhob der Kläger Einwendungen, mit denen er vor allem geltend machte, daß die für einen Betrieb des Flughafens in rechtsstaatlicher Hinsicht erforderlichen Umweltverträglichkeitsstudien bislang nicht erstellt worden seien. Die Einwendungen wurden in einem Erörterungstermin behandelt.

Am 26. Juni 1998 stellte das Regierungspräsidium Dresden den Plan zur Neuordnung des Zentralbereichs des Flughafens Dresden fest. Die Einwendungen des Klägers wurden zurückgewiesen. Zur Begründung heißt es, sie bezögen sich auf die von dem Flugbetrieb ausgehende Lärmbelastung, über die im vorliegenden Planfeststellungsverfahren nicht habe entschieden werden können, da eine Änderung der flugbetrieblichen Kapazitäten nicht Gegenstand dieses Verfahrens sei. Inhalt der vorliegenden Entscheidung sei lediglich eine Erweiterung der landseitigen Anlagen sowie des Vorfeldes. Diese Maßnahmen hätten keinerlei Einfluß auf die vorhandene oder noch zu erwartende Steigerung der Belastung der Anwohner durch Fluglärm. Der Planfeststellungsbeschluß ging dem Kläger am 18. Juli 1998 zu.

Am 17. August 1998 hat der Kläger gegen den Planfeststellungsbeschluß Klage erhoben. Die Klagebegründung ist am 5. Oktober 1998 eingegangen. Hierzu trägt der Kläger vor, seiner zuverlässigen sachbearbeitenden Anwaltsgehilfin sei bei der Eintragung der sechswöchigen Klagebegründungsfrist in den Fristenkalender ein bisher noch nie vorgekommener Fehler unterlaufen. Die Versäumnis der Klagebegründungsfrist sei deswegen nicht schuldhaft; zumindest habe sie nicht zu einer Verzögerung des Rechtsstreits geführt. In der Sache selbst macht der Kläger geltend, eine ordnungsgemäße Durchführung des Planfeststellungsverfahrens hätte eine auch Folgewirkungen einbeziehende Umweltverträglichkeitsprüfung erfordert. Die vorhabenbedingte drastische Erhöhung der Flugbewegungen auf bis zu 120 000 pro Jahr und der damit verbundene Fluglärm seien bei der durchgeführten Umweltverträglichkeitsprüfung jedoch nicht berücksichtigt worden. Dies könne nicht unter Hinweis auf die noch vor der Wiedervereinigung erteilte Betriebsgenehmigung gerechtfertigt werden. Sie könne nur solchen Flugbetrieb erfassen, der aufgrund der bestehenden Kapazität der Abfertigungsanlage möglich gewesen sei. Selbst die gegenwärtigen Abfertigungsanlagen ließen aber allenfalls die Abfertigung von 2 Millionen Passagieren pro Jahr zu. Die unterbliebene Umweltverträglichkeitsprüfung führe zu einem Abwägungsmangel, der ihn in seiner gesundheitlichen Unversehrtheit sowie seinem Eigentum beeinträchtige. Genauere Feststellungen zu den Auswirkungen seien allerdings nicht im gerichtlichen Verfahren, sondern aufgrund der noch durchzuführenden Umweltverträglichkeitsprüfung zu treffen.

Der Kläger beantragt,

festzustellen, daß der Planfeststellungsbeschluß vom 26. Juni 1998 über die Neuordnung des Zentralbereichs des Flughafens Dresden rechtswidrig und nicht vollziehbar ist.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hält die Durchführung einer auf etwaige Beeinträchtigungen durch Fluglärm bezogenen Umweltverträglichkeitsprüfung nicht für erforderlich, weil durch den Planfeststellungsbeschluß lediglich die Landseite des Flughafens an die Bedürfnisse des sich unabhängig vom Planvorhaben entwickelnden, bereits uneingeschränkt luftverkehrsrechtlich genehmigten Flugbetriebes angepaßt werde. Die planfestgestellten Teilprojekte hätten im übrigen auch als Einzelmaßnahmen auf der Grundlage bloßer Baugenehmigungen durchgeführt werden können.

Die Beigeladene beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie ist der Auffassung, das Vorbringen des Klägers sei wegen schuldhafter Versäumnis der Klagebegründungsfrist zurückzuweisen. Es führe jedenfalls nicht zum Erfolg der Klage. Ein Anspruch auf Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung stehe dem Kläger nicht zu, so daß bereits deswegen kein erheblicher Verfahrensmangel im Sinne des § 10 Abs. 8 Satz 2 LuftVG vorliege. Auch sei ein Abwägungsmangel nicht gegeben. Die Behauptung des Klägers, durch das Vorhaben werde der Flugbetrieb zu seinen Lasten maßgeblich erhöht, entbehre schon der tatsächlichen Grundlage. Es stehe gerade kein kapazitätserhöhender und über die Reichweite der gegenwärtigen luftverkehrsrechtlichen Genehmigung hinausgehender Ausbau der Flugbetriebsflächen in Rede. Eine bloß gesteigerte Ausnutzung der Kapazität eines uneingeschränkt genehmigten Flughafens stelle keine genehmigungs- oder gar planfeststellungsbedürftige Erweiterung bzw. Änderung dar. Im übrigen weist die Beigeladene darauf hin, daß sie dem Kläger bereits im Rahmen ihres freiwilligen Schallschutzprogramms die Aufwendungen für den Einbau von Schallschutzfenstern mit Belüftung in seinem Wohnhaus erstattet habe.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Verfahrensakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

II.

Die Klage hat keinen Erfolg.

1. Das ergibt sich allerdings nicht schon daraus, daß das Vorbringen des Klägers nach § 10 Abs. 7 LuftVG und § 5 Abs. 3 Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz (VerkPBG) i.V.m. § 87 b Abs. 3 VwGO wegen Versäumnis der Klagebegründungsfrist zurückzuweisen wäre. Denn jedenfalls führt dessen Zulassung nicht zu einer Verzögerung der Erledigung des Rechtsstreits (vgl. § 87 b Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO).

Zwar kommt es für die Feststellung einer Verzögerung allein darauf an, ob der Prozeß bei Zulassung des verspäteten Vorbringens länger dauern würde als bei dessen Zurückweisung. Ob der Rechtsstreit bei rechtzeitigem Vorbringen ebenso lange gedauert hätte, ist unerheblich, es sei denn, dies wäre offenkundig (BVerwG, Urteil vom 18. Februar 1998 - BVerwG 11 A 6.97 - Buchholz 310 § 87 b VwGO Nr. 3 m.w.N.). Solche Wirkungen sind aufgrund der einwöchigen Überschreitung der Klagebegründungsfrist jedoch nicht eingetreten. Zu diesem Zeitpunkt bestand noch keine konkrete Terminplanung des Senats, die hätte in Frage gestellt werden können. Im übrigen wirft das verspätete Vorbringen des Klägers allein die Rechtsfrage auf, ob die Planfeststellungsbehörde im Hinblick auf die mit dem Ausbauvorhaben beabsichtigte Erhöhung der Kapazität der Abfertigungsanlage auch den vom Flughafen Dresden künftig ausgehenden Fluglärm in die Abwägung einzustellen hatte. Zu ihrer Beantwortung bedurfte es keiner tatsächlichen Aufklärungsmaßnahmen des Senats, deren Entbehrlichkeit im Falle einer Zurückweisung des Vorbringens zu einer schnelleren Erledigung des Rechtsstreits geführt hätte. Die bloße rechtliche Bewältigung des Rechtsstoffes fällt allein in die Verantwortung des Gerichts und vermag eine Verzögerung des Rechtsstreits regelmäßig nicht zu begründen (vgl. Kley, Der prozeßrechtliche Ausschluß von Tatsachenvorbringen bei der Anfechtung eines Planfeststellungsbeschlusses, in: Festschrift für Schlichter, 1995, S. 637 <647>).

2. Auf der Grundlage des mithin zu berücksichtigenden Sachvorbringens des Klägers ist die Klage jedoch nicht begründet. Dem Kläger steht der geltend gemachte, auf die Durchführung eines ergänzenden Verfahrens gerichtete Feststellungsanspruch (vgl. BVerwGE 102, 358 <365>; 105, 348 <349>) nicht zu.

Der Planfeststellungsbeschluß enthält keine nach § 10 Abs. 8 LuftVG erheblichen Verfahrensfehler und Abwägungsmängel. Entgegen der Auffassung des Klägers war der Beklagte nicht verpflichtet, die Beeinträchtigung des Klägers durch den derzeit und künftig vom Flughafen Dresden ausgehenden Fluglärm bei der Planfeststellung über die Neuordnung des Zentralbereichs im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen. Deswegen mußten diese Einwirkungen auch nicht in die Umweltverträglichkeitsprüfung einbezogen werden.

Allerdings sind gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG bei der - hier in Rede stehenden - Planfeststellung einer Flughafenänderung die berührten privaten Belange im Rahmen der Abwägungsentscheidung zu berücksichtigen. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu klargestellt, daß die Abwägung auf jenen Zustand der Anlage zu beziehen ist, wie er sich infolge der Planfeststellung ergeben wird (BVerwGE 56, 110 <129>). Daraus kann aber nicht der Schluß gezogen werden, sämtliche Einwirkungen des Flughafens auf seine Nachbarschaft seien gerade in dem die Flughafenänderung betreffenden Planfeststellungsverfahren planerisch zu bewältigen und deswegen in die Abwägungsentscheidung einzustellen. Auch die Frage der Zumutbarkeit von Beeinträchtigungen der Flughafenanlieger wird nicht bereits durch jede planfeststellungsbedürftige Änderung wieder neu aufgeworfen. Sie stellt sich jedenfalls dann nicht, wenn es sich um Beeinträchtigungen handelt, die von einer früheren luftverkehrsrechtlichen Genehmigung nach § 6 Abs. 1 LuftVG gedeckt sind und von einer späteren planfeststellungsbedürftigen Änderung des Flughafens nicht berührt werden. Ebensowenig wie die gesteigerte Ausnutzung einer solchen Genehmigung ihrerseits genehmigungsbedürftig ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1997 - BVerwG 11 C 1.97 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 27), bedarf es einer Einbeziehung der von der Genehmigung u n v e r ä n d e r t gedeckten Beeinträchtigungen in das spätere Planfeststellungsverfahren. Insoweit können schutzwürdige private Belange nicht berührt sein. Etwas anderes kann nur gelten, wenn die Grenzen einer Grundrechtsverletzung erreicht sind, weil es staatlichen Organen aufgrund ihrer grundrechtlichen Schutzpflicht verboten ist, an der Fortsetzung grundrechtsverletzender Eingriffe mitzuwirken (vgl. zuletzt BVerwGE 107, 350 <357>).

Danach ist die Abwägungsentscheidung des Beklagten nicht zu beanstanden. Bei dem vom Kläger als abwägungsrelevant bezeichneten Fluglärm, der sich bei voller Nutzung der jetzt planfestgestellten Abfertigungskapazität von maximal 4,5 Millionen Passagieren ergeben wird, handelt es sich um eine Einwirkung aufgrund des zukünftigen Flugbetriebs, der von der luftrechtlichen Genehmigung vom 20. September 1990 in der Fassung der 1993 bzw. 1996 erfolgten Änderungen gedeckt ist. Diese noch vom Ministerrat der DDR erteilte Genehmigung wirkt gemäß § 19 Einigungsvertrag und in der Fassung der späteren Änderungen als luftverkehrsrechtliche Genehmigung im Sinne von § 6 Abs. 1 LuftVG fort. Deswegen kann es für die Rechtswirkung dieser Genehmigung auch nicht darauf ankommen, ob, nach welchem Maßstab und in welchem Umfang dem Interesse der Anwohner, von Fluglärm möglichst verschont zu bleiben, seinerzeit bei Erteilung der Genehmigung Rechnung getragen wurde. Maßgeblich ist allein der rechtliche Regelungsgehalt der Genehmigung. Sie enthält für den Flugbetrieb, abgesehen von den 1996 ergänzten Nachtflugbeschränkungen, keine Begrenzung. Daraus folgt allerdings nicht, daß - wie der Kläger befürchtet - auf dieser Grundlage eine beliebige Steigerung der Flugbewegungen zulässig wäre, ohne daß die Frage nach der Zumutbarkeit des sich hieraus ergebenden Fluglärms in späteren Planfeststellungsverfahren je wieder gestellt werden müßte. Indem sich die Genehmigung auf eine bestimmte Landebahn sowie bestimmte Rollbahnen und Vorfeldflächen bezieht, schreibt sie vielmehr eine sich hieraus ergebende technische Kapazität des Flughafens fest. Dagegen enthält die Genehmigung keine Festlegung auf bestimmte Passagierabfertigungsgebäude oder auf eine bestimmte Passagierabfertigungskapazität. Ihr sind auch keine sonstigen Hinweise darauf zu entnehmen, daß eine solche Beschränkung, etwa auf die damals vorhandenen Abfertigungseinrichtungen, gewollt gewesen wäre. Der Entstehungszusammenhang kurz vor der deutschen Einigung gibt ebenfalls keinen Anlaß zu der Annahme, daß die Entwicklung des Flugbetriebes solchen landseitigen Kapazitätsbeschränkungen unterworfen werden sollte.

Der Planfeststellungsbeschluß des Beklagten läßt die mithin genehmigte technische Kapazität des Flughafens Dresden unberührt. Landebahn und Rollwege bleiben unverändert. Soweit sich der Planfeststellungsbeschluß auf Vorfeldveränderungen bezieht, ergibt sich hieraus - wie Beigeladene und Beklagter vom Kläger unwidersprochen dargelegt haben - keine Erhöhung der technischen Kapazität des Flughafens, weil die Maßnahmen ausschließlich auf eine verbesserte Anbindung des Vorfeldes an den neuen Passagierabfertigungsbereich, nicht jedoch auf eine Erhöhung der Flugbewegungen gerichtet sind. Soweit der Planfeststellungsbeschluß Maßnahmen vorsieht, die die - landseitige - Passagierabfertigungskapazität verbessern, ist hiermit ebenfalls keine Erhöhung der technischen Kapazität und der daraus resultierenden Flugbewegungen verbunden. Der Planfeststellungsbeschluß nutzt insoweit die bereits bestehende technische Kapazität des Flughafens lediglich aus. Abgesehen davon ist - wie der Beigeladene in der mündlichen Verhandlung vom Kläger unwidersprochen dargelegt hat - die Abfertigungskapazität kein geeigneter Maßstab zur Beurteilung der Lärmeinwirkungen. Anders als beim Maßstab der Flugbetriebsflächen besteht insbesondere wegen der Abhängigkeit vom eingesetzten Fluggerät kein verläßlicher Erfahrungswert über den Zusammenhang zwischen der Abfertigungskapazität und den flugbewegungsabhängigen Lärmeinwirkungen. Die bloße Erhöhung der Abfertigungskapazität gibt daher keinen Anlaß, die Frage der Zumutbarkeit des Fluglärms im Rahmen der die technische Kapazität des Flughafens nicht verändernden Planfeststellung aufzuwerfen. Daß im Hinblick auf die dargelegte staatliche Pflicht zum Schutz der Grundrechte etwas anderes zu gelten hätte, ist weder erkennbar noch vom Kläger dargelegt (vgl. zum Darlegungserfordernis BVerwG, Urteil vom 20. Mai 1998 - BVerwG 11 C 3.97 - Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 18).

Dieses Ergebnis rechtfertigt nicht die Schlußfolgerung, ein Betroffener wie der Kläger sei einer - insbesondere nicht vorhersehbaren - Steigerung des Fluglärms, sofern sie sich nur unterhalb des Bereichs der Grundrechtsverletzung bewegt, schutzlos ausgesetzt. Insofern ist darauf hinzuweisen, daß ein Anspruch auf nachträgliche Betriebsbeschränkungen im Wege eines teilweisen Widerrufs nach § 6 Abs. 2 Satz 3 LuftVG in Betracht kommen kann. Darüber hinaus sind, weil es sich bei der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung um eine Planungsentscheidung handelt (vgl. BVerwG, Beschluß vom 7. November 1996 - BVerwG 4 B 170.96 - Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 13 m.w.N.), nachträgliche Genehmigungsergänzungsansprüche entsprechend § 75 Abs. 2 Sätze 2 bis 4 i.V.m. § 9 Abs. 2 LuftVG denkbar (vgl. etwa OVG Bremen, NVwZ-RR 1994, 189 <191>; NVwZ-RR 1997, 214; OVG Frankfurt (Oder), ZLW 46 <1997>, 421 <423>). Hierüber war jedoch im vorliegenden Planfeststellungsverfahren ebenfalls nicht zu entscheiden.

Der Kläger hat im übrigen eine anspruchsbegründende subjektive Rechtsverletzung selbst nach einem entsprechenden Hinweis des Senats in der mündlichen Verhandlung nicht substantiiert dargelegt. Solcher Darlegungen hätte es vor allem in Hinblick darauf bedurft, daß dem Kläger aufgrund einer Vereinbarung mit der Beigeladenen Aufwendungen für die Ausstattung seines Hauses mit Lärmschutzfenstern der Klassen IV bzw. V erstattet worden sind. Angesichts dieser hohen Schallschutzfensterklassen ist jedenfalls nicht ohne weiteres ersichtlich, welche Beeinträchtigungen dem Kläger drohen und welche Folgen für die Rechtmäßigkeit der Planungsentscheidung sich hieraus ergeben könnten. Hinzu kommt, daß aufgrund der luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsergänzung von 1996 der Nachtflugbetrieb weitgehend beschränkt ist. Es ist nicht erkennbar, daß dem Kläger solche, auf seinen persönlichen Lebensraum bezogenen Darlegungen seiner konkreten Betroffenheit nicht möglich gewesen wären. Jedenfalls unter diesen Umständen ist es zur Darlegung der persönlichen Rechtsbetroffenheit nicht ausreichend, wenn der Kläger sich lediglich darauf beruft, die Ermittlung des konkreten Ausmaßes seiner Beeinträchtigung hätte gerade Gegenstand der Umweltverträglichkeitsprüfung und der behördlichen Abwägungsentscheidung sein müssen.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 40 000 DM festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 1 GKG; vgl. auch Ziff. 33.2 i.V.m. 1.2.1 und 1.2.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, abgedruckt in NVwZ 1996, 563).

Ende der Entscheidung


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