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Eine nach den Umständen des Falles eindeutig nur als behördliche Stellungnahme nach § 73 Abs. 2 VwVfG abgegebene Äußerung des Planungsamts einer Gebietskörperschaft kann auch dann nicht als Betroffeneneinwendung der Gebietskörperschaft im Sinne des § 73 Abs. 4 VwVfG angesehen werden, wenn diese Äußerung noch innerhalb der Einwendungsfrist abgegeben worden ist.

Urteil des 11. Senats vom 9. Juni 1999 - BVerwG 11 A 8.98 -

Verkündet am 9. Juni 1999

Kettlitz Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 11. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 9. Juni 1999 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Hien und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Storost, Vallendar, Prof. Dr. Rubel und Dr. Gerhardt

für Recht erkannt:

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Gründe:

I.

Der Kläger, das Land Berlin, vertreten durch das Bezirksamt Charlottenburg von Berlin, wendet sich gegen einen Planfeststellungsbeschluß des Eisenbahn-Bundesamtes für das Vorhaben "Berliner Innenring (Nördlicher Abschnitt)" im Abschnitt Berlin-Westend (Gbf Charlottenburg/Ruhwaldweg) Berlin-Jungfernheide, soweit darin die ersatzlose Schließung des Bahnüberganges Ruhwaldweg vorgesehen ist.

Der Ruhwaldweg verbindet Ruhleben im Westen mit der Siemensstadt und den ausgedehnten Industrie- und Gewerbeflächen im Nordosten. Er stellt dabei den tangentialen Anschluß zwischen der Charlottenburger Chaussee bzw. dem Spandauer Damm und dem Fürstenbrunner Weg bzw. dem Rohrdamm her. Zugleich erschließt er die beidseits der Bahnlinie gelegenen Kleingartenanlagen.

Mit Schreiben vom 29. Oktober 1996 beantragte die DB Projekt GmbH Knoten Berlin im Auftrag der Beigeladenen beim Eisenbahn-Bundesamt Außenstelle Berlin , den Plan für das von der Beigeladenen als Trägerin des Vorhabens beabsichtigte Ausbauvorhaben "Berliner Innenring (Nördlicher Abschnitt) Planfeststellungsabschnitt 23" festzustellen. Die vorgesehene Auflassung des "letzten in Berlin vorhandenen wärterbedienten" Bahnübergangs Ruhwaldweg wurde damit begründet, daß auf der Grundlage des veränderten Betriebsprogramms der Beigeladenen für eine künftige zugbediente Schrankenanlage nur eine maximal zwölfminütige, in fünf bis sechs Zeittakte von ein bis vier Minuten aufgeteilte Öffnungszeit je Stunde bestünde, die sowohl für Fahrzeuge wie Fußgänger unzumutbar sei. Die erforderlichen verkehrsorganisatorischen Maßnahmen seien im Zuge der weiteren Abstimmung mit der örtlichen Verkehrsbehörde festzulegen.

Am 10. Januar 1997 veranlaßte die Senatsverwaltung für Bauen, Wohnen und Verkehr als Anhörungsbehörde die ortsübliche Bekanntmachung der öffentlichen Auslegung der das Vorhaben darstellenden Planunterlagen im Amtsblatt für Berlin sowie in drei Berliner Tageszeitungen. Im Text der öffentlichen Bekanntmachung wurde darauf hingewiesen, daß etwaige Einwendungen bis spätestens zwei Wochen nach Auslegung - mithin bis zum 6. März 1997 - zu erheben seien; Einwendungen, die nach Ablauf der Einwendungsfrist erhoben würden, seien ausgeschlossen. Die Planunterlagen wurden sodann vom 20. Januar bis 20. Februar 1997 beim Bezirksamt Charlottenburg von Berlin - Stadtplanungsamt - zu jedermanns Einsicht ausgelegt.

Bereits mit Schreiben vom 13. Januar 1997 hatte die Anhörungsbehörde außerdem den vom Planvorhaben berührten Trägern öffentlicher Belange die Planunterlagen zur Stellungnahme ebenfalls bis spätestens 6. März 1997 - übersandt. Hierbei hatte sie darauf hingewiesen, daß nach einem Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. September 1995 - BVerwG 11 VR 7.95 - ein Träger öffentlicher Belange, der sich die Möglichkeit offenhalten möchte, der Planung zuwiderlaufende Belange notfalls im Klagewege geltend zu machen, sich im Rahmen der Betroffenenanhörung fristgerecht mit Einwendungen beteiligen müsse; eine ausschließliche Beteiligung im Rahmen der Behördenanhörung sei nicht ausreichend.

Unter Bezugnahme auf dieses Schreiben äußerte der Polizeipräsident in Berlin Straßenverkehrsbehörde unter dem 19. Februar 1997, wegen der bestehenden Verkehrsbedürfnisse müsse als Ersatzmaßnahme für die Auflassung des Bahnübergangs die Errichtung einer Fußgänger- und Radfahrerbrücke mit Rampen im Planfeststellungsverfahren gesichert werden. Für die entstehenden Sackgassen müßten in jedem Fall Wendekehren angelegt werden, um die Ver- und Entsorgung sicherzustellen.

Mit Schreiben vom 28. Februar 1997, eingegangen bei der Anhörungsbehörde am 4. März 1997, nahm das Stadtplanungsamt des Bezirks Charlottenburg von Berlin auf das Anschreiben vom 13. Januar 1997 im wesentlichen dahin Stellung, daß bei der angestrebten Auflassung des Bahnüberganges und der Errichtung eines Sperrgitters eine Durchwegung der Bahngleise für Fußgänger und Radfahrer in jedem Fall gewährleistet sein müsse; der Ruhwaldweg sei die einzig real vorhandene Fuß- und Radwegeverbindung zur Spree und den nördlich der Bahngleise liegenden Kleingärten. Der Arbeitsbericht der Bereichsentwicklungsplanung sehe daher an dieser Stelle eine Fußgängerüberführung vor. Ferner teilte das Stadtplanungsamt mit, daß im Bereich zwischen km 32,5 und 33,5 in der Bereichsentwicklungsplanung Charlottenburg Nord und in der angrenzenden Bereichsentwicklungsplanung Charlottenburg 1 (Arbeitsbericht) langfristig die Herstellung einer übergeordneten Grün- und Wegeverbindung zur besseren Vernetzung der Kleingartenkolonien und des Schloßparks vorgesehen sei; detaillierte Aussagen lägen hierzu freilich noch nicht vor.

Mit Schreiben vom 10. März 1997 teilte die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, Umweltschutz und Technologie mit, daß aus ihrer Sicht gegen das Planvorhaben grundsätzlich keine Bedenken bestünden. Vielmehr sei die Maßnahme aus Sicht der Stadtentwicklung zu begrüßen; erkennbare Konflikte für stadtplanerische Belange bestünden nicht.

Mit Schreiben vom 19. März 1997 teilte die Senatsverwaltung für Bauen, Wohnen und Verkehr der Anhörungsbehörde u.a. mit, daß dem Abbau des beschrankten Bahnübergangs Ruhwaldweg nicht zugestimmt werde. Bei der gegebenenfalls durchzuführenden Modernisierung handelte es sich um eine reine Rationalisierungsmaßnahme, für die dem Kläger, dem Land Berlin, keine Kosten entstünden.

Die Beigeladene erklärte sich in ihren Gegenäußerungen bereit, die vom Polizeipräsidenten in Berlin geforderten Wendekehren als notwendige Folgemaßnahmen des Vorhabens anzulegen; die von der Senatsverwaltung für Bauen, Wohnen und Verkehr erhobene Forderung, den Bahnübergang zu erhalten, ohne daß dem Kläger Kosten entstünden, wurde indessen zurückgewiesen.

Die Gegenäußerungen der Beigeladenen wurden den Trägern öffentlicher Belange, die Stellungnahmen abgegeben hatten, bzw. privaten Einwendern mit Schreiben der Anhörungsbehörde vom 13. August 1997 übersandt. Gleichzeitig wurde mitgeteilt, daß von einem Erörterungstermin gemäß § 20 Abs. 1 Nr. 4 AEG abgesehen werde. Es werde deshalb Gelegenheit zu einer abschließenden schriftlichen Äußerung bis zum 3. September 1997 gegeben.

Mit Schreiben vom 8. September 1997 teilte das Tiefbauamt des Bezirks Charlottenburg abschließend mit, daß die bezirkliche Forderung nach Aufrechterhaltung einer Fuß- bzw. Radwegverbindung am bisherigen Bahnübergang Ruhwaldweg nach wie vor Bestand habe.

Am 10. Dezember 1997 erließ das Eisenbahn-Bundesamt Außenstelle Berlin den streitgegenständlichen Planfeststellungsbeschluß. Die vom Bezirksamt Charlottenburg geäußerten Bedenken gegen die ersatzlose Auflassung des Bahnübergangs Ruhwaldweg wurden zurückgewiesen. Der Bahnübergang Ruhwaldweg werde geschlossen, wobei an beiden Seiten Wendehämmer angeordnet würden. Die Schließung des Bahnübergangs finde ihre Rechtfertigung in der Zielsetzung des Vorhabens, die Sicherheit der Verkehrsteilnehmer und die sichere Abwicklung des Eisenbahnbetriebes unter besonderer Berücksichtigung der übersehbaren Verkehrsentwicklung auf der Bahnlinie zu verbessern. Darüber hinaus stellten Bahnübergänge trotz bestmöglicher technischer Sicherung Gefahrenpunkte im Verkehr dar, so daß es auch einer verkehrspolitischen Zielsetzung entspreche, Bahnübergänge möglichst zu beseitigen. Eine Ersatzmaßnahme in Form einer Überführung für Fußgänger und Radfahrer sei nicht vorgesehen worden, da der Ruhwaldweg kein wichtiger Verkehrsweg sei, durch dessen Schließung die Funktionsfähigkeit des vorhandenen Wegenetzes nachhaltig gestört werde. Die Umwegebeziehungen für Pkw, Fahrradfahrer und Fußgänger seien nicht so erheblich, daß von einer schweren Störung gesprochen werden könne. Das Interesse einiger weniger Anlieger an einer kurzen fußläufigen Verbindung habe daher im Hinblick auf die Kosten-Nutzen-Relation zurücktreten müssen. Die übrigen Verkehrsteilnehmer seien in ihren Interessen noch weniger berührt, da Fahrrad- bzw. Autofahrer ohne weiteres andere Übergangsmöglichkeiten nutzen könnten. Nach alledem habe der Bahnübergang ersatzlos aufgelassen werden können.

Gegen den dem Bezirksamt Charlottenburg am 6. Januar 1998 übersandten Planfeststellungsbeschluß hat dieses namens des Klägers am 5. Februar 1998 Klage zum Bundesverwaltungsgericht erhoben und diese am 19. März 1998 im wesentlichen wie folgt begründet:

Mit der Klage werde beanstandet, daß eine Unter- oder Überführung des Ruhwaldweges für Fahrräder, Fußgänger und Behindertenfahrzeuge nicht vorgesehen sei. Insofern greife das Vorhaben nicht nur in ein vorhandenes, sondern auch in ein planungsrechtlich festgelegtes Wegenetz ein. Der Ruhwaldweg gehöre zu einem überörtlichen System von Wander- und Fahrradwegen, das durch die Schließung des Bahnübergangs nachhaltig gestört werde. Gleichzeitig sei dieses Wegenetz Bestandteil von Planungen, die als Ziele der Landes- und Bezirksplanung die innerstädtische Verbindung von Grün- und Erholungsflächen in dem außerordentlich dicht besiedelten Bereich im Nordwesten Berlins vorsähen. So sei die Nutzung des Ruhwaldweges durch Fahrradfahrer und Fußgänger im Landschaftsplan Murellenberg vorgesehen, dessen Aufstellung das Bezirksamt am 8. September 1992 beschlossen habe. Mit diesem werde die bereits im Flächennutzungsplan 1994 zwischen den Waldgebieten um den Großen Müggelsee und Langen See im Osten über Berlin-Mitte und Tiergarten nach Spandau im Westen festgelegte Grünverbindung an den Ufern der Spree und des Landwehrkanals nach Südwesten in die Waldgebiete des Grunewalds fortgeführt. Die bislang bestehende Radwegeverbindung Tiergarten bzw. Schloßgarten Spree Ruhwaldpark Murellenteich werde mit der Schließung des Bahnübergangs unterbrochen. Die dadurch erforderlichen Umwege seien unzumutbar.

Der Kläger meint, die im Rahmen der Behördenbeteiligung vor Ablauf der Einwendungsfrist abgegebenen Stellungnahmen des Stadtplanungsamts Charlottenburg vom 28. Februar 1997 und der Straßenverkehrsbehörde vom 19. Februar 1997 seien Einwendungen im Rahmen der Betroffenenanhörung gleichzusetzen. Er sei deshalb mit seinen Einwendungen gegen die ersatzlose Schließung des Bahnübergangs Ruhwaldweg nicht präkludiert.

Er ist der Ansicht, seine Klagebefugnis folge aus seinen in der Klagebegründungsschrift vorgetragenen Landschafts-, Flächennutzungs- und Radverkehrsplanungen, die durch die ersatzlose Schließung des Bahnübergangs beeinträchtigt würden. Zusätzlich verweist er auf einen in seinem Auftrag von zwei privaten Gutachterbüros erarbeiteten, bereits in der genannten Stellungnahme des Stadtplanungsamts erwähnten Arbeitsbericht der Bereichsentwicklungsplanung vom Mai 1991, in dem u.a. der Rückbau des Ruhwaldweges zur Anliegerstraße für die Kleingärten und in diesem Zusammenhang die Aufhebung des höhengleichen Bahnübergangs und seine Ersetzung durch eine Über- oder Unterführung für Fußgänger und Radfahrer vorgeschlagen wird.

Darüber hinaus ergebe sich seine Klagebefugnis bereits aus einem Eingriff der Beklagten in die dem Kläger zustehenden Rechte zur Ausübung der Straßenbaulast und Straßenaufsicht. Durch den Planfeststellungsbeschluß würden ihm Maßnahmen auferlegt, die er so niemals hätte treffen wollen. Auch seine zur Straßenbaulast gehörenden Rechte zur Bestimmung von Inhalt und Umfang der Verkehrsfunktion seiner Straßen werde durch den Planfeststellungsbeschluß berührt, da er den Ruhwaldweg gerade nicht zu einer Sackgasse für alle Verkehrsteilnehmer werden lassen möchte.

Der Kläger beantragt,

die Beklagte zu verpflichten, an der Kreuzung zwischen dem planfestgestellten Vorhaben und dem Ruhwaldweg eine Straßenunterführung bzw. Straßenüberbrückung für Fußgänger und Fahrradfahrer festzusetzen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie äußert Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klage unter den Gesichtspunkten der Klagebefugnis und des Rechtsschutzbedürfnisses. Jedenfalls sei die Klage unbegründet, weil der Kläger mit seinem Vorbringen nach § 20 Abs. 2 Satz 1 AEG ausgeschlossen sei. Unabhängig davon habe der Kläger keinen Anspruch auf die von ihm begehrte Planergänzung, weil die gewünschte Fuß- und Radwegeüberführung keine notwendige Folgemaßnahme des Vorhabens sei. Keinesfalls wäre der Kläger durch ein Unterbleiben dieser Maßnahme in eigenen Rechten verletzt.

Die Beigeladene beantragt ebenfalls,

die Klage abzuweisen.

Auch sie bezweifelt die Klagebefugnis des Klägers und hält die Klage für jedenfalls unbegründet, da der Kläger mit seinen Einwendungen ausgeschlossen und die Abwägungsentscheidung der Planfeststellungsbehörde zudem inhaltlich nicht zu beanstanden sei.

II.

Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist der Kläger im Hinblick auf die der Sache nach auch geltend gemachte Beeinträchtigung seiner Rechte als Straßenbaulastträger gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt.

Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Kläger ist mit seinen Einwendungen gegen die Rechtmäßigkeit der Ablehnung der von ihm gewünschten Festsetzung einer Über- oder Unterführung für Fußgänger und Radfahrer an Stelle der bisherigen höhengleichen Kreuzung des Ruhwaldweges gemäß § 20 Abs. 2 Satz 1 AEG ausgeschlossen. Denn er hat innerhalb der am 6. März 1997 abgelaufenen Einwendungsfrist keine Einwendungen im Sinne dieser Vorschrift erhoben.

Wie der erkennende Senat bereits mehrfach entschieden hat, gilt die allen durch ein planfestzustellendes Vorhaben Betroffenen mit dem Einwendungsausschluß auferlegte Mitwirkungslast uneingeschränkt auch für eine Gebietskörperschaft, die im Planfeststellungsverfahren als Behörde und damit als Trägerin öffentlicher Belange gemäß § 73 Abs. 2 VwVfG zur Stellungnahme aufgefordert worden ist. Die Betroffenenanhörung nach § 73 Abs. 4 VwVfG mit der Präklusion nach § 20 Abs. 2 Satz 1 AEG und die Behördenanhörung nach § 73 Abs. 2 VwVfG mit der Präklusionsmöglichkeit nach § 20 Abs. 2 Satz 3 AEG sind besondere Verfahrensschritte. Soweit ein Träger öffentlicher Belange durch das Vorhaben zugleich in eigenen Rechten betroffen ist und sich die Möglichkeit offenhalten will, diese Rechte notfalls im Klagewege geltend zu machen, muß er deshalb im Rahmen der Betroffenenbeteiligung frist- und formgerecht Einwendungen erheben (vgl. BVerwGE 104, 79 <81>; Beschlüsse vom 13. März 1995 BVerwG 11 VR 5.95 Buchholz 445.5 § 14 WaStrG Nr. 3 S. 9, vom 18. September 1995 BVerwG 11 VR 7.95 Buchholz 316 § 73 VwVfG Nr. 13 S. 9 f. und vom 9. Februar 1996 BVerwG 11 VR 45.95 NVwZ 1996, S. 1021 <1022>; Gerichtsbescheid vom 27. Dezember 1995 BVerwG 11 A 24.95 Buchholz 442.09 § 20 AEG Nr. 4). Die vor Ablauf der Einwendungsfrist bei der Anhörungsbehörde eingegangenen Stellungnahmen des Klägers erfüllten nicht die Anforderungen, die danach an die Einwendung einer Gebietskörperschaft zu stellen sind.

Das Schreiben vom 28. Februar 1997 war erkennbar nicht als Betroffeneneinwendung des Landes Berlin formuliert, sondern beschränkte sich auf die Erklärung des Stadtplanungsamts Charlottenburg, als fachlich betroffene Stelle zu dem Vorhaben Stellung zu nehmen, also auf eine bloße Beteiligung im Rahmen der Behördenanhörung. Diese Beschränkung ergibt sich daraus, daß die Stellungnahme in ihrem Betreff ausdrücklich als "Stellungnahme der fachlich betroffenen Stellen" bezeichnet war und außerdem ebenso ausdrücklich auf das Schreiben der Senatsverwaltung für Bauen, Wohnen und Verkehr vom 13. Januar 1997 Bezug nahm; in diesem Schreiben war das Stadtplanungsamt wiederum ausdrücklich darauf hingewiesen worden, daß nach dem Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. September 1995 (a.a.O.) ein Träger öffentlicher Belange, der sich die Möglichkeit offenhalten möchte, der Planung zuwiderlaufende Belange notfalls im Klagewege geltend zu machen, sich im Rahmen der Betroffenenanhörung fristgerecht mit Einwendungen beteiligen müsse und daß die ausschließliche Beteiligung im Rahmen der Behördenanhörung nicht ausreichend sei. Unter diesen Umständen ist es ausgeschlossen, die ausdrücklich im Rahmen der Behördenanhörung abgegebene Stellungnahme des Stadtplanungsamts gleichwohl als Einwendung auszulegen. Dies gilt um so mehr, als andere Behörden des Klägers im Rahmen derselben Anhörung gänzlich abweichende teilweise auch zustimmende Stellungnahmen abgaben. Dementsprechend wurde die Stellungnahme des Stadtplanungsamts Charlottenburg auch im Planfeststellungsbeschluß zutreffend nur als Stellungnahme eines Trägers öffentlicher Belange behandelt.

Auf die vom Polizeipräsidenten in Berlin in seiner Funktion als Straßenverkehrsbehörde abgegebene Stellungnahme vom 19. Februar 1997 kann schließlich schon deshalb nicht abgestellt werden, weil dieser keine eigenen Angelegenheiten der Stadt Berlin, sondern lediglich die staatliche Aufgabe der Straßenverkehrsbehörde wahrzunehmen hatte (vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 19. März 1976 BVerwG VII C 71.72 Buchholz 442.151 § 44 StVO Nr. 1 S. 3 und vom 29. Juni 1983 BVerwG 7 C 102.82 Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 13 S. 12). Eine Beeinträchtigung der dem Kläger als Bundesland im Bereich des Straßenverkehrsrechts eingeräumten Vollzugshoheit (vgl. BVerwGE 92, 258 <259 f.>) hat dieser aber zu keiner Zeit geltend gemacht. Hierfür wäre im übrigen das Bezirksamt Charlottenburg von Berlin auch nicht vertretungsbefugt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 100 000 DM festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 1 GKG; vgl. Tz. II. 33.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVwZ 1996, S. 563).

Ende der Entscheidung