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Beginn der Entscheidung

Gericht: Bundesverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 23.02.2000
Aktenzeichen: BVerwG 11 C 3.99
Rechtsgebiete: BauGB


Vorschriften:

BauGB § 128 Abs. 1
BauGB § 129 Abs. 1
BauGB § 130 Abs. 1
Leitsätze:

Das Verfahren, bei der Berechnung der Fremdfinanzierungsquote von den Gesamtausgaben des Vermögenshaushalts für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen Zuwendungen und Zuschüsse für diese Zwecke vorab abzuziehen, entspricht den rechtlichen Anforderungen von § 128 Abs. 1 und § 130 Abs. 1 BauGB, wenn die in Abzug gebrachten Einnahmen im Vermögenshaushalt haushaltsrechtlich wirksam zugunsten bestimmter Vorhaben zweckgebunden sind.

Es ist mit dem aus § 128 Abs. 1, § 130 Abs. 1 BauGB folgenden Gebot einer möglichst wirklichkeitsgerechten Kostenermittlung unvereinbar, für die Ermittlung der Fremdfinanzierungskosten bei der Zinsberechnung für die Folgejahre nicht auf die Fremdfinanzierungsquote des Haushaltsjahres, in dem der Erschließungsaufwand entstanden ist, sondern auf die jeweilige Quote der Folgejahre abzustellen.

Zinsen auf die jeweils für das Vorjahr ermittelten Fremdfinanzierungszinsen dürfen in den beitragsfähigen Aufwand nicht eingestellt werden.

Fremdfinanzierungskosten, die allein deshalb entstanden sind, weil die Gemeinde nach endgültiger Feststellung einer Erschließungsanlage den Eintritt der noch fehlenden Voraussetzungen für deren Abrechenbarkeit ohne jeden sachlich vertretbaren Grund jahrelang verzögert hat, gehören nicht zum erforderlichen Erschließungsaufwand.

Urteil des 11. Senats vom 23. Februar 2000 - BVerwG 11 C 3.99 -

I. VG Hannover vom 26.09.1996 - Az.: VG 8 A 5288/95 - II. OVG Lüneburg vom 10.03.1998 - Az.: OVG 9 L 5952/96 -


BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 11 C 3.99 OVG 9 L 5952/96

Verkündet am 23. Februar 2000

Kettlitz Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 11. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 23. Februar 2000 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Hien und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Storost, Kipp, Vallendae und Prof. Dr. Rubel

für Recht erkannt:

Tenor:

Das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 10. März 1998 wird aufgehoben, soweit es den Heranziehungsbescheid der Beklagten vom 9. August 1995 sowie deren Widerspruchsbescheid vom 4. September 1995 über eine Herabsetzung des Erschließungsbeitrags auf 17 455,74 DM hinaus aufgehoben hat.

Insoweit wird die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Im übrigen wird die Revision zurückgewiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.

Gründe:

I.

Die Kläger sind Miteigentümer eines 539 m² großen, seit 1976 mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks im Gebiet der Beklagten. Das Grundstück grenzt im Westen an eine 7 m breite Stichstraße. Die Beklagte ließ diese Stichstraße in den Jahren 1976 bis 1982 mit Verbundpflaster befestigen sowie eine Straßenbeleuchtung und Straßenentwässerung herstellen. Mit Bescheid vom 20. Februar 1995 stimmte die Bezirksregierung Hannover dem Ausbau unter Hinweis auf § 125 Abs. 2 BauGB a.F. nachträglich zu. Im Mai 1995 wurde die Stichstraße dem öffentlichen Verkehr mit Kraftfahrzeugen gewidmet.

Mit Bescheid vom 9. August 1995 zog die Beklagte den Rechtsvorgänger der Kläger zu einem Erschließungsbeitrag in Höhe von 21 662,34 DM heran. Dabei ging sie von einem beitragsfähigen Aufwand von 122 400,50 DM aus. In diesen Betrag stellte sie u.a. Fremdfinanzierungszinsen für die Zeit von 1977 bis 1994 in Höhe von 47 340,79 DM ein. Davon entfielen 24 146,55 DM auf die Jahre 1977 bis 1987 und 23 194,24 DM auf die Jahre 1988 bis 1994. Diese Zinsen errechnete sie anhand der durchschnittlichen Fremdfinanzierungsquoten ihres Vermögenshaushalts in den beiden Jahren, in denen sie Aufwendungen für die Erschließungsanlage erbracht hatte (1976: 9 653,49 DM; 1982: 50 294,53 DM). Als Fremdfinanzierungsquote legte sie das Verhältnis der Kreditaufnahme zu den um Zuwendungen und Zuschüsse gekürzten Gesamtausgaben für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen ("Nettoinvestitionen") zugrunde. Die mit Hilfe dieser Fremdfinanzierungsquoten errechneten "fremdfinanzierten Beträge" multiplizierte sie unter Ansatz einer durchschnittlichen jährlichen Tilgungsrate mit einem jährlich wechselnden Durchschnittszinssatz und ermittelte auf diese Weise die in den einzelnen Jahren entstandenen Fremdfinanzierungszinsen.

Gegen diesen Heranziehungsbescheid hat der Rechtsvorgänger der Kläger nach erfolglosem Widerspruchsverfahren die vorliegende Klage erhoben, mit der er die Aufhebung des Bescheides beantragt hat. Durch Gerichtsbescheid vom 26. September 1996 hat das Verwaltungsgericht Hannover der Klage stattgegeben, soweit ein höherer Erschließungsbeitrag als 18 156,19 DM festgesetzt worden war; im übrigen hat es die Klage abgewiesen. Dabei setzte es Fremdfinanzierungskosten von 27 529,72 DM an.

Gegen diese Entscheidung haben beide Parteien Berufung eingelegt. Im Berufungsverfahren hat die Beklagte auf der Grundlage ihrer Berechnungsweise eine korrigierte Zinsberechnung vorgelegt, die für die Jahre 1977 bis 1987 Fremdfinanzierungszinsen in Höhe von 23 571,86 DM ausweist.

Durch Urteil vom 10. März 1998 hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht die Berufung der Beklagten zurückgewiesen, auf die Berufung des seinerzeitigen Klägers jedoch die Entscheidung der Vorinstanz dahingehend geändert, daß der Klage hinsichtlich eines den Betrag von 14 891,36 DM übersteigenden Erschließungsbeitrags stattgegeben wurde. Zur Begründung hat es ausgeführt: Der seinerzeitige Kläger sei dem Grunde nach erschließungsbeitragspflichtig. Die Festsetzung des Erschließungsbeitrags sei jedoch in ihrer Höhe zu beanstanden. Zinsen für Fremdkredite, die die Beklagte zur Finanzierung der Erschließungsanlage verwandt habe, gehörten zu den Kosten im Sinne des § 128 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Da dem Gemeindehaushalt nach dem in der Niedersächsischen Gemeindehaushaltsverordnung niedergelegten Grundsatz der Gesamtdeckung nicht mehr entnommen werden könne, welcher Teil der Kreditaufnahme einer bestimmten Erschließungsmaßnahme zuzurechnen sei, könne der durch die Maßnahme ausgelöste Kreditbedarf unter Rückgriff auf die Fremdfinanzierungsquote des betreffenden Haushaltsjahres ermittelt werden. Die Beklagte sei hiervon auch im Grundsatz ausgegangen, habe aber die Fremdfinanzierungsquote unrichtig ermittelt, indem sie von den Gesamtausgaben des Vermögenshaushalts in einem Haushaltsjahr Zuschüsse und Zuwendungen für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen abgesetzt und nur den so geminderten Betrag der Gesamtausgaben ins Verhältnis zum Gesamtbetrag der Krediteinnahmen aus dem betreffenden Haushaltsjahr gesetzt habe.

Die von der Beklagten vorgenommene Berechnung der Fremdkapitalzinsen sei ferner deshalb zu bemängeln, weil sie die Fremdfinanzierungsquote des Haushaltsjahres, in dem die Aufwendungen entstanden seien, auch der Zinsberechnung der Folgejahre zugrunde gelegt habe. Für die Fremdfinanzierungsquote als weitere Größe für die Zinsberechnung könne aber nichts anderes gelten als für den Zinssatz, der sich nach den durchschnittlichen Konditionen aller in dem betreffenden Haushaltsjahr aufgenommenen Kredite bemesse. Demgemäß müsse jeweils die Fremdfinanzierungsquote des Jahres zugrunde gelegt werden, für das die Zinsen zu ermitteln seien. Hingegen könne dem Verwaltungsgericht nicht beigepflichtet werden, soweit es die Fremdfinanzierungszinsen auf den Aufwand des Folgejahres aufgeschlagen habe. Ein tatsächlicher Aufwand liege insoweit nicht vor. Die beitragsfähigen Fremdfinanzierungszinsen lägen nach alledem bei 19 801,27 DM und somit unter dem vom Verwaltungsgericht angenommenen Wert von 27 529,72 DM.

Sie seien außerdem auch deshalb niedriger anzusetzen, weil die Beklagte Fremdkapitalzinsen für die Jahre ab 1988 nicht mehr als beitragsfähig hätte veranschlagen dürfen. Denn die Beklagte habe den Eintritt der noch fehlenden Voraussetzungen für die Abrechenbarkeit der Erschließungsanlage über das Jahr 1987 hinaus verzögert, obwohl es sich bei der gegebenen Sachlage aufgedrängt hätte, spätestens in diesem Jahr die Zustimmung der Bezirksregierung nach § 125 Abs. 2 BauGB a.F. herbeizuführen und die Stichstraße zeitgleich mit dem diese nördlich fortsetzenden, im April 1987 gewidmeten Verbindungsweg zu widmen. Die durch die längere Zinslaufzeit bedingten Fremdfinanzierungskosten seien unter diesen Umständen Folge eines verzögerlichen Verwaltungshandelns, für das ein sachlicher Grund schlechthin nicht gegeben sei, und deshalb nicht erforderlich. Hiernach seien Fremdfinanzierungszinsen in Höhe von nur 9 082,18 DM als beitragsfähig anzuerkennen. Dies führe für das Grundstück des seinerzeitigen Klägers zu einem Erschließungsbeitrag von 14 891,36 DM.

Gegen dieses ihr am 22. Mai 1998 zugestellte Berufungsurteil hat die Beklagte am 18. Juni 1998 die in dem Urteil zugelassene Revision eingelegt und innerhalb der bis zum 22. August 1998 verlängerten Begründungsfrist wie folgt begründet: Das von ihr gewählte Verfahren zur Berechnung der Fremdfinanzierungszinsen sei rechtmäßig. Wenn die für andere Vorhaben zweckbestimmten Zuschüsse und Zuwendungen nicht vor Ermittlung der Fremdfinanzierungsquote von den Gesamtausgaben für Investitionen abgezogen würden, profitierten zu Unrecht durch die Veränderung der Fremdfinanzierungsquote die Erschließungsmaßnahmen, für die jene Zuschüsse und Zuwendungen gerade nicht bestimmt seien. Bildlich gesprochen würden die Ausgaben für Investitionen nur zu einem Teil von der Gemeinde selbst, zum anderen Teil jedoch durch den Zuschußgeber finanziert. Dies sei so zu behandeln, als ob es den Zuschußanteil im Gemeindehaushalt nicht gebe. Die der Zinsberechnung vom Berufungsgericht zugrunde gelegte jährliche Änderung der Fremdfinanzierungsquote führe dazu, daß auch Aufwendungen, die in einem Jahr ohne Kreditaufnahme entstanden seien und für die deshalb Kredit niemals in Anspruch genommen worden sei, in den Folgejahren als kreditfinanziert gelten würden.

Mit einem am 17. Januar 2000 eingegangenen Schriftsatz vom 14. Januar 2000 trägt die Beklagte ergänzend folgendes vor:

Auch die Annahme des Berufungsgerichts, die für die Jahre ab 1988 veranschlagten Fremdkapitalzinsen seien nicht erforderlich gewesen, verstoße gegen Bundesrecht, weil es keine Frist für die Schaffung der Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht gebe. Wirtschaftlich entstehe für den Beitragspflichtigen auch durch unverhältnismäßig lange Laufzeiten von Fremdfinanzierungen überwiegend kein Nachteil, weil private Kreditaufnahmen zur Finanzierung von Erschließungsbeiträgen regelmäßig teurer seien als Kommunalkredite und sich etwaige Guthabenzinsen mit den Fremdfinanzierungskosten in etwa die Waage hielten. Daß hier infolge eines der Beklagten zuzurechnenden Fehlverhaltens schlechthin unvertretbar hohe Mehrkosten entstanden seien, habe das Berufungsgericht nicht festgestellt.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 10. März 1998 und den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Hannover vom 26. September 1996 aufzuheben und die Klage in vollem Umfang abzuweisen.

Die Kläger beantragen,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigen das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision hat nur teilweise Erfolg. Soweit das angefochtene Urteil das von der Beklagten gewählte Verfahren zur Berechnung der Fremdfinanzierungszinsen beanstandet und entsprechende Absetzungen von der Erschließungsbeitragsforderung der Beklagten vorgenommen hat, beruht es auf der Verletzung von Bundesrecht; insoweit ist das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen, da es noch weiterer tatsächlicher Feststellungen bedarf (1.). Soweit sich die Beklagte mit ihrem erst nach Ablauf der Revisionsbegründungsfrist eingegangenen Schriftsatz vom 14. Januar 2000 darüber hinaus auch gegen die vom Berufungsgericht zusätzlich vorgenommene Absetzung der Fremdkapitalzinsen für die Jahre ab 1988 wendet, ist die Revision dagegen - ihre Zulässigkeit insoweit unterstellt - unbegründet, weil diese Absetzung revisionsgerichtlich im Ergebnis nicht zu beanstanden ist (2.).

1. a) Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 23. August 1990 - BVerwG 8 C 4.89 - (BVerwGE 85, 306 ff.) nach bundesweitem Inkrafttreten des gemeindehaushaltsrechtlichen Gesamtdeckungsprinzips (vgl. für Niedersachsen § 16 Nr. 2 der Niedersächsischen Gemeindehaushaltsverordnung - GemHVO - vom 27. August 1973, NdsGVBl S. 301) ausdrücklich an der ständigen Rechtsprechung festgehalten, daß Zinsen für Darlehen, die eine Gemeinde zur Finanzierung bestimmter Erschließungsanlagen verwendet hat, grundsätzlich zum beitragsfähigen Erschließungsaufwand i.S.des § 128 Abs. 1 Satz 1 BauGB gehören (BVerwGE 45, 215 ff.). Es hat der durch das Gesamtdeckungsprinzip verursachten Folge, daß dem Haushalt nicht mehr entnommen werden kann, welcher Teil der Kreditaufnahme einer bestimmten Erschließungsanlage zuzurechnen ist, lediglich dadurch Rechnung getragen, daß es den Gemeinden ausnahmsweise aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität das Recht eingeräumt hat, die Zuordnung eines Anteils der im Vermögenshaushalt ausgewiesenen Kredite zu einer konkreten Erschließungsanlage mit Hilfe gesicherter Erfahrungssätze zu ermitteln, wenn und soweit eine rechnerisch genaue Kostenzuordnung nicht oder allenfalls mit unvertretbarem Verwaltungsaufwand möglich wäre. Eine den Anforderungen von § 128 Abs. 1, § 130 Abs. 1 BauGB genügende Zuordnung eines Anteils der im Vermögenshaushalt ausgewiesenen Kredite zu einer konkreten Erschließungsanlage könne etwa dadurch erreicht werden, daß an den durch diese Maßnahme ausgelösten Kreditbedarf angeknüpft und dieser unter Rückgriff auf die Fremdfinanzierungsquote des betreffenden Haushaltsjahres ermittelt werde, wobei sich die Fremdfinanzierungsquote ihrerseits aus dem Verhältnis errechne, in dem die Gesamtausgaben des Vermögenshaushalts für Investitionen zu den Gesamteinnahmen aus Krediten stünden. Seien nämlich alle Investitionen einer Gemeinde in einem Haushaltsjahr zu einem bestimmten Prozentsatz fremdfinanziert, rechtfertige dies mit einem hinreichend hohen Maß an Wahrscheinlichkeit die Auffassung, auch die Aufwendungen für eine bestimmte Erschließungsmaßnahme seien in diesem Umfang fremdfinanziert.

Hiervon ausgehend hat das Berufungsgericht die von der Beklagten vorgenommene Berechnung der Fremdfinanzierungsquote auf der Grundlage der um Zuwendungen und Zuschüsse geminderten "Nettoinvestitionen" beanstandet. Derartige Zuwendungen und sonstige Leistungen von dritter Seite beeinflußten nicht die Höhe der gesamten Investitionskosten, auf deren Grundlage die Fremdfinanzierungsquote zu errechnen sei (so auch Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 5. Aufl. 1999, § 13 Rn. 15; Klausing, SächsVBl 1998, S. 222 f.).

Dem folgt der Senat in dieser Allgemeinheit nicht. Vielmehr entspricht das von der Beklagten gewählte Verfahren, bei der Berechnung der Fremdfinanzierungsquote von den Gesamtausgaben des Vermögenshaushalts für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen Zuwendungen und Zuschüsse für diese Zwecke vorab abzuziehen, den rechtlichen Anforderungen von § 129 Abs. 1 und § 130 Abs. 1 BauGB, wenn die in Abzug gebrachten Einnahmen im Vermögenshaushalt haushaltsrechtlich wirksam zugunsten bestimmter Vorhaben zweckgebunden sind.

Die haushaltsrechtlich wirksame Zweckbindung einzelner Einnahmen ist im Rahmen des § 17 Abs. 1 GemHVO möglich. Diese Vorschrift normiert Abweichungen von dem in § 16 GemHVO vorgesehenen Gesamtdeckungsprinzip. Sie erlaubt es, Einnahmen auf die Verwendung für bestimmte Zwecke zu beschränken. In diesen Fällen tritt an die Stelle der Gesamtdeckung die Einzeldeckung. Die zweckgebundenen Einnahmen werden gleichsam aus der Gesamtdeckung herausgelöst und stehen nicht mehr zur Finanzierung aller Ausgaben, sondern nur noch als Deckungsmittel für bestimmte Ausgaben zur Verfügung (vgl. Scheel/Steup/Schneider/Lienen, Gemeindehaushaltsrecht Nordrhein-Westfalen, 5. Aufl. 1997, § 17 GemHVO Rn. 1). Die Zweckbindung wird im haushaltsrechtlichen Sinne nur wirksam, wenn die Gemeinde die Zweckbindung durch Haushaltsvermerk erklärt (Scheel/Steup/Schneider/Lienen, a.a.O., § 17 Rn. 3). Diesem ebenso wie das Gesamtdeckungsprinzip aus dem jeweiligen Landesrecht folgenden Sachverhalt ist bei der Auslegung und Anwendung des Bundesrechts Rechnung zu tragen.

Der vom Bundesverwaltungsgericht als Beispiel genannte Rückgriff auf die Fremdfinanzierungsquote des betreffenden Haushaltsjahres ist ein Hilfsmittel, mit dem durch einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab eine relative Wirklichkeitsnähe erreicht werden kann und soll. Dieses Hilfsmittel darf nicht in der Weise verabsolutiert werden, daß bei seiner näheren Ausgestaltung jede Rückkopplung an die Wirklichkeit auszuscheiden hat. Denn damit trägt an die Stelle des im Bereich der tatsächlichen Würdigung bleibenden Rückgriffs auf gesicherte Erfahrungssätze die Annahme einer juristischen Fiktion, die auch dann Geltung beansprucht, wenn sie zu einer wirklichkeitsfremden Berechnung des Erschließungsaufwands führen würde. So weit wollte das Bundesverwaltungsgericht in seinem genannten Urteil ersichtlich nicht gehen, wie der Rekurs auf ein "hinreichend hohes Maß an Wahrscheinlichkeit" und die Korrektur des Kreditbedarfs durch zweckgerichtete Zuschüsse und Vorausleistungen für die Erschließungsmaßnahme zeigen (BVerwGE 85, 306 <309>). Gesteht man den Gemeinden in Ausnahmefällen die Befugnis zu, die beitragsfähigen Kosten "mit Hilfe gesicherter Erfahrungssätze zu ermitteln", was der Einräumung einer Schätzungsbefugnis gleichkommt, so kann ihnen gleichwohl das an Genauigkeit abverlangt werden, was ihnen unter Vermeidung von unvernünftigem und in diesem Sinne unvertretbarem Verwaltungsaufwand möglich ist (vgl. Driehaus, a.a.O., § 13 Rn. 14). Die Schätzung darf sich deshalb von der Lebenswirklichkeit, d.h. dem tatsächlich durch die Erschließungsanlage verursachten Aufwand, nur so weit entfernen, wie dies die die Schätzung rechtfertigenden Umstände, insbesondere das Erfordernis der Verwaltungspraktikabilität und der Vermeidung unzumutbaren Verwaltungsaufwandes, bedingen (so auch OVG Münster, Urteil vom 22. September 1999 - OVG 3 A 3625/97 - VA 2000, S. 5).

Entsprechendes wie für die bereits erwähnte Korrektur des Kreditbedarfs für die Erschließungsmaßnahme durch dafür erbrachte zweckgerichtete Zuschüsse und Vorausleistungen (BVerwGE 85, 306 <309>) muß reziprok auch dann gelten, wenn Zuweisungen und Zuschüsse für Investitionen als Einnahmen im Vermögenshaushalt haushaltsrechtlich wirksam zugunsten anderer Vorhaben als der abzurechnenden Erschließungsmaßnahme zweckgebunden sind. Soweit diese Vorhaben durch solche Zuweisungen und Zuschüsse finanziert werden, wird der Kreditbedarf für die begünstigten anderen Vorhaben verringert, während der Kreditbedarf für die abzurechnende Erschließungsmaßnahme unberührt bleibt. Läßt man solche Zuweisungen und Zuschüsse bei der Errechnung der Fremdfinanzierungsquote insgesamt unberücksichtigt, wie dies das Berufungsgericht für rechtens hält, kann deshalb gerade nicht davon ausgegangen werden, daß alle Investitionen der Gemeinde im betreffenden Haushaltsjahr und damit auch die Aufwendungen für die abzurechnende Erschließungsmaßnahme zu dem so errechneten Prozentsatz fremdfinanziert sind. Vielmehr liegt auf der Hand, daß die durch zweckgerichtete Zuschüsse begünstigten anderen Vorhaben eine je nach Höhe der Zuschüsse u.U. erheblich geringere Fremdfinanzierungsquote aufweisen als die nicht derart begünstigte Erschließungsmaßnahme. Die vom Bundesverwaltungsgericht seinem Beispiel zugrunde gelegte Annahme eines hinreichend hohen Maßes an Wahrscheinlichkeit wäre damit nicht mehr gerechtfertigt. Nur dann, wenn in dieser Weise zweckgebundene Zuschüsse und Vorausleistungen, seien sie nun für die abzurechnende Erschließungsmaßnahme oder für andere Vorhaben bestimmt, bei der Errechnung der Fremdfinanzierungsquote ausgabenmindernd berücksichtigt werden, bleibt die Annahme gerechtfertigt, die (verbleibenden) Aufwendungen für die Erschließungsmaßnahme seien wahrscheinlich in dem von dieser Quote bezeichneten Umfang fremdfinanziert. Die anderslautende Auffassung des Berufungsurteils hätte dagegen zur Folge, daß die Gemeinden typischerweise mit einem erheblichen Anteil der ihnen tatsächlich durch die Erschließungsmaßnahme verursachten Kreditkosten belastet blieben und diese Kosten insoweit nicht - wie es die §§ 127 f. BauGB vorsehen - von den beitragspflichtigen Anliegern ersetzt verlangen könnten. Außerdem würden dabei zweckgebundene Einnahmen rechnerisch entgegen § 17 Abs. 1 GemHVO als Gesamtdeckungsmittel behandelt. Daß Gesichtspunkte der Verwaltungspraktikabilität der Berechnungsweise nach "Nettoinvestitionen" nicht entgegenstehen, wird schon durch den Umstand belegt, daß es der Beklagten ohne weiteres möglich war, ihre Berechnung darzulegen; durch die Forderung, die Zweckbindung bestimmter Einnahmen müsse durch einen Haushaltsvermerk erklärt sein, wird die Nachvollziehbarkeit der Berechnung zusätzlich signifikant erleichtert.

Anders verhält es sich, wenn Einnahmen aus Zuwendungen nicht durch einen entsprechenden Haushaltsvermerk haushaltsrechtlich zweckgebunden sind. In diesen Fällen fehlt es an einer dem Haushalt ablesbaren Zuordnung dieser Einnahmen zu bestimmten Ausgaben. Haushaltsrechtlich stehen diese Zuwendungen vielmehr als allgemeine Deckungsmittel zur Verfügung. Es lassen sich demgemäß auch keine Ausgaben aussondern, denen die allgemeinen Deckungsmittel und namentlich die auf der Einnahmeseite ausgewiesenen Kreditmittel nicht mehr zugeordnet werden können.

Das Berufungsgericht hätte deshalb die von der Beklagten vorgenommene Berechnung der Fremdfinanzierungsquote nur beanstanden dürfen, wenn die Zuwendungen, die die Beklagte zur Berechnung der "Nettoinvestitionen" von den Gesamteinnahmen abgezogen hat, nicht durch einen Haushaltsvermerk zugunsten anderer Vorhaben als der abzurechnenden Erschließungsanlage zweckgebunden waren. Hierzu hat es jedoch keine Feststellungen getroffen.

b) Mit dem aus § 128 Abs. 1, § 130 Abs. 1 BauGB folgenden Gebot einer möglichst wirklichkeitsgerechten Kostenermittlung unvereinbar ist auch die Ansicht des Berufungsgerichts, die Fremdfinanzierungsquote des Haushaltsjahres, in dem der in die Abrechnung eingestellte Aufwand entstanden sei, dürfe der Zinsabrechnung für die Folgejahre nicht zugrunde gelegt werden; maßgeblich sei vielmehr stets die Fremdfinanzierungsquote der jeweiligen Folgejahre (UA S. 12; so auch das Berechnungsschema bei Driehaus, a.a.O., § 13 Rn. 22).

Das Berufungsgericht begründet dies damit, es sei anerkannt, daß der Zinsberechnung jeweils der durchschnittliche Zinssatz des betreffenden Haushaltsjahres zugrunde gelegt werden müsse. Für die Fremdfinanzierungsquote als weitere Größe der Zinsberechnung könne nichts anderes gelten. Der Umfang der Fremdfinanzierung sei somit keine für die Folgezeit feststehende, sondern eine von Jahr zu Jahr wechselnde Größe.

Dem ist dann nicht zu folgen, wenn davon ausgegangen werden kann, daß die Laufzeit der für die Erschließungsanlage aufgenommenen Darlehen über den Zeitraum eines Jahres hinausging. Dabei ist - wie auch beim Zinssatz (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 23. August 1990, a.a.O. S. 308) und bei der Tilgungsrate - auf die durchschnittlichen Konditionen aller in dem Haushaltsjahr aufgenommenen Kredite zurückzugreifen, da das Gesamtdeckungsprinzip die Zuordnung bestimmter Darlehen zu der Erschließungsmaßnahme ausschließt. Hierzu hat das Berufungsgericht - von seinem Rechtsstandpunkt aus folgerichtig - keine Feststellungen getroffen.

Hat die Beklagte in dem Haushaltsjahr, in dem die jeweilige Erschließungsaufwendung entstanden ist, mit den Kreditinstituten üblicherweise längerfristige Rückzahlungsvereinbarungen getroffen, die den Zeitraum, für den Fremdfinanzierungszinsen als beitragsfähig veranschlagt werden durften (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 23. August 1990, a.a.O. S. 310 f.; Urteil vom 29. Januar 1993 - BVerwG 8 C 3.92 - NVwZ 1993, S. 1200; Driehaus, a.a.O., § 13 Rn. 18), ausschöpften oder überstiegen, so ist es wirklichkeitsgerecht, den kreditfinanzierten Betrag allein anhand der Fremdfinanzierungsquote für dieses Jahr zu ermitteln (ebenso OVG Münster, Urteil vom 22. September 1999, a.a.O.). Dieser Betrag muß dann auch der Zinsberechnung für die Folgejahre zugrunde gelegt werden. Denn wegen der langen Laufzeit des aufgenommenen Darlehens ist die Gemeinde nicht veranlaßt, dieses Darlehen etwa jährlich durch einen anderen Kredit abzulösen (Umschuldung). Es besteht deshalb auch kein Grund für die Annahme, der Umfang der Fremdfinanzierung ändere sich von Jahr zu Jahr entsprechend der jeweiligen Fremdfinanzierungsquote. Ändert sich die Fremdfinanzierungsquote in einem Folgejahr, so berührt dies vielmehr nur die Darlehen, die in diesem Jahr neu aufgenommen werden. Nur in diesem letztgenannten Sinne kann richtigerweise auch die Aussage des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 23. August 1990, a.a.O. S. 309) verstanden werden, der durch eine Erschließungsmaßnahme ausgelöste Kreditbedarf sei "unter Rückgriff auf die Fremdfinanzierungsquote des betreffenden Haushaltsjahres" zu ermitteln.

Außerdem weist die Beklagte zu Recht darauf hin, daß nach der Ansicht des Berufungsgerichts aufgrund einer geänderten Fremdfinanzierungsquote beitragsfähige Fremdfinanzierungskosten auch dann entstünden, wenn für eine Maßnahme gar kein Kredit aufgenommen worden war; dies widerspräche aber dem Grundsatz, daß nach § 128 Abs. 1 BauGB nur tatsächlich entstandene Kosten beitragsfähig sind.

Danach hätte das Berufungsgericht nur dann eine jährlich wechselnde Fremdfinanzierungsquote zugrunde legen dürfen, wenn die Beklagte die einmal aufgenommenen Kredite jährlich umgeschuldet hätte. Entsprechende Feststellungen hat das Berufungsgericht jedoch nicht getroffen.

c) Zu Recht hat das Berufungsgericht entschieden (UA S. 13), daß in den beitragsfähigen Aufwand keine (Zinses-)Zinsen auf die jeweils für das Vorjahr ermittelten Fremdfinanzierungszinsen eingestellt werden dürfen, da sich die Kosten im Sinne von § 128 Abs. 1 BauGB grundsätzlich nach den von der Gemeinde tatsächlich erbrachten Ausgaben richteten (ebenso OVG Münster, a.a.O.; a.A. Driehaus, a.a.O. § 13 Rn. 11; Klausing, a.a.O. S. 224 f.).

Nach § 92 Abs. 1 der Niedersächsischen Gemeindeordnung (- NGO - in der Fassung vom 22. Juni 1982, NdsGVBl S. 229, gleichlautend in der Neufassung vom 22. August 1996, NdsGVBl S. 382) dürfen die Gemeinden Kredite nur für Investitionen, Investitionsförderungsmaßnahmen und zur Umschuldung (d.h. zur Ablösung von Krediten durch andere Kredite) aufnehmen. Zur Finanzierung von Zinsen und anderen Kreditkosten dürfen deshalb keine Kredite aufgenommen werden. Die hierzu notwendigen Deckungsmittel sind vielmehr aus Eigenmitteln der Gemeinde aufzubringen.

Demgemäß ist davon auszugehen, daß die Beklagte die angefallenen Fremdfinanzierungskosten auch tatsächlich aus Eigenmitteln (vor)finanziert hat und ihr insoweit keine (weiteren) Fremdfinanzierungskosten entstanden sind. Lediglich rechnerisch ermittelte Zinsen für den Einsatz von Eigenkapital gehören jedoch nicht zum beitragsfähigen Erschließungsaufwand im Sinne des § 128 Abs. 1 BauGB (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. August 1990, a.a.O. S. 310).

2. Das Berufungsgericht hat unabhängig von seiner Beanstandung des von der Beklagten gewählten Verfahrens zur Berechnung der Fremdfinanzierungszinsen eine weitere Absetzung von der Erschließungsbeitragsforderung der Beklagten vorgenommen, weil die für die Jahre 1988 bis 1994 geltend gemachten Fremdfinanzierungskosten schon dem Grunde nach nicht hätten in Ansatz gebracht werden dürfen. Diese Annahme, die auf der Basis der von der Beklagten im Berufungsverfahren vorgelegten Berechnung eine Herabsetzung des Erschließungsbeitrags auf 17 455,74 DM rechtfertigt, ist revisionsgerichtlich im Ergebnis nicht zu beanstanden.

Nach § 129 Abs. 1 Satz 1 BauGB können Beiträge nur insoweit erhoben werden, als die Erschließungsanlagen erforderlich sind, um die Bauflächen (...) entsprechend den baurechtlichen Vorschriften zu nutzen. Diese Vorschrift ist entsprechend anwendbar, wenn nicht die Erforderlichkeit der Anlage, sondern die Erforderlichkeit der angefallenen Kosten in Frage steht. Allerdings ist der Gemeinde bei der Beurteilung der Erforderlichkeit von Kosten ein ebenso weiter Entscheidungsspielraum zuzubilligen, wie er ihr in unmittelbarer Anwendung des § 129 Abs. 1 BauGB zusteht. Durch den Begriff der Erforderlichkeit wird lediglich eine äußerste Grenze markiert, die die Gemeinde nicht überschreiten darf. Diese Grenze wird erst dann überschritten, wenn die Kosten in für die Gemeinde erkennbarer Weise eine grob unangemessene Höhe erreichen, also sachlich schlechthin unvertretbar sind (vgl. zum ganzen BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1979 - BVerwG 4 C 28.76 - BVerwGE 59, 249, 250 ff.; Urteil vom 13. Dezember 1985 - BVerwG 8 C 66.84 - NVwZ 1986, S. 925, 927; Urteil vom 10. November 1989 - BVerwG 8 C 50.88 - Buchholz 406.11 § 131 BBauG Nr. 81 S. 42, 46 f.; Driehaus, a.a.O., § 15 Rn. 17 m.w.N.).

Gemessen an diesen Grundsätzen hat das Berufungsgericht auf der Grundlage der von ihm getroffenen tatsächlichen Feststellungen, an die das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden ist, im Ergebnis zutreffend erkannt, daß die Fremdfinanzierungszinsen ab 1988 nicht mehr beitragsfähig sind. Nach der vom Berufungsgericht festgestellten Sachlage mußte es sich der Beklagten aufdrängen, spätestens im Jahre 1987 die noch fehlenden Voraussetzungen für die Entstehung der Beitragspflicht (Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde gemäß § 125 Abs. 2 BauGB a.F. und Widmung) herbeizuführen, ohne daß irgendein sachlich vertretbarer Grund bestand, hiermit weiter zuzuwarten. Statt dessen hat die Beklagte ausweislich der im Berufungsurteil in Bezug genommenen Verwaltungsvorgänge rechtsirrig gemeint, eine erschließungsbeitragsrechtliche Abrechnung würde die Aufstellung eines Bebauungsplans erfordern, mit der in absehbarer Zeit nicht zu rechnen war, und hat deshalb ab 1987 acht weitere Jahre verstreichen lassen, bis schließlich der rechtlich vorgesehene Weg zur Beendigung der Fremdfinanzierung eingeschlagen wurde. Ein solches Verhalten im Rahmen einer vorwiegend für fremde Rechnung erfolgenden Tätigkeit ist mangels jeden sachlichen Grundes durch den oben genannten Entscheidungsspielraum nicht mehr zu rechtfertigen. Auf die Behauptung der Beklagten, den Beitragspflichtigen sei dadurch "überwiegend" kein Nachteil entstanden, weil private Kreditaufnahmen zur Beitragsfinanzierung "regelmäßig" teurer seien als Kommunalkredite und sich etwaige Guthabenzinsen mit den Fremdfinanzierungskosten "in etwa" die Waage hielten, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an. Abgesehen davon, daß dies keineswegs in allen Fällen zutreffen muß, sind derartige Spekulationen über das Alternativverhalten der betroffenen Anlieger schon deshalb sachwidrig, weil es den Gemeinden nicht zusteht, die grundrechtlich geschützte Vermögensdispositionsfreiheit ihrer Bürger in dieser Weise zu bewerten und durch unverhältnismäßig lange Laufzeiten von Fremdfinanzierungen auf Rechnung dieser Bürger einzuschränken.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 6 770,98 DM festgesetzt (§ 13 Abs. 2, § 14 Abs. 1 GKG).

Ende der Entscheidung


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