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Beginn der Entscheidung

Gericht: Bundesverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 17.12.1998
Aktenzeichen: BVerwG 11 C 5.97
Rechtsgebiete: GG, LwAnpG, FlurbG


Vorschriften:

GG Art. 14
LwAnpG § 58
LwAnpG § 60
LwAnpG § 63
LwAnpG § 64
FlurbG § 49
FlurbG § 144
Leitsätze:

§ 60 LwAnpG i.V.m. § 144 FlurbG ermächtigt das Flurbereinigungsgericht nicht dazu, bei Begründetheit der Klage neben dem Widerspruchsbescheid auch den vorausliegenden Bodenordnungsplan aufzuheben und damit die Sache an die Ausgangsbehörde zurückzuverweisen.

Gemäß § 58 Abs. 2 LwAnpG kann ein Teilnehmer am Bodenordnungsverfahren nur mit seiner Zustimmung statt in Land überwiegend oder vollständig in Geld abgefunden werden. Diese Zustimmung ist bedingungsfeindlich. Sie muß eindeutig und unmißverständlich abgegeben werden und darf keinen Zweifel darüber zulassen, daß statt einer Abfindung in Land eine Abfindung in Geld begehrt wird.

§ 58 Abs. 2 LwAnpG enthält hinsichtlich der Zulässigkeit einer überwiegenden oder vollständigen Abfindung eines Teilnehmers in Geld eine abschließende Regelung. Eine sinngemäße Anwendung flurbereinigungsrechtlicher Vorschriften mit dem Ziel, eine dem Grundsatz wertgleicher Abfindung in Land zuwiderlaufende Geldabfindung zu ermöglichen, kommt deshalb im Bereich des Landwirtschaftsanpassungsgesetzes nicht in Betracht.

Urteil des 11. Senats vom 17. Dezember 1998 - BVerwG 11 C 5.97 -

I. OVG Sachsen-Anhalt vom 08.04.1997 - Az.: OVG C 8 S 2/96 -


BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 11 C 5.97 OVG C 8 S 2/96

Verkündet am 17. Dezember 1998

Kettlitz Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 11. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 17. Dezember 1998 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Diefenbach und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Storost, Kipp, Vallendar und Prof. Dr. Rubel

für Recht erkannt:

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt Flurbereinigungsgericht vom 8. April 1997 wird insoweit aufgehoben, als darin der Bodenordnungsplan des Beklagten vom 18. Juli 1995 aufgehoben und die Sache zur erneuten Verhandlung und Bescheidung an den Beklagten zurückverwiesen wurde; insoweit wird die Klage abgewiesen. Die Sache wird zur erneuten Verhandlung und Bescheidung an das Regierungspräsidium D. zurückverwiesen.

Im übrigen wird die Revision des Beklagten zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens mit Ausnahme etwaiger außergerichtlicher Kosten der Beigeladenen.

Gründe:

I.

Die Kläger sind in ungeteilter Erbengemeinschaft Eigentümer der auf Gemarkung S. , Flur 5, belegenen Flurstücke 844/162, 162/17, 162/20 und 162/22. Auf diesen Flurstücken haben die Beigeladenen Wohngebäude errichtet, nachdem ihnen an der bis dahin genossenschaftlich genutzten Bodenfläche zu diesem Zwecke in den Jahren 1977 bis 1987 von der Gärtnerischen Produktionsgenossenschaft (GPG) Zierpflanzenbau W. / aufgrund der §§ 291 bis 294 des Zivilgesetzbuches der Deutschen Demokratischen Republik vom 19. Juni 1975 (GBl I Nr. 27, S. 465) in Verbindung mit der Verordnung vom 9. September 1976 über die Bereitstellung von genossenschaftlich genutzten Bodenflächen zur Errichtung von Eigenheimen auf dem Lande (GBl I Nr. 35, S. 426) durch entsprechende Urkunden jeweils ein unbefristetes Nutzungsrecht übertragen worden war.

Unter dem 17. Februar 1991 bot der Kläger zu 2 im Auftrage der Erbengemeinschaft den Beigeladenen die von ihnen genutzten Grundstücke zu einem Quadratmeterpreis von 40 DM zum Kauf an. Da die Beigeladenen zwar ein Interesse am Erwerb der Grundstücke hatten, jedoch den geforderten Preis nicht akzeptieren wollten, wandten sie sich im Juli 1991 an den Beklagten mit der Bitte um Flurneuordnung, um auf diese Weise eine Zusammenführung ihres Gebäudeeigentums mit dem Grund und Boden zu erreichen.

Am 4. Dezember 1991 führte der Beklagte eine erste Verhandlung durch, bei der auch die Abfindungsmöglichkeiten erörtert wurden; während die Kläger ihr bisheriges Angebot aufrechterhielten, waren die Beigeladenen lediglich zu einer Geldabfindung auf der Grundlage von 10 bis 20 DM je Quadratmeter bereit. Auf Veranlassung des Beklagten ermittelte der Gutachterausschuß beim Katasteramt W. für das Flurstück 162/17 zum Stichtag 12. März 1992 einen Verkehrswert von 29 505 DM, was einem Wert von 35 DM/m entsprach. Die Kläger erklärten im Verhandlungstermin am 9. Juni 1992 ihr Einverständnis mit einer Geldabfindung auf dieser Grundlage, sofern die Gesamtfläche einer entsprechenden Regelung unterzogen würde; anderenfalls beständen sie auf einer Abfindung in Land.

Bereits mit Beschluß vom 4. Juni 1992, der allerdings erst ab dem 19. Juni 1992 öffentlich bekanntgemacht wurde, hatte der Beklagte für die obengenannten Flurstücke der Kläger sowie weitere Flurstücke ein Bodenordnungsverfahren angeordnet. Nach mehrfachen Änderungen und Teilungen des Verfahrensgebietes führte der Beklagte das Bodenordnungsverfahren für die von den Beigeladenen bebauten Flurstücke der Kläger sowie ein weiteres, nicht den Klägern gehörendes Flurstück ("Verfahrensgebiet II a") getrennt weiter (vgl. den Änderungsbeschluß Nr. 3 vom 27. Juni 1994). Rechtsmittel wurden gegen diese Beschlüsse nicht eingelegt.

Am 18. Juli 1995 wurde der Bodenordnungsplan für das Bodenordnungsverfahren "Zusammenführung S. , Mittelweg Verfahrensgebiet II a " einschließlich der "gleichzeitig festgestellten" Wertermittlungsergebnisse bekanntgegeben. Diese waren vom Beklagten unter dem 1. Juni 1995 auf den Zeitpunkt der Bekanntgabe des Bodenordnungsplanes fortgeschrieben worden; dabei war ein Bodenrichtwert von 50 DM/m (baureifes Land zum Stichtag 31. Dezember 1994) zugrunde gelegt worden. Zur Ermittlung der Abfindungen für die mit einem Nutzungsrecht belasteten Grundstücke der Kläger wurden von den Verkehrswerten die Erschließungs- und Vermessungskosten in Abzug gebracht und die so ermittelten "Basiswerte" halbiert; dies entsprach letztlich einem Quadratmeterpreis von 20 DM. Die Kläger seien entsprechend in Geld abzufinden gewesen, da alle Bemühungen, wertgleiches Ersatzland bereitzustellen, nachweisbar gescheitert und auch Abfindungsvereinbarungen nicht zustande gekommen seien.

Gegen diese Festsetzung ihrer Abfindung in Geld erhoben die Kläger noch im Anhörungstermin Widerspruch; da die Höhe der Abfindung ihren Vorstellungen nicht entspreche, bestünden sie auf einer Abfindung in Land von gleichem Wert.

Mit Bescheiden vom 27. März 1996 zugestellt am 29. März 1996 wies das Regierungspräsidium D. den Widerspruch der Kläger zurück.

Am 29. April 1996 haben die Kläger zum Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt Klage erhoben. Diese haben sie im wesentlichen damit begründet, daß sie nach § 58 Abs. 1 LwAnpG Anspruch auf Abfindung durch Land von gleichem Wert hätten; eine Geldabfindung wäre demgegenüber nach § 58 Abs. 2 LwAnpG nur mit ihrer Zustimmung in Betracht gekommen. Einer entsprechenden Anwendung des § 49 Abs. 1 Satz 5 FlurbG stehe schon der klare Wortlaut des § 58 LwAnpG und der unterschiedliche Regelungsgehalt beider Vorschriften entgegen. Im übrigen werde bestritten, daß kein gleichwertiges Ersatzland vorhanden sei.

Für den Fall, daß eine Abfindung in Geld zulässig sei, müsse der ungeteilte Bodenwert zugrunde gelegt werden. Insbesondere sei nicht ersichtlich, warum der bei drei Flurstücken über 500 m hinausgehende Flächenanteil nicht selbständig baulich nutzbar sein solle.

Die Kläger haben beantragt,

den Bodenordnungsplan des beklagten Amtes vom 18. Juli 1995 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums D. vom 27. März 1996 aufzuheben und sie wertgleich in Land abzufinden.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Hierzu hat er im wesentlichen ausgeführt, daß wiederholt versucht worden sei, mit den Klägern Einvernehmen zu erzielen. Auch habe er sich um wertgleiches Ersatzland bemüht. Allerdings habe die Stadt S. trotz mehrfacher Nachfragen keine geeigneten Flächen zur Verfügung stellen können. Auch die Bemühungen der Landgesellschaft Sachsen-Anhalt, die sich keineswegs nur auf das Stadtgebiet S. beschränkt hätten, seien letztlich ohne Erfolg geblieben. Da auch die beigeladenen Gebäudeeigentümer über entsprechende Bodenflächen nicht verfügten, sei eine Abfindung in Land unmöglich, so daß die Kläger vollständig in Geld abzufinden seien.

Mit Urteil vom 8. April 1997 hat das Oberverwaltungsgericht der Klage stattgegeben, den Bodenordnungsplan des beklagten Amtes in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums D. aufgehoben und das Verfahren zur erneuten Verhandlung und Bescheidung an das beklagte Amt zurückverwiesen. Die zulässige Klage sei begründet, da die im Bodenordnungsplan festgesetzte Geldabfindung einer Rechtsgrundlage entbehre und damit den Anspruch der Kläger auf Abfindung in Land verletze. Zwar hätten die Kläger in den Verhandlungen am 4. Dezember 1991 und 9. Juni 1992, im Widerspruchsverfahren sowie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ihr grundsätzliches Einverständnis mit einer Geldabfindung zu erkennen gegeben, dieses jedoch stets mit einer bestimmten Höhe der Geldforderung verbunden, so daß von einer generellen Zustimmung im Sinne des § 58 Abs. 2 LwAnpG nicht ausgegangen werden könne. So sei die Zustimmung nach § 58 Abs. 2 LwAnpG ebenso wie diejenige nach § 52 Abs. 2 FlurbG als einseitige empfangsbedürftige Willenserklärung bedingungsfeindlich. Das Festhalten der Kläger an einem bestimmten Quadratmeterpreis sei indes einer Bedingung gleichzusetzen.

Eine Abfindung in Geld ohne Zustimmung der Kläger lasse sich weder auf eine entsprechende Anwendung von Vorschriften des Flurbereinigungsgesetzes noch auf eine ergänzende Anwendung des Sachenrechtsbereinigungsgesetzes stützen. Der angefochtene Bodenordnungsplan in der Fassung des Widerspruchsbescheides sei mithin nach § 60 LwAnpG i.V.m. § 144 FlurbG aufzuheben und der Rechtsstreit zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das beklagte Amt zurückzuverweisen. Dieses werde die Kläger entsprechend der gesetzlichen Regelung in Land abzufinden haben.

Gegen das ihm am 25. April 1997 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 20. Mai 1997 die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt.

Er macht geltend, das angefochtene Urteil beruhe auf einer Verletzung der §§ 64, 58 Abs. 2, § 63 Abs. 2 LwAnpG i.V.m. § 49 Abs. 1 Satz 5 FlurbG. Zu Unrecht habe das Flurbereinigungsgericht angenommen, ein Teilnehmer könne in einem Verfahren nach § 64 LwAnpG nicht ohne seine Zustimmung in Geld statt in Land abgefunden werden. Da § 58 Abs. 2 LwAnpG in den Verfahren nach § 64 LwAnpG allenfalls sinngemäß Anwendung finde, sei eine allein am Wortlaut orientierte Auslegung dieser Vorschrift in solchen Verfahren nicht zwingend. Vielmehr widerspräche eine strikte Beachtung des in § 58 Abs. 1 LwAnpG niedergelegten Grundsatzes dem gesetzgeberischen Anliegen, Eigentum am Grund und Boden und Gebäudeeigentum zusammenzuführen. Dies setze gerade zwingend voraus, daß einer der beiden Eigentümer auf sein Eigentum verzichte. Eine wertgleiche Abfindung in Land sei schon deshalb nicht möglich, weil sie grundsätzlich nur in einem anderen mit Gebäudeeigentum belasteten Grundstück bestehen könnte; der Zweck der Zusammenführung könne auf solche Weise jedoch nicht erreicht werden.

Enthalte § 58 LwAnpG somit keine zwingende abschließende Regelung, komme nach § 63 Abs. 2 LwAnpG eine entsprechende Anwendung des § 49 FlurbG in Betracht, die im Falle einer Zusammenführung von Boden- und Gebäudeeigentum näherliege als diejenige des § 44 FlurbG. Das mit Gebäudeeigentum belastete Grundeigentum sei in seiner Verfügbarkeit und Nutzungsmöglichkeit stark eingeschränkt; für die Dauer des Bestehens von Gebäudeeigentum sei der Grundstückseigentümer praktisch von jeder Nutzung seines Grundstücks ausgeschlossen. Bei den mit fremdem Gebäudeeigentum belasteten Grundstücken blieben die Rechte des Gebäudeeigentümers am Grundstück auch nicht wirtschaftlich und rechtlich hinter dem Eigentum am Grundstück zurück. So habe der LPG nach den §§ 18, 27 LPGG ein umfassendes Nutzungsrecht am Grund und Boden und das Eigentum an den Gebäuden zugestanden; diese Rechte blieben nach § 64 Satz 2 LwAnpG bis zum Abschluß des Neuordnungsverfahrens bestehen. Eine entsprechende Anwendung von § 49 Abs. 1 Satz 5 FlurbG trage schließlich auch dem Willen des Gesetzgebers Rechnung, da eine entsprechende Ergänzung des § 64 LwAnpG aus jenem Grunde im Gesetzgebungsverfahren unterblieben sei. Der im Falle eines Ankaufs durch den Nutzer nach dem Sachenrechtsbereinigungsgesetz zu entrichtende Kaufpreis stelle ebenfalls nur einen finanziellen Ausgleich für den Grundstückseigentümer dar. Auch bei einer Erbbaurechtsbestellung sei dieser für die Dauer des Bestehens des Erbbaurechts von jeglicher Nutzung ausgeschlossen.

Schließlich sei nicht anzunehmen, daß der Gesetzgeber mit dem Vorrang des Verfahrens nach dem Landwirtschaftsanpassungsgesetz dem Grundstückseigentümer die Möglichkeit habe verschaffen wollen, das andernfalls durchzuführende Verfahren nach dem Sachenrechtsbereinigungsgesetz zu verzögern. § 86 SachRBerG stelle damit letztlich nur eine Zuständigkeitsregelung mit der Folge dar, daß auch im Verfahren nach § 64 LwAnpG eine Zusammenführung von Boden- und Gebäudeeigentum dann gegen eine Geldabfindung möglich sei, wenn eine Landabfindung ausgeschlossen sei und der Bodeneigentümer einer Geldabfindung nicht zustimme.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 8. April 1997 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Kläger beantragen,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigen das angefochtene Urteil.

Die Beigeladenen waren im Revisionsverfahren nicht gemäß § 67 Abs. 1 VwGO vertreten.

Der Oberbundesanwalt hat sich an dem Verfahren beteiligt. Er schließt sich mit vertiefenden Ausführungen der Rechtsauffassung des Beklagten an.

II.

Die Revision ist zulässig, jedoch nur zu einem geringen Teil begründet. Zwar beruht das angefochtene Urteil insoweit auf der Verletzung von Bundesrecht, als es (auch) den Bodenordnungsplan des Beklagten vom 18. Juli 1995 aufgehoben und das Verfahren an den Beklagten zurückverwiesen hat (1.). Jedoch hat es zu Recht den Widerspruchsbescheid vom 27. März 1996 aufgehoben, so daß die Sache gemäß § 144 Satz 1 FlurbG zur erneuten Verhandlung und Bescheidung an die Widerspruchsbehörde zurückzuverweisen war (2.).

1. Indem das Flurbereinigungsgericht, ausgehend von seiner materiellrechtlichen Auffassung, wonach die Klage begründet sei, nicht nur den angefochtenen Widerspruchsbescheid, sondern auch den Bodenordnungsplan selbst - bei Heranziehung der Entscheidungsgründe allerdings nur insoweit, als die darin getroffene Abfindungsregelung die Kläger betraf - aufgehoben und die Sache zur erneuten Verhandlung und Bescheidung an den Beklagten als Flurneuordnungsbehörde zurückverwiesen hat, hat es seine durch § 60 LwAnpG i.V.m. § 144 FlurbG festgelegten Entscheidungsbefugnisse überschritten.

Nach § 144 FlurbG kann das Flurbereinigungsgericht aufgrund seiner sachkundigen Besetzung (§ 139 FlurbG) und der ihm eingeräumten besonderen Befugnisse (§ 146 FlurbG) die zur Herbeiführung einer wertgleichen Abfindung erforderlichen und zweckmäßigen Änderungen des Flurbereinigungsplanes selbst vornehmen (vgl. § 144 Satz 1 1. Alt. FlurbG) und damit den Streitpunkt abschließend regeln oder aber, wo ihm dies im Hinblick auf Umfang und Schwierigkeit des zu Veranlassenden unzumutbar erscheint, die Sache nach Aufhebung des Widerspruchsbescheides an die Widerspruchsbehörde zurückverweisen (vgl. § 144 Satz 1 2. Alt. FlurbG; BVerwGE 8, 65 <66>; 48, 160 <166>; 80, 193 <199>; Urteil vom 16. Dezember 1992 BVerwG 11 C 3.92 Buchholz 424.01 § 44 FlurbG Nr. 72, S. 41). Demgegenüber ist es nicht zulässig, bei Begründetheit der Klage neben dem Widerspruchsbescheid wie hier auch den vorausliegenden Bodenordnungsplan selbst aufzuheben und damit was das Flurbereinigungsgericht auch ausdrücklich angeordnet hat die Sache an die Ausgangsbehörde zurückzuverweisen (vgl. Urteil des erkennenden Senats vom 16. Dezember 1992, a.a.O.; auch bereits BVerwG, Urteil vom 30. September 1958 BVerwG 1 C 6.57 Buchholz 424.01 § 144 FlurbG Nr. 3, S. 2). Eine solche Entscheidungsmöglichkeit sieht § 144 FlurbG, der insofern gegenüber § 113 Abs. 5 VwGO Abweichendes bestimmt, nicht vor. Soweit § 144 FlurbG in der seit dem 15. März 1976 geltenden Fassung auch die Zurückverweisung an die Flurbereinigungsbehörde vorsieht, ist damit lediglich der Fall gemeint, daß die Flurbereinigungsbehörde bzw. Flurneuordnungsbehörde als Widerspruchsbehörde tätig geworden war (vgl. hierzu BRDrucks 589/74 S. 36 zu Nr. 73).

2. Daß das Flurbereinigungsgericht die Klage für begründet gehalten hat, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Die im angefochtenen Bodenordnungsplan festgesetzte und im Widerspruchsbescheid aufrechterhaltene Geldabfindung ist rechtswidrig und verletzt die Kläger als Erbengemeinschaft in ihrem sich aus § 58 Abs. 1 LwAnpG ergebenden Anspruch auf Abfindung durch Land von gleichem Wert (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 VwGO).

§ 58 Abs. 1 LwAnpG, der auch für ein nach § 64 LwAnpG eingeleitetes Bodenordnungsverfahren gilt, bestimmt, daß jeder Teilnehmer an einem solchen Verfahren für die von ihm abzutretenden Grundstücke durch Land von gleichem Wert abgefunden werden muß. Gemäß § 58 Abs. 2 LwAnpG kann ein Teilnehmer nur mit seiner Zustimmung statt in Land überwiegend oder vollständig in Geld abgefunden werden. Eine entsprechende Zustimmung haben die Kläger jedoch nicht erteilt. Den mit zulässigen und begründeten Revisionsrügen nicht angegriffenen tatsächlichen Feststellungen des Flurbereinigungsgerichts zufolge haben sie ihr grundsätzliches Einverständnis zu einer Geldabfindung immer mit einer bestimmten Höhe der Geldforderung verbunden. Zwar genügt für eine Zustimmung, daß der Teilnehmer der Geldabfindung dem Grunde nach zustimmt (vgl. HessVGH, Urteile vom 27. August 1959, RdL 1960, S. 133 und vom 29. Juni 1968, RzF 52 I 15). Die vorliegend festgestellten Erklärungen beschränkten sich jedoch gerade nicht auf eine solche Zustimmung dem Grunde nach, sondern knüpften an diese eine Bedingung, da die Kläger sich nur dann mit einer Abfindung in Geld einverstanden erklärten, wenn diese auf der Grundlage ihrer Wertvorstellungen vorgenommen würde (vgl. HessVGH, Urteil vom 18. Januar 1963, RzF 52 I 3 <5>). Die Zustimmung im Sinne des § 58 Abs. 2 LwAnpG ist ebenso wie diejenige nach § 52 Abs. 1 FlurbG ihrer Natur nach bedingungsfeindlich (vgl. HessVGH, Urteil vom 18. Januar 1963, a.a.O.; OVG MV, Urteil vom 4. Juli 1996, AgrarR 1997, S. 59 <60>). Sie muß eindeutig und unmißverständlich abgegeben werden und darf keinen Zweifel darüber zulassen, daß statt einer Abfindung in Land eine Abfindung in Geld begehrt wird; dies gilt um so mehr, als mit einer Zustimmung zur Abfindung in Geld letztlich in gegenüber dem Bürgerlichen Gesetzbuch erleichterter und vereinfachter Form über ein Grundstück verfügt wird.

Gegen die hieraus folgende Unvereinbarkeit der im Bodenordnungsplan festgesetzten "zwangsweisen" Abfindung der Erbengemeinschaft in Geld mit § 58 Abs. 1 Satz 1 LwAnpG läßt sich nicht einwenden, daß die genannte Vorschrift bei einer Zusammenführung von Boden- und Gebäudeeigentum nach § 64 LwAnpG ohnehin nur sinngemäße Anwendung finden könne. Dem steht schon entgegen, daß der Neuordnungsanlaß "Wiederherstellung der Einheit von selbständigem Eigentum an Gebäuden, Anlagen, Anpflanzungen und dem Eigentum an Grund und Boden" bereits in § 53 Abs. 1 LwAnpG genannt wird und auch die die Antragsberechtigung regelnde Vorschrift des § 64 LwAnpG keineswegs nur eine sinngemäße Anwendung der Vorschriften des 8. Abschnitts anordnet.

Fraglich könnte danach allenfalls noch sein, ob der Neuordnungsauftrag der Flurneuordnungsbehörde im Hinblick auf die Zusammenführung bzw. Neuordnung von Boden- und Gebäudeeigentum eine teleologische Reduktion des Grundsatzes wertgleicher Abfindung in Land erfordert, so daß sich möglicherweise in sinngemäßer Anwendung von Vorschriften des Flurbereinigungsgesetzes (vgl. § 63 Abs. 2 LwAnpG) in den von der Revision bezeichneten Fällen der Unvermeidbarkeit einer Geldabfindung (vgl. § 44 Abs. 3 Satz 2, § 49 Abs. 1 Satz 5 FlurbG) eine solche auch ohne Zustimmung des Teilnehmers rechtfertigen ließe. Hierfür könnte sprechen, daß die Gebäudeeigentümer regelmäßig über kein geeignetes Ersatzland verfügen dürften, so daß sie schon nicht als geeignete Tauschpartner (vgl. § 54 Abs. 2 LwAnpG) für den nach § 56 Abs. 1 LwAnpG vordringlich durchzuführenden freiwilligen Landtausch nach § 54 Abs. 1 LwAnpG in Betracht kommen. Ähnliche Probleme treten indessen auch bei den anderen Neuordnungsanlässen, etwa beim Ausscheiden von Mitgliedern aus der LPG auf. Auch dort kommen als geeignete Tauschpartner regelmäßig nicht der ausscheidende Grundeigentümer und die nach den §§ 44, 45 LwAnpG anspruchsverpflichtete Genossenschaft als Flächennutzerin, die in den seltensten Fällen über eigene Flächen verfügen wird, sondern allein die verbleibenden und die zum Ausscheiden bereiten Genossenschaftsmitglieder in Betracht. Hier wie dort bedarf es mithin zum Gelingen eines freiwilligen Landtausches bzw. zu einer erfolgreichen Bodenneuordnung grundsätzlich der Einbeziehung weiterer Flächen nicht unmittelbar betroffener Grundeigentümer (vgl. auch § 34 Abs. 2 des Gesetzesentwurfs vom 7. Juni 1990, Volkskammer-Drs 73, S. 13).

Die damit verbundenen Schwierigkeiten führen jedoch nicht dazu, daß dem Neuordnungsauftrag des § 64 Satz 1 LwAnpG ohne teleologische Reduktion des § 58 Abs. 1 LwAnpG nicht entsprochen werden könnte. Dies ist insbesondere nicht schon deswegen der Fall, weil - wie die Revision meint - die Bodeneigentümer wieder mit entsprechend überbautem Ersatzland abzufinden wären; damit wird der Grundsatz wertgleicher Abfindung verkannt, der sich ohnedies nur auf die eingebrachte Fläche bezieht. Abgesehen davon, daß mit zunehmender Herausbildung eines Verkehrswertes für entsprechend belastete Grundstücke auch die Bereitschaft zu einer Geldabfindung zunehmen wird, hat die Flurneuordnungsbehörde gegebenenfalls auch anderweitig zu beschaffendes geeignetes Ersatzland bereitzustellen und entsprechend § 63 Abs. 2 LwAnpG, § 7 Abs. 1 Satz 2 FlurbG (vgl. Urteil des erkennenden Senats vom 9. Juli 1997 BVerwG 11 C 2.97 Buchholz 424.02 § 64 LwAnpG Nr. 1 S. 8) in das Verfahren einzubeziehen. Hierfür kommen insbesondere Flächen der im Zuständigkeitsbereich der Flurneuordnungsbehörde belegenen Gebietskörperschaften sowie der mit der Privatisierung von ehemals volkseigenem land- und forstwirtschaftlichen Grundvermögen befaßten Stellen sowie Flächen anderer Grundeigentümer, die in anderweit durchgeführten Bodenordnungsverfahren auf eine Landabfindung verzichtet haben, in Betracht. Insbesondere dann, wenn aus der Landwirtschaft ausscheidende oder ausgeschiedene Grundeigentümer und die Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben, die bezüglich ehemals volkseigener Flächen ebenfalls als Teilnehmerin in Betracht kommt, auf Abfindung in Land verzichten, kann durchaus ausreichend Ersatzland verfügbar sein, das als Instrument bei der Zusammenführung von Boden- und Gebäudeeigentum dienen kann. Der Neuordnungsauftrag wird auch eher zu verwirklichen sein, wenn die Flurneuordnungsbehörde nicht eine Vielzahl von Verfahren parallel oder nacheinander durchführt, sondern nach Möglichkeit mehrere einer Zusammenführung bedürftige Flächen zu einem Verfahrensgebiet zusammenfaßt.

Des weiteren spricht auch der Umstand, daß das Landwirtschaftsanpassungsgesetz in seiner ursprünglichen Fassung nur Vorschriften über den freiwilligen Landtausch enthalten sollte (vgl. Läpple, Inhalt und Ziele des Landwirtschaftsanpassungsgesetzes, in: Flurbereinigung im vereinten Deutschland Tagungsbericht , 1990, S. 145 <146>), gegen eine zwangsweise Geldabfindung. So nahmen die Verfasser des Entwurfes an, daß die Neuordnung der Eigentumsverhältnisse regelmäßig auf freiwilliger Basis möglich sein würde. Erst nach gewissem Widerstand der DDR-Vertreter konnte sich die bundesdeutsche Seite mit der Auffassung durchsetzen, daß über den freiwilligen Landtausch hinaus ein Weg eröffnet werden müsse, auch dort Lösungen zu finden, wo jener nicht zum Erfolg führen könne. Wurde danach aber trotz der bereits absehbaren Schwierigkeiten eines freiwilligen Landtausches einvernehmlichen Lösungen eindeutig Priorität eingeräumt (vgl. auch Stenografische Niederschrift über die 13. Tagung der Volkskammer am 14. Juni 1990, S. 443), nicht zuletzt um dem Vorwurf erneuter staatlicher Reglementierung entgegenzutreten, kann der schließlich Gesetz gewordene Kompromiß nicht dadurch unterlaufen werden, daß darin enthaltene Grundsätze im Hinblick auf bestehende Vollzugsdefizite im Wege einer teleologischen Auslegung wieder zur Disposition gestellt werden.

Daß gerade die vollständige Abfindung eines Teilnehmers in Geld ohne dessen Zustimmung auch im Falle ihrer Unvermeidbarkeit nicht beabsichtigt war und damit auch nicht aus einer entsprechenden Anwendung anderer Vorschriften, insbesondere des Flurbereinigungsgesetzes, hergeleitet werden kann, erhellt aus dem Umstand, daß der der Volkskammer am 14. Juni 1990 zur Beratung vorliegende Entwurf vom 7. Juni 1990 (Volkskammer-Drs Nr. 73), der für den Fall, daß ein freiwilliger Landtausch nicht zustande kommen sollte, bereits ein amtliches Verfahren vorsah (vgl. § 38), anstelle der späteren Verweisung auf das Flurbereinigungsgesetz in § 41 Abs. 3 lediglich eine Regelung enthielt, wonach ausnahmsweise, wo dies erforderlich sei, zur Ergänzung der Landentschädigung Geld gegeben und angenommen werden müsse (a.a.O., S. 15; vgl. hierzu die Stenografische Niederschrift, a.a.O., S. 450; vgl. auch § 44 Abs. 3 Satz 2 FlurbG). Daraus folgt, daß eine Neuordnung nach § 64 LwAnpG scheitert, wenn entsprechend den Verfahrensgrundsätzen des 8. Abschnitts eine einvernehmliche, auf den Einzelfall abgestimmte Lösung zwischen den Beteiligten nicht zu erreichen ist und auch keine wertgleiche Landabfindung gewährt werden kann.

Hinzu kommt, daß eine zwangsweise Geldabfindung des Bodeneigentümers dem Vorwurf ausgesetzt wäre, die infolge des umfassenden Nutzungsrechts der LPG betriebene Entwertung privaten Grundeigentums nachträglich zu legitimieren, was schon im Hinblick auf die Aufhebung von § 18 des Gesetzes über die Landwirtschaftlichen Produktionsgenossenschaften LPGG vom 2. Juli 1982 (GBl I S. 443) durch § 7 des Gesetzes über die Änderung oder Aufhebung von Gesetzen der Deutschen Demokratischen Republik vom 28. Juni 1990 (GBl I S. 483) sowie den in § 1 LwAnpG enthaltenen Grundsatz der Wiederherstellung und Gewährleistung des Privateigentums an Grund und Boden kaum beabsichtigt gewesen sein dürfte.

Eine zwangsweise Geldabfindung des Bodeneigentümers stünde auch insofern im Widerspruch zum Landwirtschaftsanpassungsgesetz und dessen Zielstellung, als die zentralen Vorschriften über die Abfindungsansprüche ausscheidender LPG-Mitglieder für den Fall, daß eine Rückgabe einst von der LPG genutzter Flächen dieser - etwa aus rechtlichen Gründen wegen der zwischenzeitlichen Errichtung von Eigenheimen aufgrund eines nach § 18 Abs. 2 Buchst. f LPGG 1982 übertragenen Nutzungsrechts - nicht möglich sein sollte, keine Entschädigung, sondern die Übereignung gleichwertiger Flächen nach Maßgabe des 8. Abschnitts vorsehen (§ 46 LwAnpG; vgl. hierzu auch bereits § 6 des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes über die landwirtschaftlichen Produktionsgenossenschaften vom 6. März 1990, GBl I S. 133); eine angemessene Entschädigung ist demgegenüber - ausnahmsweise - nur im Falle der nicht möglichen Rückgabe von Wirtschaftsgebäuden im Rahmen des § 47 LwAnpG vorgesehen. Im allgemeinen stellt das Landwirtschaftsanpassungsgesetz lediglich ein Gesetz zur Umstrukturierung der Landwirtschaft und kein Entschädigungsgesetz dar (vgl. Beschluß des erkennenden Senats vom 30. April 1997 BVerwG 11 B 86.96 - RdL 1997, S. 217; BTDrucks 12/404, S. 13 f.). Damit wird der Zielstellung des Gesetzes entsprochen, zum Ausscheiden bereiten LPG-Mitgliedern die Wiedereinrichtung eines landwirtschaftlichen Betriebes zu ermöglichen (vgl. auch § 49 Abs. 1 LwAnpG); dem widerspräche es, wenn in einem auf Antrag des Gebäudeeigentümers einzuleitenden Bodenordnungsverfahren die Möglichkeit bestünde, den aus der LPG ausscheidenden Bodeneigentümer statt mit dem von ihm nach § 46 LwAnpG zu beanspruchenden Ersatzland zwangsweise in Geld abzufinden.

Nicht zuletzt stünden einer zwangsweisen Geldabfindung des Bodeneigentümers verfassungsrechtliche Bedenken entgegen. Denn die Zuordnung des Bodeneigentums an den Gebäudeeigentümer ohne Abfindung durch Land von gleichem Wert wäre eine Entziehung des Eigentumsobjekts durch gezielten Eingriff der öffentlichen Hand und damit eine Enteignung. Für einen derartigen Eingriff enthält das Landwirtschaftsanpassungsgesetz jedoch keine Rechtsgrundlage, die den Anforderungen des Art. 14 Abs. 3 GG entspräche. Dem läßt sich mit der Revision nicht entgegenhalten, daß das durch Gebäudesondereigentum und ein dazu gehörendes Nutzungsrecht belastete Bodeneigentum kein Eigentum im Sinne des Art. 14 Abs. 1 GG sei.

Zwar trifft es zu, daß infolge der Zwangskollektivierung insbesondere das den sogenannten Alteigentümern verbliebene Privateigentum weitgehend entwertet wurde, da für die Bodennutzung nach Maßgabe der §§ 8 bis 12 LPGG 1959 (bzw. §§ 17 bis 21 LPGG 1982) fortan das Nutzungsrecht an den Grundstücken und nicht das Eigentum maßgebend war. Zumindest bei aufstehenden Gebäuden, an denen nach § 292 Abs. 3 ZGB selbständiges Gebäudeeigentum eines Dritten bestand, führte dies letztlich zu einer Aushöhlung des privaten Eigentums bis hin zu dessen faktischer Inhaltslosigkeit und kam damit praktisch einer Enteignung gleich. Die das Recht der LPG bzw. GPG (vgl. § 29 LPGG 1959 bzw. § 46 LPGG 1982; Musterstatut, GBl I 1958, S. 536) zur umfassenden Bodennutzung zuletzt regelnde Vorschrift des § 18 LPGG 1982 wurde aber im Anschluß an den Leitsatz II 6 des Vertrages über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion vom 18. Mai 1990 (GBl I S. 331) noch vor der Wiedervereinigung durch § 7 des Gesetzes vom 28. Juni 1990 (GBl I S. 483) mit Wirkung vom 1. Juli 1990 aufgehoben, so daß ein allein auf § 18 Abs. 1 LPGG 1982 beruhendes Bodennutzungsrecht auch nach § 64 Satz 2 LwAnpG nicht mehr fortbestand; dadurch wurde bereits ein wesentlicher Schritt zur Wiederherstellung des Eigentums an landwirtschaftlichen Grundstücken gemacht. Für den Bereich der Land- und Forstwirtschaft wurde sodann durch § 1 LwAnpG mit Wirkung vom 20. Juli 1990 ausdrücklich das Privateigentum an Grund und Boden in vollem Umfange wiederhergestellt und gewährleistet, was in den §§ 45, 47 LwAnpG noch weiter konkretisiert wurde. Das Landwirtschaftsanpassungsgesetz wurde durch den Einigungsvertrag (vgl. Anlage II Kapitel VI A Abschnitt II Nr. 1) nahezu unverändert in partielles Bundesrecht übergeleitet.

Nach dessen Anlage I Kapitel III Sachgebiet B Abschnitt II (Art. 233 § 2 Abs. 1 EGBGB) fanden auf das am Tag des Wirksamwerdens des Beitritts bestehende Eigentum an Sachen von dieser Zeit an aber die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs Anwendung. Da bereits durch das Gesetz über die Rechte der Eigentümer von Grundstücken aus der Bodenreform vom 6. März 1990 (GBl I S. 134) die das Neubauerneigentum betreffenden Verfügungsbeschränkungen aufgehoben worden waren, wurde dieses dem persönlichen Eigentum gleichgestellt und damit im Zuge der Wiedervereinigung ebenfalls in frei verfügbares Eigentum umgewandelt.

Auch aus den Art. 233 § 2 Abs. 1 EGBGB nachstehenden Vorschriften läßt sich nicht entnehmen, daß mit Rücksicht auf das nach Art. 231 § 5 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 233 § 4 Abs. 1 EGBGB gleichfalls fortbestehende, vom Grundstückseigentum unabhängige Gebäudeeigentum einschließlich des nach Maßgabe der §§ 291 bis 294 ZGB in Verbindung mit der Verordnung über die Bereitstellung von genossenschaftlich genutzten Bodenflächen zur Errichtung von Eigenheimen auf dem Lande Bereitstellungsverordnung - vom 9. September 1976 (GBl I S. 426) begründeten und nach Art. 233 § 3 Abs. 1 EGBGB ebenfalls fortbestehenden dinglichen Nutzungsrechts, das als wesentlicher Bestandteil des Gebäudes fortgilt (vgl. Art. 231 § 5 Abs. 2 EGBGB), etwas anderes zu gelten hätte. Zwar führt dies für eine Übergangszeit dazu, daß dem Grundstückseigentümer die privatnützige Verwendung seines Grundstücks weitgehend vorenthalten bleibt (vgl. BVerfG, Beschluß vom 8. April 1998 1 BvR 1680/93 u.a. -, NJW 1998, S. 3033 <3034 f.>). Doch läßt dies nicht den Schluß zu, daß das wiederhergestellte Privateigentum an Grund und Boden in diesen Fällen nicht als Eigentum im Sinne des § 903 BGB sowie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG anzusehen wäre. Vielmehr ist Art. 233 § 3 Abs. 2 EGBGB i.d.F. vom 23. September 1990 (vgl. nunmehr Art. 233 § 3 Abs.3 EGBGB, BGBl I 1994 S. 2494 <2520>), der den Vorbehalt einer späteren Bereinigung solcher Rechtsverhältnisse oder ihrer Anpassung an das Bürgerliche Gesetzbuch vorbehielt, zu entnehmen, daß noch eine den Eigentumsinteressen sowohl des Grundstücks- wie auch des Gebäudeeigentümers Rechnung tragende Auflösung des Konflikts gefunden werden sollte, die sowohl den Wesensgehalt des privaten Eigentums als auch die Sozialpflichtigkeit beider Eigentumsformen zu berücksichtigen haben würde.

Ist nach alledem davon auszugehen, daß § 58 Abs. 2 LwAnpG hinsichtlich der Zulässigkeit einer überwiegenden oder vollständigen Abfindung eines Teilnehmers in Geld eine abschließende Regelung enthält, kommt eine sinngemäße Anwendung flurbereinigungsrechtlicher Vorschriften mit dem Ziel, eine solche, dem Grundsatz wertgleicher Abfindung in Land zuwiderlaufende Geldabfindung zu ermöglichen, von vornherein nicht in Betracht. § 63 Abs. 2 LwAnpG rechtfertigt einen Rückgriff auf Vorschriften des Flurbereinigungsgesetzes nur dann, wenn das Landwirtschaftsanpassungsgesetz insofern einer Ergänzung bedarf bzw. eine Regelungslücke vorliegt, die durch die Verweisung auf das Flurbereinigungsgesetz auszufüllen ist (vgl. hierzu OVG MV, Urteil vom 4. Juli 1996, a.a.O., S. 60 ff.; OVG LSA, Urteil vom 13. August 1996, AgrarR 1997, S. 57 <58>). Danach mag § 58 LwAnpG, der keine dem § 41 Abs. 3 des Entwurfs vom 7. Juni 1990 (Volkskammer-Drs Nr. 73 S. 15) entsprechende Regelung mehr enthält, insoweit ergänzungsbedürftig sein, als unvermeidbare Mehr- oder Minderausweisungen an Land in Rede stehen (vgl. § 44 Abs. 3 Satz 2 FlurbG). Vorschriften, die darüber hinaus eine Geldentschädigung vorsehen, kommen demgegenüber von vornherein für eine sinngemäße Anwendung im Bereich des Landwirtschaftsanpassungsgesetzes nicht in Betracht.

Soweit die Revision demgegenüber im Anschluß an die Gegenäußerung der Bundesregierung zur Stellungnahme des Bundesrates (vgl. BTDrucks 12/5896, S. 10 zu Nr. 3) sowie an das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom 4. Juli 1996 (a.a.O. S. 61) die Möglichkeit einer zwangsweisen Abfindung in Geld in sinngemäßer Anwendung des § 49 Abs. 1 Satz 5 FlurbG dann als gerechtfertigt ansieht, wenn eine solche Abfindung unvermeidbar ist, scheitert dies außerdem schon daran, daß eine sinngemäße Anwendung dieser Vorschrift nicht zu dem von der Revision gewünschten Ergebnis zu führen vermag. § 49 FlurbG regelt lediglich die Behandlung grundstücksbezogener Rechte von Nebenbeteiligten des Flurbereinigungsverfahrens (vgl. § 10 Nr. 2 Buchst. d FlurbG), nicht jedoch die Abfindung von Teilnehmern (Eigentümern und Erbbauberechtigten, vgl. § 10 Nr. 1 FlurbG, § 56 Abs. 2 LwAnpG).

Abgesehen davon könnte der Revision auch nicht darin gefolgt werden, daß das Landwirtschaftsanpassungsgesetz, obwohl Entschädigungsansprüche grundsätzlich anderen Gesetzen vorbehalten bleiben sollten (vgl. BTDrucks 12/404, S. 13) und eine endgültige Sachenrechtsbereinigung auch im Einigungsvertrag (vgl. Anl. I Kap. III Sachgebiet B Abschn. II; Art. 233 § 3 Abs. 2 EGBGB) noch ausdrücklich vorbehalten wurde, gleichwohl über die Verweisung auf die Vorschriften des Flurbereinigungsgesetzes bereits eine einen der beiden Betroffenen, nämlich den Grundstückseigentümer, benachteiligende Konfliktlösung auf der Grundlage einer Entschädigung nach dem hälftigen Verkehrswert eines unbebauten Grundstücks bzw. dem späteren Ankaufswert nach § 68 SachenRBerG bereitgestellt hätte. Dies geht schon deshalb fehl, weil § 64 LwAnpG, der sich einer Regelung zur Art und Weise einer Zusammenführung enthielt (vgl. Schöne-Warnefeld in: Flurbereinigung im vereinten Deutschland, a.a.O., S. 149), sowohl dem Grundeigentümer als auch dem Gebäudeeigentümer ein Antragsrecht auf Zusammenführung der getrennten Eigentumspositionen einräumt und damit erkennen läßt, daß der Gesetzgeber des Landwirtschaftanpassungsgesetzes noch keinem der beiden Rechtsinhaber eine Präferenzstellung einräumen wollte (vgl. Dippold, Zusammenführung von Boden- und Gebäudeeigentum, RdL 1992, S. 283 <284>; anders das am 1. Oktober 1994 in Kraft getretene Sachenrechtsbereinigungsgesetz, BGBl I S. 2457). War aber seinerzeit eine grundsätzliche Konfliktlösung noch nicht absehbar, kann eine solche auch nicht als vom Gesetzgeber gewollt der Vorschrift des § 49 Abs. 1 Satz 5 FlurbG entnommen werden.

Soweit die Revision in diesem Zusammenhang auf die Zielkonformität zwischen Sachenrechtsbereinigungsgesetz einerseits und Landwirtschaftsanpassungsgesetz andererseits verweist, trifft dies zwar insofern zu, als jeweils BGB-konforme Verhältnisse erreicht werden sollen (vgl. BTDrucks 12/5992, S. 53 f.). Doch rechtfertigt dieser Umstand nicht, der Flurneuordnungsbehörde ein Instrumentarium zur Verfügung zu stellen, das ihr aufgrund des Landwirtschaftsanpassungsgesetzes gerade nicht zu Gebote stand bzw. steht. Hinzu kommt, daß auch das Sachenrechtsbereinigungsgesetz kein Entschädigungsgesetz darstellt. Vielmehr ist es danach grundsätzlich den Beteiligten selbst überlassen, wie sie im Rahmen einer privatautonomen Gestaltung zu einem Interessenausgleich gelangen wollen. Insoweit stellt das Sachenrechtsbereinigungsgesetz gleichsam als gesetzlich geregelte Vertragshilfe die Eckdaten und Instrumente für die Anpassung der Nutzungsrechte und die Absicherung der Bebauungen ohne Nutzungsrechtsbestellung zur Verfügung, wobei das ausdifferenzierte Anspruchssystem zunächst dem Nutzer die Möglichkeit gibt, von dem Grundstückseigentümer den Abschluß eines Kaufvertrages über das Grundstück oder die Bestellung eines Erbbaurechts hieran zu verlangen. Erst wenn ein solcher Anspruch geltend gemacht wird und eine einverständliche Regelung zwischen den Beteiligten nicht zustande kommt, kommen die - allerdings entgegen der Revision nicht in das Landwirtschaftsanpassungsgesetz inkorporierbaren - gesetzlichen Regelungen mit der Folge eines klageweise durchsetzbaren Kontrahierungszwangs zum Tragen.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 155 Abs. 1 Satz 3 und § 162 Abs. 3 VwGO.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für beide Rechtszüge auf 11 796 DM festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 1, §§ 14, 25 Abs. 2 Satz 2 GKG). Dieser Betrag entspricht einem Fünftel des im Bodenordnungsplan ermittelten Wertes der abzutretenden Grundstücke (vgl. Abschnitt II.10.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVwZ 1996, 563; Beschluß des erkennenden Senats vom 20. Mai 1998 BVerwG 11 C 7.97 -).

Ende der Entscheidung


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