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Beginn der Entscheidung

Gericht: Bundesverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 23.04.1998
Aktenzeichen: BVerwG 2 C 1.97
Rechtsgebiete: BBesG, BBesG Anl. I


Vorschriften:

BBesG § 42 Abs. 1 und 3
BBesG Anl. I Vorbem. Nr. 12
Leitsatz:

Justizvollzugseinrichtungen im Sinne des Besoldungsrechts sind Dienststellen oder Teile von Dienststellen, die unmittelbar für die Durchführung des Strafvollzugs, das heißt für den Vollzug der Freiheitsstrafe und der freiheitsentziehenden Maßregeln der Besserung und Sicherung nach dem Strafvollzugsgesetz mit den damit verbundenen herausgehobenen Funktionen zuständig sind. Mittelbar dem Justizvollzug dienende Tätigkeiten in Justizvollzugsämtern oder Justizverwaltungen gehören nicht zu diesen herausgehobenen Funktionen.

Urteil des 2. Senats vom 23. April 1998 - BVerwG 2 C 1.97 -

I. VG Hamburg vom 30.08.1995 - Az.: VG 8 VG 2201/94 - II. OVG Hamburg vom 31.10.1996 - Az.: OVG Bf I 24/95 -


BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 2 C 1.97 OVG Bf I 24/95

Verkündet am 23. April 1998

Pompe Justizamtsinspektor als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 23. April 1998 durch die Vizepräsidentin des Bundesverwaltungsgerichts Dr. Franke und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Lemhöfer, Dr. Silberkuhl, Dr. Bayer und Dr. Schmutzler

für Recht erkannt:

Tenor:

Das Urteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 31. Oktober 1996 wird aufgehoben.

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 30. August 1995 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens.

Gründe:

I.

Der Kläger ist Verwaltungsamtsrat (A 12 BBesO). Er begehrt eine Stellenzulage für Beamte bei Justizvollzugseinrichtungen nach der Vorbemerkung Nr. 12 zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B - Vorbemerkungen -. Er leitet in der Justizbehörde - Strafvollzugsamt - der Beklagten das Sachgebiet Aus- und Fortbildung und in dieser Funktion zugleich die Vollzugsschule. Seinen Antrag, ihm vom 1. April 1993 an die Stellenzulage zu gewähren, lehnte die Beklagte ab.

Die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Verpflichtungsklage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Auf die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht das erstinstanzliche Urteil aufgehoben und der Klage stattgegeben. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt:

Der Kläger habe Anspruch auf die Stellenzulage. Als Leiter der Vollzugsschule, einer Fortbildungseinrichtung für den mittleren und gehobenen Justizvollzugsdienst, sei er bei einer "Justizvollzugseinrichtung" im Sinne der Vorbemerkung Nr. 12 tätig. Der Begriff sei weiter zu verstehen als der zuvor in dieser Vorschrift verwandte Begriff "Justizvollzugsanstalten". Es genüge nunmehr, daß die Tätigkeit mittelbar dem Strafvollzug diene. Das ergebe sich aus dem Gesetzgebungsverfahren, das zur Auswechselung der beiden Begriffe geführt habe. Die vom Innenausschuß des Bundestages vorgeschlagene Gesetzesänderung habe nach deren Begründung in die Gewährung der Zulage ausdrücklich Beamte bei Justizvollzugsämtern unabhängig davon einbeziehen wollen, ob diese Beamten gleichen oder ähnlichen Erschwernissen unterlägen, wie sie für den unmittelbaren Bereich des Strafvollzuges typisch seien. Der Innenausschuß des Bundesrates habe deswegen empfohlen, von der Änderung abzusehen. Der Finanzausschuß des Bundesrates habe sich den Bedenken angeschlossen. Gleichwohl habe der Bundesrat der vom Bundestag beschlossenen Änderung zugestimmt. Daraus folge, daß der Gesetzgeber die Erweiterung der Zulageberechtigung über den unmittelbaren Bereich der Vollzugsanstalten hinaus gesehen und gebilligt habe. Freilich werde der ursprüngliche Zweck der "Gitterzulage", die besonderen Erschwernisse und Belastungen der Tätigkeit im abgeschlossenen Bereich des Vollzugs abzugelten, nicht erfüllt, wenn ein Beamter - wie der Kläger - nicht unmittelbar im Strafvollzug verwendet werde. Auch wenn der Besoldungsgesetzgeber bei den anderen in der Vorschrift genannten Bereichen an der engen, dem ursprünglichen Zweck entsprechenden Gesetzesfassung festgehalten habe, könne er im Rahmen des ihm zustehenden weiten Ermessens den Empfängerkreis einer Stellenzulage nachträglich erweitern. Es überschreite nicht die Grenzen des Willkürverbots, Beamte bei Justizvollzugsämtern generell in die Zulageberechtigung einzubeziehen, die als Aufsichtsbehörden mit den Problemen in den Vollzugsanstalten befaßt seien. Das sei zwar bei den Beamten der Justizvollzugsämter in unterschiedlichem Umfang der Fall. Der Gesetzgeber dürfe aber generalisieren. Bei Ausbildern des Strafvollzugspersonals könne ein sachlicher Grund für die Zulage auch in der mit dieser Aufgabe verbundenen besonderen Verantwortung erblickt werden. Selbst wenn die Vorbemerkung Nr. 12 systemwidrig an Tatbestände anknüpfe, die weniger funktions- als laufbahnbezogen seien, führe das nicht zur Rechtswidrigkeit der Zulage. § 42 BBesG schließe eine abweichende Regelung durch gleichrangiges Bundesgesetz nicht aus.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision rügt die Beklagte die Verletzung materiellen Bundesrechts. Sie beantragt,

das Urteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 3i. Oktober 1996 aufzuheben und die Berufung zurückzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht teilt die Rechtsauffassung der Revision.

II.

Die Revision ist begründet. Sie führt zur Wiederherstellung des die Klage abweisenden Urteils erster Instanz. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Stellenzulage für Beamte bei Justizvollzugseinrichtungen gemäß § 42 Abs. 1 und 3 BBesG in Verbindung mit Nr. 12 Satz 1 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B, Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz - Vorbemerkungen -.

Aufgrund der Vorbemerkung Nr. 12 Satz 1 erhalten Beamte in Ämtern der Bundesbesoldungsordnung A bei Justizvollzugseinrichtungen, in abgeschlossenen Vorführbereichen der Gerichte sowie in geschlossenen Abteilungen oder Stationen bei Psychiatrischen Krankenanstalten, die ausschließlich dem Vollzug von Maßregeln der Sicherung und Besserung dienen, eine Stellenzulage nach Anlage IX. Nach diesem Wortlaut, der Systematik sowie dem Sinn und Zweck dieser Vorbemerkung sind Justizvollzugseinrichtungen Dienststellen oder Teile von Dienststellen, die unmittelbar für die Durchführung des Strafvollzugs, das heißt für den Vollzug der Freiheitsstrafe und der freiheitsentziehenden Maßregeln der Besserung und Sicherung nach dem Strafvollzugsgesetz mit den damit verbundenen herausgehobenen Funktionen zuständig sind. Zu den Vollzugseinrichtungen gehören die Justizvollzugsanstalten und diejenigen Teile anderer Dienststellen, die unmittelbar gleichgelagerte herausgehobene Funktionen wahrnehmen. Der Tätigkeitsbereich muß gegen die Außenwelt abgeschirmt sein. Erforderlich ist die Verwendung des Beamten hinter "Mauern und Gittern". Das ergibt sich aus Wortlaut, Sinnzusammenhang und Zweck der Regelung.

Justizvollzug im Sinne dieser Vorbemerkung bedeutet Strafvollzug in Gestalt des richterlich angeordneten Freiheitsentzuges. Das brachte die ursprüngliche Fassung der Vorschrift durch den Begriff "Justizvollzugsanstalten" eindeutig zum Ausdruck. Justizvollzugsanstalten dienen bestimmungsgemäß dem Vollzug der Freiheitsstrafe (vgl. §§ 1, 139 StrVollzG). Zwar ersetzte Art. 5 Nr. 4 Buchst, e des Gesetzes zur Neufassung dienstrechtlicher Vorschriften vom 11. Dezember 1990 (BGBl I S. 2682) das Wort "Justizvollzugsanstalten" durch das Wort "Justizvollzugseinrichtungen". Daraus läßt sich jedoch entgegen der Annahme des Berufungsgerichts nicht folgern, der Gesetzgeber habe in die Gewährung der Zulage auch Beamte einbezogen, die ihren Dienst außerhalb einer abgeschlossenen Einrichtung zum Vollzug richterlich angeordneter Freiheitsentziehung versehen.

Allerdings umfaßt der Begriff "Justizvollzugseinrichtungen" mehr als die engere Bezeichnung "Justizvollzugsanstalten".

Die Ersetzung des dem Begriff Justizvollzug hinzugefügten Wortes "Anstalten" durch "Einrichtungen" hat aber nichts daran geändert, daß der zulageberechtigende Tätigkeitsbereich unmittelbar dem Justizvollzug, also dem Strafvollzug zugeordnet sein muß. Der an den Justizvollzug anknüpfende Einrichtungsbegriff ist vielmehr ebenfalls funktional zu verstehen. Das verdeutlichen vor allem die zusätzlich in die Zulagenregelung einbezogenen Einrichtungen, die ihren Funktionen nach mit dem geschlossenen Strafvollzug vergleichbar sind. Denn die Zulage wird außer den Beamten bei Justizvollzugseinrichtungen gleichermaßen den Beamten in abgeschlossenen Vorführbereichen der Gerichte und in geschlossenen Abteilungen oder Stationen bei Psychiatrischen Krankenanstalten gewährt, die ausschließlich dem Vollzug von Maßregeln der Sicherung und Besserung dienen. Organisatorisch eingerichtete abgeschlossene Vorführbereiche der Gerichte sind funktionell mit einer Justizvollzugsanstalt vergleichbar. Das gleiche gilt für geschlossene Abteilungen und Stationen psychiatrischer Krankenhäuser im Sinne des § 61 Nr. 1 in Verbindung mit § 63 StGB, die ausschließlich dem Vollzug der in § 61 Nr. 1 StGB genannten Maßregeln der Sicherung und Besserung dienen.

Die Tätigkeiten bei Justizvollzugseinrichtungen, in abgeschlossenen Vorführbereichen der Gerichte sowie in abgeschlossenen Abteilungen oder Stationen der ausschließlich dem Maßregelvollzug dienenden psychiatrischen Krankenanstalten hat der Gesetzgeber als herausgehobene Funktionen im Sinne des § 42 Abs. 1 und 3 BBesG zusammengefaßt. Diese Zusammenfassung und gleiche besoldungsrechtliche Bewertung herausgehobener Funktionen beruht nach der Systematik des Gesetzes auf einem sachlichen Zusammenhang. Er besteht darin, daß an die in den bezeichneten Einrichtungen beschäftigten Beamten besondere, über die Normalanforderungen der Laufbahn hinausgehende Anforderungen gestellt werden. Die erhöhten Anforderungen sind mit der Tätigkeit in abgeschlossenen Bereichen und dem ständigen Umgang mit Straffälligen verbunden. Die derartig verwendeten Beamten leisten ihren Dienst unter schwierigen äußeren und psychischen Bedingungen. Sie sind zu ständiger erhöhter Wachsamkeit angehalten und müssen notfalls Leben und Gesundheit einsetzen, um Ausbruchsversuche oder Übergriffe der ihrer Obhut anvertrauten Personen zu verhindern. Die mit solchen Aufgaben betrauten Beamten können überdies auch im privaten Bereich Nachteilen infolge ihrer dienstlichen Tätigkeit ausgesetzt sein. Darin liegen die berufstypischen Besonderheiten für sämtliche in die Zulagenregelung einbezogenen Beamten. Entsprechend bezieht die Vorbemerkung Nr. 12 außer den Justizvollzugseinrichtungen die "justizvollzugsanstaltsähnlichen" abgeschlossenen gerichtlichen Vorführbereiche und geschlossenen psychiatrischen Einrichtungen des Maßregelvollzuges ein.

Gesetzessystematik sowie Sinn und Zweck der Stellenzulage beschränken den Inhalt des Begriffs der "Justizvollzugseinrichtungen" auf organisatorisch selbständige Tätigkeitsbereiche im unmittelbaren Bereich des Justizvollzuges. Mittelbar dem Justizvollzug dienende Tätigkeiten in Vollzugsämtern oder Justizverwaltungen sind keine von der Vorbemerkung Nr. 12 erfaßten herausgehobenen Funktionen. Der Begriff "Justizvollzugseinrichtungen" bezeichnet vielmehr die typischen zusätzlichen Anforderungen, die an Vollzugsbeamte gestellt und von der allgemeinen Ämterbewertung nicht erfaßt werden. Das entspricht dem System des Besoldungsrechts, das die angemessene Besoldung grundsätzlich in Gestalt des dem verliehenen Amt entsprechenden Grundgehalts nebst Familienzuschlag (früher: Ortszuschlag) gewährt und nur ausnahmsweise eine weitere Differenzierung durch Zulagen gestattet (vgl. BVerwGE 98, 192 f.; Urteile vom 24. August 1995 - BVerwG 2 C 39.94 - <ZBR 1996, 45> und - BVerwG 2 C 40.94 - <Buchholz 240.1 Nr. 15 = DÖD 1996, 233>). Stellenzulagen dürfen nach § 42 Abs. 1 S. 1 und Abs. 3 S. 1 BBesG lediglich für "herausgehobene Funktionen" vorgesehen und nur für die Dauer der Wahrnehmung gewährt werden. Funktionen in diesem Sinne sind die übertragenen Dienstaufgaben. Diese müssen gegenüber dem regelmäßigen Inhalt des jeweils besoldeten Amtes nach vorausgesetzten Kenntnissen, Schwierigkeiten der Dienstverrichtungen oder Verantwortung im Vergleich höherwertig sein. Die in der Vorbemerkung Nr. 12 vorgesehene Stellenzulage findet systemgerecht ihren rechtfertigenden Grund darin, daß die Zuordnung der Ämter zu den Besoldungsgruppen der Bundesbesoldungsordnung A die ständigen zusätzlichen Anforderungen an die Beamten im Strafvollzugsdienst nicht hinreichend berücksichtigt. Derartige Dauererschwernisse gleichbleibender Art können durch eine Stellenzulage abgegolten werden (vgl. Urteile vom 20. April 1983 - BVerwG 6 C 113.80 - <Buchholz 235 § 47 Nr. 2> und vom 3. Januar 1990 - BVerwG 6 C 11.87 - <Buchholz 240 § 47 Nr. 6>). Dabei setzt die Gewährung einer Stellenzulage einen Dienstposten voraus, der generell durch die zulageberechtigenden herausgehobenen Funktionen geprägt ist (stRspr; vgl. etwa BVerwGE 98, 192 <194> m.w.N.; Urteil vom 21. März 1996 - BVerwG 2 C 24.95 - <Buchholz 240.1 Nr. 17>; Beschluß vom 3. Dezember 1993 - BVerwG 2 B 95.93 - <Buchholz 240.1 Nr. 9>).

Diese dem System des Besoldungsrechts entsprechende Auslegung entzieht der Ersetzung des Begriffs Justizvollzugsanstalten durch Justizvollzugseinrichtungen nicht ihre Bedeutung. Der weiter gefaßte Begriff Einrichtungen erstreckt die Zulageberechtigung vielmehr auf diejenigen Beamten der Justizvollzugsämter, denen Aufgaben und Funktionen im Bereich des geschlossenen Strafvollzuges in Dienststellen oder Teilen von Dienststellen, die organisationsrechtlich nicht Teil einer Justizvollzugsanstalt sind, übertragen worden sind.

Etwas anderes ergibt sich entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts auch nicht aus dem Gesetzgebungsverfahren zu Art. 5 Nr. 4 Buchst. e des Gesetzes zur Neufassung dienstrechtlicher Vorschriften vom 11. Dezember 1990. Die Beschlußempfehlung des Innenausschusses des Bundestages vom 17. Oktober 1990 (BTDrucks 11/8138, S. 31 <zu Artikel 3 b>), die die vorgeschlagene Ersetzung des in der Vorbemerkung Nr. 12 enthaltenen Wortes "Justizvollzugsanstalten" durch das Wort "Justizvollzugseinrichtungen" mit dem Satz begründet "In die Gewährung der Zulage werden Beamte bei Justizvollzugsämtern einbezogen" gibt für die Annahme des Berufungsgerichts nichts her, der Gesetzgeber habe mit dem Austausch der beiden Begriffe auf die Wahrnehmung herausgehobener Funktionen im Strafvollzug verzichten wollen. Wie dargelegt bezieht die geänderte Fassung des Gesetzes Beamte bei Justizvollzugsämtern in die Gewährung der Stellenzulage ein, wenn der Dienstposten des jeweiligen Beamten von herausgehobenen Funktionen im unmittelbaren Bereich des Strafvollzuges maßgebend geprägt ist. Insoweit trifft die zitierte Begründung des Änderungsvorschlages zu. Ob und inwieweit Beamte der Justizvollzugsämter in einer derartigen zulageberechtigenden Weise verwendet werden, hängt von der Behördenorganisation des jeweiligen Landes ab. Beamte der Aufsichtsbehörden, die außerhalb von Einrichtungen des Strafvollzuges Verwaltungsaufgaben erfüllen, nehmen keine herausgehobenen Funktionen bei Justizvollzugseinrichtungen wahr. Zu diesen Beamten enthält sich die Begründung des Änderungsvorschlages jeder Stellungnahme. Deren Interpretation durch den Innenausschuß und den Finanzausschuß des Bundesrates, die Gesetzesänderung begünstige auch die Beamten bei den Justizvollzugsämtern, bei denen die besonderen Erschwernisse und Belastungen einer Verwendung im Strafvollzug nicht vorlägen, kommt für die Auslegung keine Bedeutung zu. Subjektive Vorstellungen der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten dürfen nicht dem objektiven Gesetzesinhalt gleichgesetzt werden. Maßgebend ist allein der objektive Wille des Gesetzgebers, der im Gesetz selbst Ausdruck gefunden hat (vgl. etwa BVerfGE 62, 1 <45> m.w.N.; stRspr). Ein Wille des Besoldungsgesetzgebers, auch außerhalb des Justizvollzuges eingesetzten Beamten die Stellenzulage zu gewähren, hat in der geänderten Gesetzesfassung keinen Niederschlag gefunden.

Der Kläger erfüllt die dargelegten Voraussetzungen für die Gewährung der Stellenzulage nicht. Nach den im angefochtenen Urteil getroffenen tatsächlichen Feststellungen, an die der erkennende Senat gebunden ist (§ 137 Abs. 2 VwGO), nimmt er weder als Sachgebietsleiter im Strafvollzugsamt noch als Leiter der Justizvollzugsschule der Beklagten Funktionen innerhalb einer Einrichtung des Strafvollzuges wahr. Die ihm obliegende Ausbildung der Justizvollzugsbediensteten wird nicht in einer solchen Einrichtung durchgeführt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 4 420 DM festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 1 GKG, Zweijahresbetrag der begehrten Zulage).

Ende der Entscheidung


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