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Beginn der Entscheidung

Gericht: Bundesverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 02.03.2000
Aktenzeichen: BVerwG 2 C 1.99
Rechtsgebiete: GG, BRRG, HessVerf, HBG


Vorschriften:

GG Art. 33 Abs. 2
GG Art. 33 Abs. 5
GG Art. 59 Abs. 2 Satz 1
GG Art. 100 Abs. 1 Satz 2
BRRG § 1 Satz 2
BRRG § 36 Satz 1
BRRG § 44 a
HessVerf Art. 67 Satz 2
HBG § 85 c
Leitsatz:

Die Teilzeitbeschäftigung eines neu eingestellten Beamten darf auch aus arbeitsmarktpolitischen Gründen nur angeordnet werden, wenn dem Bewerber die Möglichkeit zur Wahl der vollen Beschäftigung eingeräumt worden ist (Fortführung der Rechtsprechung im Urteil vom 6. Juli 1989 - BVerwG 2 C 52.87 - <BVerwGE 82, 196 [198 ff.]>).

Urteil des 2. Senats vom 2. März 2000 - BVerwG 2 C 1.99 -

I. VG Frankfurt am Main vom 9.11.1998 - Az.: VG 9 E 2851/98(V)-


BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 2 C 1.99 VG 9 E 2851/98(V)

Verkündet am 2. März 2000

Grubert Justizamtsinspektor als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 2. März 2000 durch die Vizepräsidentin des Bundesverwaltungsgerichts Dr. Franke und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Silberkuhl, Dawin, Dr. Kugele und Dr. Bayer

für Recht erkannt:

Tenor:

Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Parteien den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben. Insoweit ist das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 9. November 1998 mit Ausnahme der Kostenentscheidung unwirksam.

Im übrigen wird die Revision des Beklagten gegen dieses Urteil zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe:

I.

Der Kläger bewarb sich nach der mit Auszeichnung (Gesamtnote: 1,0) bestandenen zweiten Staatsprüfung für das Lehramt an Gymnasien bei dem Beklagten um die Einstellung in den Schuldienst. Der Beklagte teilte ihm schriftlich mit, seine Einstellung sei gemäß § 85 c HBG im Beamtenverhältnis auf Probe mit einer Teilzeitbeschäftigung von 80 v.H., nach Ablauf von fünf Jahren 90 v.H. der regelmäßigen Arbeitszeit beabsichtigt. Der Kläger wurde gebeten, umgehend schriftlich zu erklären, ob er bereit sei, unter diesen Bedingungen in den Schuldienst einzutreten. Er sandte den beigefügten Antwortvordruck unter Ankreuzen seines Einverständnisses an den Beklagten zurück.

Am 8. September 1997 wurde dem Kläger die Urkunde über seine Ernennung zum Studienrat zur Anstellung (z.A.) ausgehändigt. Gleichzeitig erhielt er einen Bescheid vom 12. August 1997, wonach er gemäß § 85 c HBG vom Tage der Begründung des Beamtenverhältnisses bis zum 31. Juli 2002 im Umfang von 80 v.H. der regelmäßigen Arbeitszeit einer vergleichbaren vollbeschäftigten Lehrkraft teilzeitbeschäftigt werde und 80 v.H. der Dienstbezüge der Besoldungsgruppe A 13 BBesO erhalte; nach Ablauf dieser Teilzeitbeschäftigung betrage die Arbeitszeit auf Dauer 90 v.H. der regelmäßigen Arbeitszeit, der Kläger erhalte dann 90 v.H. der Dienstbezüge einer vergleichbaren vollbeschäftigten Lehrkraft.

Der Kläger erhob Widerspruch, beantragte seine sofortige Vollzeitbeschäftigung und beanspruchte die Nachzahlung der höheren Besoldung, die er bei einer Vollbeschäftigung seit seiner Ernennung erhalten hätte. Zur Begründung machte er geltend: Die Beschäftigung als Teilzeitkraft habe weder seinem Wunsch noch seinem Interesse entsprochen. Ihm sei aber keine andere Wahl geblieben, als das Angebot des Beklagten anzunehmen, um in den öffentlichen Schuldienst eintreten zu können. Die Koppelung des Einstellungsangebots mit der zwangsweisen Verpflichtung zur Teilzeitarbeit sei rechtswidrig.

Der nach Zurückweisung des Widerspruchs erhobenen Klage hat das Verwaltungsgericht im wesentlichen stattgegeben. Es hat den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 12. August 1997 sowie des Widerspruchsbescheides vom 18. August 1998 verurteilt, den Kläger vollzeitig zu beschäftigen, ihm die Gehaltsdifferenz zwischen 80 v.H. der Besoldungsgruppe A 13 BBesO und 100 v.H. dieser Besoldungsgruppe rückwirkend seit dem 8. September 1997 nebst vier v.H. Zinsen seit dem Tag der Klageerhebung zu zahlen und ihn versorgungsrechtlich so zu stellen, als ob er von Anfang an mit der vollen regelmäßigen Arbeitszeit beschäftigt worden wäre. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im wesentlichen ausgeführt:

Ob die in § 85 c HBG vorgesehene Zwangsteilzeitbeschäftigung Art. 33 Abs. 5 GG verletze, könne offenbleiben. Sie sei jedenfalls mit dem Recht auf Arbeit und dem ergänzenden Recht auf gerechte und günstige Arbeitsbedingungen in der Europäischen Sozialcharta (ESC) vom 18. Oktober 1961 (BGBl 1964 II S. 1261) und im Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 19. Dezember 1966 (BGBl 1973 II S. 1569, BGBl 1976 II S. 428) unvereinbar. Gemäß Art. 67 Satz 2 HessVerf sei kein Landesgesetz gültig, das den Bestimmungen eines Staatsvertrages widerspreche. Dies gelte auch für die vom Bund abgeschlossenen Staatsverträge. Da Art. 67 Satz 2 HessVerf als Norm des Landesrechts die Nichtanwendung des § 85 c HBG gebiete, bedürfe es keines Rückgriffs auf den Vorrang des Bundesrechts. Deswegen erübrige sich eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht.

Der Beklagte hat mit Zustimmung des Klägers die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision eingelegt. Er rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Der Kläger ist seit dem 16. August 1999 vollzeitbeschäftigt. Insoweit haben die Parteien übereinstimmend den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt.

Der Beklagte beantragt,

im übrigen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 9. November 1998 aufzuheben, soweit es der Klage stattgibt, und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Revision insoweit zurückzuweisen.

Er hält an seiner Auffassung fest, die Einstellungsteilzeit nach § 85 c HBG sei mit höherrangigem Recht nicht vereinbar.

II.

Soweit die Parteien den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren entsprechend § 141 Satz 1, § 125 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 92 Abs. 3 Satz 1 VWGO einzustellen und das erstinstanzliche Urteil mit Ausnahme der Kostenentscheidung für unwirksam zu erklären (§ 173 VwGO in Verbindung mit § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO).

Die Revision ist unbegründet. Zwar verletzen die Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils Bundesrecht. Die Entscheidung selbst stellt sich aber aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die angefochtene Anordnung der Teilzeitbeschäftigung des Klägers ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Gegenstand der Klage ist allein die Anordnung der Teilzeitbeschäftigung des Klägers. Dessen Ernennung zum Beamten auf Probe und die gesonderte Verfügung seiner Teilzeitbeschäftigung sind zwei rechtlich eigenständige Verwaltungsakte (vgl. BVerwGE 82, 196 <198>).

Das angefochtene Urteil legt die durch Gesetz vom 12. Juli 1997 (GVBl I S. 206) eingefügte Vorschrift des § 85 c Satz 1, jetzt § 85 c Abs. 1 Satz 1 HBG in der Fassung des Gesetzes vom 7. Juli 1998 (GVBl I S. 260), ohne weiteres dahin aus, sie ermächtige den Beklagten, Beamte mit Dienstbezügen unter Anordnung ihrer Zwangsteilzeitbeschäftigung einzustellen. Ob diese Auslegung des § 85 c Satz 1 (jetzt Abs. 1 Satz 1) HBG - wie das Verwaltungsgericht angenommen hat - mit dem Recht auf Arbeit und gerechte Arbeitsbedingungen in der Europäischen Sozialcharta (ESC) vom 18. Oktober 1961 (BGBl 1964 II S. 1261) und im Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 19. Dezember 1966 (BGBl 1973 II S. 1569, BGBl 1976 II S. 428) unvereinbar ist, mag auf sich beruhen. Darauf kommt es nicht an.

Allerdings würde auch eine Unvereinbarkeit des § 85 c HBG mit diesen Vertragsbestimmungen entgegen der Rechtsansicht des Verwaltungsgerichts zur Vorlage an das Bundesverfassungsgericht zwingen. Denn Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG erstreckt die Normenkontrollbefugnis und das Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts für Landesgesetze auch auf einfaches Bundesrecht (BVerfGE 1, 283 <291 f.>; 67, 1 <11>). Die Zustimmungsgesetze zu den völkerrechtlichen Verträgen (Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG) transformieren den normativen Inhalt des Vertrages in innerstaatliches Recht mit der Geltungskraft eines Bundesgesetzes (vgl. BVerfGE 1, 396 <410 f.>; 29, 348 <360>; 30, 272 <284 f.>; 42, 263 <284>). An einer deswegen nach Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG bestehenden Vorlagepflicht könnte der vom Verwaltungsgericht herangezogene Art. 67 Satz 2 HessVerf nichts ändern.

Das angefochtene Urteil verletzt jedoch mit seiner Annahme, nach § 85 c HBG könne der Beklagte Beamte zur Teilzeitbeschäftigung mit verringerter Besoldung zwingen, das bundesverfassungsrechtliche Gebot bundesrechtskonformer, insbesondere verfassungskonformer Auslegung. Dessen Beachtung hat auch das Revisionsgericht zu überprüfen (stRspr; vgl. u.a. BVerwGE 78, 347 <352>; Beschluß vom 1. September 1992 - BVerwG 2 NB 1.92 - <Buchholz 230 § 127 Nr. 53 S. 3> m.w.N.). Die Nichtanwendung einer vermeintlich mit höherrangigem Recht unvereinbaren Norm des Landesrechts verstößt gegen Bundes(Verfassungs-)recht, wenn die Vorschrift im Einklang mit der Verfassung und sonstigem Bundesrecht ausgelegt werden kann. So verhält es sich hier.

Teilzeitbeschäftigung von Beamten ist bundes(verfassungs-)-rechtlich nur zulässig, wenn ihre Freiwilligkeit auch beim Berufseinstieg gewährleistet ist. Die Ermäßigung der Arbeitszeit eines neu eingestellten Beamten aufgrund eines ihm abverlangten Antrags ohne die Möglichkeit zur Wahl der vollen Beschäftigung ist mit dem hergebrachten Grundsatz (Art. 33 Abs. 5 GG) der hauptberuflichen vollen Dienstleistungspflicht des Beamten, der die Pflicht des Dienstherrn zur Gewährung des vollen amtsangemessenen Unterhalts gegenübersteht, sowie mit dem Leistungsprinzip (Art. 33 Abs. 2 GG) nicht zu vereinbaren. Dies hat der erkennende Senat bereits im Urteil vom 6. Juli 1989 - BVerwG 2 C 52.87 - (BVerwGE 82, 196 <202 ff.>) dargelegt. Daran ist festzuhalten.

Nach Artikel 33 Abs. 5 GG ist das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln. Die Vollzeitbeschäftigung auf Lebenszeit bildet seit jeher das Leitbild und den kennzeichnenden wesentlichen Strukturinhalt des Beamtenverhältnisses (vgl. BVerfGE 44, 249 <262 f.>; 55, 207 <240>; 71, 39 <60>; BVerwGE 82, 196 <202 f.>). Der Beamte hat dem Dienstherrn seine gesamte Persönlichkeit, Arbeitskraft und Lebensleistung zur Verfügung zu stellen. Dieser umfassenden Dienstleistungspflicht steht als Korrelat das Alimentationsprinzip gegenüber. Es gehört ebenso wie der korrespondierende Einsatz der vollen Arbeitskraft für den Beruf als prägender Strukturinhalt des Berufsbeamtentums zu dessen hergebrachten Grundsätzen im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG (vgl. u.a. BVerfGE 55, 207 <240>; 81, 363 <375>; 99, 300 <314>; stRspr des Senats, vgl. Beschluß vom 14. Oktober 1994 - BVerwG 2 NB 2.94 - <Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 Nr. 73>; Urteil vom 18. September 1997 - BVerwG 2 C 35.96 - <Buchholz 239.1 § 53 a Nr. 1>). Das Alimentationsprinzip verleiht dem einzelnen Beamten ein grundrechtsähnliches Individualrecht gegenüber dem Dienstherrn (vgl. BVerfGE 8, 1 <17>; 99, 300 <314>). Dieser ist verfassungsrechtlich verpflichtet, dem Beamten und seiner Familie vor allem in Gestalt von Dienstbezügen einen seinem Amt entsprechenden angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren (vgl. BVerfGE 39, 196 <200>; 70, 251 <267>; 99, 300 <314 f.>). Die verfassungsrechtlich gebotene amtsangemessene Alimentation entspricht dem auf eine umfassende hauptberufliche Dienstleistungspflicht angelegten Dienst- und Treueverhältnis. Sie schafft die Voraussetzungen dafür, daß der Beamte sich ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen und in rechtlicher und wirtschaftlicher Unabhängigkeit dazu beitragen kann, die dem Berufsbeamten vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgaben zu erfüllen (vgl. BVerfGE 70, 251 <267>). Das trägt der verfassungsrechtlichen Funktion des Berufsbeamtentums Rechnung, im politischen Kräftespiel eine stabile gesetzestreue Verwaltung zu sichern (vgl. BVerfGE 11, 203 <216 f.>; 39, 196 <201>; 44, 249 <265>; 70, 251 <267>; 99, 300 <315>).

Eine Teilzeitbeschäftigung von Beamten gegen ihren auf volle Beschäftigung gerichteten Willen verkürzt den verfassungsrechtlich gewährleisteten Anspruch auf Gewährung des vollen amtsangemessenen Lebensunterhalts durch den Dienstherrn und drängt den Beamten bei längerer Dauer möglicherweise auf einen Zweitberuf ab. Dafür fehlt es im Land Hessen an einem rechtfertigenden Grund. Zwar nimmt der Dienstherr durch die Ermäßigung der allgemein festgelegten Arbeitszeit einen Teil der Arbeitskraft des Beamten nicht in Anspruch. Er gewährt ihm jedoch auch nur einen Teil des vom Besoldungsgesetzgeber für amtsangemessen erachteten und von dem Beamten auch begehrten Lebensunterhalts. Ein solcher dem Beamten aufgezwungener Verzicht auf die Vollalimentation ist weder mit seinem grundrechtsähnlichen Individualrecht gegenüber dem Dienstherrn noch mit der verfassungsrechtlich gebotenen Unabhängigkeit und Leistungsfähigkeit des Berufsbeamtentums zu vereinbaren (vgl. BVerfGE 70, 251 <267>; BVerwGE 82, 196 <203 f.>).

Überdies verbietet es der verfassungsrechtliche Leistungsgrundsatz (Art. 33 Abs. 2 GG), Bewerber um die Einstellung nach dem eignungs- und leistungsfremden Gesichtspunkt auszuwählen, ob sie sich zu einem Verzicht auf Vollbeschäftigung und amtsgemäße Besoldung bereit finden (vgl. BVerwGE 82, 196 <204>).

Den verfassungsrechtlichen Vorgaben trägt das für die Länder maßgebliche Bundesrecht Rechnung. § 44 a BRRG n.F. enthält sich einer Regelung der Voraussetzungen einer Teilzeitbeschäftigung. Diese rahmenrechtliche Vorschrift können die Länder gemäß § 1 Satz 2 BRRG nur im Einklang mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums ausfüllen. Nach § 36 Satz 1 BRRG hat der Beamte sich ganz seinem Beruf zu widmen. Der Bundesbesoldungsgesetzgeber hat mit der Zuordnung der Ämter zu den Besoldungsgruppen und der Bemessung der jeweiligen Dienstbezüge den amtsangemessenen Lebensunterhalt geregelt. Dem Landesgesetzgeber ist es verwehrt, diese Bezüge für einzelne Besoldungsgruppen oder Beamte, deren Ämter bundesgesetzlich mit diesen Besoldungsgruppen bewertet sind, zwangsweise abzusenken. Eine Absenkung der Besoldung in Ämtern des gehobenen und höheren Dienstes und die damit verbundene Veränderung des Besoldungsrahmens könnte allein der Bundesgesetzgeber im Rahmen der Verfassung vornehmen.

Eine verfassungskonforme Auslegung des § 85 c HBG ist möglich und geboten. Die Arbeitszeit eines neu eingestellten Beamten darf danach aus arbeitsmarktpolitischen Gründen nur ermäßigt werden, wenn der Bewerber zwischen der die Regel bildenden vollen Beschäftigung und Besoldung und der die Ausnahme darstellenden Kürzung der Arbeitszeit sowie der Besoldung und Versorgung wählen kann und von dieser Wahlmöglichkeit freiwillig zugunsten der Teilzeitbeschäftigung Gebrauch macht. Diese Auslegung widerspricht weder dem Gesetzeswortlaut noch dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers. Sie überschreitet deswegen nicht die ihr wie jeder Auslegung gezogenen Grenzen (vgl. insoweit BVerfGE 18, 97 <111>). Das Revisionsgericht kann sie auch selbst vornehmen. Die revisible Norm des Landesbeamtenrechts (§ 127 Nr. 2 BRRG) läßt nach allgemeinen Auslegungsgrundsätzen zwei Deutungen zu. Von diesen führt die des angefochtenen Urteils zu einem verfassungswidrigen Ergebnis, während die andere mit dem Grundgesetz in Einklang steht. Der letzteren ist deswegen der Vorzug zu geben (vgl. BVerfGE 48, 40 <45>; 64, 229 <242> m.w.N.; BVerwGE 97, 12 <22>; Urteil vom 23. Mai 1995 - BVerwG 1 C 32.92 - <Buchholz 437.1 Nr. 13>).

Der Gesetzeswortlaut zwingt nicht zu der Annahme des Verwaltungsgerichts, der Dienstherr dürfe die Ermäßigung der Arbeitszeit bei der Einstellung von Beamten auch gegen den Willen des Bewerbers anordnen. Die Vorschrift räumt mit dem Wort "können" dem Dienstherrn lediglich die Befugnis ein, unter den bezeichneten Voraussetzungen Beamte auf Probe unter gleichzeitiger Ermäßigung der Arbeitszeit einzustellen. Daß die Teilzeitbeschäftigung auch gegen den auf volle Beschäftigung gerichteten Willen des Bewerbers verfügt werden darf, besagt das Wort "können" nicht. Eine solche Auslegung gebietet auch der Sinnzusammenhang der Regelung nicht. Diese wird keineswegs sinnlos, wenn ihr die Bedeutung beigelegt wird, auch die bei einem Bewerberüberhang zugelassene Einstellung von Beamten in Teilzeitbeschäftigung setze voraus, daß dem Beamten die Möglichkeit zur Wahl der vollen Beschäftigung eingeräumt wird.

Ob der Landesgesetzgeber mit § 85 c HBG auch eine unfreiwillige Teilzeitbeschäftigung ermöglichen wollte, mag auf sich beruhen. Aus der Entstehungsgeschichte und den Gesetzesmaterialien sich ergebende subjektive Zielvorstellungen der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten stehen nicht dem objektiven Gesetzesinhalt gleich. Der Wille der gesetzgebenden Instanzen ist für die Interpretation nur insoweit bedeutsam, als er auch im Gesetzestext selbst Niederschlag gefunden hat (vgl. u.a. BVerfGE 62, 1 <45> m.w.N.). Im übrigen darf sogar der Wortlaut einer Vorschrift ausnahmsweise richterlich korrigiert werden, wenn der Gesetzgeber mit der Regelung eine weitergehende Wirkung beabsichtigt hat, als sie die Verfassung gestattet. Der Anwendungsbereich einer solchen Norm kann verfassungskonform beschränkt werden, um von der Regelungsabsicht des Gesetzgebers soviel wie möglich aufrechtzuerhalten (vgl. BVerfGE 33, 52 <70>; 48, 40 <45 f.> m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 7. März 1995 - BVerwG 9 C 389.94 - <Buchholz 402.25 § 26 Nr. 2>). Solange eine Norm verfassungskonform ausgelegt werden kann und in dieser Auslegung sinnvoll bleibt, darf sie nicht für nichtig erklärt werden (vgl. BVerfGE 48, 40 <45> m.w.N.).

Die mangels Wahlmöglichkeit des Klägers zwischen voller und teilweiser Beschäftigung rechtswidrige Anordnung seiner Teilzeitbeschäftigung ist aufzuheben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Aufhebung beseitigt den Verwaltungsakt rückwirkend. Damit entfallen rückwirkend die Verringerung der Besoldung und die Auswirkungen auf die Versorgung (BVerwGE 82, 196 <198>). Die Besoldungsdifferenz ist trotz nicht erbrachter voller Dienstleistung nachzuzahlen, vorbehaltlich der Anrechnung eines etwa infolge der teilweise unterbliebenen Dienstleistung erzielten anderen Einkommens (§ 9 a Abs. 1 BBesG). Eine zusätzliche Arbeitsleistung des Klägers über die allgemein festgesetzte Arbeitszeit hinaus zum Ausgleich der teilweise unterbliebenen Dienstleistung kann der Beklagte wegen Fehlens einer Rechtsgrundlage nicht beanspruchen (vgl. Beschluß vom 6. April 1992 - BVerwG 2 B 30.92 - <Buchholz 232 § 72 a Nr. 3>).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 161 Abs. 2 VwGO.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 18 660 DM festgesetzt.

Ende der Entscheidung


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