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Leitsatz:

Die in der Beihilfeverordnung NW vorgesehene Ermäßigung des Beihilfebemessungssatzes von 10 v.H. bei Personen, denen durch Zuschüsse des Rentenversicherungsträgers zur Krankenversicherung eine Beitragsentlastung von monatlich mindestens 100 DM zusteht, gilt nicht für solche Berechtigte, die auf den die Grenze übersteigenden Teil der Zuschüsse wirksam verzichtet haben.

Urteil des 2. Senats vom 16. Oktober 1997 - BVerwG 2 C 10.97

I. VG Köln vom 28.06.1995 - Az.: VG 3 K 7373/94 II. OVG Münster vom 15.04.1997 - Az.: OVG 6 A 5020/95

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 2 C 10.97 OVG 6 A 5020/95 VG 3 K 7373/94

Verkündet am 16. Oktober 1997

Pompe Justizamtsinspektor als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 16. Oktober 1997 durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. L e m h ö f e r und Dr. M ü l l e r, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht E c k e r t z - H ö f e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. B a y e r und Dr. S c h m u t z l e r

für Recht erkannt:

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 15. April 1997 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 28. Juni 1995 werden aufgehoben. Ferner werden der Bescheid des Landesamtes für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen vom 13. April 1994 und dessen Widerspruchsbescheid vom 22. August 1994 aufgehoben. Der Beklagte wird verpflichtet, den Beihilfebemessungssatz zu Aufwendungen für den Kläger auf 70 v.H. festzustellen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

G r ü n d e :

I.

Die Beteiligten streiten um den Beihilfebemessungssatz für den klagenden Ruhestandsbeamten.

Der Kläger ist Fachhochschullehrer im Ruhestand und als solcher Versorgungsempfänger des beklagten Landes. Ferner bezieht er von der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte (BfA) ein Altersruhegeld, das teilweise auf freiwilligen Beiträgen beruht. Er ist bei einer privaten Krankenversicherung versichert und erhält von der BfA einen Beitragszuschuß zur Krankenversicherung. Seinen Krankenversicherungstarif hat er nach dem Eintritt in den Ruhestand jeweils den für ihn geltenden Beihilfebemessungssätzen angepaßt. Die darin enthaltene Steigerung des Beihilfebemessungssatzes um 10 v.H. für die Empfänger von Versorgungsbezügen stellte der Kläger dadurch sicher, daß er gegenüber der BfA einen Teilverzicht auf den Beitragszuschuß erklärte, soweit dieser die beihilferechtliche Grenze von 99,99 DM überstieg (§ 12 Abs. 1 Satz 5 2. Halbsatz der Beihilfenverordnung - BVO - in der Fassung der 2. Änderungsverordnung vom 15. Juni 1979, GV NW 464).

Mit Wirkung vom 1. Januar 1994 ermittelte die BfA einen Zuschuß zum Krankenversicherungsbeitrag in Höhe von monatlich 117,50 DM. Sie nahm durch Rentenbescheid vom 11. Februar 1994 einen erneuten Teilverzicht des Klägers an und gewährte ihm ab Januar 1994 einen monatlichen Zuschuß von 99,99 DM.

Durch den angegriffenen Bescheid vom 13. April 1994 teilte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen (Landesamt) dem Kläger mit, daß seit dem 1. Januar 1994 der Beihilfebemessungssatz für Versorgungsempfänger grundsätzlich 70 v.H. betrage. Dieser Bemessungssatz sei um 10 v.H. zu mindern, wenn der Rentenversicherungsträger dem Rentenempfänger einen Zuschuß von mindestens 100 DM monatlich gewähre (§ 12 Abs. 3 BVO). Sofern ein Rentenempfänger auf die ihm zustehende Leistung des Rentenversicherungsträgers verzichte, sei dies beihilferechtlich unbeachtlich, d.h., der Beihilfebemessungssatz werde auf 60 v.H. festgesetzt.

Die Klage mit dem Antrag,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Landesamtes vom 13. April 1994 in der Form des Widerspruchsbescheides vom 22. August 1994 zu verpflichten, den Beihilfebemessungssatz in seinem Fall auf 70 v.H. festzusetzen,

hilfsweise,

unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu festzusetzen, hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen und zur Begründung insbesondere ausgeführt:

Nachdem das Landesamt durch den angegriffenen Bescheid den maßgebenden Beihilfebemessungssatz festgesetzt habe, verfolge der Kläger mit der Verpflichtungsklage zulässig das Ziel, den Beklagten zu einer günstigeren Festsetzung zu verpflichten. Dies könne zulässig nur insoweit in Betracht kommen, als das Landesamt im Vorverfahren mit dem Anliegen befaßt gewesen sei. Für den somit interessierenden Zeitraum vom 1. Januar bis 22. August 1994 stehe die getroffene Festsetzung im Einklang mit § 12 Abs. 1 und 3 BVO in der seit dem 1. Januar 1994 geltenden Fassung der 11. Änderungsverordnung, weil dem Kläger ein Zuschuß der BfA zum Krankenversicherungsbeitrag von mindestens 100 DM monatlich zugestanden habe.

Es komme nicht darauf an, ob der Kläger gegenüber der BfA wirksam auf einen Teil des Beitragszuschusses verzichtet habe. Selbst wenn der Kläger wegen eines wirksamen Teilverzichts nur noch einen Beitragszuschuß von 99,99 DM monatlich habe beanspruchen können, habe ihm im Sinne des § 12 Abs. 3 Satz 1 BVO der höhere Beitragszuschuß zugestanden. Bei dieser Vorschrift komme es auf die dem Grunde nach bestehende Berechtigung an, die nicht durch einen Teilverzicht in Frage gestellt werde. Das zeige ein Vergleich mit anderen Vorschriften der BVO und mit dem Beihilferecht in anderen Rechtsbereichen sowie die Entstehungsgeschichte der Norm. Die dieser vorangegangenen Fassungen des § 12 Abs. 1 Satz 5 BVO von 1975 und 1979 hätten darauf abgestellt, daß Versorgungsempfänger einen Beitragszuschuß - überhaupt bzw. in bestimmter Höhe - "erhalten". Im Vergleich mit dieser auf die tatsächliche Zahlung eines Zuschusses abstellenden Formulierung spreche § 12 Abs. 3 BVO in der nunmehrigen Fassung dafür, daß der Verordnungsgeber von der bisherigen Rechtslage habe abweichen und allein auf die dem Grunde nach bestehende Berechtigung abstellen wollen.

§ 12 Abs. 3 BVO sei auch mit höherrangigem Recht vereinbar. Die Beihilfe finde ihre Grundlage in der Fürsorgepflicht des Dienstherrn, der dem Beamten mit der amtsangemessenen Alimentation Mittel bereitstelle, die eine zumutbare Eigenvorsorge im Krankheitsfall ermöglichten. Während die Alimentation des Beamten von Verfassungs wegen grundsätzlich ohne Rücksicht auf die individuellen Einkommens- und Vermögensverhältnisse zu bemessen sei, gelte das für das im Fürsorgeprinzip wurzelnde Beihilferecht nicht in gleicher Weise. Der eine verminderte Beihilfe rechtfertigende sachliche Grund liege hier darin, daß der Kläger von dritter Seite eine Leistung beanspruchen könne, die neben der dem Dienstherrn obliegenden Alimentation eine zusätzliche Vorsorge für Krankheitsfälle zulasse und ihn so gesehen im Vergleich mit Beamten, die keine derartige Entlastung beanspruchen könnten, wirtschaftlich begünstige.

Durchgreifende Bedenken rührten nicht daher, daß die Vorschrift nicht vorsehe, den dem Versorgungsempfänger zustehenden Beitragszuschuß in Anlehnung an die Ruhensvorschrift des § 55 Abs. 4 BeamtVG nur zum Teil zu berücksichtigen. Es gehe hier nicht um eine Minderung der auf der Alimentationsverpflichtung beruhenden Versorgung.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der er beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 15. April 1997 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 28. Juni 1995 aufzuheben und den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Landesamtes vom 13. April 1994 in der Form des Widerspruchsbescheides vom 22. August 1994 zu verpflichten, den Beihilfebemessungssatz in seinem Fall auf 70 % festzusetzen,

hilfsweise,

ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu festzusetzen.

Er rügt die Verletzung formellen und materiellen Rechts.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Revision des Klägers ist begründet. Sie führt zur Aufhebung der vorinstanzlichen Urteile sowie des angegriffenen Bescheides und Widerspruchsbescheides und zur antragsgemäßen Verpflichtung des Beklagten.

Der Verfahrensrüge einer unzutreffenden Einengung des Streitgegenstandes (§ 88 VwGO) folgt der Senat dahin gehend, daß er die mit der Klage angegriffene Feststellung des Beihilfebemessungssatzes nicht auf die Zeit bis zum Erlaß des Widerspruchsbescheides vom 22. August 1994 beschränkt sieht. Der angegriffene Bescheid betrifft, soweit festgestellt, keinen konkreten Beihilfeantrag und setzt keine Beihilfe zu konkreten Krankheitsaufwendungen fest. Der Senat wertet ihn als verbindliche Feststellung des für Beihilfeansprüche des Klägers bis auf weiteres, d.h. bis zu einer insoweit rechtserheblichen Änderung der Sach- oder Rechtslage, anzuwendenden Beihilfebemessungssatzes. An einem solchen feststellenden Verwaltungsakt war der Beklagte, wenngleich nicht dazu verpflichtet, auch nicht gehindert. Soweit dieser feststellende Bescheid sich Wirkung beilegte, konnte ihn der Kläger angreifen, wenn er die Feststellung für unrichtig hielt, und seine Ersetzung durch einen zutreffenden Bescheid verlangen.

Das so aufzufassende Klagebegehren ist begründet. Den Beihilfen zu beihilfefähigen Aufwendungen für den Kläger ist gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2 Buchst. b der Beihilfenverordnung - BVO - in der Fassung der Elften Änderungsverordnung vom 7. Mai 1993 (GV NW S. 260) ein Bemessungssatz von 70 v.H. zugrunde zu legen; eine Ermäßigung des Bemessungssatzes nach § 12 Abs. 3 Satz 1 BVO findet nicht statt.

§ 12 Abs. 3 Satz 1 BVO schränkt - soweit hier zu erörtern - die in § 12 Abs. 1 Satz 2 Buchst. b BVO vorgesehene Anhebung des Bemessungssatzes gegenüber solchen Versorgungsempfängern um 10 v.H. ein, an deren Beiträgen zur (privaten) Krankenversicherung sich ein Rentenversicherungsträger in der Weise beteiligt, daß dem Beihilfeberechtigten eine Beitragsentlastung von mindestens 100 DM monatlich zusteht. Unter diese Vorschrift fällt der Kläger jedenfalls deshalb nicht, weil ihm aufgrund seines vom Berufungsgericht festgestellten Teilverzichtes nur eine Beitragsentlastung von 99,99 DM zustand. Der einem Rentenbezieher zustehende Zuschuß zu den Aufwendungen für seine Krankenversicherung ist eine in § 106 SGB VI geregelte Sozialleistung, auf die nach § 46 Abs. 1 SGB I durch schriftliche Erklärung gegenüber dem Leistungsträger verzichtet werden kann. Das Recht, auf einen solchen Sozialleistungsanspruch zu verzichten, wird - wie hier geschehen - durch einseitige, gestaltende, empfangsbedürftige und schriftliche Erklärung gegenüber dem verpflichteten Leistungsträger ausgeübt (BSG, Urteil vom 27. November 1991 - 4 RA 10/91 - <SozR 3-1200 § 46 Nr. 3>). Auch ein nur teilweiser Verzicht ist möglich mit der Folge, daß dem Berechtigten der bisherige Anspruch nur noch in der verbleibenden Höhe zusteht (so ausdrücklich BSG, a.a.O. S. 4, 6).

Der Verzicht ist nicht gemäß § 46 Abs. 2 SGB I unwirksam, weil durch ihn andere Personen oder Leistungsträger belastet oder Rechtsvorschriften umgangen würden. Unter Leistungsträgern im Sinne dieser Vorschrift sind nach der gesetzlichen Begriffsbestimmung in § 12 Satz 1 SGB I die in §§ 18 - 29 SGB I genannten Träger von Sozialleistungen zu verstehen, zu denen ein Dienstherr von Beamten nicht gehört. Andere Personen, die durch den Verzicht nicht belastet werden dürfen, sind nach dem Zusammenhang der sozialrechtlichen Regelung unterhaltspflichtige oder unterhaltsberechtigte natürliche Personen; der Berechtigte darf nicht zu deren Lasten eine sozialrechtliche Versorgungslücke schaffen, die seine - zivilrechtliche - Unterhaltsfähigkeit verringert (vgl. § 48 SGB I) oder seine Unterhaltsbedürftigkeit erhöht und deswegen diese Personen zusätzlich - kraft Gesetzes - belastet. Dies hat das Bundessozialgericht in dem angeführten Urteil vom 27. November 1991 (a.a.O.) im einzelnen ausgeführt und demgemäß die Wirksamkeit des Teilverzichts auf den bis 1991 für pflichtversicherte Rentner vorgesehenen Beitragszuschuß ausgesprochen. Der Senat sieht keinen Grund, diese Auslegung der sozialrechtlichen Vorschriften durch das Bundessozialgericht in Frage zu stellen, sondern schließt sich ihr an. Aus der abweichenden Rechtsgrundlage des hier zur Erörterung stehenden Beitragszuschusses (§ 106 SGB VI) ergibt sich nichts anderes. - Der rechtmäßige Gebrauch der Verzichtsmöglichkeit in einer normalen, typischen Fallgestaltung kommt auch nicht als Umgehung einer Rechtsvorschrift, etwa des § 12 Abs. 3 BVO, in Betracht.

§ 12 Abs. 3 BVO kann - wie die Revision zutreffend hervorhebt - nicht dahin ausgelegt werden, daß im Sinne dieser Vorschrift ein Beitragszuschuß auch insoweit zustehe, als der Berechtigte gemäß dem dafür maßgebenden Sozialrecht wirksam auf ihn verzichtet hat und er ihm daher nach diesem Recht nicht zusteht. Dem steht schon der Wortlaut der Vorschrift entgegen. Der Begriff "zustehen" in bezug auf eine Leistung - hier eine Beitragsentlastung - bedeutet in der Rechtsordnung einheitlich, daß der Berechtigte gegenüber dem Verpflichteten nach den dafür maßgebenden Rechtsnormen Anspruch auf die Leistung hat. Besteht der Anspruch nicht, so steht die Leistung nicht zu, ohne daß es darauf ankommt, ob und aus welchen Gründen der Anspruch nicht oder noch nicht zur Entstehung gelangt oder zunächst entstanden, dann aber erloschen ist. Wird ein derart mit einem eindeutigen rechtlichen Inhalt verbundener Begriff in einer Rechtsnorm verwendet, so kann in aller Regel - und auch hier - nicht damit gerechnet werden, daß er in einem abweichenden Sinne verstanden werden solle. Die Rechtslage ist hiernach anders als in Fällen der bloßen Nichtinanspruchnahme einer rechtlich zustehenden Leistung.

Dem läßt sich nicht entgegenhalten, § 12 Abs. 3 BVO erfordere nur, daß dem Berechtigten die Beitragsentlastung dem Grunde nach zustehe. Vielmehr knüpft die heutige Vorschrift ausdrücklich an das Zustehen einer Beitragsentlastung in bestimmter Höhe an. Auch die Möglichkeit, den Verzicht für die Zukunft zu widerrufen (§ 46 Abs. 2 SGB I), ändert nichts daran, daß der Beitragszuschuß dem Berechtigten für Zeiträume, in denen der Verzicht nicht widerrufen worden ist, nicht zusteht.

Angesichts des eindeutigen Inhalts des Begriffs "zustehen" bietet auch die Wahl dieses Begriffs in der Elften Änderungsverordnung anstelle des früher gebrauchten Wortes "ausmacht" oder z.B. der Worte "gewährt wird" in § 14 Abs. 5 der Beihilfevorschriften des Bundes - BhV - keinen verwertbaren Anhalt für eine abweichende Auslegung. Gerade bei einer einschränkenden Regelung in Beihilfevorschriften erfordert die diesen zugrunde liegende beamtenrechtliche Fürsorgepflicht, daß Voraussetzungen und Umfang sich ohne weiteres dem Wortlaut der Vorschriften entnehmen lassen. Dadurch erhalten die Beihilfeberechtigten zuverlässig Gelegenheit, sich mit ihrer vom Beihilferecht vorausgesetzten Eigenvorsorge auf die Einschränkung einzustellen. Mangels eines diesen Anforderungen entsprechenden Anhaltspunktes in der Verordnung selbst ist dem Wechsel des Begriffes lediglich zu entnehmen, daß die Ermäßigung des Bemessungssatzes nunmehr auch gelten soll, soweit eine rechtlich zustehende Beitragsentlastung tatsächlich nicht gewährt wird, etwa weil der Berechtigte ein Unterbleiben der Leistung hinnimmt, ohne seinen bestehenden Anspruch geltend zu machen.

Die Auslegung gemäß dem Wortlaut wird zudem durch den rechtfertigenden Sinn der Vorschrift im Zusammenspiel von Beihilferecht und Versorgungsrecht bestätigt. Nach dem geltenden, vom Bundesgesetzgeber bei der Bemessung der Besoldung und Versorgung zugrunde gelegten Beihilfesystem (vgl. BVerfGE 83, 89 <100 f.>; BVerwGE 98, 106 <108>, jeweils m.w.N.) hat sich der Dienstherr gegenüber seinen Beamten und Versorgungsempfängern nicht - wie Arbeitgeber gegenüber ihren Arbeitnehmern und Rentenversicherungsträger gegenüber ihren Rentenbeziehern - an den laufenden Krankenversicherungsbeiträgen zu beteiligen, wohl aber an den einzelnen konkreten Krankheitskosten. Die dabei vorausgesetzte zumutbare Eigenvorsorge ist aus der amtsangemessenen Besoldung oder Versorgung zu erbringen; ein Beamter oder Versorgungsberechtigter kann nicht schon deshalb, weil ihm außer der Besoldung oder Versorgung weitere eigene Mittel zur Verfügung stehen, auf eine daraus zu finanzierende zusätzliche Eigenvorsorge verwiesen werden. Vor diesem rechtlichen Hintergrund rechtfertigt sich aber die zu erörternde Regelung aus der Erwägung, daß sie das Zusammentreffen zweier der Sicherung im Krankheitsfalle dienender finanzieller Entlastungen aus unterschiedlichen öffentlichen Kassen bei Überschreiten einer festgesetzten Grenze verhindert. Wenn indessen der Verordnungsgeber in zulässig typisierender Regelung den Monatsbetrag von 100 DM zur Abgrenzung zwischen einer ihrem Umfang nach noch hinzunehmenden und einer nicht mehr hinzunehmenden Kumulierung der öffentlichen Leistungen gewählt hat, so ist kein Grund ersichtlich, die Kumulierung unterschiedlich danach zu bewerten, ob ihr Umfang von vornherein oder erst aufgrund eines Teilverzichts unterhalb der festgelegten Grenze verblieben ist. Im übrigen trägt die Berücksichtigung eines Zuschußverzichtes bei einer - wie im Falle des Klägers - teilweise auf freiwilligen Beiträgen beruhenden Renten- und Zuschußberechtigung auch deren Charakter als freiwillige Eigenvorsorge dadurch Rechnung, daß die Aufrechterhaltung des aus dieser Eigenvorsorge erwachsenen Zuschußanspruchs den Berechtigten beihilferechtlich freigestellt ist (vgl. hierzu auch BVerwGE 81, 27 <31>).

Aus der (nachwirkenden) beamtenrechtlichen Treuepflicht des Klägers als Ruhestandsbeamten läßt sich keine Pflicht herleiten, von der nach Sozialrecht freistehenden und nach Beihilferecht zu berücksichtigenden Möglichkeit des teilweisen Verzichts auf Beitragszuschüsse keinen Gebrauch zu machen bzw. sich so behandeln zu lassen, als ob er nicht verzichtet hätte. Wie die beihilferechtlichen Ansprüche des Beamten grundsätzlich im Beihilferecht abschließend konkretisiert sind (vgl. etwa BVerwGE 60, 212 <214 f.>; 64, 333 <343>; Urteil vom 24. August 1995 - BVerwG 2 C 7.94 - <Buchholz 270 § 9 Nr. 3 = ZBR 1996, 46), so gilt dies auch umgekehrt für Einschränkungen dieser Ansprüche. Das betrifft zumal die Regelung des § 12 Abs. 3 BVO, die, wie dargelegt, eine sinnvolle Abwägung der beiderseitigen finanziellen Interessen bereits enthält. Für den Grundsatz der Subsidiarität von Beihilfeleistungen gilt Entsprechendes.

Da die Revision aus den dargelegten Gründen Erfolg hat, bedarf es keiner abschließenden Erörterung ihres weiteren Einwandes, daß ein Beitragszuschuß insoweit, als er auf freiwillig geleisteten Beiträgen zur gesetzlichen Rentenversicherung beruhe, ähnlich der vom Gesetzgeber in § 55 Abs. 4 BeamtVG hinsichtlich der Anrechnung von Renten auf die beamtenrechtliche Versorgung getroffenen Wertung behandelt werden müssen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Dr. Lemhöfer Dr. Müller Eckertz-Höfer Dr. Bayer Dr. Schmutzler

B e s c h l u ß

Der Wert des Streitgegenstandes wird auch für das Revisionsverfahren auf 8 000 DM festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 2 GKG).

Dr. Lemhöfer Dr. Müller Dr. Bayer

Ende der Entscheidung