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BVerwG 2 C 12.03

Verkündet am 19. Februar 2004

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 19. Februar 2004 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Silberkuhl und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dawin, Dr. Kugele, Groepper und Dr. Bayer

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 9. Mai 2003 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe:

I.

Der 1949 geborene Kläger, zuletzt Bundesbahnobersekretär, wurde zum 31. Januar 2001 wegen Dienstunfähigkeit vor Erreichen der Altersgrenze in den Ruhestand versetzt. Der Beklagte setzte sein Ruhegehalt mit den angefochtenen Bescheiden unter Abzug eines Versorgungsabschlags von 3,6 v.H. auf 2 797,38 DM fest.

Die gegen den Versorgungsabschlag gerichtete Klage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Das Oberverwaltungsgericht hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

Die gesetzliche Festlegung des Versorgungsabschlags verletze nicht den in Art. 33 Abs. 5 GG wurzelnden Anspruch des Klägers auf eine amtsangemessene Alimentierung. Dem Ruhestandsbeamten stehe grundsätzlich eine angemessene Versorgung zu, die sich an den Dienstbezügen des vor dem Eintritt in den Ruhestand innegehabten Amtes zu orientieren habe. Bei der Entscheidung über die Angemessenheit der Dienst- und Versorgungsbezüge habe der Gesetzgeber eine relativ weitgehende Gestaltungsfreiheit, bei deren Ausfüllung allerdings die tragenden Strukturprinzipien des Berufsbeamtentums zu beachten seien. Die Versorgungsabschläge seien vor dem Hintergrund eines erheblichen Anstiegs der Versorgungslasten im öffentlichen Dienst neu geordnet worden, der sowohl auf einer veränderten demographischen Entwicklung als auch auf einem generellen Anstieg der Frühpensionierungen beruhe.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision beantragt der Kläger,

die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 9. Mai 2003 und des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 5. Dezember 2001 sowie die Bescheide des Beklagten vom 12. Januar und 27. August 2001 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, seine Versorgung ohne einen Versorgungsabschlag gemäß § 14 Abs. 3 Nr. 3 i.V.m. § 69 d Abs. 3 Nr. 1 BeamtVG festzusetzen.

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht hält den festgesetzten Versorgungsabschlag für verfassungsgemäß.

II.

Die Revision des Klägers ist nicht begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Versorgung, die über den Betrag hinausgeht, der durch die angegriffenen Bescheide festgesetzt worden ist.

Zwischen den Beteiligten besteht kein Streit, dass der Beklagte das Ruhegehalt des Klägers nach den Vorschriften des Beamtenversorgungsgesetzes, insbesondere unter Berücksichtigung des Versorgungsabschlages nach § 14 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 69 d Abs. 3 Nr. 1 BeamtVG zutreffend festgesetzt hat. Die Minderung des Ruhegehalts um 3,6 vom Hundert steht im Einklang mit Verfassungsrecht.

Mit der Einführung des Versorgungsabschlags nach § 14 Abs. 3 BeamtVG wird die Höhe der Versorgungsbezüge auch von dem Lebensalter abhängig gemacht, das der Beamte/Richter zu dem Zeitpunkt erreicht hat, ab dem das Ruhegehalt gezahlt wird. Dieser Aspekt tritt selbstständig neben die Faktoren, die herkömmlich die Höhe der Versorgungsbezüge bestimmen - nämlich die ruhegehaltfähige Dienstzeit (vgl. § 4 Abs. 1 BeamtVG) und die ruhegehaltfähigen Dienstbezüge (vgl. § 4 Abs. 3 BeamtVG). Der zusätzliche Zeitfaktor wurde erstmals durch Art. 1 Nr. 5 des Gesetzes zur Änderung des Beamtenversorgungsgesetzes und sonstiger dienst- und versorgungsrechtlicher Vorschriften (BeamtVGÄndG) vom 18. Dezember 1989 (BGBl I S. 2218) bei der Inanspruchnahme der Antragsaltersgrenze nach § 42 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BBG und entsprechendem Landesrecht eingeführt. Der Gesetzgeber hielt bei den Beamten, die auf eigenen Antrag bereits vor Vollendung des 65. Lebensjahres in den Ruhestand traten, eine Minderung des Ruhegehalts für erforderlich, um die längere Bezugsdauer der Versorgung auszugleichen (vgl. BTDrucks 11/5136 S. 23; BTDrucks 11/5372 S. 24). Die mit Wirkung ab dem 1. Januar 2001 geltende Fassung des § 14 Abs. 3 BeamtVG lehnt sich an die Änderungen im Recht der gesetzlichen Rentenversicherung an, das durch die Einführung eines "Zugangsfaktors" in die Rentenformel modifiziert worden war (vgl. BTDrucks 14/4231 S. 6; vgl. auch die Neufassung des § 77 SGB VI durch das Gesetz zur Reform der Renten wegen verminderter Erwerbsfähigkeit vom 20. Dezember 2000 <BGBl I S. 1827>).

Der Einführung eines zusätzlichen Zeitfaktors, der die Höhe der Versorgungsbezüge an das Lebensalter bei Eintritt in den Ruhestand anknüpft und damit die unterschiedliche Dauer des Bezuges der Leistungen nach versorgungsmathematischen Gesichtspunkten berücksichtigt, steht Art. 33 Abs. 5 GG nicht entgegen. Diese Vorschrift bindet den Gesetzgeber bei der inhaltlichen Gestaltung des Beamtenrechts an die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums (vgl. z.B. BVerfGE 8, 1 <11>; 11, 203 <210>). Die Vorschrift schützt nur den Kernbestand der Strukturprinzipien des Berufsbeamtentums, die allgemein oder doch überwiegend während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums mindestens unter der Reichsverfassung von Weimar als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind (vgl. BVerfGE 46, 97 <117>; 58, 68 <76 f.>; 76, 256 <347>).

Dass dem älteren Dienstrecht für die Berechnung der Versorgungsbezüge der Faktor der voraussichtlichen Bezugsdauer unbekannt war, schließt seine Einführung nicht aus. Unter den veränderten rechtlichen und tatsächlichen, insbesondere demographischen Verhältnissen, unter denen Versorgungsbezüge gegenwärtig gezahlt werden, ist der "Zugangsfaktor" geeignet, einen Ausgleich zwischen Leistungsdauer und Leistungshöhe herbeizuführen. Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört die Verpflichtung des Dienstherrn, dem Beamten angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren (z.B. BVerfGE 3, 58 <160>; 46, 97 <117>; 70, 69 <79>). Dabei versteht sich die Alimentation als die gesetzlich festzulegende staatliche Gegenleistung des Dienstherrn in Gestalt amtsangemessener Besoldung und Versorgung des Beamten und seiner Familie für die in dem auf Lebenszeit angelegten gegenseitigen Dienst- und Treueverhältnis grundsätzlich unter Einsatz der vollen Arbeitskraft im Lebensberuf erbrachten Dienste. Der unmittelbare Zusammenhang zwischen Dienstleistung und Alimentation besteht nicht mehr fort, wenn eine hohe Anzahl von Beamten vorzeitig in den Ruhestand tritt. Mit zunehmender Häufigkeit und Dauer des Bezuges von Versorgungsleistungen verändert sich die Balance von Leistung und Gegenleistung.

Die verstärkte Inanspruchnahme von Versorgungsleistungen beruht auch darauf, dass die Altersgrenze, ab der Leistungen bezogen werden können, gesenkt worden ist. Während das Reichsbeamtengesetz vom 31. März 1873 eine feste Altersgrenze für den Eintritt in den Ruhestand noch nicht kannte, wurde mit dem Preußischen Gesetz vom 15. Dezember 1920 und dann durch die Personalabbauverordnung vom 27. Oktober 1923 (RGBl I S. 999) die Altersgrenze für das Ausscheiden aus dem Beamtenverhältnis auf das 65. Lebensjahr festgesetzt (vgl. BVerfGE 71, 255 <269>). Erst in jüngerer Vergangenheit ist die Möglichkeit, unabhängig von einer individuell festgestellten Dienstunfähigkeit zu einem früheren Zeitpunkt in den Ruhestand zu treten, geschaffen und erweitert worden (vgl. GKÖD, Stand: Mai 1998, K § 41 Rn. 3). Art. 33 Abs. 5 GG hindert den Gesetzgeber nicht, durch strukturelle Anpassungen der Dienstzeitversorgung auch auf solche rechtlichen und tatsächlichen Veränderungen zu reagieren.

Der Versorgungsabschlag als solcher stellt die amtsangemessene Versorgung des davon betroffenen Beamten nicht grundsätzlich in Frage. Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört die Verpflichtung des Dienstherrn, nicht nur die amtsangemessene Besoldung des Beamten während der aktiven Dienstzeit, sondern auch die amtsangemessene Versorgung während des Ruhestandes zu gewährleisten (z.B. BVerfGE 70, 69 <79>). Zwar geht das Berufungsgericht unzutreffend davon aus, dass die amtsangemessene Versorgung schon dann gewährleistet ist, wenn das Leistungsniveau über den sozialhilferechtlichen Sätzen liegt. Ein solcher Vergleich ist nur dann angezeigt, soweit es um ausschließlich bedarfsdeckende Bestandteile der Versorgung geht (vgl. BVerfGE 44, 249 <274 ff.>; 81, 363 <377 ff.>; 99, 300 <321 ff.>). Die "amtsangemessene Versorgung" stellt einen Maßstabsbegriff dar, dessen wesentlicher Bezugspunkt die zuletzt erreichte Besoldung ist. Indessen ist nicht ersichtlich, dass der angemessene Unterhalt des Klägers durch einen Versorgungsabschlag von insgesamt 3,6 v.H. auf das nach der ruhegehaltfähigen Dienstzeit und den ruhegehaltfähigen Dienstbezügen berechnete Ruhegehalt (vgl. § 4 Abs. 3 BeamtVG) unterschritten wird. Dies wird vom Kläger auch nicht geltend gemacht.

Der Grundsatz der "amtsangemessenen" Versorgung ist nicht deshalb verletzt, weil durch den Versorgungsabschlag das Ruhegehalt in einem Umfang gemindert sein kann, dass das Leistungsniveau der Versorgung aus niedrigeren Statusämtern nicht mehr erreicht wird. Zwar ist der Dienstherr verpflichtet, die Versorgungsbezüge des Beamten prinzipiell auf der Grundlage der Dienstbezüge des von dem Beamten zuletzt innegehabten Amtes zu berechnen (vgl. BVerfGE 11, 203 <210>; 14, 30 <31>; 61, 43 <58>; 76, 256 <324 f.>). Diese Verpflichtung lässt der Versorgungsabschlag unberührt. Aus dem Grundsatz der amtsangemessenen Versorgung folgt indessen nicht, dass den Beamten höherer Ämter in jedem Falle auch höhere Versorgungsbezüge gewährt werden müssen. Derartige Verschiebungen waren und sind schon nach bisherigem Recht bei unterschiedlichen ruhegehaltfähigen Dienstzeiten möglich. Der Grundsatz der amtsangemessenen Versorgung fordert vielmehr, dass die an ein höherwertiges Amt anknüpfenden Bezüge im Ruhestand bei ansonsten gleich gelagerten Voraussetzungen ein höheres Niveau erreichen müssen. Deshalb darf der Versorgungsabschlag nicht dazu führen, dass ausschließlich die Bezüge nach bestimmten Ämtern gekappt werden, um die Versorgung zu nivellieren.

Der Versorgungsabschlag ist kein "Eingriff in ein erdientes Ruhegehalt". Bis zu dem leistungsauslösenden Ereignis hat der Beamte keine gefestigte versorgungsrechtliche Position erlangt (vgl. Urteil vom 23. April 1998 - BVerwG 2 C 2.98 - Buchholz 239.1 § 14 BeamtVG Nr. 4 S. 3). Er besitzt keinen Anspruch darauf, dass der rechnerisch bereits erreichte Ruhegehaltssatz in jedem Falle gewahrt bleibt oder dass die ruhegehaltfähige Dienstzeit nicht durch einen anderen Zeitfaktor relativiert wird. Vielmehr besteht während des aktiven Dienstes nur eine Anwartschaft auf die amtsangemessene Versorgung nach den zum Zeitpunkt des Versorgungsfalls geltenden - verfassungsgemäßen - Regelungen.

Der Versorgungsabschlag, der nach den für das Jahr 2001 maßgebenden rechtlichen Verhältnissen auf 3,6 v.H. begrenzt ist, verletzt nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit oder das Übermaßverbot. Zwar wirkt sich der Versorgungsabschlag nach § 14 Abs. 3 BeamtVG auf die Gesamtheit der Versorgungsbezüge aus, die der Beamte nach Eintritt in den Ruhestand und seine Hinterbliebenen nach dessen Tod erhalten. Der Versorgungsabschlag ist indessen keine Sanktion für ein von der Rechtsordnung missbilligtes Verhalten und hat nicht den Charakter einer Straf- oder Disziplinarmaßnahme. Er tritt auch unabhängig davon ein, ob der Betroffene aus eigenem Entschluss vorzeitig in den Ruhestand tritt. Vielmehr liegt es in der Zielsetzung des Versorgungsabschlags, unabhängig von solchen individuellen Bedingungen allein die längere Dauer des Bezuges von Versorgungsleistungen jedenfalls dann auszugleichen, wenn die Gründe für den vorzeitigen Ruhestand nicht aus der Sphäre des Dienstes herrühren. Der Versorgungsabschlag ist auch prinzipiell geeignet, Anreize für eine vorzeitige Pensionierung und den Anstieg der Ausgaben zur Finanzierung der anwachsenden Versorgungslasten zu mindern.

Die Einführung eines Versorgungsabschlags auf das Ruhegehalt verstößt weder gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot noch gegen den rechtsstaatlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes. Eine echte Rückwirkung kommt der mit Wirkung ab dem 1. Januar 2001 (vgl. Art. 6 des Gesetzes zur Neuordnung der Versorgungsabschläge vom 19. Dezember 2000 <BGBl I S. 1786>) eingefügten Neufassung des § 14 Abs. 3 BeamtVG nicht zu. Die Regelung hat nicht die Rechtslage geändert, wie sie vor dem Zeitpunkt ihres In-Kraft-Tretens bestanden hat. Vielmehr ändert sie die Rechtslage ausschließlich mit Wirkung für die Zukunft: Erst ab dem 1. Januar 2001 verminderten sich die Versorgungsbezüge - unter Beachtung der Übergangsregelung des § 69 d - um 3,6 v.H. für jedes Jahr zusätzlich unter den Voraussetzungen des § 14 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 3 BeamtVG. Zu diesem Zeitpunkt war der Kläger noch im aktiven Dienst.

Die im Vergleich zu der Rechtslage, die bei Begründung des Beamtenverhältnisses bestand, dem Beamten ungünstige Änderung des Beamtenversorgungsrechts ist verfassungsrechtlich nicht ausgeschlossen. Dem Gesetzgeber ist es möglich, Normen, die in erheblichem Umfang an in der Vergangenheit liegende Tatbestände anknüpfen, zu erlassen und unter Änderung der künftigen Rechtsfolgen dieser Tatbestände auf veränderte Gegebenheiten mit einer Änderung seines Normenwerks zu reagieren oder durch eine solche Änderung erst bestimmte soziale Gegebenheiten zu beeinflussen (vgl. BVerfGE 76, 256 <347 f.> m.w.N.; Urteil vom 28. Januar 2004 - BVerwG 2 C 4.03 - <zur Veröffentlichung vorgesehen>). Der rechtsstaatliche Grundsatz des Vertrauensschutzes, der im Bereich des Beamtenversorgungsrechts durch Art. 33 Abs. 5 GG seine besondere Ausprägung erfahren hat (BVerfGE 76, 256 <347>), garantiert nicht das Fortbestehen der Rechtslage, die der Betroffene beim Eintritt in das Beamtenverhältnis vorgefunden hat. Änderungen der bisherigen Rechtslage waren und sind nicht nur zu Gunsten, sondern auch zu Lasten der Beamten zulässig. Sie müssen deshalb auch damit rechnen, dass sich ihre Gesamtversorgung ändern kann (vgl. BVerfGE 76, 256 <359>).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Beschluss

Der Streitwert wird für das Revisionsverfahren auf 1 278 € (entspricht 2 500 DM) festgesetzt (§ 13 Abs. 2 GKG; zweifacher Jahresbetrag des Versorgungsabschlags).

Ende der Entscheidung