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Der an einen Bewerber um eine Professorenstelle gerichtete "Ruf" ist kein Verwaltungsakt und grundsätzlich keine Zusage der Anstellung.

Urteil des 2. Senats vom 19. Februar 1998 - BVerwG 2 C 14.97 -

I. VG Potsdam vom 14.08.1996 - Az.: VG 2 K 980/95 - II. OVG Frankfurt (Oder) vom 12.03.1997 - Az.: OVG 1 A 231/96 -

BVerwG 2 C 14.97 OVG 1 A 231/96

Verkündet am 19. Februar 1998

Pompe Justizamtsinspektor als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 19. Februar 1998 durch die Vizepräsidentin des Bundesverwaltungsgerichts Dr. Franke und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Lemhöfer, Dr. Silberkuhl, Dr. Bayer und Dr. Schmutzler

für Recht erkannt:

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Brandenburg vom 12. März 1997 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe:

I.

Die im Jahre 1943 geborene Klägerin bewarb sich um die im April 1992 an der Hochschule für Film und Fernsehen in A. ausgeschriebene künstlerische Professur für das Fachgebiet Produktion - Stelle C 4 -. Sie wurde von der Hochschule auf den ersten Platz der Berufungsliste gesetzt und mit diesem Rang dem Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kultur des Landes Brandenburg zur Berufung vorgeschlagen.

Mit Schreiben vom 14. März 1994 teilte das Ministerium der Klägerin mit: "Entsprechend dem Vorschlag des Senats der Hochschule für Film und Fernsehen beabsichtige ich, Sie auf die Planstelle einer Professorin der Besoldungsgruppe C 4 für Produktion an der Hochschule für Film und Fernsehen ... zu berufen. In ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit können Sie nur bei Vorliegen der beamtenrechtlichen Voraussetzungen berufen werden. Ich bitte um Mitteilung, ob Sie bereit und in der Lage sind, dem Ruf nachzukommen ...". Nachdem die Klägerin in den darauffolgenden Verhandlungen mehrfach die Forderung erhoben und begründet hatte, als Professorin im Beamtenverhältnis beschäftigt zu werden, teilte ihr das Ministerium mit Schreiben vom 20. Februar 1995 mit, daß ihre Berufung in das Beamtenverhältnis nicht möglich sei, weil sie die gesetzliche Altersgrenze überschritten habe. Darüber hinaus enthielt das Schreiben die Erklärung: "Da Sie bis heute Ihre Rufannahme von einer Verbeamtung abhängig gemacht haben, ziehe ich mit diesem Schreiben das Rufangebot an Sie vom 14. März 1994 mit sofortiger Wirkung zurück". Daraufhin erwiderte die Klägerin, es müsse ein Mißverständnis vorliegen; sie habe die Verbeamtung nie zu einer Bedingung für die Annahme des Rufs gemacht und sei auch bereit, die Professur im Angestelltenverhältnis zu übernehmen.

Im März 1995 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Klage mit dem Antrag,

den Bescheid des Beklagten vom 20. Februar 1995 aufzuheben,

und weiterhin beim Arbeitsgericht Potsdam Klage auf Abschluß eines Arbeitsvertrages für die noch nicht besetzte Professorenstelle erhoben. Das Arbeitsgericht hat das Verfahren wegen Vorgreiflichkeit des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens ausgesetzt. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Die um den Hilfsantrag,

festzustellen, daß die durch Schreiben des genannten Ministeriums vom 20. Februar 1995 erklärte Zurücknahme des Rufangebots vom 14. März 1994 und die Beendigung der Verhandlungen auch über die Übertragung der Professur im Angestelltenverhältnis rechtswidrig waren,

erweiterte Berufung hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt:

Die mit dem Hauptantrag verfolgte Anfechtungsklage sei nicht zulässig. Zwar sei dem Verwaltungsgericht darin zu folgen, daß durch den Bescheid vom 20. Februar 1995 nicht allein die Rufrücknahme, sondern nach den gesamten Umständen zugleich auch die endgültige Ablehnung der Bewerbung der Klägerin um die ausgeschriebene Stelle sowie die Beendigung des Berufungsverfahrens erklärt worden sei. Die Klägerin wende sich indessen mit ihrer Klage nicht gegen die Ablehnung ihrer Bewerbung um die Professur im Beamtenverhältnis. Vielmehr gehe es ihr einzig darum, die in dem Bescheid vom 20. Februar 1995 enthaltene Erklärung des Beklagten, er ziehe das Rufangebot vom 14. März 1994 mit sofortiger Wirkung zurück, zu beseitigen. Diese Erklärung sei jedoch kein Verwaltungsakt.

Der Hilfsantrag sei indessen zulässig. Vom Rechtsstandpunkt der Klägerin aus, den das Arbeitsgericht - wofür die Aussetzung des arbeitsgerichtlichen Verfahrens bis zur rechtskräftigen Entscheidung des vorliegenden Verfahrens zu sprechen scheine - teilen könnte, wäre das Arbeitsgericht an eine einseitige hoheitliche Rückziehung des Rufangebots gebunden. Die Verknüpfung des Erfolgs der arbeitsgerichtlichen Klage mit der Frage nach der öffentlich-rechtlichen Bedeutung der Rückziehung des Rufangebots rechtfertige das Feststellungsinteresse und das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin.

Das Hilfsbegehren sei jedoch nicht begründet. Die Entscheidung, das Rufangebot zurückzuziehen, sei kein der Bestandskraft fähiger Verwaltungsakt. Der Beklagte sei dabei nicht an die Voraussetzungen der Vorschriften über die Rücknahme und den Widerruf von Verwaltungsakten gebunden gewesen. Ein Anspruch auf Ernennung sei nicht geregelt worden. In der erklärten Absicht, die Klägerin zu berufen, liege auch noch nicht ihre rechtlich verbindliche Auswahl mit der Folge, daß der Beklagte sich von dieser Auswahl ungeachtet der Ergebnisse der Berufungsverhandlungen oder sonstiger bis zur Ernennung eintretender Umstände nur unter den Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfGBbg sollte lösen können: Der Auffassung, die Erklärung vom 14. März 1994 sei ein verbindlicher rechtsgestaltender Auswahlakt, stehe auch entgegen, daß das Brandenburgische Hochschulgesetz keine Rechtsgrundlage dafür enthalte, durch einseitige Regelung mit Außenwirkung eine solche Rechtsfolge als Zwischenschritt im Berufungsverfahren zu setzen. Auch wenn das auf die Einstellung eines Professors gerichtete Verfahren gesetzlich zweistufig ausgestaltet sei, werde die Auswahlentscheidung erst mit der Übertragung des Amtes des Professors verbindlich getroffen.

In dem "Rufangebot" vom 14. März 1994 könne auch keine Zusicherung im Sinne des § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfGBbg gesehen werden, da der Beklagte nicht zugesagt habe, einen bestimmten Verwaltungsakt zu erlassen. Der in der Erklärung vom 20. Februar 1995 liegende Widerruf der Absicht, die Klägerin unter Berufung in das Beamtenverhältnis in das Amt einer Professorin berufen zu wollen, enthalte keine über die Aufgabe der mit dem Schreiben vom 14. März 1994 erklärten Absicht hinausgehende rechtlich verbindliche Wirkung, so daß auch der Widerrufserklärung nicht der Rechtscharakter eines Verwaltungsakts zukomme.

Ob die Klägerin aufgrund der Erklärung des Beklagten vom 14. März 1994 und der anschließenden Berufungsverhandlungen einen Anspruch auf Übertragung des Amts einer Professorin durch Abschluß eines Arbeitsvertrages erworben habe und ob einem solchen Anspruch mit dem Schreiben vom 20. Februar 1995 die Grundlage entzogen worden sei, habe das Berufungsgericht nicht zu entscheiden. Soweit es um die Besetzung der Stelle durch den Abschluß eines Arbeitsvertrages gehe, falle die rechtliche Würdigung dieser Schreiben des Beklagten und der sonstigen Umstände des Bewerbungsverfahrens der Klägerin in die Zuständigkeit des Arbeitsgerichts.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision beantragt die Klägerin,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Brandenburg vom 12. März 1997 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 14. August 1996 sowie den Bescheid des Ministerums für Wissenschaft, Forschung und Kultur des Landes Brandenburg vom 20. Februar 1995 aufzuheben,

hilfsweise festzustellen, daß die durch Schreiben des genannten Ministeriums vom 20. Februar 1995 erklärte Zurücknahme des Rufangebots vom 14. März 1994 und die Beendigung der Verhandlungen auch über die Übertragung der Professur im Angestelltenverhältnis rechtswidrig waren.

Sie rügt die Verletzung formellen und materiellen Rechts.

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

II.

Die Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil, mit dem die Berufung der Klägerin gegen das die Klage abweisende Urteil des Verwaltungsgerichts zurückgewiesen worden ist, erweist sich im Ergebnis als zutreffend.

Zu Recht hat das Berufungsgericht erkannt, daß die im Hauptantrag auf Aufhebung des "Bescheides" des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kultur des Landes Brandenburg vom 20. Februar 1995 gerichtete Klage unzulässig ist. Die in diesem Schreiben enthaltene und von der Klägerin ausschließlich angegriffene Aussage, daß das an sie gerichtete Rufangebot vom 14. März 1994 mit sofortiger Wirkung zurückgezogen werde, ist kein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfGBbg (= § 35 VwVfG), dessen Aufhebung mittels der Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO erreicht werden könnte.

Allerdings enthält das Schreiben vom 20. Februar 1995 insoweit eine Regelung mit Außenwirkung, als es die Bewerbung der Klägerin um Berufung in ein Beamtenverhältnis ablehnt, und stellt insoweit einen Verwaltungsakt dar (z.B. BVerwG, Urteil vom 9. Mai 1985 - BVerwG 2 C 16.83 - <Buchholz 421.20 Nr. 14> m.w.N.). Diese Entscheidung des Beklagten greift die Klägerin jedoch nicht an, weil sie ihr Ziel, in ein Beamtenverhältnis übernommen zu werden, aufgegeben hat. Vielmehr hat sie vor dem Arbeitsgericht Klage auf Abschluß eines privatrechtlichen Anstellungsvertrages erhoben. Dementsprechend hat das Berufungsgericht nicht darüber entschieden, ob die Ablehnung der Ernennung als Beamtin rechtmäßig ist.

Die Klägerin wendet sich sonach mit ihrem Hauptantrag ausschließlich gegen die im Schreiben des Ministeriums vom 20. Februar 1995 mitgeteilte Zurückziehung des ihr im Schreiben vom 14. März 1994 unterbreiteten Rufangebots. Die "Zurückziehung" ist indessen ebensowenig ein Verwaltungsakt wie das Rufangebot selbst. Dieses enthält auch keine Zusicherung, einen bestimmten Verwaltungsakt bedingt oder unbedingt zu erlassen, oder eine sonstige verbindliche öffentlich- rechtliche Zusage.

Welchen Inhalt die beiden Schreiben haben, ist nach der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren revisiblen Auslegungsregel des § 133 BGB zu ermitteln (stRspr; z.B. Urteil vom 9. Mai 1985 - BVerwG 2 C 16.83 - <a.a.O.>; BVerwGE 74, 15 <17>; BVerwGE 102, 81 <84>). Hiervon ist das Berufungsgericht zutreffend ausgegangen. Insbesondere ist das Rufangebot vom 14. März 1994 schon seinem Wortlaut nach nicht mehr als eine Absichtserklärung, in der Zukunft nach Einigung ein Statusverhältnis - hier ein Beamtenverhältnis oder ein privatrechtliches Dienstverhältnis - begründen zu wollen, aus dem sich dann wechselseitige Rechte und pflichten ergeben würden. In der Sache ist die dem Angebot zugrundeliegende Auswahlentscheidung ein notwendiger, rechtlich unselbständiger (Zwischen-)Schritt in dem Stellenbesetzungsverfahren. Die Mitteilung hierüber kennzeichnet den bisher erreichten Verfahrensstand, ohne einen Anhalt dafür zu geben, daß hieraus bereits eine gesicherte Rechtsstellung - sei es auch nur als Anwartschaftsrecht - erwachsen solle. Das Berufungsgericht hat ohne Verletzung der revisiblen Auslegungsgrundsätze auch in Würdigung der weiteren Umstände den beiden Schreiben keinen weitergehenden, auf eine öffentlich-rechtliche Regelung gegenüber der Klägerin gerichteten Inhalt oder einen Selbstverpflichtungswillen des Ministeriums, der Klägerin die angestrebte Professur zu übertragen, entnommen.

Aus den besonderen dienstrechtlichen Bestimmungen des Hochschulrechts ergibt sich ebenfalls nicht, daß der an die Klägerin gerichtete "Ruf" vom 14. März 1994 die Qualität eines Verwaltungsaktes hat. In Anwendung der im vorliegenden Verfahren nicht revisiblen Vorschriften des Gesetzes über die Hochschulen des Landes Brandenburg (vgl. BVerwGE 52, 313 <317>; BVerwG, Beschluß vom 12. April 1977 - BVerwG 7 B 109.76 - <Buchholz 421.2 Nr. 53>) hat das Berufungsgericht entschieden, daß diese keine Rechtsgrundlage dafür enthalten, durch einseitige Regelung mit Außenwirkung einen verbindlichen, rechtsgestaltenden Auswahlakt als Zwischenschritt im Berufungsverfahren zu setzen. Diese Auslegung steht im Einklang mit Bundesrecht.

Das bundesgesetzlich geregelte Hochschulrecht legt dem im Rahmen eines erst mit der endgültigen Besetzung der ausgeschriebenen Professorenstelle beendeten Berufungsverfahren (vgl. § 45 Abs. 4, § 46 HRG) ergehenden "Ruf" keine unmittelbar rechtsgestaltende oder rechtsfeststellende Wirkung bei: Mit dem "Ruf" bekundet die nach Landesrecht zuständige Stelle ihre Bereitschaft, mit dem Adressaten in Berufungsverhandlungen einzutreten, und erkundet zugleich, ob der Adressat - noch - bereit ist, die Professur zu übernehmen (vgl. BAG, Urteil vom 9. Juli 1997 - 7 AZR 424/96 - <ZTR 1998, 92 f. = NJ 1998, 53 - nur L.S.>). Traditionell - und so auch im vorliegenden Fall - schließen sich an den "Ruf" die Berufungsverhandlungen an, die sich insbesondere auf den Status (Beamter oder Angestellter), die Ausgestaltung der Dienstpflichten und die Ausstattung des vorgesehenen Aufgabenbereiches beziehen können (vgl. Leuze/Bender, Gesetz über die wissenschaftlichen Hochschulen des Landes NordrheinWestfalen, Stand: Juli 1997, § 5 Rn. 5). Erst danach entscheidet sich, ob dem Bewerber die Stelle endgültig übertragen wird. Damit erweist sich der dem Hochschulwesen geläufige "Ruf" als eine unselbständige Vorbereitungshandlung mit verfahrensrechtlichem Charakter.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, daß gemäß § 45 Abs. 2 Satz 1 HRG die Professoren auf Vorschlag der Hochschule von der nach Landesrecht zuständigen Stelle berufen werden. Mit dem Vorschlagsrecht wird der Hochschule bei der Berufung von Professoren ein Mitwirkungsrecht eingeräumt (vgl. BVerfGE 15, 256 <264 f.>; BVerwGE 52, 313 <318 f.>; BVerwGE 55, 73 <76 f.>), aufgrund dessen die Hochschule Einfluß auf die Besetzung der vakanten Stelle mit dem fachlich qualifiziertesten Bewerber nimmt. Hierdurch wird der Wissenschaftsfreiheit nach Art. 5 Abs. 3 GG in besonderer Weise Rechnung getragen (vgl: BVerfGE 35, 79 <133>; BVerfGE 51, 369 <381>). Diese Mitwirkungshandlung begründet ebensowenig subjektive Rechte des Vorgeschlagenen wie das an ihn gerichtete Angebot, entsprechend dem Vorschlag ernsthafte Berufungsverhandlungen aufzunehmen. Zudem bindet § 45 Abs. 2 HRG die nach Landesrecht zuständige Stelle nicht in der Weise, daß ausschließlich der von der Hochschule an erster Stelle vorgeschlagene Kandidat berufen werden muß.

Demgegenüber findet die Auffassung, daß die Ruferteilung generell gegenüber dem Bewerber eine "verbindliche Zusicherung der Anstellung" sei (vgl. Krüger in Hailbronner, Hochschulrahmengesetz, Stand: August 1997, § 45 Rn: 48; Reich, Hochschulrahmengesetz, 5. Aufl., § 45 Rn. 3; Epping, WissR 1992, 166 <179>; ähnlich auch Kehler in Denninger, Hochschulrahmengesetz, 1984, § 45 Rn. 34 <"Selbstbindung des Landes gegenüber dem Empfänger des Rufes">), im Bundesrecht keine Stütze. Das Institut des "Rufes" ist im Hochschulrahmengesetz nicht ausgestaltet. Dessen Regelungen ist auch nicht mittelbar zu entnehmen, daß bereits der "Ruf" eine einseitige Verpflichtung begründet, den Adressaten als Professor einzustellen.

Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts ist der Hilfsantrag sowohl als Fortsetzüngsfeststellungsklage in unmittelbarer oder entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO als auch als allgemeine Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO unzulässig. Der hilfsweise erst im Berufungsverfahren gestellte Feststellungsantrag, dessentwegen das arbeitsgerichtliche Verfahren nicht ausgesetzt worden ist, bezieht sich ausschließlich auf die von der Klägerin angestrebte Anstellung in einem privatrechtlichen Dienstverhältnis. Ob das beklagte Land insoweit seine Bereitschaft, die ausgeschriebene Professorenstelle mit der Klägerin zu besetzen, aufgeben und die Berufungsverhandlungen mit der Klägerin einseitig beenden durfte, ist im vorliegenden Verwaltungsrechtsstreit nicht zu klären. Über den von der Klägerin geltend gemachten Anspruch aus Art. 33 Abs. 2 GG wird ausschließlich in dem bereits eingeleiteten arbeitsgerichtlichen Verfahren entschieden, in dem auch die mit dem Feststellungsantrag aufgeworfenen Fragen zu klären sind, soweit sie für den von der Klägerin geltend gemachten Anspruch auf Abschluß eines Arbeitsvertrages bedeutsam sein sollten (vgl. dazu BAG, Urteil vom 9. Juli 1997 <a.a.O., insoweit nicht abgedruckt; S. 8 UA>).

Wegen der Unzulässigkeit der Feststellungsklage sind die von der Klägerin im Hinblick auf die Entscheidung des Berufungsgerichts über den Hilfsantrag erhobenen Verfahrensrügen gegenstandslos. Auf der Verletzung der von der Klägerin bezeichneten Verfahrensvorschriften kann das Berufungsurteil nicht beruhen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 8 000 DM festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 2 GKG).

Ende der Entscheidung