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BVerwG 2 C 16.06

Verkündet am 25. Oktober 2007

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 25. Oktober 2007 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Albers, die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kugele, Groepper und Dr. Heitz sowie die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen vom 14. Juni 2006 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe:

I

Der Kläger steht als Lehrer im Amt eines Studienrats (Besoldungsgruppe A 13) im Schuldienst der Beklagten. Er ist ausschließlich mit Unterrichtstätigkeit beschäftigt. Seine wöchentliche Unterrichtsverpflichtung beträgt 26 Stunden. Mit Wirkung vom 1. Februar 2003 wurde ihm bis zum Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze Altersteilzeit mit einer fünfjährigen Phase der vollen Beschäftigung und einer sich daran anschließenden fünfjährigen Phase der Freistellung vom Dienst bewilligt (Blockmodell).

Den Antrag des Klägers, ihm die für ältere Lehrer vorgesehene Unterrichtsermäßigung zu gewähren, lehnte die Beklagte ab, weil Lehrer in Altersteilzeit hiervon ausdrücklich ausgenommen seien. Widerspruch, Klage und Berufung des Klägers sind erfolglos geblieben. In dem Berufungsurteil hat das Oberverwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt:

Die Unterrichtsermäßigung von einer oder zwei Wochenstunden für ausschließlich durch Unterrichtstätigkeit beschäftigte ältere Lehrer solle der beruflichen Belastungssituation Rechnung tragen. Diese Arbeitserleichterung werde nach der einschlägigen Rechtsverordnung zwar teilzeitbeschäftigten älteren Lehrern mit mindestens den halben Regelpflichtstunden zur Hälfte, nicht jedoch Lehrern in Altersteilzeit gewährt. Deren Ausschluss stelle keine gleichheitswidrige Benachteiligung dar. Zum einen diene bereits die Altersteilzeit der beruflichen Entlastung aus Altersgründen. Sie solle einen gleitenden Übergang in den Ruhestand ermöglichen und Frühpensionierungen entgegenwirken. Zum anderen ließen es die erheblichen besoldungs- und versorgungsrechtlichen Vorteile der Altersteilzeit zu, den dadurch begünstigten Lehrern weitere altersbedingte kostspielige Vergünstigungen wie die Unterrichtsermäßigung vorzuenthalten.

Mit der Revision macht der Kläger die Verletzung des Gebots der Gleichbehandlung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG geltend. Lehrer in Altersteilzeit seien den besonderen altersbedingten Belastungen der Unterrichtstätigkeit ebenso wie andere ältere Lehrer ausgesetzt.

Der Kläger beantragt,

die Urteile des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen vom 14. Juni 2006 und des Verwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen vom 25. Mai 2004 sowie den Bescheid der Beklagten vom 4. November 2003 und deren Widerspruchsbescheid vom 16. Dezember 2003 aufzuheben und festzustellen, dass sich die wöchentliche Unterrichtsverpflichtung des Klägers aus Altersgründen nach Maßgabe der für vollzeitbeschäftigte Lehrkräfte geltenden Vorschriften ermäßigt.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

II

Die Revision des Klägers ist nicht begründet. Es verstößt nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG, Lehrern im Beamtenverhältnis, die wie der Kläger Altersteilzeit in Anspruch nehmen, die für ältere Lehrer ansonsten vorgesehene Unterrichtsermäßigung vorzuenthalten.

1. Nach der Bremischen Verordnung über die Ermäßigung der Unterrichtsverpflichtung und die Anrechnung bestimmter Aufgaben auf die Unterrichtsverpflichtung - UVpflErmäV - in der Fassung vom 8. August 2000 (BremGBl S. 335) ermäßigt sich die wöchentliche Unterrichtsverpflichtung der ausschließlich durch Unterrichtstätigkeit beschäftigten Lehrer (Regelpflichtstunden) von dem auf die Vollendung des 55. Lebensjahres folgenden Schuljahr an um eine Wochenstunde, von dem auf die Vollendung des 58. Lebensjahres folgenden Schuljahr an um zwei Wochenstunden (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 und 2 UVpflErmäV). Teilzeitbeschäftigten mit mindestens den halben Regelpflichtstunden wird eine Ermäßigung von einer halben bzw. einer Wochenstunde gewährt (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 und 2 UVpflErmäV). Diese Regelungen sind trotz der Heraufsetzung der Altersgrenzen auf die Vollendung des 58. bzw. 60. Lebensjahres durch die Änderungsverordnung vom 20. Juli 2005 (BremGBl S. 371) im Fall des Klägers maßgebend, weil nach der Übergangsregelung des § 7a UVpflErmäV die Ermäßigung in der am 31. Juli 2005 geltenden Höhe gewahrt bleibt. Die Unterrichtsverpflichtung ermäßigt sich bei Eintritt der normativen Voraussetzungen; einer Bewilligung bedarf es nicht.

Die Unterrichtsermäßigung lässt die Arbeitszeit, d.h. die Zahl der wöchentlichen Regelpflichtstunden, und die gemäß § 6 Abs. 1 BBesG daran anknüpfende Höhe der Dienstbezüge unberührt. Es handelt sich um eine Maßnahme der Arbeitserleichterung. Der Verordnungsgeber erlässt älteren Lehrern im Hinblick auf die altersbedingten besonderen Belastungen der Unterrichtstätigkeit einen geringen Teil ihrer Unterrichtsverpflichtung (Urteil vom 23. Juni 2005 - BVerwG 2 C 21.04 - BVerwGE 124, 11 <16>).

2. Nach § 2 Abs. 4 UVpflErmäV wird die Unterrichtsermäßigung aus Altersgründen nicht für diejenigen Lehrer gewährt, die nach den Vorschriften des Beamtengesetzes oder den entsprechenden tarifvertraglichen Regelungen Teilzeitbeschäftigung aus Altersgründen in Anspruch nehmen. Diese Vorschrift ist mit höherrangigem Recht vereinbar, soweit beamtete Lehrer wie der Kläger von der Unterrichtsermäßigung ausgeschlossen werden.

Die Regelungen des § 2 UVpflErmäV halten sich im Rahmen der gesetzlichen Verordnungsermächtigung gemäß § 16 Nr. 2 des Bremischen Lehrerarbeitszeitaufteilungsgesetzes - BremLAAufG - vom 17. Juni 1997 (BremGBl S. 218; vgl. Urteil vom 23. Juni 2005 a.a.O. <13 f.>). Die Ausschlussregelung des § 2 Abs. 4 UVpflErmäV verstößt auch nicht gegen das Gebot der Gleichbehandlung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG. Denn die Schlechterstellung der Lehrer in Altersteilzeit gegenüber anderen älteren Lehrern, die die Voraussetzungen einer Unterrichtsermäßigung gemäß § 2 Abs. 1 und 2, § 7a UVpflErmäV erfüllen, ist durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Dies gilt für beide Formen der Altersteilzeit, sowohl für das Blockmodell als auch für das Teilzeitmodell.

Der allgemeine Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich zu behandeln. Es bleibt dem Normgeber überlassen, aufgrund autonomer Wertungen die Differenzierungsmerkmale auszuwählen, an die er eine Gleich- oder Ungleichbehandlung anknüpft. Dabei hat er grundsätzlich einen weiten Gestaltungsspielraum, wenn die Ungleichbehandlung nicht an ein personenbezogenes, d.h. von den Betroffenen gar nicht oder nur schwer beeinflussbares Merkmal, sondern an Lebenssachverhalte anknüpft oder von freiwilligen Entscheidungen der Betroffenen abhängt. In diesem Fall ist Art. 3 Abs. 1 GG regelmäßig nur verletzt, wenn sich die Ungleichbehandlung als evident sachwidrig erweist, weil sich im Hinblick auf die Eigenart des geregelten Sachbereichs ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Unterscheidung nicht finden lässt (vgl. zum Ganzen Urteil vom 28. April 2005 - BVerwG 2 C 1.04 - BVerwGE 123, 308 <313 f.> mit Nachweisen zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts).

Allerdings verlangt der allgemeine Gleichheitssatz auch hier die folgerichtige, d.h. gleichmäßige Anwendung des gewählten Differenzierungsmerkmals. Der Normgeber darf nur dann von den für maßgeblich erklärten Wertungen abweichen, d.h. das selbst gewählte Regelungssystem zum Nachteil einer Personengruppe aufgeben, wenn hierfür Gründe vorliegen, deren Gewicht die Abweichung nach Art und Ausmaß rechtfertigt (Urteil vom 28. April 2005 a.a.O. <314>).

Danach besteht ein erhöhter Rechtfertigungsbedarf für den Ausschluss der Lehrer in Altersteilzeit gemäß § 2 Abs. 4 UVpflErmäV. Dieser knüpft zwar nicht an ein personengebundenes Merkmal an, sondern ist Folge der bewussten und freiwilligen Entscheidung, Altersteilzeit in Anspruch zu nehmen. Jedoch ist der Verordnungsgeber zum Nachteil dieser Lehrer von seiner der Unterrichtsermäßigung zugrunde liegenden Wertung abgewichen, den altersbedingten besonderen Belastungen der Unterrichtstätigkeit Rechnung zu tragen. Wie die Regelungen gemäß § 2 Abs. 2 UVpflErmäV zeigen, hat der Verordnungsgeber ein Entlastungsbedürfnis auch für teilzeitbeschäftigte ältere Lehrer mit mindestens der halben Pflichtstundenzahl anerkannt. Daher kann Lehrern in Altersteilzeit, die sich in der gleichen Belastungssituation befinden, das Entlastungsbedürfnis nicht mit der Begründung abgesprochen werden, die Belastungen seien bereits durch die Reduzierung der regelmäßigen Arbeitszeit gemindert. Dies gilt insbesondere für Lehrer in der Phase der Vollzeitbeschäftigung des Blockmodells.

Der Ausschluss dieser Lehrer ist aber aufgrund der besoldungs- und versorgungsrechtlichen Vorteile der Altersteilzeit gerechtfertigt. Diese Vorteile sind in die Gleichheitsprüfung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG einzubeziehen:

Bei der Prüfung, ob die Schlechterstellung einer Personengruppe mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist, sind die gerade dieser Gruppe gewährten Vorteile zu berücksichtigen, wenn zwischen Vor- und Nachteilen ein innerer Zusammenhang besteht. Dies ist vor allem dann der Fall, wenn sich Vor- und Nachteile aus einem einheitlichen normativen Regelungsgefüge ergeben. Der Normgeber muss den Nachteil gerade im Hinblick auf einen bestimmten Vorteil angeordnet haben und umgekehrt. Zudem muss es nach dem Normzweck der gesetzlichen Regelungen und der Eigenart des jeweiligen Regelungsbereichs sachlich vertretbar sein, Vor- und Nachteile zu saldieren (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 15. Oktober 1985 - 2 BvL 4/83 - BVerfGE 71, 39 <57 ff.>, vom 18. November 1986 - 1 BvL 29 u.a./83 - BVerfGE 74, 9 <25> und vom 10. April 1997 - 2 BvL 77/92 - BVerfGE 96, 1 <8 f.>; zum Ganzen Haller, Die Verrechnung von Vor- und Nachteilen im Rahmen von Art. 3 Abs. 1 GG, S. 303 ff.).

Der für die Saldierung erforderliche Sachzusammenhang zwischen Altersteilzeit gemäß § 71b BremBG und Unterrichtsermäßigung gemäß § 2 UVpflErmäV liegt darin, dass nach beiden Vorschriften der zeitliche Umfang der Dienstleistung aufgrund des Lebensalters verringert wird. Der normative Regelungszusammenhang ergibt sich daraus, dass der Landesgesetzgeber die Bewilligung von Altersteilzeit für Beamte bewusst mit der Versagung der Unterrichtsermäßigung verknüpft hat. Er hat sich dafür entschieden, diese Rechtsfolge zum inhaltlich untrennbaren Bestandteil des Instituts der Altersteilzeit nach bremischem Beamtenrecht zu machen.

Die Altersteilzeit für Beamte wurde durch § 71b des Bremischen Beamtengesetzes - BremBG - in der Fassung von Art. 2 Nr. 9 des Gesetzes der Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 2. März 1999 (BremGBl S. 33) mit Wirkung vom 1. April 1999 eingeführt. Zu den Bewilligungsvoraussetzungen wird in der amtlichen Gesetzesbegründung, der Mitteilung des Senats vom 9. Februar 1999 (LTDrucks 14/1327 S. 1 f.), ausgeführt:

"Teilzeitbeschäftigung muss die Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit umfassen. Abweichungen von diesem Umfang sind nicht zulässig. Dies bedeutet auch, dass neben der Inanspruchnahme von Altersteilzeit andere Arbeitszeitermäßigungen oder Unterrichtsermäßigungen, z.B. nach § 2 der Verordnung über die Ermäßigung der Unterrichtsverpflichtung ..., nicht gewährt werden."

Demnach wollte der Landesgesetzgeber im Falle der Bewilligung von Altersteilzeit weitere an das Lebensalter der Beamten anknüpfende Vergünstigungen ausschließen. Damit ist eine normative Verknüpfung gegeben, weil die Regelungen der Unterrichtsermäßigung aufgrund der Verordnungsermächtigung gemäß § 16 Nr. 2 BremLAAufG dem Senator für Bildung und Wissenschaft als dem zuständigen Verordnungsgeber oblagen. Dieser hat die Vorstellungen des Gesetzgebers dadurch umgesetzt, dass er zeitnah nach der Einführung der beamtenrechtlichen Altersteilzeit durch § 71b BremBG die Ausschlussregelung des § 2 Abs. 4 UVpflErmäV in die neu gefasste Rechtsverordnung aufgenommen hat (Art. 1 Nr. 2 der Verordnung vom 8. August 2000, BremGBl S. 335).

Die normative Verknüpfung von Altersteilzeit und Versagung der Unterrichtsermäßigung gemäß § 2 Abs. 4 UVpflErmäV ist nicht durch die nachfolgenden Änderungen des § 71b BremBG durch Art. 1 des Änderungsgesetzes vom 18. Dezember 2001 (BremGBl S. 465) und Art. 1 des Änderungsgesetzes vom 18. Juli 2006 (BremGBl S. 353) aufgehoben worden. Denn dadurch hat der Landesgesetzgeber die Voraussetzungen für die Bewilligung von Altersteilzeit und ihre inhaltliche Ausgestaltung zu Lasten der Beamten wesentlich geändert. Er hat sich hierzu wegen der mit der Altersteilzeit verbundenen personalwirtschaftlichen Nachteile und finanziellen Belastungen veranlasst gesehen (vgl. Mitteilungen des Senats vom 27. November 2001, LTDrucks 15/917 S. 1 und 4 und vom 11. Juli 2006, LTDrucks 16/1075 S. 1 und 6).

Der Landesgesetzgeber und der seinen Willen umsetzende Normgeber waren nicht durch höherrangiges Recht gehindert, die Altersteilzeit inhaltlich mit der Versagung der Unterrichtsermäßigung zu verbinden. Die bundesrahmenrechtliche Regelung des § 44a BRRG, die gemäß Art. 125a Abs. 1 GG vorläufig noch fortgilt, stellt lediglich klar, dass die Altersteilzeit dem Gesetzesvorbehalt unterliegt. Die Rahmenvorschrift begründet weder eine Pflicht der Länder zur Einführung der Altersteilzeit noch gibt sie deren Bewilligungsvoraussetzungen vor.

Im Hinblick auf die besoldungs- und versorgungsrechtlichen Vorteile der Altersteilzeit ist es den begünstigten Lehrern zumutbar, den Verlust der Unterrichtsermäßigung in Kauf zu nehmen. Denn diese Vorteile sind nach wie vor erheblich, während die Unterrichtsermäßigung nur einen Bruchteil der wöchentlichen Unterrichtsverpflichtung ausmacht.

Beamte in Altersteilzeit erhalten neben ihren gemäß § 6 Abs. 1 BBesG zeitanteilig gekürzten Dienstbezügen einen Zuschlag in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen der Nettobesoldung für die Teilzeitbeschäftigung und 83 v.H. der Nettobesoldung, die ihnen nach der vorherigen Arbeitszeit zustehen würde (§ 6 Abs. 2 BBesG i.V.m. §§ 1, 2 der Verordnung über die Gewährung eines Zuschlags bei Altersteilzeit - ATZV - in der Fassung von Art. 9 des Gesetzes vom 10. September 2003, BGBl I S. 1798). Demnach wird die Nettobesoldung auf 83 v.H. des vor Eintritt in die Altersteilzeit gezahlten Betrages aufgestockt. Dem steht nach bremischem Beamtenrecht eine Arbeitszeit von nunmehr 60 v.H., im Fall des Klägers noch von 50 v.H. der regelmäßigen Arbeitszeit gegenüber. Darüber hinaus werden die Dienstzeiten während der Altersteilzeit nicht wie sonst bei Teilzeitbeschäftigung anteilig, sondern zu neun Zehnteln der regelmäßigen Arbeitszeit als ruhegehaltfähig anerkannt (§ 6 Abs. 1 Satz 3 BeamtVG).

Demgegenüber fällt die Unterrichtsermäßigung nach ihrem Umfang nicht besonders ins Gewicht. Selbst im günstigsten Fall, nämlich bei Gleichstellung von Lehrern in der Phase der Vollzeitbeschäftigung des Blockmodells mit vollzeitbeschäftigten Lehrern, betrüge die zeitliche Entlastung nur einen Bruchteil der wöchentlichen Unterrichtsverpflichtung. Der Kläger würde in diesem Fall zeitlich um 1/26 entlastet.

3. Ergänzend weist der Senat darauf hin, dass die Revision des Klägers auch bei Annahme eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG keinen Erfolg haben könnte. Aus der Unwirksamkeit des § 2 Abs. 4 UVpflErmäV ergäbe sich nicht, dass beamteten Lehrern in Altersteilzeit ohne weiteres die Unterrichtsermäßigung zusteht. Vielmehr wären dem Verordnungsgeber verschiedene Möglichkeiten zur Beseitigung des Verstoßes eröffnet (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 1993 - 1 BvL 38, 40, 43/92 - BVerfGE 88, 87 <101 f.>; BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 1996 - BVerwG 3 C 29.96 - BVerwGE 102, 113 <117 ff.>). Schon wegen der damit verbundenen finanziellen Belastungen der öffentlichen Hand ist keineswegs sicher, dass der Verordnungsgeber an der Unterrichtsermäßigung im bisherigen Umfang festhalten würde.

4. Die Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 RsprEinhG für die Einleitung eines Vorlegungsverfahrens gemäß §§ 11 ff. RsprEinhG sind nicht gegeben. Das Urteil des Bundesarbeitsgerichts vom 13. Dezember 2005 - 9 AZR 220/05 - (AP Nr. 27 zu § 1 TVG Altersteilzeit), wonach die Ausschlussregelung des § 2 Abs. 4 UVpflErmäV zu Lasten der angestellten Lehrkräfte im Teilzeitmodell der Altersteilzeit gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt, beruht nicht auf der unterschiedlichen Beantwortung einer identischen Rechtsfrage im Sinne von § 2 Abs. 1 RsprEinhG. Nach dieser Vorschrift muss sich die Rechtsfrage auf der Grundlage von Vorschriften stellen, die in ihrem Regelungsgehalt gänzlich übereinstimmen und nach denselben Prinzipien auszulegen sind (Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, Beschlüsse vom 6. Februar 1973 - GmS-OGB 1/72 - BVerwGE 41, 363 <365> und vom 12. März 1987 - GmS-OGB - 6/86 - BVerwGE 77, 370 <373>). Daran fehlt es hier, weil die Vorschrift des § 2 Abs. 4 UVpflErmäV selbständige materiellrechtliche Regelungen einerseits für beamtete Lehrer und andererseits für angestellte Lehrer in Altersteilzeit enthält. Zudem hat das Bundesarbeitsgericht für seine Rechtsauffassung maßgebend auf die Zielsetzung des Altersteilzeitgesetzes und der daran anschließenden tarifvertragsrechtlichen Bestimmungen abgestellt, die in der Vermeidung von Entlassungen besteht (Urteil vom 13. Dezember 2005 a.a.O.). Damit können sich die mit der Altersteilzeit für Beamte verfolgten Ziele schon deshalb nicht decken, weil Beamte Beschäftigungssicherheit genießen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Beschluss vom 14. November 2007

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 5 000 € festgesetzt (§ 47 Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG).

Ende der Entscheidung