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Beginn der Entscheidung

Gericht: Bundesverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 23.04.1998
Aktenzeichen: BVerwG 2 C 16.97
Rechtsgebiete: BBG, BLV, GG, VwVfG


Vorschriften:

BBG § 15
BLV § 40
BLV § 41
GG Art. 19 Abs. 4
GG Art. 33 Abs. 5
VwVfG § 21
Leitsatz:

Eine tatsächliche Voreingenommenheit eines Beurteilers liegt vor, wenn dieser nicht willens oder nicht in der Lage ist, den Beamten sachlich und gerecht zu beurteilen (Weiterentwicklung der bisherigen Rechtsprechung; vgl, u.a. Urteil vom 12. März 1987 - BVerwG 2 C 36.86 - <Buchholz 232.1 § 40 Nr. 10> und Beschluß vom 17. März 1993 - BVerwG 2 B 25.93 - <Buchholz 237.7 § 104 Nr. 6>.

Der entscheidungserhebliche Zeitraum für die Feststellung einer tatsächlichen Voreingenommenheit eines Beurteilers endet mit der Entscheidung des Dienstherrn über die nach der förmlichen Eröffnung und Besprechung vom Beamten vorgebrachten Gegenvorstellungen und Änderungswünsche.

Eine zunächst fehlerfreie Beurteilung wird bei ihrer Eröffnung und Besprechung nur dann noch fehlerhaft, wenn der Beurteiler die berechtigten Aufhebungs- und Änderungsanträge des beurteilten Beamten zu behindern oder zu vereiteln versucht. Urteil des 2. Senats vom 23. April 1998 - BVerwG 2 C 16.97

Urteil vom 23. Apri1 1998 - BVerwG 2 C 16.97 -

I. VG Trier vom 01.08.1995 - Az.: VG 1 K 1603/93 - II. OVG Koblenz vom 12.07.1996 - Az.: OVG 10 A 12788/95 -


BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 2 C 16.97 OVG 10 A 12788/95

Verkündet am 23. April 1998

Pompe Justizamtsinspektor als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 23. April 1998 durch die Vizepräsidentin des Bundesverwaltungsgerichts Dr. Franke und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Lemhöfer, Dr. Silberkuhl, Dr. Bayer und Dr. Schmutzler

für Recht erkannt:

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 12. Juli 1996 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.

Gründe:

I.

Der Kläger, Regierungsamtmann im Dienst der Beklagten, wurde zum 1. August 1986 an die Standortverwaltung Z versetzt. Für ihn war dort zumindest zunächst kein Dienstposten frei. Bis Dezember 1990 nahm er Aufgaben im Sachgebiet "Unterkunfts- und Liegenschaftsangelegenheiten", zuletzt als Bezirksverwalter wahr; anschließend war er Sachbearbeiter für Bekleidung. In der Beurteilung vom 21. Dezember 1992/12. März 1992 wurden seine dienstlichen Leistungen zwischen dem 1. Februar 1988 und 31. Januar 1992 mit dem Gesamturteil "ausreichend" bewertet. Abschließend Beurteilender war der Vizepräsident der Wehrbereichsverwaltung B, Erstbeurteilender der Dienstvorgesetzte des Klägers und Leiter der Standortverwaltung Z, Regierungsoberamtsrat A. A besprach im Januar 1993 die Beurteilung mit dem Kläger. Danach beschwerte sich der Kläger bei der Wehrbereichsverwaltung, A und dessen Stellvertreter, Regierungsamtsrat C, seien ihm gegenüber befangen. Am 16. März 1993 eröffnete ihm A die Beurteilung im Beisein des Vorsitzenden des örtlichen Personalrats D. Die Beklagte lehnte die vom ihm begehrte Änderung der Beurteilung ab.

Die vom Kläger nach erfolglosem Widerspruch mit dem Antrag erhobene Klage, die Beklagte zu seiner erneuten Beurteilung zu verpflichten, hat das Verwaltungsgericht nach Beweisaufnahme über das Zustandekommen der Beurteilung durch Vernehmung der Zeugen A, C und D abgewiesen. Auf seine Berufung hat das Oberverwaltungsgericht das erstinstanzliche Urteil sowie die streitigen Bescheide aufgehoben und die Beklagte verpflichtet, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zum Stichtag 31. Januar 1992 erneut zu beurteilen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt:

Die Berufung des Klägers sei begründet. Die Beklagte habe seinen Antrag, die streitige dienstliche Beurteilung zu ändern, rechtswidrig abgelehnt. Aufgrund des Inhalts der vorgelegten Verwaltungsakten, der vom Kläger nachgereichten Verwaltungsvorgänge sowie der vom Verwaltungsgericht durchgeführten Beweisaufnahme stehe zur Überzeugung des Berufungsgerichts fest, daß der Erstbeurteilende, der Leiter der Standortverwaltung, bei der Erstellung der Beurteilung dem Kläger gegenüber tatsächlich voreingenommen gewesen sei. Wegen des fehlenden Dienstpostens sei der Kläger von Anfang an auf Vorbehalte gestoßen. Die sich daraus ergebenden Reibereien hätten beim Erstbeurteiler nach und nach zu einer Verärgerung geführt. Dieser habe dem Kläger bereits im September 1990 sachfremd vorgeworfen, ein kontaktarmer Einzelgänger zu sein. Trotz des Einsatzes des Klägers bei einer Außenstelle habe die Voreingenommenheit zugenommen. Anders ließe sich der Vorhalt in der Beurteilung kaum erklären, der Kläger wäre bei systematischer, weniger persönlich aufdringlicher und ohne unnötige Redeschwalle auf das Wesentliche konzentrierter Erledigung seiner Aufgaben zu besseren Leistungen in der Lage. Nach der Besprechung der Beurteilung im Januar 1993, den danach vom Kläger erhobenen schwerwiegenden Anwürfen sei es im März 1993 bei der Wiederaufnahme des Dienstes sowie der förmlichen Eröffnung der Beurteilung zum offenen Streit gekommen. Wie groß die Befangenheit des Erstbeurteilers zuletzt gewesen sei, zeige sein gegenüber dem Kläger im März 1994 u.a. unter Hinweis auf die unzumutbaren Vorfälle in der Vergangenheit ohne ersichtlichen Rechtsgrund verhängte Verbot, die Standortverwaltung zu betreten. Bei dieser Entwicklung könne das Berufungsgericht nicht der Auffassung des Verwaltungsgerichts folgen, die späteren Vorkommnisse erlaubten nicht den Rückschluß auf eine schon beim Erstellen der Beurteilung vorhandene Voreingenommenheit. Die Mitwirkung des Dienststellenleiters sei auch erst mit der einen unvoreingenommenen Vorgesetzten erfordernden Eröffnung der Beurteilung erschöpft gewesen, mit der sie rechtlich maßgeblich geworden sei. Etwas anderes ergebe sich auch nicht daraus, daß der gegenüber dem Kläger unbefangene abschließend Beurteilende die Beurteilung des Erstbeurteilers in der Sache als inhaltlich zutreffend anerkannt habe. Damit habe er dem Mangel der Befangenheit des Dienstvorgesetzten bei der nachfolgenden Eröffnung nicht begegnen können. Im übrigen mache auch die Beklagte nicht geltend, daß er sich eines Mangels der Befangenheit bewußt gewesen sei.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom Senat zugelassene Revision eingelegt, mit der sie beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 12. Juli 1996 aufzuheben und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 1. August 1995 zurückzuweisen.

Sie rügt die Verletzung materiellen und formellen Rechts.

Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Er verteidigt im wesentlichen das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Revision der Beklagten ist begründet. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO zur Zurückverweisung der Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an die Vorinstanz.

Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, daß dienstliche Beurteilungen wegen der den gesetzlichen Vorschriften immanenten Beurteilungsermächtigung des Dienstherrn (hier § 15 BBG in Verbindung mit §§ 40, 41 BLV) von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt nachprüfbar sind (stRspr BVerwG; vgl. u.a. Urteil vom 12. März 1987 - BVerwG 2 C 36.86 - <Buchholz 232.1 § 40 Nr, 10> m.w.N. und Beschluß vom 17. März 1993 - BVerwG 2 B 25.93 - <Buchholz 237.7 § 104 Nr. 6>). Danach ist eine dienstliche Beurteilung aufzuheben, wenn der Dienstherr gegen seine selbstverständliche Pflicht verstoßen hat, den Beamten gerecht, unvoreingenommen und möglichst objektiv zu beurteilen (stRspr BVerwG; vgl. u.a. Urteil vom 12. März 1987 - BVerwG 2 C 36.86 - <a.a.O.>; sowie § 52 Abs. 1; § 54 BBG>). Die Auffassung des Berufungsgerichts, ein solcher Verstoß liege hier vor, weil der Erstbeurteiler bei der streitigen Beurteilung tatsächlich voreingenommen gewesen sei, verletzt jedoch Bundesrecht. Es hat die materiellrechtlichen Anforderungen an den Begriff der tatsächlichen Voreingenommenheit zu niedrig angesetzt.

Bei bereits erstellten dienstlichen Beurteilungen läßt sich im Einklang mit Art. 19 Abs. 4 GG sinnvollerweise nur prüfen und feststellen, ob der Beurteiler voreingenommen war, dadurch die Beurteilung beeinflußt und deshalb rechtsfehlerhaft sein kann. § 21 VwVfG, nach dem im Verwaltungsverfahren bereits die Besorgnis der Befangenheit ausreicht, einen Amtsträger von der Wahrnehmung seiner Aufgaben zu entbinden, ist auf dienstliche Beurteilungen schon deshalb nicht anwendbar, weil diese keine Verwaltungsakte sind (vgl. Urteil vom 12. März 1987 - BVerwG 2 C 36.86 - <a.a.0.> m.w.N.). Der Begriff der tatsächlichen Voreingenommenheit eines Beurteilers unterscheidet sich von dem der Besorgnis seiner Befangenheit dadurch, daß seine mangelnde Objektivität und Unvoreingenommenheit gegenüber dem zu beurteilenden Beamten nicht aus dessen subjektiver Sicht, sondern aus der Sicht eines objektiven Dritten festzustellen ist.

Die Feststellung einer tatsächlichen Voreingenommenheit des Beurteilers kann sich aus der Beurteilung, aber auch aus seinem Verhalten in Angelegenheiten des zu beurteilenden Beamten oder diesem gegenüber während des Beurteilungszeitraums und des Beurteilungsverfahrens ergeben. In besonders gelagerten Einzelfällen können auch Vorgänge aus der Zeit vor dem jeweils streitigen Beurteilungszeitraum eine derartige Feststellung stützen. Der in diesem Sinne entscheidungserhebliche Zeitraum endet nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung sowie des Beurteilungsverfahrens in den §§ 40 und 41 BLV mit der Entscheidung des Dienstherrn über die nach der förmlichen Eröffnung und Besprechung der Beurteilung vom beurteilten Beamten vorgebrachten Gegenvorstellungen und Änderungswünsche. Die in § 40 Abs. 1 Satz 2 BLV vorgeschriebene Eröffnung und Besprechung der dienstlichen Beurteilung soll nicht nur dem Beurteiler Gelegenheit geben, die Gründe für seine Bewertung zu erläutern und Fragen des Beamten über einzelne Werturteile und ihre Grundlage zu beantworten. Aus dem Begriff der Besprechung folgt weiter, daß der Beamte bereits in diesem Gespräch Gelegenheit erhält, Gegenvorstellungen zu erheben. Nach diesem Zeitpunkt ist das Beurteilungsverfahren im engeren Sinne abgeschlossen. Bis dahin kann sich eine tatsächliche Befangenheit eines Beurteilers unmittelbar auf die streitige Beurteilung auswirken. Auf ein späteres Verhalten eines Beurteilers kann es nur ankommen, soweit daraus Rückschlüsse auf diesen Zeitraum gezogen werden können.

Ausgehend von diesen Erwägungen kann es auf das Verhalten des Beurteilers im Falle des Klägers nach dem April 1993, insbesondere auf seine Entscheidung vom März 1994, nur insoweit ankommen, als daraus Rückschlüsse auf den Zeitraum vor fast einem Jahr gezogen werden können. Das kommt im Berufungsurteil schon nicht eindeutig zum Ausdruck. Den Ausführungen im angefochtenen Urteil ist weiter zu entnehmen, daß das Berufungsgericht die Anforderungen, die an den Rechtsbegriff der tatsächlichen Voreingenommenheit gestellt werden, zu niedrig angesetzt hat. Aus den im Urteil angeführten Vorgängen und Formulierungen des Erstbeurteilers ist nicht ohne weiteres zu folgern, daß dieser tatsächlich bei Abfassung und Eröffnung der Beurteilung voreingenommen war.

Tatsächliche Voreingenommenheit liegt vor, wenn der Beurteiler nicht willens oder nicht in der Lage ist, den Beamten sachlich und gerecht zu beurteilen. Dabei hat das Tatsachengericht die von ihm getroffenen tatsächlichen Feststellungen im Zusammenhang unter Berücksichtigung der Besonderheiten dienstlicher Beurteilungen zu würdigen. Dienstliche Beurteilungen werden nach ihrem Sinn und Zweck anders als Entscheidungen im Verwaltungsverfahren und im Verwaltungsprozeß grundsätzlich durch Vorgesetzte und/oder Dienstvorgesetzte des Beamten erstellt, mithin in aller Regel aufgrund unmittelbarer dienstlicher Zusammenarbeit. Der Dienstherr darf bei der Bestimmung, durch wen er die Aufgabe der dienstlichen Beurteilung wahrnimmt, im Interesse des beurteilten Beamten nur sachgerecht vorgehen. Er muß den sachlichen Zusammenhang dieser Aufgabe mit der Fach- und Dienstaufsicht beachten (stRspr BVerwG; vgl. u.a. Urteil vom 27. Oktober 1988 - BVerwG 2 A 2.87 - <Buchholz 232.1 § 40 Nr. 12> m.w.N.). Ständige dienstliche Zusammenarbeit und die Führungsaufgaben eines Vorgesetzten bringen naturgemäß auch die Möglichkeit von Konflikten mit sich. Entsprechend können grundsätzlich weder eine kritische Einschätzung der Arbeitsweise und des sonstigen dienstlichen Verhaltens des beurteilten Beamten durch den beurteilenden Vorgesetzten noch das Bestehen dienstlich veranlaßter Spannungen bereits Anlaß geben, eine Voreingenommenheit des Vorgesetzten anzunehmen. Dadurch und auch durch gelegentlich erregte oder sonst emotional gefärbte Reaktionen wird grundsätzlich noch nicht die Erwartung in Frage gestellt, der Vorgesetzte wolle und könne seine Pflichten einschließlich derjenigen zur sachlichen und gerechten dienstlichen Beurteilung erfüllen. Dies gilt auch für einzelne unangemessene, saloppe, ungeschickte oder mißglückte Formulierungen in der streitigen Beurteilung.

Bei der Bewertung des Verhaltens des Beurteilers bei der Eröffnung und Besprechung der Beurteilung ist ihre Funktion zu beachten. Eine zunächst fehlerfreie Beurteilung wird nur dann bei ihrer Eröffnung und Besprechung noch fehlerhaft, wenn der Beurteiler dabei durch sein Verhalten die Beurteilung zum Nachteil des beurteilten Beamten beeinflußt, d.h. die Berücksichtigung dessen berechtigter Änderungs- und Aufhebungsanträge zu behindern oder zu vereiteln sucht.

Nach den insoweit von keinem der Beteiligten gerügten, das Revisionsgericht bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO) stand für den Kläger zumindest zu Beginn seiner Tätigkeit bei der Standortverwaltung Z kein geeigneter Dienstposten zur Verfügung. Gerade solche Situationen am Beginn einer neuen Tätigkeit eines Beamten bringen für beide Seiten naturgemäß die Möglichkeit von Konflikten mit sich, Der Beamte wird in seinen mit der Aufnahme einer neuen Aufgabe verbundenen Erwartungen und Hoffnungen enttäuscht. Dem Vorgesetzten stellen sich schwierige organisatorische Fragen, die nicht oder nicht allein von ihm entschieden werden können.

Zu einer abschließenden Entscheidung auf der Grundlage der bisher getroffenen tatsächlichen Feststellungen sieht sich der Senat nicht in der Lage. Vielmehr bedarf es weiterer tatsächlicher Aufklärung und Würdigung durch das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO). Es läßt sich nicht ausschließen, daß es durch das zu niedrige Ansetzen der materiellrechtlichen Anforderungen an den Begriff der tatsächlichen Voreingenommenheit bei seiner bisherigen Beweiswürdigung und der Ausschöpfung der ihm zur Verfügung stehenden verfahrensrechtlichen Möglichkeiten der Beweisaufnahme beeinflußt worden ist.

Sollte das Berufungsgericht nach erneuter Prüfung zu dem Ergebnis kommen, daß der Erstbeurteiler bei der Erstellung der Beurteilung tatsächlich gegenüber dem Kläger voreingenommen gewesen ist, so wäre bei der Prüfung, ob dadurch die Beurteilung beeinflußt sein kann, anhand der Verwaltungspraxis der Beklagten unter Berücksichtigung der einzelnen Umstände dieses Falles weiter aufzuklären, welche Bedeutung dem Ausfallen des Erstbeurteilers - unter Berücksichtigung der Funktionen des Zweitbeurteilers - für die streitige dienstliche Beurteilung in ihrer Gesamtheit zukommt. Auch insoweit bedarf es weiterer tatsächlicher Feststellungen.

Die angefochtene Entscheidung stellt sich nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). So kann dahingestellt bleiben, ob die Schwerbehindertenvertretung nach der Verwaltungspraxis der Beklagten hätte beteiligt werden müssen. Denn selbst wenn dies der Fall wäre - tatsächliche Feststellungen des Berufungsgerichts liegen dazu nicht vor -, führte ein Verstoß nicht zur Fehlerhaftigkeit der Beurteilung. Weder aus § 13 BLV noch aus § 25 Abs. 2 SchwbG ergibt sich, daß bei einer dienstlichen Beurteilung eines schwerbehinderten Beamten die Schwerbehindertenvertretung beteiligt werden muß (vgl. BVerwG, Beschluß vom 14. Dezember 1990 - BVerwG 2 B 106.90 - <Buchholz 436.61 § 25 Nr. 2> m.w.N.).

Weiter führt die Tatsache einer unterwertigen Beschäftigung des Beamten im Beurteilungszeitraum - nur das wird hier vorgetragen - allein nicht zur Fehlerhaftigkeit einer Beurteilung, wenn die dort erbrachten Leistungen objektiv und unvoreingenommen - was hier streitig ist - beurteilt worden sind. Für die Annahme, daß etwa ein solcher Einsatz nicht aus dienstlichen, sachlichen Gründen, sondern zur Benachteiligung des Beamten erfolgt, fehlt es an tatsächlichen Feststellungen. Soweit der Kläger rügt, die streitige Beurteilung weiche von den vorhergehenden im Gesamturteil erheblich ab, hat das Berufungsgericht dazu ebenfalls keine tatsächlichen Feststellungen getroffen.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerde- und das Revisionsverfahren auf je 8 000 DM festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 2 GKG).

Ende der Entscheidung


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