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Das Privatliquidationsrecht beamteter Chefärzte genießt ungeachtet dessen, ob es auf vertraglicher Grundlage oder auf einer Nebentätigkeitsgenehmigung beruht, keinen absoluten Bestandsschutz (Fortführung der bisherigen Rechtsprechung).

Urteil des 2. Senats vom 27. Februar 2001 - BVerwG 2 C 2.00 -

I. VG Gelsenkirchen vom 23.11.1999 - Az.: VG 12 K 3818/88 -

BVerwG 2 C 2.00 VG 12 K 3818/88

Verkündet am 27. Februar 2001

Schütz Justizsekretärin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 27. Februar 2001 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Silberkuhl und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dawin, Dr. Kugele, Groepper und Dr. Bayer

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 23. November 1999 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe:

I.

Der 1930 geborene Kläger war von Mai 1975 bis zu seiner Zurruhesetzung im September 1996 Chefarzt der Abteilung eines Krankenhauses der Beklagten. Er wurde zunächst im Angestelltenverhältnis beschäftigt. Im Dienstvertrag war ihm die ärztliche Nebentätigkeit mit eigenem Liquidationsrecht unter entgeltlicher Inanspruchnahme der personellen und sachlichen Mittel des Krankenhauses erlaubt worden. Im Februar 1976 wurde der Kläger zum Beamten auf Lebenszeit ernannt.

Mit Bescheid vom 27. Juni 1988 stellte die Beklagte unter Hinweis auf die geänderte Rechtslage und ein gegen sie gerichtetes aufsichtliches Verfahren das Erlöschen der vertraglichen Erlaubnis, die personellen und sachlichen Mittel des Krankenhauses in Anspruch zu nehmen, mit Ablauf Juni 1988 fest und erteilte dem Kläger zum 1. Juli 1988 eine widerrufliche Inanspruchnahmegenehmigung. Zur Höhe des künftigen Nutzungsentgelts verwies sie auf die Bundesnebentätigkeits- und die Bundespflegesatzverordnung.

Über den Widerspruch des Klägers entschied die Beklagte zunächst nicht. Auf seine Untätigkeitsklage setzte das Verwaltungsgericht das Verfahren bis zum rechtskräftigen Abschluss eines sozialgerichtlichen Verfahrens aus, in dem zu entscheiden war, ob die Beklagte von ihrer Aufsichtsbehörde zu Recht angewiesen worden war, die Erlöschensbestimmungen des Nebentätigkeitsbegrenzungsgesetzes auch auf vertraglich vereinbarte Nebentätigkeitsgenehmigungen anzuwenden.

In der Folgezeit ergingen gegen den Kläger weitere Bescheide. Der Bescheid vom 7. Januar 1993 passte die Kostenerstattung ab 1993 der Bundespflegesatzverordnung in der Fassung des Gesundheitsstrukturgesetzes an, die Bescheide vom 17. Dezember 1993 und 17. Dezember 1997 setzten das seit Juli 1988 zu entrichtende Nutzungsentgelt der Höhe nach fest.

Mit Urteil vom 26. Juni 1996 (8 RKn 32/95) bestätigte das Bundessozialgericht die Rechtmäßigkeit des Aufsichtsbescheids. Daraufhin wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 13. November 1998 sämtliche Widersprüche des Klägers zurück, die gegen die inzwischen ergangenen Bescheide gerichtet waren.

Am 11. Dezember 1998 erhob der Kläger erneut Klage und beantragte die Aufhebung sämtlicher gegen ihn gerichteter Bescheide. Seine Anregung, beide Klagen zu verbinden, griff das Verwaltungsgericht nicht auf und verwies die neue Klage zuständigkeitshalber an das Verwaltungsgericht Arnsberg.

Unter dem 25. März 1999 erging ein ergänzender Widerspruchsbescheid, der die Höhe des Nutzungsentgelts ab Januar 1993 neu bestimmte.

Zur Begründung der ursprünglich erhobenen Klage hat der Kläger im Wesentlichen geltend gemacht, die Vereinbarung über das Nutzungsentgelt habe nicht durch eine einseitige Regelung ersetzt werden können. Da der Gesetzgeber nicht in bestehende Verträge eingreifen dürfe, könne die Nebentätigkeitsvereinbarung nur nach den Grundsätzen der §§ 54 ff. VwVfG geändert werden.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Streitgegenstand seien nach der Verweisung der zweiten Klage an das örtlich zuständige Verwaltungsgericht nur noch die Bescheide vom 27. Juni 1988 und 7. Januar 1993 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 13. November 1998, soweit dieser sich zu den Bescheiden verhalte. Diese Bescheide seien nicht zu beanstanden. Gemäß Art. 4 Satz 1 des Nebentätigkeitsbegrenzungsgesetzes seien Nebentätigkeitsgenehmigungen, die vor In-Kraft-Treten dieses Gesetzes erteilt worden seien, spätestens Ende August 1985 erloschen. Dies gelte auch für die vertraglich vereinbarte Genehmigung des Klägers. Dieser habe bereits im Zeitpunkt seiner Übernahme in das Beamtenverhältnis eine dienstrechtliche Genehmigung zur Inanspruchnahme von Einrichtungen, Personal und Material der Beklagten benötigt, weil die Ausübung einer Nebentätigkeit bereits vor In-Kraft-Treten des Nebentätigkeitsbegrenzungsgesetzes genehmigungsbedürftig gewesen sei. Die Besonderheiten der Rechtsverhältnisse leitender Klinikärzte hätten dieses Genehmigungserfordernis nicht entbehrlich gemacht. Der Kläger und die Beklagte hätten einen bestehenden Vertrag seit der Verbeamtung des Klägers konkludent fortgeführt und zum Inhalt des besonderen Beamtenverhältnisses gemacht. Diese Vereinbarung sei wie alle anderen Genehmigungen von Art. 4 Satz 1 des Nebentätigkeitsbegrenzungsgesetzes und Art. 1 § 2 der Verordnung zur Änderung der Bundesnebentätigkeitsverordnung unmittelbar erfasst, ohne dass es einer vertraglichen Anpassung nach § 60 VwVfG bedurft habe.

Der Grundsatz, dass Verträge einzuhalten seien, führe zu keinem anderen Ergebnis. Die vertragliche Zusicherung der Liquidationsrechte begründe keinen absoluten Bestandsschutz. Der Bescheid verletze weder den Grundsatz der Zumutbarkeit noch der Vertragstreue. Die vertragliche Nebentätigkeitsgenehmigung des Klägers sei Ende August 1985 erloschen. Daher hätte die Nutzungsentgeltregelung bereits damals verändert werden können. Die zögerliche Umsetzung des Nebentätigkeitsbegrenzungsgesetzes durch den Verordnungsgeber habe dem Kläger eine mehr als angemessene Übergangsfrist gewährt.

Nicht zu beanstanden sei schließlich die Anpassung der Nutzungsentgeltregelung an die Vorschriften des Gesundheitsstrukturgesetzes vom 21. Dezember 1992 (BGBl I S. 2266) im Bescheid vom 7. Januar 1993.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision eingelegt. Er rügt die Verletzung materiellen Rechts und beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 23. November 1999 und den Bescheid der Beklagten vom 27. Juni 1988 in der Gestalt des Bescheids vom 7. Januar 1993 und des Widerspruchsbescheids vom 13. November 1998 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

II.

Die Revision ist unbegründet. Soweit das angefochtene Urteil über die Rechtmäßigkeit des Bescheids vom 7. Januar 1993 in der Sache entscheidet, verletzt es zwar Bundesrecht. Denn die Anfechtungsklage gegen diesen Bescheid ist wegen anderweitiger Rechtshängigkeit unzulässig (§§ 90, 173 VwGO, § 17 Abs. 1 Satz 2 GVG). Das die Klage abweisende Sachurteil des Verwaltungsgerichts ist aber insoweit durch Prozessabweisung im Ergebnis zu bestätigen (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die Rechtmäßigkeit des Bescheids vom 27. Juni 1988 hat das Verwaltungsgericht zu Recht in der Sache geprüft und im Ergebnis zutreffend bejaht.

1. Die zunächst als Untätigkeitsklage erhobene Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom 27. Juni 1988 erstreckt sich entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts nicht auf den Bescheid vom 7. Januar 1993. Der Kläger hat diesen Bescheid erneut mit dem Widerspruch angefochten und nach dessen Zurückweisung zum Gegenstand einer neuen Anfechtungsklage gemacht (VG Gelsenkirchen 12 K 7712/98). Daran war er prozessrechtlich nicht gehindert. Der Kläger bestimmt im Rahmen der Verfahrensdisposition den Streitgegenstand (vgl. u.a. Urteil vom 17. Februar 1971 - BVerwG 4 C 2.68 - Buchholz 406.11 § 31 BBauG Nr. 6 S. 4; Beschlüsse vom 20. Dezember 1991 - BVerwG 4 C 25.90 - Buchholz 316 § 76 VwVfG Nr. 4 S. 1 <3> und vom 30. November 1998 - BVerwG 4 B 84.98 - <amtlicher Umdruck S. 3 f.>). Der Bescheid vom 7. Januar 1993 konnte gesondert angefochten werden. Er ändert die der Genehmigung zur Inanspruchnahme von Einrichtungen, Personal und Material des Dienstherrn bei der Ausübung der Nebentätigkeiten des Klägers beigefügte Zahlungsauflage für die Zeit seit dem 1. Januar 1993. Die neue Auflage steht mit der Genehmigung nicht in einem unlösbaren materiellrechtlichen Zusammenhang, der ihre isolierte Aufhebung und damit eine isolierte Anfechtung ausschließt (vgl. Urteil vom 17. Februar 1984 - BVerwG 4 C 70.80 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 137 S. 28 <29>; Beschluss vom 18. Februar 1997 - BVerwG 4 B 199.96 - Buchholz 406.401 § 8 c BNatSchG Nr. 1 S. 1). Zwar darf nach § 9 Abs. 4 Satz 4 BNV in der Fassung der Änderungsverordnung vom 12. November 1987 die Genehmigung nur unter der Auflage erteilt werden, dass ein Entgelt für die Inanspruchnahme von Einrichtungen, Personal und Material gezahlt wird. Das stünde einer isolierten Aufhebung der dem Bescheid vom 27. Juni 1988 beigefügten Zahlungsauflage entgegen. Die nachträgliche Änderung dieser Zahlungsauflage kann dagegen isoliert angefochten werden. Würde sie aufgehoben, bliebe der Bescheid vom 27. Juni 1988 für die Zeit bis zum 1. Januar 1993 mit einem der Rechtsordnung entsprechenden Inhalt bestehen. Auch der nachträglich erlassene Widerspruchsbescheid zwingt nicht dazu, den Änderungsbescheid vom 7. Januar 1993 in die vorliegende Anfechtungsklage einzubeziehen. Durch den Widerspruchsbescheid werden der ursprüngliche Bescheid und der Änderungsbescheid nicht derart zu einer Einheit, dass der Änderungsbescheid den Gegenstand der Anfechtungsklage im Sinne des § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO mitbestimmt (vgl. dazu Urteil vom 25. März 1981 - BVerwG 8 C 69.80 - BVerwGE 62, 80 <81 f.>). Der Widerspruchsbescheid weist vielmehr die gesondert erhobenen Widersprüche des Klägers gegen die Bescheide vom 27. Juni 1988 und vom 7. Januar 1993 durch jeweils selbständige und eigenständig begründete Entscheidungen zurück.

Das Verwaltungsgericht hat die zweite Klage (12 K 7712/98) nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss vom 19. Februar 1999 uneingeschränkt an das örtlich zuständige Verwaltungsgericht Arnsberg verwiesen. Es hat in den Gründen des Verweisungsbeschlusses zum Ausdruck gebracht, es sei "unerheblich, dass das beschließende Gericht für die im Jahre 1988 erhobene Klage (12 K 3818/88) weiterhin zuständig" sei. Nur diese Klage gegen den Bescheid vom 27. Juni 1988 ist nach dem objektiven Inhalt des Verweisungsbeschlusses beim Verwaltungsgericht Gelsenkirchen anhängig geblieben. Der Kläger hat erst nach der Verweisung mit Schriftsatz vom 17. November 1999 erklärt, auch der Bescheid vom 7. Januar 1993 solle Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits sein. Das hat an dem Umfang der zuvor erfolgten bindenden Verweisung der zweiten Klage an das Verwaltungsgericht Arnsberg nichts mehr ändern können. Die dortige Rechtshängigkeit schließt eine Sachentscheidung über die Rechtmäßigkeit des Bescheides vom 7. Januar 1993 im vorliegenden Verfahren aus (§ 83 VwGO, § 17 b Abs. 1 Satz 2 GKG).

2. Die Klage gegen den Bescheid vom 27. Juni 1988 ist unbegründet. Denn der Bescheid ist rechtmäßig. Das Verwaltungsgericht hat die Frage, ob Art. 4 des Nebentätigkeitsbegrenzungsgesetzes vom 21. Februar 1985 (BGBl I S. 371) und Art. 1 § 2 der Verordnung zur Änderung der Bundesnebentätigkeitsverordnung vom 12. November 1987 (BGBl I S. 2373) die vertraglichen Beziehungen der Beteiligten beseitigt haben und eine Neuregelung durch Verwaltungsakt erforderlich machten, in Anlehnung an das Urteil des Bundessozialgerichts vom 26. Juni 1996 - 8 RKn 32/95 - (SozR 3-2400 § 89 Nr. 4) im Ergebnis zu Recht bejaht.

Dabei kann auf sich beruhen, ob der Dienstvertrag zwischen der Beklagten und dem Kläger schon mit dessen Ernennung zum Beamten im Februar 1976 obsolet geworden ist oder ob diese Vereinbarung zumindest hinsichtlich der vereinbarten Nebentätigkeit als dienstrechtlicher Vertrag weitergegolten hat. Darauf kommt es nicht an. Denn nach diesem Zeitpunkt weitergeltende Vereinbarungen über ärztliche Nebentätigkeit sind jedenfalls Ende Juni 1988 aufgrund der angeführten Bestimmungen des Nebentätigkeitsbegrenzungsgesetzes und der Bundesnebentätigkeitsverordnung in der bezeichneten Fassung erloschen.

Durch das Nebentätigkeitsbegrenzungsgesetz wurde das Nebentätigkeitsrecht der Beamten neu geregelt und neben der schon zuvor erforderlichen Nebentätigkeitsgenehmigung durch § 65 Abs. 5 BBG auch die Inanspruchnahme von Einrichtungen, Personal oder Material des Dienstherrn unter einen Genehmigungsvorbehalt gestellt. Zudem wurde die Pflicht zur Zahlung eines angemessenen Nutzungsentgelts in das Gesetz aufgenommen. Beide Neuerungen hat der Verordnungsgeber aufgrund des § 69 Nr. 4 BBG durch § 9 BNV in der Fassung von Art. 1 § 1 Nr. 8 der Verordnung zur Änderung der Bundesnebentätigkeitsverordnung umgesetzt. Nach Art. 4 des Nebentätigkeitsbegrenzungsgesetzes und Art. 1 § 2 der Verordnung zur Änderung der Bundesnebentätigkeitsverordnung erlöschen vor In-Kraft-Treten dieser Bestimmungen erteilte Genehmigungen zur Inanspruchnahme von Einrichtungen, Personal oder Material des Dienstherrn spätestens mit Ablauf von sechs Monaten nach In-Kraft-Treten der Verordnung. Diese Rechtsfolge trat gemäß Art. 1 § 2 der Verordnung zur Änderung der Bundesnebentätigkeitsverordnung mit Ablauf des Monats Juni 1988 ein. Die vom Verwaltungsgericht angenommene Erstreckung dieser Rechtsfolge auf vertraglich erteilte Inanspruchnahmegenehmigungen ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Die gesetzliche Aufhebung oder Umgestaltung vertraglicher Rechtsbeziehungen hat allerdings nicht schon deshalb vor der Verfassung Bestand, weil sie als formelles Gesetz ergangen ist oder auf einem solchen beruht. Es kommt vielmehr darauf an, ob der Gesetzgeber durch die Verfassung gehindert war, den durch Vereinbarung geregelten Bereich unter Einbeziehung der vertraglich begründeten Ansprüche gesetzlich zu ordnen (vgl. BVerfGE 42, 263 <293>). Das ist hier nicht der Fall.

Das Bundessozialgericht hat in dem von der Vorinstanz in Bezug genommenen Urteil vom 26. Juni 1996 (a.a.O.) die Verfassungsmäßigkeit der "Gesamtregelung" bejaht. Dieser Auffassung schließt sich der erkennende Senat an. Sie entspricht seiner bisherigen Rechtsprechung.

Art. 33 Abs. 5 GG verdrängt als Sonderregelung für den öffentlichen Dienst die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG als Prüfungsmaßstab (BVerfGE 43, 242 <285> m.w.N.; 52, 303 <344 f.>; Urteil vom 24. Januar 1991 - BVerwG 2 C 2.89 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 69 S. 22 <24 f.>). Auch der rechtsstaatliche Grundsatz des Vertrauensschutzes hat durch diese Verfassungsnorm für das Beamtenverhältnis in aller Regel eine eigene Ausprägung und verfassungsrechtliche Ordnung erfahren (BVerfGE 52, 303 <345>). Dies gilt auch im Verhältnis zu dem Grundrecht aus Art. 12 GG (BVerfGE 52, 303 <345>).

Das Recht der beamteten Chefärzte zur Privatliquidation gehört zum Dienstrecht, gleichgültig ob es "als variabler Bestandteil der Gesamtvergütung oder als Einkommen aus genehmigter Nebentätigkeit" anzusehen ist (BVerfGE 52, 303 <335>; Urteil vom 24. Januar 1991, a.a.O. S. 25). Der Schutzbereich des Art. 33 Abs. 5 GG umfasst jedoch nur einen Kernbestand der den Inhabern solcher Ämter eingeräumten besonderen Rechtsstellung (BVerfGE 52, 303 <330>; Urteil vom 24. Januar 1991, a.a.O. S. 25). Das Privatliquidationsrecht beamteter Chefärzte genießt ohne Rücksicht darauf, ob es auf vertraglicher Grundlage oder auf einer Nebentätigkeitsgenehmigung beruht, keinen absoluten Bestandsschutz (BVerfGE 52, 303 <335>; Urteil vom 24. Januar 1991, a.a.O. S. 25). Wesen und Eigenart des Beamtenrechts (Art. 33 Abs. 5 GG) entspricht es, dass allein der Gesetzgeber für die Regelung des Beamtenverhältnisses und die Verteilung der Rechte und Pflichten zuständig und verantwortlich ist (Urteil vom 26. November 1992 - BVerwG 2 C 11.92 - BVerwGE 91, 200 <203>). Das Beamtenverhältnis ist einer Gestaltung durch Vereinbarung nur zugänglich, soweit dafür eine gesetzliche Grundlage besteht (Urteil vom 26. November 1992, a.a.O. S. 203). Das gilt insbesondere für die Regelung der Rechte und Pflichten mit finanzieller Bedeutung (Urteil vom 26. November 1992, a.a.O. S. 203). Der zwischen den Beteiligten abgeschlossene Dienstvertrag genießt keinen stärkeren Bestandsschutz als Berufungsvereinbarungen mit Hochschullehrern als Klinikdirektoren. Der Gesetzgeber darf sich aus sachlichen Gründen über solche rechtsverbindlichen Vereinbarungen hinwegsetzen, wenn und soweit er seine Ziele, die sich im Rahmen der gesetzgeberischen Gestaltungsfreiheit halten, nur auf diese Weise verwirklichen kann (BVerfGE 43, 242 <279>; 52, 303 <336>). Einzelne Ausgestaltungen der Vereinbarungen fallen dabei von Verfassungs wegen in der Regel nicht ins Gewicht (BVerfGE 43, 242 <278 f.>; 52, 303 <336>).

Die dem angefochtenen Verwaltungsakt zugrunde liegende gesetzliche Neuregelung der Nebentätigkeit verstößt danach nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG. Zweck des Nebentätigkeitsbegrenzungsgesetzes war es, die Erwerbsmöglichkeiten für Personen außerhalb des öffentlichen Dienstes zu verbessern, das Nebentätigkeitsrecht unter Einbeziehung des Landesrechts zu vereinheitlichen und den Vorteil abzuschöpfen, den der Beamte durch die Inanspruchnahme personeller und sachlicher Mittel des Dienstherrn erhält (stRspr, vgl. u.a. Urteile vom 2. September 1999 - BVerwG 2 C 22.98 - BVerwGE 109, 283 <291> und zuletzt vom 16. November 2000 - BVerwG 2 C 35.99 - <zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung vorgesehen>). Diese Ziele des Nebentätigkeitsbegrenzungsgesetzes durfte der Gesetzgeber im Rahmen des ihm zustehenden weiten Ermessens durch die Neuregelung aufgreifen. Sie dient dem Wohl der Allgemeinheit.

Der Gesetzgeber hat den seinerzeit vertraglich begründeten Anspruch der beamteten Ärzte auf Nebentätigkeit und Privatliquidation nicht beseitigt. Nach wie vor darf der liquidationsberechtigte Arzt als Nebentätigkeit Privatpatienten behandeln und für seine ärztliche Leistung Honorar fordern. Ihm werden vom Krankenhausträger wie bisher die persönlichen und sachlichen Mittel für die Ausübung seiner Nebentätigkeit zur Verfügung gestellt. Geändert hat sich lediglich das wirtschaftliche Ergebnis.

Der Kläger hatte ausreichend Zeit, sich auf die Folgen der neuen Bestimmungen einzustellen. Art. 4 Satz 1 des Nebentätigkeitsbegrenzungsgesetzes sieht lediglich eine sechsmonatige Übergangsfrist vor. Da die Umsetzung des Gesetzes durch den Verordnungsgeber aber länger dauerte, ist der Kläger in den Genuss einer sehr langen Übergangszeit gekommen. Diese Zeitspanne ist auch dann als ausreichend anzusehen, wenn zu Gunsten des Klägers angenommen wird, dass seine Nebentätigkeit die hauptsächliche Grundlage seines beruflichen Einkommens war.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 8 000 DM festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 2 GKG).

Ende der Entscheidung