Judicialis Rechtsprechung

Die Rechtmäßigkeit einer Billigkeitsentscheidung bei der Rückforderung überzahlter Versorgungsbezüge beurteilt sich nach der Erkenntnislage der Behörde zum Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung.

Zu den Anforderungen an eine Billigkeitsentscheidung, wenn Versorgungsbezüge in erheblichem Umfang überzahlt worden sind und der Rückzahlungspflichtige in angespannten wirtschaftlichen Verhältnissen lebt.

Urteil des 2. Senats vom 8. Oktober 1998 - BVerwG 2 C 21.97 -

I. VG Minden vom 16.04.1996 - Az.: VG 10 K 4719/94 - II. OVG Münster vom 02.07.1997 - Az.: OVG 12 A 2747/96 -

BVerwG 2 C 21.97 OVG 12 A 2747/96

Verkündet am 8. Oktober 1998

Rasch Justizamtsinspektor als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 8. Oktober 1998 durch die Vizepräsidentin des Bundesverwaltungsgerichts Dr. Franke und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Silberkuhl, Dawin, Dr. Kugele und Dr. Bayer

für Recht erkannt:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 2. Juli 1997 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe:

I.

Der im Jahre 1937 geborene Kläger war zunächst Arbeiter und ab Dezember 1970 Beamter bei der damaligen Deutschen Bundesbahn. Mit Ablauf des Monats Januar 1978 wurde er wegen Dienstunfähigkeit in den vorzeitigen Ruhestand versetzt.

Anläßlich der dritten Eheschließung des Klägers im Dezember 1993, in dessen Haushalt auch die beiden minderjährigen Kinder seiner Ehefrau leben, stellte der Beklagte fest, daß der Kläger die seit dem 20. Juli 1990 rechtskräftige Scheidung seiner zweiten Ehe nicht angezeigt hatte. Im Rahmen der Anhörung zur beabsichtigten Rückforderung der Überzahlung, die beim Ortszuschlag in Höhe der Differenz der Stufe 2 zur Stufe 1 entstanden sei und sich für die Zeit vom 1. August 1990 bis zum 30. November 1993 auf 5 080,28 DM belaufe, bat der Kläger um die Gewährung von Ratenzahlungen mit Monatsbeträgen von nicht mehr als 100 DM. Kurze Zeit später stellte der Beklagte fest, daß der Kläger rückwirkend ab dem 1. Juli 1984 eine Erwerbsunfähigkeitsrente erhalten hatte, ohne dies anzuzeigen. Mit Bescheid vom 2. Juni 1994 setzte der Beklagte die sich für die Zeit vom 1. Juli 1984 bis zum 30. Juni 1994 aus der Anwendung von § 55 BeamtVG ergebenden Ruhensbeträge fest und forderte vom Kläger die Rückzahlung von 112 763,48 DM, worin auch der überzahlte Ortszuschlag von 5 080,28 DM eingerechnet war; ab dem 1. Juli 1994 sollte monatlich ein Betrag von 300 DM von den laufenden Versorgungsbezügen einbehalten werden.

Auf den Widerspruch des Klägers ermäßigte der Beklagte mit Bescheid vom 9. September 1994 die Rückzahlungsrate im Hinblick auf die Höhe des Monatseinkommens aus Rente und Ruhegehalt sowie den Gesamtbetrag der Rückforderung auf 200 DM pro Monat und wies den Widerspruch im übrigen zurück.

Die Klage mit dem Antrag, den Rückforderungs- und den Widerspruchsbescheid aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, die einbehaltenen Teile der Versorgungsbezüge nachträglich sowie die Versorgungsbezüge für die Zukunft ohne Berücksichtigung von Einbehaltungen wegen der Rückforderung auszuzahlen, hat das Verwaltungsgericht teilweise als unzulässig, im übrigen als unbegründet zurückgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die auf die Anfechtungsklage beschränkte Berufung zurückgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt:

Die Anfechtungsklage sei zwar in vollem Umfang zulässig, jedoch unbegründet.

Dem Kläger sei nach der Scheidung seiner zweiten Ehe der Ortszuschlag für die Zeit vom 1. August 1990 bis zum 30. November 1993 ohne Rechtsgrund nach der Stufe 2 statt der Stufe 1 gewährt worden. Gegenüber der Rückforderung des dadurch entstandenen Differenzbetrages von 5 080,28 DM könne sich der Kläger nicht auf Entreicherung berufen, da ihm diese Überzahlung hätte auffallen müssen.

Hinsichtlich des verbleibenden Rückzahlungsbetrages hätten die Voraussetzungen für das Ruhen von Versorgungsbezügen nach § 55 BeamtVG vorgelegen. Einer Rücknahme des früheren Festsetzungsbescheides habe es wegen des gesetzesimmanenten Vorbehaltes eines solchen Ruhens nicht bedurft. Für die danach rechtsgrundlos erhaltenen Leistungen hafte der Kläger ebenfalls verschärft.

Der Beklagte habe eine auf den Gesamtbetrag der Rückforderung bezogene, den Erfordernissen des § 52 Abs. 2 Satz 3 BeamtVG noch genügende Billigkeitsentscheidung getroffen.

Maßgeblich sei die Sach- bzw. Erkenntnislage zum Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung. Die Behörde müsse nur das zugrunde legen, was ihr zu diesem Zeitpunkt bekannt gewesen sei oder hätte bekannt sein müssen. Hier verbleibe dem Kläger auch nach der Ruhensregelung ein monatliches Bruttoeinkommen von rund 2 500 DM. Er habe im Verwaltungsverfahren nur allgemein unter kurzem Hinweis auf die mittlerweile erfolgten Pfändungen geltend gemacht, daß er dringend auf die Bezüge angewiesen sei und ihm ansonsten eine "soziale Notlage" drohe. Wenn der Beklagte in dieser Situation die monatliche Rückzahlungsrate auf 200 DM und damit auf einen Betrag herabgesetzt habe, der die vom Kläger selbst für annehmbar erachtete Summe nur um 100 DM übersteige und auch angesichts der Gesamtsumme der Rückforderung geringfügig sei, habe er noch hinreichend Rücksicht auf die angespannte wirtschaftliche Situation des Klägers genommen. Soweit der Dienstherr nur in Höhe des pfändbaren Teils der Versorgungsbezüge aufrechnen könne, betreffe dies erst die Stufe der unmittelbaren Durchsetzung der Forderung. Dagegen diene der hier angefochtene Bescheid nur der Beschaffung eines "Titels". Schließlich sei im Rahmen der Billigkeitsentscheidung noch nicht zwingend zu berücksichtigen gewesen, daß der Kläger zur Zeit auch die Rückzahlungsraten nicht mehr steuerlich geltend machen könne, um die Nachteile aus dem "Bruttoprinzip" bei Rückforderungen auszugleichen. Die im Verhältnis zur Gesamtforderung verschwindend geringe Monatsrate und die sich daraus ergebende lange Laufzeit der Rückzahlung hätten es in diesem besonderen Fall gestattet, Überlegungen über einen Teilerlaß der Rückforderung bis auf die Höhe des Nettobetrages so lange zurückzustellen, bis man dem Abtragen der Schuld in Höhe des Nettobetrages deutlich näher gerückt sei.

Mit der vom Senat zugelassenen Revision beantragt der Kläger,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 2. Juli 1997 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Minden vom 16. April 1996 sowie die Bescheide des Beklagten vom 2. Juni 1994 und vom 9. September 1994 aufzuheben.

Er rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen und beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

II.

Die Revision des Klägers ist unbegründet.

Das Berufungsgericht hat zutreffend entschieden, daß der Kläger Versorgungsbezüge in der Zeit vom 1. August 1990 bis zum 30. November 1993 in Höhe von 5 080,28 DM wegen überhöhten Ortszuschlages und in der Zeit vom 1. Juli 1984 bis zum 30. Juni 1994 in Höhe von 107 683,20 DM wegen Ruhens gemäß § 55 BeamtVG "zuviel" im Sinne von § 52 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG erhalten hat.

Der Umfang der ungerechtfertigten Bereicherung des Klägers besteht in der Differenz der Bruttobezüge, die der Beklagte seiner tatsächlichen Auszahlung zugrunde gelegt hat, und der Bruttobezüge, die dem Kläger nach materiellem Recht zugestanden hätten. Danach ist auch die vom Dienstherrn für den Kläger abgeführte Lohnsteuer zu erstatten (vgl. BVerwGE 24, 92 <104 ff.>; 25, 97 <98 f.>; 28, 68 <73>; Urteil vom 21. September 1989 BVerwG 2 C 68.86 <Buchholz 240 § 12 Nr. 15>; BVerfGE 46, 97 <115 ff.>). Denn Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit sind schon dann zu versteuern, wenn sie dem Empfänger aus dem Dienstverhältnis tatsächlich zufließen, ohne Rücksicht darauf, ob er einen Rechtsanspruch auf sie hat. Mit der Abführung der Lohnsteuer wird der Versorgungsempfänger durch die "öffentliche Kasse" von einer eigenen Steuerschuld befreit und ist in diesem Umfange bereichert.

Der Kläger kann sich nicht auf einen Wegfall der Bereicherung gemäß § 52 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG in Verbindung mit §§ 812 ff. BGB berufen. Hinsichtlich des überzahlten Ortszuschlages war nach den mit der Revision nicht angegriffenen und deshalb für das Revisionsverfahren verbindlichen Feststellungen des Berufungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) der Mangel des rechtlichen Grundes für den Kläger so offensichtlich, daß er ihn hätte erkennen müssen (§ 52 Abs. 2 Satz 2 BeamtVG). Der Kläger haftet auch hinsichtlich der aufgrund der Anrechnung von Erwerbsunfähigkeitsrente nach § 55 BeamtVG eingetretenen Überzahlung gemäß § 52 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG in Verbindung mit § 8 Abs. 1 Satz 2 und § 818 Abs. 4 BGB verschärft. Die Zahlung der Versorgungsbezüge steht unter dem gesetzesimmanenten Vorbehalt der Kürzung wegen rückwirkender Gewährung oder nachträglichen Bekanntwerdens anzurechnender anderweitiger Bezüge gemäß §§ 53 ff. BeamtVG (vgl. u.a. BVerwGE 71, 77 <81 f.>; Urteil vom 24. September 1992 BVerwG 2 C 18.91 <Buchholz 239.1 § 52 Nr. 6>).

Zwar ist wie das Berufungsgericht ebenfalls ohne Rechtsfehler ausgeführt hat in Fällen einer verschärften Haftung die Berufung auf einen Wegfall der Bereicherung nicht schlechthin ausgeschlossen (vgl. u.a. BVerwGE 95, 94 <96>; Urteil vom 15. Mai 1997 BVerwG 2 C 26.95 <Buchholz 240 § 8 Nr. 10>). Indessen sind Umstände, die den Verbrauch der zu Unrecht gezahlten Versorgungsbezüge im Sinne dieser Rechtsprechung ausnahmsweise unter Berücksichtigung des auch im öffentlichen Recht anwendbaren Grundsatzes von Treu und Glauben als gerechtfertigt erscheinen lassen könnten, nach den vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen nicht ersichtlich und vom Kläger auch nicht vorgetragen.

Gemäß § 52 Abs. 2 Satz 3 BeamtVG, der dem Wortlaut nach mit § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG und § 87 Abs. 2 Satz 3 BBG übereinstimmt, kann von der Rückforderung aus Billigkeitsgründen mit Zustimmung der obersten Dienstbehörde oder der von ihr bestimmten Stelle ganz oder teilweise abgesehen werden. Die Billigkeitsentscheidung kann darin bestehen, daß von der Rückforderung insgesamt oder teilweise endgültig abgesehen oder daß die Rückzahlung ganz oder teilweise erst zu einem späteren Zeitpunkt erfolgen soll oder daß eine Rückzahlung in Teilbeträgen (Ratenzahlung) festgesetzt wird (vgl. u.a. BVerwGE 24, 92 <103>; 28, 68 <79>; 95, 94 <97>). Eine solche Billigkeitsentscheidung, die bei Interessenlagen der vorliegenden Art von Amts wegen ergeht, hat der Beklagte jedenfalls mit dem Widerspruchsbescheid vom 9. September 1994 getroffen, als er dem Kläger auf den Rückforderungsbetrag von mehr als 112 000 DM ausdrücklich eine Ratenzahlung in Höhe von nunmehr 200 DM pro Monat eingeräumt hat.

Nach ständiger Rechtsprechung hat die Billigkeitsentscheidung die Aufgabe, eine allen Umständen des Einzelfalls gerecht werdende, für die Behörde zumutbare, für den Bereicherten tragbare Lösung zu ermöglichen, bei der auch Alter, Leistungsfähigkeit und sonstige Lebensverhältnisse des Herausgabepflichtigen eine maßgebende Rolle spielen. Sie soll der besonderen Lage des Einzelfalles Rechnung tragen, die formale Strenge des Besoldungs- und Versorgungsrechts auflockern und Ausdruck des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben sein und sich als sinnvolle Ergänzung des ohnehin von dem gleichen Grundsatz geprägten Rechts der ungerechtfertigten Bereicherung auswirken. Sie ist vor allem in Fällen der verschärften Haftung von Bedeutung. Darüber hinaus sind auch sonstige sachliche Gesichtspunkte zu beachten insbesondere die Frage, wessen Verantwortungsbereich die Überzahlung zuzuordnen ist und in welchem Maße ein Verschulden oder Mitverschulden hierfür ursächlich war. Im Rahmen der Billigkeitsentscheidung ist jedoch nicht die gesamte Rechtsbeziehung, aus welcher der Bereicherungsanspruch erwächst, nochmals unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben zu würdigen; vielmehr ist auf das konkrete Rückforderungsbegehren und vor allem auf die Modalitäten der Rückabwicklung und ihrer Auswirkungen auf die Lebensumstände des Bereicherungsschuldners abzustellen. Daher kommt es nicht entscheidend auf die Lage des Beamten in dem Zeitraum, für den die Überzahlung geleistet worden ist, sondern auf dessen Lage im Zeitpunkt der Rückabwicklung an (vgl. BVerwGE 66, 251 <255 f.> m.w.N.; Urteil vom 21. September 1989 BVerwG 2 C 68.86 <Buchholz 240 § 12 Nr. 15>; BVerwGE 95, 94 <97>).

Da eine Billigkeitsentscheidung zugunsten des Schuldners den Rückzahlungsanspruch modifiziert, beurteilt sich deren Rechtmäßigkeit nach der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung, also in der Regel des Widerspruchsbescheides. Maßgebend ist die Erkenntnislage der Behörde zu diesem Zeitpunkt. Auch der gerichtlichen Überprüfung einer Billigkeitsentscheidung dürfen nur die Umstände zugrunde gelegt werden, die der Behörde aufgrund des Vorbringens des Schuldners oder nach Lage der Akten ohnehin bekannt waren. Eine darüber hinausgehende Aufklärungspflicht besteht nicht.

Nach Maßgabe dieser Grundsätze kann nicht als ermessensfehlerhaft angesehen werden, daß der Beklagte als Billigkeitsentscheidung die Rückzahlung in Raten von monatlich 200 DM angeordnet hat. Besondere Umstände, die Anlaß gegeben hätten, von einer Rückzahlung zunächst oder endgültig teilweise oder vollständig abzusehen, waren zum Zeitpunkt der Entscheidung über den Widerspruch nicht ersichtlich.

Nach der Erkenntnislage zum Zeitpunkt der Festsetzung der Ratenzahlungen war der Beklagte nicht gehalten, die Rückforderungssumme insgesamt um die Differenz zwischen den überzahlten Brutto- und Nettobezügen zu kürzen. Dies bliebe vielmehr einer späteren Änderung des Rückforderungsbescheides überlassen, weil die Entscheidung, ob der vorrangige steuerrechtliche Ausgleich für die bereits versteuerten Überzahlungen gelingt, erst in der Zukunft getroffen werden konnte. Erst danach hätte die Behörde gemäß § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG das Verwaltungsverfahren auf Antrag wiederaufzugreifen und den Rückforderungsbescheid gegebenenfalls zu ändern, weil sich nachträglich die Sach- oder Rechtslage zugunsten des Rückzahlungspflichtigen geändert hätte.

Eine Beschränkung der Rückzahlungsraten auf den pfändbaren Teil der Versorgungsbezüge war aus Gründen der Billigkeit nicht geboten. Das zwingende Verbot des § 51 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG, wonach der Dienstherr gegenüber Ansprüchen auf Versorgungsbezüge ein Aufrechnungs- und Zurückbehaltungsrecht nur in Höhe des pfändbaren Teils der Versorgungsbezüge geltend machen kann, betrifft die Durchsetzung der Rückforderung und läßt den Rückzahlungsanspruch unberührt. Zudem wird der Dienstherr die finanzielle Leistungsfähigkeit des Versorgungsempfängers nach dessen Einkommens- und Vermögensverhältnissen nicht zuverlässig auf Dauer bestimmen können. Gleichwohl ist der Kläger gemäß § 51 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG hinreichend geschützt, weil das Aufrechnungsverbot unabhängig von der festgesetzten Ratenhöhe stets zu seinen Gunsten beachtet werden muß und bei jeglicher rechtserheblicher Veränderung eine Anpassung der aufrechenbaren Beträge fordert. Eine Änderung des Ratenzahlungen anordnenden Rückforderungsbescheides zugunsten des Versorgungsempfängers ist aus diesem Grunde nicht erforderlich.

Die vom Kläger angeführten "Pfändungen" eines Teils seiner Ansprüche auf Versorgungsbezüge durch Dritte rechtfertigten ebenfalls keine abweichende Bemessung der Rückzahlungsraten. Die Pfändungs- und Überweisungsbeschlüsse lassen grundsätzlich den Bestand und die Fälligkeit des Anspruches auf Rückzahlung überzahlter Versorgungsbezüge unberührt. Besondere Umstände, die die Verbindlichkeiten des Klägers gegenüber Dritten betreffen und für die Billigkeitsentscheidung des Beklagten bedeutsam sein könnten, hat der Kläger nicht geltend gemacht. Inwieweit der Beklagte als Drittschuldner mit seinem Anspruch auf Rückzahlung gegen den gepfändeten Anspruch auf Ruhegehalt aufrechnen kann, beurteilt sich nach den entsprechend anwendbaren Vorschriften des bürgerlichen Rechts (vgl. BGH, Urteil vom 22. November 1979 VII ZR 322/78 <NJW 1980, 584 f.> m.w.N.). Einer weiteren Vertiefung bedarf es im vorliegenden Anfechtungsstreit nicht.

Die Höhe des Rückforderungsbetrages gebot ebenfalls keine weitergehende Billigkeitsentscheidung. Der langdauernde Tilgungszeitraum von voraussichtlich mehreren Jahrzehnten beruht zum einen auf dem Umfang der Überzahlungen und zum andern auch und gerade darauf, daß auf die gegenwärtige Einkommens- und Vermögenssituation des Klägers Rücksicht genommen worden ist.

Schließlich läßt der Umstand, daß der Kläger mit seiner Ehefrau und deren Kindern bei Erlaß der angegriffenen Bescheide in Haushaltsgemeinschaft zusammengelebt und zum Unterhalt der Kinder tatsächlich beigetragen haben mag, die getroffene Billigkeitsentscheidung nicht als ermessensfehlerhaft erscheinen. Die Kinder der Ehefrau hatten und haben keine Unterhaltsansprüche gegen den Kläger (§ 1601 BGB). Auch hinsichtlich der familienbezogenen Verhältnisse hat der Kläger im Verwaltungsverfahren keine weiteren Umstände vorgetragen, die dem Beklagten Veranlassung gegeben hätten, eine andere Billigkeitsentscheidung zu treffen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 112 763 DM festgesetzt (§ 13 Abs. 2 GKG).

Ende der Entscheidung