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Beginn der Entscheidung

Gericht: Bundesverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 11.03.1999
Aktenzeichen: BVerwG 2 C 24.98
Rechtsgebiete: BBesG, 2. BesÜV, BRRG, RPflG, GG


Vorschriften:

BBesG § 73
2. BesÜV § 1
2. BesÜV § 2
2. BesÜV § 4 Fassung 1993/1997
BRRG § 4 Abs. 1
BRRG § 13
BRRG § 14
RPflG § 2
GG Art. 3 Abs. 1 und 3
GG Art. 33 Abs. 5
GG Art. 80 Abs. 1
Leitsätze:

Der in § 4 Abs. 1 Satz 1 2. BesÜV a.F. verwandte Begriff "Befähigungsvoraussetzungen" umfaßt auch die dienstrechtlich geforderten Vorbildungsvoraussetzungen (wie BVerwGE 101, 116).

Eine Befähigungsvoraussetzung für die Tätigkeit als Rechtspfleger im gehobenen Justizdienst ist der zum Hochschulstudium berechtigende Schulabschluß.

Ob der Beamte, Richter oder Soldat die Befähigungsvoraussetzungen "im bisherigen Bundesgebiet" erworben hat, ist ortsbezogen zu beurteilen.

Die Zuschußregelung des § 4 Abs. 1 Satz 1 2. BesÜV a.F. ist mit höherrangigem Recht vereinbar (wie BVerwGE 101, 116).

Urteil des 2. Senats vom 11. März 1999 - BVerwG 2 C 24.98 -

I. VG Magdeburg vom 22.08.1996 - Az.: VG A 8 K 130/96 - II. OVG Magdeburg vom 30.07.1997 - Az.: OVG A 3 S 285/96 -


BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 2 C 24.98 OVG A 3 S 285/96

Verkündet am 11. März 1999

Pompe Justizamtsinspektor als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 11. März 1999 durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Silberkuhl, Dawin, Dr. Kugele, Dr. Bayer und Büge

für Recht erkannt:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 30. Juli 1997 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe:

I.

Der im Jahre 1971 in Magdeburg geborene Kläger legte im April/Mai 1989 das Abitur an der Erweiterten Oberschule H. ab. Nach dem Wehrdienst wurde er aufgrund eines mit dem Land Sachsen-Anhalt geschlossenen Berufsausbildungs(anwärter-)vertrages ab Februar 1991 zur Ausbildung als Rechtspfleger an die Niedersächsische Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege in Hildesheim entsandt. Im November 1991 ernannte ihn das Ministerium der Justiz des Landes Sachsen-Anhalt unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf zum Rechtspflegeranwärter. Im April 1994 bestand er die Rechtspflegerprüfung vor dem Prüfungsamt für die Rechtspflegerprüfung beim Niedersächsischen Justizministerium. Fünf Tage später ernannte ihn der Präsident des Oberlandesgerichts Naumburg im Namen des Landes Sachsen-Anhalt unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zum Justizinspektor z.A. Auf eigenen Antrag wurde der Kläger mit Wirkung vom 7. Oktober 1995 aus dem Beamtenverhältnis auf Probe entlassen.

Nach seiner Ernennung zum Justizinspektor erhielt der Kläger Dienstbezüge in Höhe von zunächst 80 v.H. der Dienstbezüge nach der Besoldungsgruppe A 9. Seinen Antrag, ihm ab dem Zeitpunkt der Ernennung zum Beamten auf Probe einen ruhegehaltfähigen Zuschuß zu gewähren, lehnte der Beklagte ab und wies den Widerspruch des Klägers zurück.

Die Klage auf Gewährung eines ruhegehaltfähigen Zuschusses nach § 4 Abs. 1 2. BesÜV für die Zeit vom 18. April 1994 bis zum 6. Oktober 1995 hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Die Berufung hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt:

Beamten, die im Beitrittsgebiet in das Beamtenverhältnis auf Widerruf berufen worden seien und in dieser Rechtsstellung den Vorbereitungsdienst sowie die Laufbahnprüfung im bisherigen Bundesgebiet absolviert hätten, stehe der Zuschuß nicht zu. Zu den Befähigungsvoraussetzungen im Sinne des § 4 Abs. 1 2. BesÜV gehörten jedenfalls der Vorbereitungsdienst und die Laufbahnprüfung. Diese Befähigungsvoraussetzungen habe der Kläger nicht im bisherigen Bundesgebiet erworben, weil er den Vorbereitungsdienst in einem Beamtenverhältnis auf Widerruf bei einem Dienstherrn im Beitrittsgebiet absolviert habe. Der örtliche Bezugspunkt für den Erwerb der Befähigungsvoraussetzungen sei damit das Beitrittsgebiet.

Diese Auslegung ergebe sich aus dem Wortlaut und werde durch rechtssystematische Erwägungen gestützt. Bei Beamten, die zum Zwecke des Erwerbs der laufbahnrechtlichen Befähigungsvoraussetzungen bereits von einem Dienstherrn im Beitrittsgebiet in das Beamtenverhältnis auf Widerruf berufen worden seien und die ihren Lebensmittelpunkt im Beitrittsgebiet hätten, bedürfe es im Hinblick auf ihre Herkunft aus den neuen Bundesländern und die Aufnahme des Dienstes bei einem dortigen Dienstherrn regelmäßig nicht der Förderung der Bereitschaft zur Aufnahme einer dienstlichen Tätigkeit im Beitrittsgebiet. Das Beamtenverhältnis auf Widerruf werde nach Ablegen der Laufbahnprüfung auch ohne eine erneute Bewerbung des Beamten in ein Beamtenverhältnis auf Probe umgewandelt, so daß sich das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis faktisch als Einheit darstelle. Die Tätigkeit des Gesetz- und Verordnungsgebers nach Inkrafttreten der Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung lasse ebenfalls den Schluß zu, daß die vom Beklagten auf der Grundlage der bisherigen Verwaltungspraxis getroffene Entscheidung seinen Absichten entspreche.

Die Regelung des § 4 Abs. 1 2. BesÜV sei sowohl insgesamt als auch hinsichtlich des Personenkreises, dem der Kläger angehöre, mit höherrangigem Recht vereinbar.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Senat zugelassene Revision eingelegt, mit der er beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 30. Juli 1997 und den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 22. August 1996 sowie die Bescheide des Beklagten vom 3. Januar 1995 und vom 26. Februar 1996 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger für die Zeit vom 18. April 1994 bis 6. Oktober 1995 einen Zuschuß nach § 4 der 2. BesÜV zu gewähren.

Er rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht teilt die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts.

II.

Die Revision des Klägers ist unbegründet. Das Oberverwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht die Berufung des Klägers gegen den die Klage abweisenden Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts zurückgewiesen. Der Kläger hat keinen Anspruch auf den begehrten ruhegehaltfähigen Zuschuß zur Ergänzung der Dienstbezüge gemäß § 4 Abs. 1 der Zweiten Verordnung über besoldungsrechtliche Übergangsregelungen nach Herstellung der Einheit Deutschlands (Zweite Besoldungs-Übergangsverordnung - 2. BesÜV), in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juni 1993 (BGBl I S. 778) und mit (Rück-)Wirkung ab dem 1. Juli 1991 ergänzt durch Art. 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung von Vorschriften der Lehrerbesoldung vom 23. August 1994 (BGBl I S. 2186), weil er nicht sämtliche Befähigungsvoraussetzungen für die Laufbahn des gehobenen Justizdienstes im bisherigen Bundesgebiet erworben hat.

Gemäß §§ 1 und 2 Abs. 1 2. BesÜV erhalten Beamte, Richter und Soldaten, die von ihrer erstmaligen Ernennung an im Beitrittsgebiet verwendet werden, abgesenkte Dienstbezüge; dies gilt auch, wenn eine frühere Ernennung keinen Anspruch auf Dienstbezüge begründet hat. Der Kläger unterfällt dieser Regelung, weil er seit seiner Ernennung zum Inspektor unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe im Beitrittsgebiet verwendet worden ist und ihm nach seiner früheren Ernennung zum Rechtspflegeranwärter unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf keine Dienstbezüge, sondern nur sonstige Bezüge (§ 59 Abs. 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 3 Nr. 1 BBesG) gezahlt worden sind.

Von dem Grundsatz der abgesenkten Besoldung bei Verwendung im Beitrittsgebiet nach erstmaliger Ernennung nimmt § 4 Abs. 1 Satz 1 2. BesÜV a.F. Beamte, Richter und Soldaten aus, die aufgrund der im bisherigen Bundesgebiet erworbenen Befähigungsvoraussetzungen ernannt werden. Diese erhalten einen ruhegehaltfähigen Zuschuß in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen den Bezügen nach § 2 2. BesÜV und den bei gleichem Amt für das bisherige Bundesgebiet geltenden Dienstbezügen, so daß sie im Ergebnis besoldet werden wie Beamte, Richter und Soldaten gleichen Amtes, die im bisherigen Bundesgebiet verwendet werden. Die Anreizfunktion dieser Ausnahmeregelung bezieht und beschränkt sich auf Personen, die sämtliche Befähigungsvoraussetzungen im bisherigen Bundesgebiet erworben haben.

Wie der Senat bereits in dem Urteil vom 25. April 1996 BVerwG 2 C 27.95 (BVerwGE 101, 116 <118>) ausgeführt hat, ist der in § 4 Abs. 1 Satz 1 2. BesÜV a.F. verwandte Begriff "Befähigungsvoraussetzungen" weiter als derjenige der "Befähigung". Er umfaßt auch die dienstrechtlich für diesen Befähigungserwerb geforderten Vor- und Ausbildungsvoraussetzungen. Nach dem Wortlaut, der Systematik, dem Sinn und Zweck sowie der historischen Auslegung des § 4 Abs. 1 Satz 1 2. BesÜV a.F. müssen der nach dem Laufbahnrecht für die jeweilige Laufbahn erforderliche Vorbildungsabschluß, der Vorbereitungsdienst im laufbahnrechtlichen Rahmen und soweit vorgeschrieben - die Laufbahnprüfung im bisherigen Bundesgebiet absolviert worden sein.

Sinn und Zweck des § 4 2. BesÜV alter und neuer Fassung (vgl. Art. 1 Nr. 1 Vierte Besoldungsübergangs Änderungsverordnung vom 17. November 1997 <BGBl I S. 2713>) bestehen darin, die Bereitschaft von Fachkräften aus dem bisherigen Bundesgebiet zu einer Tätigkeit in der öffentlichen Verwaltung, der Rechtspflege und der Bundeswehr im Beitrittsgebiet zu fördern (vgl. BRDrucks 215/91 S. 22, 26; BVerwGE 101, 116 <119>). Die Vorschrift enthält sich jeglicher Bewertung der Qualität von Ausbildungen, von Vorbildungs- und Ausbildungsabschlüssen sowie der Eignung, Leistung und fachlicher Befähigung des begünstigten Personenkreises. Insbesondere knüpft § 4 Abs. 1 2. BesÜV a.F. nicht an etwaige Unterschiede der Vor- und Ausbildung im bisherigen Bundesgebiet und im Beitrittsgebiet. Deren Gleichwertigkeit wird nach Bundesrecht ohne weiteres vorausgesetzt (vgl. §§ 13 ff., 122 BRRG, § 5 DRiG, §§ 39, 40 SG). Vielmehr hat der Zuschuß gemäß § 4 2. BesÜV ausschließlich mobilitätsfördernden Charakter. Angesichts des erheblichen Mangels an Personal mit fachlicher Befähigung im Sinne der seit dem 3. Oktober 1990 auch im Beitrittsgebiet geltenden allgemeinen dienstrechtlichen Bestimmungen sollten auch diejenigen zu einer dauerhaften Verwendung im Beitrittsgebiet motiviert werden, die eine den gesetzlichen Anforderungen entsprechende Ausbildung erfolgreich absolviert hatten und die nach ihrer durch Merkmale der Ausbildung geprägten Biographie bisher keine persönlichen Bindungen an das Gebiet der ehemaligen DDR aufwiesen.

Die Auffassung des Berufungsgerichts, der Kläger habe den Vorbereitungsdienst und die Laufbahnprüfung als Befähigungsvoraussetzungen nicht im bisherigen Bundesgebiet erworben, weil er den Vorbereitungsdienst in einem Beamtenverhältnis auf Widerruf mit einem Dienstherrn im Beitrittsgebiet absolviert habe, steht nicht im Einklang mit revisiblem Recht. Ob der Beamte, Richter oder Soldat die Befähigungsvoraussetzungen "im bisherigen Bundesgebiet" erworben hat, ist ausschließlich ortsbezogen zu beurteilen.

Bereits der Wortlaut des § 4 Abs. 1 Satz 1 2. BesÜV a.F. ist eindeutig und läßt eine Einschränkung durch die vom Berufungsgericht als weiteres Tatbestandsmerkmal angenommene Beziehung eines Beamten zu einem Dienstherrn mit beschränkter Gebietshoheit nicht zu. Der Begriff "bisheriges Bundesgebiet" ist ebenso wie der Begriff "Ausland" in § 4 2. BesÜV im geographischen Sinne zu verstehen. Mithin kommt es maßgeblich darauf an, ob der Beamte, Richter oder Soldat die als Befähigungsvoraussetzungen bestimmten Ausbildungen und Prüfungen an einem Ort im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland außerhalb der Grenzen der in Art. 3 EV genannten Länder und Landesteile absolviert hat.

Diese vom Wortlaut vorgegebene ortsbezogene Betrachtungsweise liegt auch der Systematik der Zweiten Besoldungs-Über-gangsverordnung zugrunde. §§ 1 und 2 2. BesÜV stellen darauf ab, ob der Beamte, Richter oder Soldat in dem in Art. 3 EV genannten Gebiet (Beitrittsgebiet) verwendet wird. Danach entscheidet der Ort der Verwendung, also der dienstlichen Tätigkeit (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. August 1995 - BVerwG 2 C 29.94 - <Buchholz 240 § 13 Nr. 2>), nicht hingegen der dienstrechtliche Bezug zu einer Behörde oder zu einem Dienstherrn mit Gebietshoheit darüber, ob ein Anspruch auf Dienstbezüge nach den allgemeinen besoldungsrechtlichen Vorschriften oder nach den Modifizierungen der Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung besteht. § 4 folgt diesem Grundsatz. Es wird unterschieden zwischen den Befähigungsvoraussetzungen, die im bisherigen Bundesgebiet, im Ausland oder im Beitrittsgebiet erworben worden sind.

Zudem läßt es die gebotene einheitliche Auslegung des § 4 2. BesÜV nicht zu, auf den örtlichen Bezug eines Dienstverhältnisses abzustellen. Die Vorschrift gilt potentiell für alle Beamten, Richter oder Soldaten. Sie erfaßt sämtliche Befähigungsvoraussetzungen ohne Rücksicht darauf, ob diese überhaupt im Rahmen eines Beamten- oder sonstigen Dienstverhältnisses erworben werden (z.B. Studium an einer wissenschaftlichen Hochschule; vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 1996 <a.a.O.>). Hinsichtlich der Befähigungsanforderungen, die außerhalb eines Dienstverhältnisses erfüllt werden, fehlt es von vornherein an dem Bezug zu einem Dienstherrn. Selbst wenn die Befähigungsvoraussetzungen innerhalb eines Dienstverhältnisses erworben worden sind, können die Dienstherren nicht generell danach unterschieden werden, daß sie territorial auf das bisherige Bundesgebiet oder das Beitrittsgebiet begrenzt sind. Dieses Kriterium versagt, wenn der Dienstherr keine Gebietskörperschaft ist oder wenn sich - wie der Bund oder das Land Berlin - seine Gebietshoheit sowohl auf das bisherige Bundesgebiet als auch auf das Beitrittsgebiet erstreckt.

Gleichwohl erweist sich das Urteil des Oberverwaltungsgerichts aus anderen Gründen als richtig, so daß die Revision zurückzuweisen ist (§ 144 Abs. 4 VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch auf den begehrten Zuschuß nach § 4 Abs. 1 Satz 1 2. BesÜV a.F., weil er das Abitur, das als Vorbildungsabschluß Befähigungsvoraussetzung für die Laufbahn des gehobenen Justizdienstes ist, nicht im bisherigen Bundesgebiet abgelegt hat.

Der Begriff der "Befähigungsvoraussetzungen" wird konkretisiert im Beamtenrecht. Er umfaßt sämtliche Anforderungen, die nach den laufbahnrechtlichen Bestimmungen für die Ernennung erfüllt sein müssen (vgl. § 4 Abs. 1 Nr. 3 BRRG). Dazu gehört als "Vorbildung" eines Beamten wie dem Kläger mit der Laufbahnbefähigung für den gehobenen Dienst auch der allgemeinbildende Schulabschluß.

Nach der Grundsatzregelung des § 13 Abs. 1 BRRG werden für die Zulassung zu den Laufbahnen die Bildungsgänge und ihre Abschlüsse den Laufbahnen in Übereinstimmung mit dem beamtenrechtlichen Grundsatz der funktionsbezogenen Bewertung zugeordnet. Die besondere Bedeutung des Vorbildungsniveaus für die Zulassung zu den einzelnen Laufbahnen unterstreicht § 13 Abs. 2 und Abs. 3 BRRG, die insoweit Mindeststandards vorgeben und darüber hinaus Regelungen zur Herstellung der Gleichwertigkeit der Bildungsvoraussetzungen enthalten. Gemäß § 13 Abs. 3 Satz 2 BRRG müssen die Bildungsvoraussetzungen geeignet sein, in Verbindung mit der für die Laufbahn vorgeschriebenen berufspraktischen Ausbildung oder Tätigkeit die Anforderungen der Befähigung für die Laufbahn zu erfüllen. Danach kommt auch dem allgemeinbildenden Schulabschluß unmittelbar laufbahnrechtliche Bedeutung zu.

Diesen weiten Begriff der "Befähigungsvoraussetzungen" hat § 4 Abs. 1 Satz 1 2. BesÜV a.F. übernommen. Schon dem Wortlaut nach ergeben sich keine Einschränkungen in qualitativer oder quantitativer Hinsicht. Danach müssen sämtliche Befähigungsvoraussetzungen, die gesetzlich für den Zugang zu einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis vorgeschrieben sind, im bisherigen Bundesgebiet - oder im Ausland - erworben sein. Die Vorschrift differenziert auch nicht danach, ob es sich um einen allgemeinbildenden Schulabschluß oder ob es sich um eine fachbezogene Qualifizierung handelt. Auf etwaige Unterschiede der Schulbildung kommt es ebensowenig an wie auf etwa unterschiedliche Gestaltungen von Vorbereitungsdienst und Abschlußprüfung je nachdem, ob sie im Beitrittsgebiet oder im bisherigen Bundesgebiet absolviert worden sind. Für dieses Ergebnis sprechen zudem der Ausnahmecharakter sowie die Intention des § 4 2. BesÜV, für eine Übergangszeit die Mobilität von "Erstbewerbern" zu fördern.

In Übereinstimmung mit § 14 Abs. 2 und Abs. 3 BRRG schreibt § 2 Abs. 1 RPflG vor, daß mit den Aufgaben eines Rechtspflegers ein Beamter des Justizdienstes betraut werden kann, der einen Vorbereitungsdienst von drei Jahren abgeleistet und die Rechtspflegerprüfung bestanden hat. Als Vorbildung fordert § 2 Abs. 2 Satz 1 RPflG - insoweit in Übereinstimmung mit § 13 Abs. 2 Nr. 3 BRRG - darüber hinaus eine zum Hochschulstudium berechtigende Schulbildung oder einen als gleichwertig anerkannten Bildungsstand. Der Kläger hat das Abitur als ein zum Hochschulstudium berechtigenden Schulabschluß in H. - also im Beitrittsgebiet - abgelegt und damit eine Befähigungsvoraussetzung für die Tätigkeit als Rechtspfleger in der Laufbahn des gehobenen Justizdienstes außerhalb des bisherigen Bundesgebietes erworben. Danach sind die Anforderungen des § 4 Abs. 1 Satz 1 2. BesÜV a.F. nicht erfüllt.

Wie der Senat bereits in dem Urteil vom 25. April 1996 (a.a.O.) im einzelnen dargelegt hat, ist die Regelung des § 4 Abs. 1 Satz 1 2. BesÜV a.F. mit § 73 BBesG, Art. 80 Abs. 1, Art. 33 Abs. 5 und Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

Entgegen der Auffassung der Revision verstößt § 4 Abs. 1 Satz 1 2. BesÜV a.F. auch nicht gegen das Differenzierungsverbot des Art. 3 Abs. 3 GG. Die Zuschußgewährung knüpft nicht an die Abstammung, Heimat oder Herkunft, derentwegen niemand benachteiligt werden darf. Mit der typisierenden Zuschußregelung sollte ein zielgerichteter Anreiz geschaffen werden, um dem dringenden Bedarf in den neuen Ländern an Fachkräften aus dem bisherigen Bundesgebiet, d.h. solchen Erstbewerbern, die dort ihre Befähigungsvoraussetzungen erworben haben, zu entsprechen und so die Personalgewinnung noch mehr als zuvor zu unterstützen. Dieses auf die Mobilität abstellende Differenzierungsmerkmal schließt der Katalog des Art. 3 Abs. 3 GG nicht aus. Eine solche Mobilität wird im übrigen besoldungsrechtlich ebenfalls honoriert, wenn ein Beamter, Richter oder Soldat, der die Befähigungsvoraussetzungen im Beitrittsgebiet erworben hat, im bisherigen Bundesgebiet dauerhaft verwendet wird mit der Folge, daß die Zweite Besoldungs-Übergangsverordnung keine Anwendung findet.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerde- und das Revisionsverfahren auf je 11 137 DM festgesetzt (§ 17 Abs. 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG).

Ende der Entscheidung


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