Judicialis Rechtsprechung

1. Mit der Zuweisung von Beamten der früheren Bundeseisenbahnen an die Deutsche Bahn AG ist ein Dienstherrnwechsel nicht verbunden.

2. Passivlegitimiert für Klagen von Beamten gegen dienstliche Beurteilungen durch die Deutsche Bahn AG ist das Bundeseisenbahnvermögen.

3. §§ 40, 41 BLV können durch Beurteilungsrichtlinien der Deutschen Bahn AG modifiziert werden.

4. Im Widerspruchsverfahren hat der Präsident des Bundeseisenbahnvermögens eine von der Deutschen Bahn AG über einen Beamten erstellte dienstliche Beurteilung in vollem Umfang zu überprüfen.

Urteil des 2. Senats vom 11. Februar 1999 - BVerwG 2 C 28.98 -

I. VG Düsseldorf vom 06.05.1998 - Az.: VG 10 K 1553/97 -

BVerwG 2 C 28.98 VG 10 K 1553/97

Verkündet am 11. Februar 1999

Röder Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 11. Februar 1999 durch die Vizepräsidentin des Bundesverwaltungsgerichts Dr. Franke und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Silberkuhl, Dawin, Dr. Kugele und Dr. Bayer

für Recht erkannt:

Auf die Revision des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 6. Mai 1998 geändert und wie folgt neu gefaßt:

Der Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 6. März 1997 wird aufgehoben.

Der Beklagte wird verpflichtet, über den Widerspruch des Klägers neu zu entscheiden.

Im übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die weitergehende Revision wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Parteien je zur Hälfte.

Gründe:

I.

Der Kläger trat 1971 in den Dienst der früheren Deutschen Bundesbahn und ist seit 1978 Beamter auf Lebenszeit. Nach Gründung der Deutschen Bahn AG war er dort im Geschäftsbereich Bahnbau als Lagerverwalter tätig.

Am 8. Juli 1996 wurde er nach der Konzernrichtlinie "Mitarbeiter beurteilen" der Deutschen Bahn AG, die als Gesamtbetriebsvereinbarung zwischen dem Vorstand und dem Gesamtbetriebsrat abgeschlossen worden ist, von seinem Vorgesetzten und nächsthöherem Vorgesetzten bei der Deutschen Bahn AG dienstlich beurteilt. Die Einzelmerkmale "Arbeitsqualität", "Arbeitsquantität", "Fachkenntnisse", "wirtschaftliches Denken und Handeln", "Zusammenarbeit" sowie "soziales Handeln" wurden fünfmal mit zwölf und einmal mit acht bei jeweils maximal erreichbaren sechzehn Punkten bewertet. Die erreichte Gesamtpunktzahl von 68 wurde in der Beurteilung abschließend als "Gesamturteil" ausdrücklich vermerkt.

In seinem Widerspruch beanstandete der Kläger die im Vergleich zu seiner letzten dienstlichen Beurteilung schlechtere Bewertung. Er führte das Ergebnis auf Voreingenommenheit der Beurteiler zurück, weil er diesen gegenüber einmal Personaleinsparungen kritisiert habe.

Mit Bescheid vom 6. März 1997 wies der Präsident des Bundeseisenbahnvermögens den Widerspruch zurück. Er führte aus, bei einer rechtlichen Überprüfung, wie sie ihm gegen dienstliche Beurteilungen der bei der Deutschen Bahn AG beschäftigten Beamten lediglich zustehe, lasse sich kein dem Beurteiler unterlaufener Rechtsverstoß feststellen.

Das Verwaltungsgericht hat das Bundeseisenbahnvermögen verpflichtet, dem Kläger auf die Beurteilungsrunde 1996 bezogen eine erneute Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erteilen. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt:

Die Klage müsse gegen das Bundeseisenbahnvermögen gerichtet werden. Nach Art. 1 § 3 Abs. 2 Nr. 3 des Eisenbahnneuordnungsgesetzes ENeuOG - verwalte das Bundeseisenbahnvermögen das Personal, welches der Deutschen Bahn AG zugewiesen ist. Nach § 12 Abs. 4 des Deutsche Bahn Gründungsgesetzes DBGrG - blieben die Rechtsstellung der zugewiesenen Beamten sowie die Gesamtverantwortung des Dienstherrn gewahrt. Der Deutschen Bahn AG seien lediglich bestimmte beamtenrechtliche Funktionen zur Ausübung übertragen. Danach sei die Deutsche Bahn AG kein auch nur partiell - Beliehener, sondern eine Art Verrichtungs- oder Erfüllungsgehilfe des Bundeseisenbahnvermögens, bei dem die zur Ausübung an die Deutsche Bahn AG überlassenen Befugnisse materiell angesiedelt seien.

Die Klage sei auch begründet. Die Konzernrichtlinie "Mitarbeiter beurteilen" stehe nicht mit §§ 40, 41 BLV in Einklang. Denn nach der Konzernrichtlinie seien andere als die in § 41 Abs. 1 BLV genannten Persönlichkeitsmerkmale zu beurteilen. Ferner sei die durch Addition der Bewertungspunkte errechnete Gesamtpunktzahl kein abschließendes Gesamturteil.

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Sprungrevision beantragt der Beklagte,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Er trägt vor: Die Deutsche Bahn AG sei mit zahlreichen Dienstherrnbefugnissen einschließlich der dienstlichen Beurteilung der bei ihr beschäftigten Beamten beliehen, folglich habe sie den Anspruch des Beamten auf rechtsfehlerfreie Beurteilung zu erfüllen und prozessual für die dienstliche Beurteilung einzustehen. Die Beurteilung des Klägers sei in der Sache nicht zu beanstanden.

Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision des Beklagten ist teilweise begründet.

Im Ergebnis zutreffend nimmt das Verwaltungsgericht an, daß der Beklagte im Streit um die dienstliche Beurteilung vom 8. Juli 1996 passivlegitimiert ist (1.). Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts ist diese Beurteilung frei von Rechtsfehlern. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erstellung einer neuen Beurteilung für die Beurteilungsrunde 1996 (2.). Der Widerspruchsbescheid vom 6. März 1997 leidet jedoch an dem Rechtsfehler, daß die Widerspruchsbehörde die ihr zustehende Beurteilungsermächtigung nicht ausgeübt hat (3.).

1. Mit dem Bundeseisenbahnvermögen ist der Klagegegner bezeichnet, gegen den das Klagebegehren wirksam durchgesetzt werden kann. Gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, der als Vorschrift des 8. Abschnitts der Verwaltungsgerichtsordnung gemäß § 126 Abs. 3 Satz 1 BRRG auch für die Leistungsklage gilt, ist die Klage gegen den Bund, das Land oder die Körperschaft zu richten. Der Körperschaft gleichzustellen sind Einrichtungen, die zwar keine juristische Person, aber nach gesetzlichen Vorschriften fähig sind, am verwaltungsgerichtlichen Verfahren beteiligt zu sein. Dem Bundeseisenbahnvermögen ist die Beteiligtenfähigkeit durch Art. 1 § 4 des Gesetzes zur Neuordnung des Eisenbahnwesens (Eisenbahnneuordnungsgesetz - ENeuOG) vom 27. Dezember 1993 (BGBl I S. 2378) verliehen. Nach dieser Bestimmung kann das Bundeseisenbahnvermögen im Rechtsverkehr unter seinem Namen handeln, klagen und verklagt werden.

Das Bundeseisenbahnvermögen ist für den eingeklagten Anspruch auf erneute dienstliche Beurteilung passivlegitimiert. Der Anspruch, rechtsfehlerfrei dienstlich beurteilt zu werden, steht dem Kläger gegen den Bund als seinem Dienstherrn zu. Die zur Erfüllung dieses Anspruchs erforderlichen Handlungen obliegen dem Bundeseisenbahnvermögen. Denn die Erstellung einer dienstlichen Beurteilung über die der Deutschen Bahn zugewiesenen Beamten gehört zum gesetzlichen Aufgabenbereich des Gesetzes über die Gründung einer Deutschen Bahn Aktiengesellschaft <Deutsche Bahn Gründungsgesetz> der Verwaltung des der Deutschen Bahn AG nach § 12 Abs. 2 und 3 DBGrG - zugewiesenen Personals im Sinne des Art. 1 § 3 Abs. 2 Nr. 3 ENeuOG. Diese Beamten sind als unmittelbare Bundesbeamte (Art. 1 § 7 Abs. 1 ENeuOG) nach der Terminologie des Eisenbahnneuordnungsgesetzes "Beamte des Bundeseisenbahnvermögens" (vgl. z.B. Art. 1 § 10 Abs. 1 Satz 2 ENeuOG; § 12 Abs. 1 DBGrG = Art. 2 ENeuOG).

Die von der Deutschen Bahn AG erstellte dienstliche Beurteilung des Klägers ist rechtlich dem Dienstherrn zuzurechnen. Dieser trägt die Verantwortung dafür, daß die dienstliche Beurteilung fehlerfrei ist. Von dieser Verantwortung ist der Dienstherr nicht deshalb entbunden, weil der Beamte der Deutschen Bahn AG zur Dienstleistung zugewiesen und von den dortigen Vorgesetzten beurteilt worden ist. In Übereinstimmung mit dem Prinzip der "Verantwortung des Dienstherrn" nach Art. 143 a Abs. 1 Satz 3 GG bleibt der Bund Verpflichtungssubjekt für die Ansprüche seiner bei der Deutschen Bahn AG tätigen Bediensteten aus dem Beamtenverhältnis. Daran haben die Regelungen zur Neustrukturierung des Eisenbahnwesens nichts geändert.

Gemäß Art. 143 a Abs. 1 Satz 3 GG können Beamte der Bundeseisenbahnen durch Gesetz unter Wahrung ihrer Rechtsstellung und der Verantwortung des Dienstherrn einer privatrechtlich organisierten Eisenbahn des Bundes zur Dienstleistung zugewiesen werden. Damit ist eine verfassungsrechtliche Grundlage geschaffen worden, Beamte bei einem privatrechtlich verfaßten Unternehmen zu beschäftigen. Mit der Zuweisung an dieses Unternehmen bleibt der Status der Beamten jedoch unverändert. Ein Dienstherrnwechsel wird ausgeschlossen. Der Bund ist nach wie vor Dienstherr der Beamten (vgl. zu Art. 143 b GG: BVerwGE 103, 375 = <Buchholz 232 § 54 Satz 3 Nr. 7>) und als Dienstherr alleiniger Träger der Rechte und Pflichten, die durch das Beamtenverhältnis begründet werden. Eine Aufspaltung der Dienstherrneigenschaft (vgl. BVerfGE 9, 268 <286 f.>; BVerwGE 69, 303 <306> kommt danach nicht in Betracht. Die verfassungsrechtlich gewährleistete "Verantwortung des Dienstherrn" erfordert mehr als eine Rechts- oder Fachaufsicht des Bundeseisenbahnvermögens über die von der Deutschen Bahn AG in eigener Zuständigkeit zu treffenden dienstlichen Maßnahmen. Ihr materieller Gehalt gebietet es, die im Beamtenverhältnis getroffenen Maßnahmen dem Dienstherrn zuzurechnen.

Diesen Vorgaben hat der Gesetzgeber mit den Regelungen aus Anlaß der Privatisierung der bis dahin öffentlich-rechtlich organisierten Eisenbahnen Rechnung getragen. Er hat sich nicht damit begnügt, dem Dienstherrn nur die Rechtsaufsicht über die Deutsche Bahn AG zu übertragen, um die Rechtmäßigkeit der gegenüber dem Beamten zu treffenden Maßnahmen sicherzustellen (vgl. § 13 DBGrG). Trotz Eingliederung in die Betriebsorganisation der Deutschen Bahn AG verbleibt der Beamte in seiner dienstrechtlichen Beziehung zu dem Dienstherrn.

Gemäß Art. 1 § 10 Abs. 1 und 2 ENeuOG ist der Präsident des Bundeseisenbahnvermögens oberste Dienstbehörde sowie oberster Dienstvorgesetzter und Vorgesetzter aller Beamten des Bundeseisenbahnvermögens. Die herausgehobene Stellung der obersten Dienstbehörde kommt in der gesetzlichen Zuweisung zahlreicher Zuständigkeiten zum Ausdruck (vgl. z.B. § 13 Abs. 2, § 28 Nr. 3, § 41 Abs. 3, § 44 Abs. 3 BBG). Der Präsident des Bundeseisenbahnvermögens als oberste Dienstbehörde kann grundsätzlich jede beamtenrechtliche Entscheidung selbst treffen (BVerwG, Beschluß vom 21. August 1995 BVerwG 2 B 83.95 <Buchholz 237.95 § 4 Nr. 1>). Als oberste Dienstbehörde entscheidet er gemäß § 126 Abs. 3 Nr. 2 BRRG auch über Widersprüche gegen Maßnahmen aus dem Beamtenverhältnis. Darüber hinaus sind ihm als oberstem Dienstvorgesetzten die Beamten, die bei der Deutschen Bahn AG beschäftigt sind, nachgeordnet. Auch in dieser Eigenschaft obliegen ihm zahlreiche gesetzliche Zuständigkeiten (vgl. z.B. § 13 Abs. 1, § 43 Abs. 1, § 73 Abs. 1 BBG). Danach übt der Dienstherr seine Personalhoheit unmittelbar auch über die der Deutschen Bahn AG zugewiesenen Beamten aus.

Insbesondere ergibt sich nichts Gegenteiliges daraus, daß der Deutschen Bahn AG nach Gesetz und Verordnung zahlreiche beamtenrechtliche Befugnisse obliegen, die ihren sachlichen Grund in der Eingliederung der zugewiesenen Beamten in die Betriebsorganisation des Verkehrsunternehmens finden. Dazu gehört auch die Befugnis zur Erstellung einer dienstlichen Beurteilung gemäß § 16 der Verordnung über die Laufbahnen der Beamten beim Bundeseisenbahnvermögen (Eisenbahn-Lauf-bahnverordnung ELV) vom 2. Februar 1994 (BGBl I S. 193). Die Befugnisse sind der Deutschen Bahn AG zur Ausübung übertragen worden (vgl. u.a. auch § 12 Abs. 4 und 6 DBGrG). Ungeachtet der rechtlichen Qualifizierung dieser "Übertragung zur Ausübung" als verwaltungsrechtliche Beleihung (OVG Münster, so u.a. in der vom Beklagten zitierten Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Münster) ist rechtliches Zuordnungssubjekt der aufgrund der Ausübungsermächtigung getroffenen Maßnahmen der Dienstherr. Nicht anders als wenn eine Behörde des Dienstherrn gehandelt hätte, wird die Beurteilung der bei der Deutschen Bahn AG beschäftigten Beamten ihm als "dienstliche" Beurteilung zugerechnet. Das gilt auch dann, wenn der Beurteiler ein Vorgesetzter war, der nicht ebenfalls in einem Dienstverhältnis zum Dienstherrn steht. Daß der "Vorgesetzte" des Beamten selbst ein Bediensteter des Dienstherrn sein muß, ist verfassungsrechtlich nicht vorgegeben. Vielmehr können auch Personen, die nicht in beamtenrechtlichen oder arbeitsrechtlichen Rechtsbeziehungen zum Dienstherrn stehen, Vorgesetzte sein.

2. Bei Beachtung der Grenzen, die den Verwaltungsgerichten bei der Überprüfung einer dienstlichen Beurteilung als einem persönlichkeitsbedingten Werturteil des zuständigen Beurteilers nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gezogen sind (vgl. z.B. Urteil vom 27. Oktober 1988 BVerwG 2 A 2.87 - <Buchholz 232.1 § 40 Nr. 12>; vom 24. November 1994 BVerwG 2 C 21.93 - <Buchholz 232.1 § 41 Nr. 3> und vom 5. November 1998 BVerwG 2 A 3.97 - zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung vorgesehen), erweist sich die Beurteilung des Klägers als rechtmäßig. Sie steht im Einklang mit der Eisenbahn-Laufbahnverordnung, den maßgebenden Beurteilungsrichtlinien sowie, soweit anwendbar, der Bundeslaufbahnverordnung.

Nach § 1 Abs. 1 ELV gelten für die der Deutschen Bahn AG zugewiesenen Beamten die Vorschriften der Bundeslaufbahnverordnung, soweit sich aus der Eisenbahn-Laufbahnverordnung nichts anderes ergibt. Regelungen, welche die Bundeslaufbahnverordnung modifizieren, sind u.a. § 3 ELV, wonach der Leistungsgrundsatz des § 1 BLV mit der Maßgabe gilt, daß die fachliche Leistung an den Anforderungen der Deutschen Bahn AG gemessen wird, sowie § 16 Abs. 2 ELV, wonach der Vorstand und der Gesamtbetriebsrat der Deutschen Bahn AG eine Rahmenbetriebsvereinbarung "über die Grundsätze der dienstlichen Beurteilung" abschließen. Danach ist die Konzernrichtlinie "Mitarbeiter beurteilen" keine die §§ 40, 41 BLV konkretisierende Beurteilungsrichtlinie. Vielmehr ist die Deutsche Bahn AG nach § 16 Abs. 2 ELV und § 1 Nr. 18 DBAG Zuständigkeitsverordnung vom 1. Januar 1994 (BGBl I S. 53), die ihre gesetzliche Grundlage in Art. 1 § 7 Abs. 4 ENeuOG finden, ermächtigt, von §§ 40, 41 BLV abweichende Bestimmungen zu treffen.

Die genannten abweichenden Regelungen sind insoweit in der Eigenart des Eisenbahnbetriebes der Deutschen Bahn AG begründet, weil deren Aufgabe es erfordert, eine Einheitsbeurteilung von Arbeitern und Beamten, die um dieselben Dienstposten konkurrieren, zu erreichen. Daneben soll das Wirtschaftsunternehmen Bahn die für die Erfüllung seiner Aufgabe wichtigen Beurteilungskriterien und maßstäbe selbst festlegen.

Die dienstliche Beurteilung stimmt auch mit der Konzernrichtlinie überein. Beurteiler war nach 3.(4) der Konzernrichtlinie der Vorgesetzte des Klägers; der nächsthöhere Vorgesetzte hat die Beurteilung zustimmend zur Kenntnis genommen. Voreingenommenheit dieser Vorgesetzten hat der Kläger lediglich als die seiner Ansicht nach nächstliegende Erklärung für die ihn nicht zufriedenstellende Beurteilung genannt. Anhaltspunkte dafür, daß die Beurteiler tatsächlich bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilung befangen waren (vgl. zu diesem Erfordernis Urteil vom 23. April 1998 BVerwG 2 C 16.97 - m.w.N. = Buchholz 232.1 § 40 Nr. 18), hat er nicht vorgetragen.

Beurteilt worden sind die Persönlichkeitsmerkmale, die in 3.(2) der Richtlinie in Verbindung mit dem dort in Bezug genommenen "Beurteilungsbogen" aufgeführt sind. Durch die Angabe der errechneten Gesamtpunktzahl ist innerhalb des Bewertungssystems nach der Konzernrichtlinie, das allein auf der Vergabe von Punktwerten beruht, ein genügend aussagekräftiges, der Funktion einer dienstlichen Beurteilung gerechtwerdendes Gesamturteil ausgeworfen (vgl. auch Beschluß vom 31. Januar 1994 BVerwG 2 B 5.94 - <Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 16>).

3. Rechtswidrig ist jedoch der Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 6. März 1997.

Der Präsident des Bundeseisenbahnvermögens hat sich bei seiner Entscheidung über den Widerspruch nur für befugt gehalten, eine Rechtmäßigkeitskontrolle durchzuführen, und die dienstliche Beurteilung des Klägers auch nur auf Rechtsfehler überprüft, nicht hingegen in Wahrnehmung der auch ihm zustehenden Beurteilungsermächtigung den Beurteilungsvorgang eigenständig vollzogen. Die Widerspruchsbehörde hat jedoch gemäß § 68 Abs. 1 VwGO grundsätzlich die gleiche Entscheidungsbefugnis wie die Erstbehörde; sie ist nicht wie die Gerichte - auf eine Rechtskontrolle beschränkt (BVerwGE 57, 130 ff., 145; Urteile vom 17. Mai 1979 BVerwG 2 C 4.78 - <Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 14>, vom 9. Mai 1985 BVerwG 2 C 5.83 - <Buchholz 310 § 79 VwGO Nr. 22>).

Der Präsident des Bundeseisenbahnvermögens war der umfassenden Prüfung auch nicht aufgrund der §§ 1 Nr. 18 Deutsche Bahn AG-Zuständigkeitsverordnung DB AG ZustV -, §§ 3, 16 ELV und § 13 DBGrG enthoben, die er dafür im Widerspruchsbescheid angeführt hat. Die genannten Vorschriften sind keine Gesetze im Sinne des § 68 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO, die eine Beschränkung des Prüfungsumfangs des Präsidenten des Bundeseisenbahnvermögens in seiner Funktion als Widerspruchsbehörde anordnen (vgl. dazu BVerwGE 52, 33 ff., 40/41; BVerwGE 57, 130 <147>; Urteil vom 17. Mai 1979 BVerwG 2 C 4.78 - <a.a.O. S. 6>). Eine Einschränkung der Befugnisse der obersten Dienstbehörde bei der Prüfung von Widersprüchen der der Deutschen Bahn AG zugewiesenen Beamten verbietet sich schon im Hinblick darauf, daß deren Rechtsstellung gemäß Art. 143 a Abs. 1 Satz 3 GG gewahrt bleibt.

Der Widerspruchsbescheid leidet daher an dem Mangel, daß das Bundeseisenbahnvermögen seine Überprüfungskompetenz nicht ausgeschöpft hat. Auf diesem Fehler beruht der Widerspruchsbescheid; er ist deshalb aufzuheben (BVerwGE 57, 130 <148>), so daß erneut über den Widerspruch des Klägers zu entscheiden ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO.

Beschluß

Der Streitwert wird für das Revisionsverfahren auf 8 000 DM festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 2 GKG).

Ende der Entscheidung