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Die Entscheidung der Widerspruchsbehörde, die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts im Widerspruchsverfahren sei notwendig gewesen, entfaltet nur Rechtswirkungen, wenn die Widerspruchsbehörde dem anwaltlich vertretenen Beteiligten dem Grunde nach einen Anspruch auf Erstattung seiner notwendigen Aufwendungen zuerkennt.

Art. 80 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG räumt dem Widerspruchsführer, dessen im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses erhobener Widerspruch erfolglos geblieben ist, keinen Anspruch auf Erstattung seiner notwendigen Aufwendungen ein.

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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 2 C 29.06

Verkündet am 15. November 2007

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 15. November 2007 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Albers, die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kugele, Groepper, Dr. Heitz und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen

für Recht erkannt:

Tenor:

Der Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 21. Juli 2006 wird aufgehoben. Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 21. Januar 2003 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens.

Gründe:

I

Der Kläger, der 1988 als Fachhochschulprofessor in den Ruhestand trat, erhält seit 1991 eine Betriebsrente, die zunächst nicht auf die Versorgungsbezüge angerechnet wurde. Durch Bescheide vom 14. und 28. Dezember 1999 setzte die Bezirksfinanzdirektion München (BFD) die Versorgungsbezüge nach Anrechnung der Betriebsrente niedriger fest und forderte den seit 1991 überzahlten Betrag von insgesamt rund 129 000 DM zurück. Die Widersprüche des Klägers gegen diese Bescheide wies die BFD zurück. Der Widerspruchsbescheid vom 20. Juni 2001 enthielt folgende Kostenentscheidung:

"Kosten für den Widerspruchsbescheid werden nicht erhoben. Die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts bereits im Vorverfahren wird als notwendig anerkannt."

Aufgrund des Antrags des Klägers auf Erstattung seiner Rechtsanwaltskosten änderte die BFD diesen Ausspruch durch Bescheid vom 20. November 2001 wie folgt:

"Die Kosten des Widerspruchsverfahrens trägt der Widerspruchsführer. Die bisherigen Sätze 1 und 2 werden Sätze 2 und 3."

Die Klage mit dem Ziel, den Beklagten als Rechtsträger der BFD zu verpflichten, die Kosten des Verfahrens über die Widersprüche des Klägers zu tragen und dessen Rechtsanwaltskosten von 2 071,46 € zu erstatten, hatte in der Berufungsinstanz hinsichtlich des Erstattungsantrags Erfolg. Zur Begründung hat der Verwaltungsgerichtshof im Wesentlichen ausgeführt:

Der Erstattungsanspruch des Klägers ergebe sich aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 zweiter Halbsatz Nr. 1 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes - BayVwVfG -. Danach gelte die allgemeine Regelung des ersten Halbsatzes, wonach bei erfolglosem Widerspruch der Widerspruchsführer die Kosten zu tragen habe, nicht für Widersprüche gegen Verwaltungsakte im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses. Daraus folge zwingend, dass die Kosten dem Rechtsträger der Ausgangsbehörde aufzuerlegen seien. Nach der Begriffsbestimmung des Art. 80 Abs. 2 Satz 1 BayVwVfG gehörten zu den Kosten des Widerspruchsverfahrens auch die notwendigen Aufwendungen des Widerspruchsführers. Darunter fielen dessen Rechtsanwaltskosten, wenn die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts notwendig gewesen sei. Dies habe die BFD im vorliegenden Fall zu Recht bejaht. Für das Bestehen des Erstattungsanspruchs sei ohne Bedeutung, dass die Widerspruchsbehörde dem Kläger die Kosten des Widerspruchsverfahrens aufgegeben habe.

Mit der Revision rügt der Beklagte die Verletzung revisiblen Landesrechts und beantragt,

den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 21. Juli 2006 aufzuheben und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 21. Januar 2003 zurückzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

II

Die Revision des Beklagten hat Erfolg. Sie führt zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils, weil der Kläger die Erstattung seiner Rechtsanwaltskosten nicht verlangen kann. Die Berufungsentscheidung verstößt gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG. Auf die Verletzung dieser Vorschrift kann die Revision gestützt werden (Art. 99 GG, Art. 97 BayVwVfG).

1. Die Widerspruchsbehörde hat im Widerspruchsbescheid darüber zu entscheiden, wer die Kosten des Widerspruchsverfahrens trägt (§ 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Ihre Entscheidung erlangt Bedeutung, wenn dem Widerspruchsverfahren wie im vorliegenden Fall kein Klageverfahren folgt. Ansonsten wird sie gegenstandslos, weil die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu den Prozesskosten gehören (§ 162 Abs. 1 VwGO). Die inhaltlichen Vorgaben der Kostenentscheidung und die daran geknüpften Rechtswirkungen werden durch die Verwaltungsverfahrensgesetze, hier durch Art. 80 BayVwVfG, vorgegeben. Die Systematik dieser Vorschrift entspricht derjenigen der bundesgesetzlichen Vorschrift des § 80 VwVfG. Diese ist, soweit hier von Bedeutung, durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt:

Derjenige Beteiligte des Widerspruchsverfahrens, dessen notwendige Aufwendungen nach den gesetzlichen Regelungen erstattungsfähig sind, kann von der Widerspruchsbehörde verlangen, dass sie ihm dem Grunde nach einen Erstattungsanspruch gegen den Gegner einräumt (sog. Kostengrundentscheidung). Erst diese Entscheidung, die gegebenenfalls im Wege der Verpflichtungsklage erstritten werden muss, lässt den gesetzlich vorgegebenen Erstattungsanspruch entstehen (vgl. Urteile vom 10. Juni 1981 - BVerwG 8 C 29.80 - BVerwGE 62, 296 <297 f.> und vom 15. Februar 1991 - BVerwG 8 C 83.88 - BVerwGE 88, 41 <45>).

Hat die Widerspruchsbehörde dem anwaltlich vertretenen Widerspruchsführer dem Grunde nach einen Anspruch auf Erstattung seiner notwendigen Aufwendungen gegen den Rechtsträger der Ausgangsbehörde zuerkannt, so hat sie gemäß Art. 80 Abs. 3 Satz 2 BayVwVfG weiter darüber zu entscheiden, ob die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts im Widerspruchsverfahren notwendig gewesen ist. Hierbei handelt es sich um eine Folgeentscheidung, deren Regelungsgehalt darauf beschränkt ist, die Notwendigkeit anwaltlicher Vertretung zu beurteilen. Auch wenn dies zu bejahen ist, setzt die Erstattungsfähigkeit der Rechtsanwaltskosten zwingend eine Kostengrundentscheidung zugunsten des Widerspruchsführers voraus. Ohne eine solche Entscheidung geht die Anerkennung der Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Rechtsanwalts ins Leere; sie vermag keine Rechtswirkungen zu entfalten (vgl. Urteile vom 10. Juni 1981 a.a.O. S. 298; vom 29. August 1983 - BVerwG 6 C 111.82 - BVerwGE 68, 1 <3> und vom 15. Februar 1991 a.a.O. S. 45).

Auf der Grundlage dieser Entscheidungen hat die Widerspruchsbehörde in dem Verfahren der Kostenfestsetzung gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG über die Höhe der Rechtsanwaltskosten und über die Notwendigkeit der übrigen geltend gemachten Aufwendungen zu befinden. Erst durch den Bescheid, der die Aufwendungen der Höhe nach festsetzt, entsteht der betragsmäßig bezifferte Erstattungsanspruch (vgl. Urteil vom 29. April 1988 - BVerwG 9 C 54.87 - BVerwGE 79, 291 <297>).

Demgegenüber hat der Verwaltungsgerichtshof den Beklagten zur Erstattung der Rechtsanwaltskosten des Klägers in Höhe von 2 071,46 € verpflichtet, obwohl es an der hierfür erforderlichen Kostengrundentscheidung zugunsten des Klägers fehlt. Weder hat die BFD als Widerspruchsbehörde eine solche Entscheidung getroffen noch hat der Verwaltungsgerichtshof den Beklagten zu deren Erlass verpflichtet:

Die maßgebende Kostengrundentscheidung der BFD für das Verfahren über die Widersprüche des Klägers gegen die Bescheide vom 14. und 28. Dezember 1999 enthält der Bescheid vom 20. November 2001, der insoweit an die Stelle des Widerspruchsbescheids vom 20. Juni 2001 getreten ist (vgl. § 43 Abs. 2 BayVwVfG). In diesem Bescheid hat die BFD ausdrücklich bestimmt, dass der Kläger die Kosten des Widerspruchsverfahrens trägt. Demnach hat sie es gerade abgelehnt, dem Kläger dem Grunde nach einen Anspruch auf Erstattung seiner notwendigen Aufwendungen zuzuerkennen. Ihre weitere Entscheidung, die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts sei notwendig gewesen, ist nicht geeignet, die fehlende Kostengrundentscheidung zugunsten des Klägers zu ersetzen.

Folgerichtig hat der Kläger in beiden Vorinstanzen beantragt, den Beklagten als Rechtsträger der BFD zu verpflichten, die Kosten des Verfahrens über die Widersprüche des Klägers zu tragen, d.h. eine ihm günstige Kostengrundentscheidung zu treffen. Diesen vorrangigen Klageantrag hat der Verwaltungsgerichtshof im Tenor des Berufungsbeschlusses nicht beschieden. Die Entscheidungsgründe lassen erkennen, dass er dies nicht versehentlich, sondern bewusst unterlassen hat. Die Nichtbescheidung beruht auf der unzutreffenden Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs, der Kläger könne seine Rechtsanwaltskosten auch ohne entsprechende Kostengrundentscheidung der Widerspruchsbehörde erstattet verlangen. Demnach liegt kein Fall des übergangenen, weil versehentlich nicht beschiedenen Klageantrags im Sinne von § 120 VwGO vor, sodass der Kläger nicht auf einen fristgebundenen Antrag auf Urteilsergänzung verwiesen war. Vielmehr hat der Verwaltungsgerichtshof gegen § 88 VwGO verstoßen, weil er das durch die Systematik des Art. 80 BayVwVfG vorgegebene Rechtsschutzziel der Klage verkannt hat. Dieser Verfahrensmangel kann im Revisionsverfahren geheilt werden (vgl. Urteil vom 15. März 1984 - BVerwG 2 C 24.83 - Buchholz 310 § 88 VwGO Nr. 15 S. 5; Beschluss vom 25. August 1992 - BVerwG 7 B 58 und 113.92 - Buchholz 310 § 120 VwGO Nr. 7). Es kann dahingestellt bleiben, ob der Kläger Anschlussrevision gemäß § 141 Satz 1, § 127 Abs. 1 VwGO hätte erheben müssen, um den nicht beschiedenen Klageantrag weiter zu verfolgen. Denn dieser Antrag kann aus den nachfolgend dargelegten Gründen keinen Erfolg haben.

2. Als unterlegener Widerspruchsführer hat der Kläger keinen Anspruch auf Erlass einer Kostengrundentscheidung, die ihm dem Grunde nach einen Anspruch auf Erstattung seiner notwendigen Aufwendungen für das Verfahren seiner Widersprüche gegen die Bescheide der BFD vom 14. und 28. Dezember 1999 einräumt. Ein derartiger Anspruch lässt sich nicht aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 zweiter Halbsatz Nr. 1 BayVwVfG herleiten.

Die Bestimmungen des Art. 80 Abs. 1 BayVwVfG, die den Inhalt der Kostengrundentscheidung vorgeben, folgen dem allgemeinen Grundsatz, dass sich die Kostentragung nach Obsiegen und Unterliegen richtet. Ist der Widerspruch erfolgreich, so hat der Rechtsträger, dessen Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen. Dies schließt die Verpflichtung der Widerspruchsbehörde ein, dem obsiegenden Widerspruchsführer dem Grunde nach einen Anspruch auf Erstattung seiner notwendigen Aufwendungen zuzuerkennen (vgl. Art. 80 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 BayVwVfG). Ist der Widerspruch erfolglos geblieben, so hat der Widerspruchsführer die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen und muss zur Erstattung der notwendigen Aufwendungen der Ausgangsbehörde verpflichtet werden (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 erster Halbsatz, Abs. 2 Satz 1 BayVwVfG).

Nach dem zweiten Halbsatz des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG gilt die im ersten Halbsatz angeordnete Kostentragungspflicht des unterlegenen Widerspruchsführers nicht bei Widersprüchen gegen einen Verwaltungsakt, der im Rahmen eines bestehenden oder früheren öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses erlassen wurde (Nr. 1). Der Bedeutungsgehalt dieser Ausnahmeregelung besteht darin, den unterlegenen Widerspruchsführer von Verfahrenskosten und der Aufwendungserstattungspflicht gegenüber dem Rechtsträger der Ausgangsbehörde freizustellen. Dagegen räumt sie ihm keinen Anspruch auf Erstattung seiner notwendigen Aufwendungen ein; diese hat er wegen der Erfolglosigkeit des Widerspruchs selbst zu tragen. Dies ergibt sich aus dem gesetzessystematischen Zusammenhang, in dem der zweite Halbsatz des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG steht, sowie aus der Entstehungsgeschichte des Art. 80 BayVwVfG:

Durch die einleitende Formulierung des zweiten Halbsatzes "dies gilt nicht" wird die Regelung des ersten Halbsatzes des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG für unanwendbar erklärt. Die darin angeordnete Kostentragungspflicht des unterlegenen Widerspruchsführers wird außer Kraft gesetzt, wenn die Voraussetzungen des zweiten Halbsatzes vorliegen. Daraus kann jedoch kein Aufwendungserstattungsanspruch des unterlegenen Widerspruchsführers hergeleitet werden. Denn der Wortlaut des zweiten Halbsatzes gibt keinen Aufschluss darüber, welche Kostentragungsregelung an die Stelle der Regelung des ersten Halbsatzes treten soll.

Gegen einen solchen Anspruch spricht maßgebend die im nachfolgenden Satz 3 getroffene Kostenregelung, wonach § 155 Abs. 1 VwGO entsprechend gilt, wenn der Widerspruch zum Teil erfolgreich ist. Demnach sind für den Fall, dass der Widerspruchsführer teils obsiegt, teils unterliegt, die Kosten des Widerspruchsverfahrens gegeneinander aufzuheben oder verhältnismäßig zu teilen. Diese Regelung beansprucht auch für die Widersprüche Geltung, die vom zweiten Halbsatz des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG erfasst werden. Dies folgt zum einen daraus, dass der Wortlaut des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 BayVwVfG keine Einschränkungen enthält, zum anderen aus dessen Stellung im Regelungsgefüge des Art. 80 Abs. 1 BayVwVfG. Demzufolge kann der Widerspruchsführer bei Teilerfolg seines im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses eingelegten Widerspruchs anteilige Erstattung seiner notwendigen Aufwendungen beanspruchen. Dies lässt nur den Schluss zu, dass ein Erstattungsanspruch des vollständig unterlegenen Widerspruchsführers auch in den Fällen des zweiten Halbsatzes des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG nicht in Betracht kommt.

Dieses Ergebnis der systematischen Gesetzesauslegung wird durch die amtliche Begründung des Entwurfs des Bayerischen Verwaltungsverfahrensge-setzes vom 13. Oktober 1976 (LTDrucks 8/3551) bestätigt. Die Gesetzesmaterialien belegen, dass der Landesgesetzgeber auch im Rahmen öffentlich-rechtlicher Dienst- oder Amtsverhältnisse Widerspruchsführern keinen erfolgs-unabhängigen Aufwendungserstattungsanspruch zubilligen wollte.

In den Anmerkungen zu Art. 80 BayVwVfG (LTDrucks 8/3551 S. 35) heißt es:

"Die in Art. 80 getroffene Regelung über die Kosten im Vorverfahren lehnt sich weitgehend an die bewährte Bestimmung des bisherigen Art. 16 AGVwGO und die §§ 155 und 162 der Verwaltungsgerichtsordnung an ..."

Damit wollte der Landesgesetzgeber inhaltlich an die Vorgängerregelung des Art. 16 Abs. 1 BayAGVwGO i.d.F. vom 28. November 1960 (GVBl S. 266) anknüpfen, soweit dies ohne Widerspruch zu den Kostenregelungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes möglich war. Nach Art. 16 Abs. 1 BayAGVwGO hingen Kostentragungspflichten und damit Ansprüche auf Erstattung notwendiger Aufwendungen stets vom Erfolg des Widerspruchs ab. So fielen nach Satz 1 der Vorschrift die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Widerspruchs demjenigen zur Last, der den Widerspruch eingelegt hatte. Eine Ausnahmeregelung für Widersprüche im Rahmen öffentlich-rechtlicher Dienst- und Amtsverhältnisse existierte nicht. Für teilweise erfolgreiche Widersprüche verwies Satz 4 auf die Kostenteilungsregelung des § 155 Abs. 1 VwGO.

Zudem lässt der Inhalt des Vorblatts des Gesetzesentwurfs (LTDrucks 8/3551) darauf schließen, dass Art. 80 BayVwVfG mit der entsprechenden bundesgesetzlichen Regelung inhaltlich übereinstimmen soll. Darin heißt es:

"Zur Wahrung der Rechtseinheit im Bundesgebiet erscheint es geboten, die Regelungen im Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes, das eine ausgewogene Lösung darstellt, möglichst inhaltsgleich zu übernehmen. Der Entwurf baut weitgehend auf bereits anerkannten allgemeinen Rechtsgrundsätzen auf, die sich in langer Praxis entwickelt und bewährt haben."

Nach § 80 Abs. 1 VwVfG ist aber ein Aufwendungserstattungsanspruch des unterlegenen Widerspruchsführers auch bei Widersprüchen im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses eindeutig ausgeschlossen. Denn § 80 Abs. 1 Satz 1 und 3 VwVfG benennen im Gegensatz zu Art. 80 Abs. 1 BayVwVfG ausdrücklich die notwendigen Aufwendungen der Beteiligten als Regelungsgegenstand der Kostengrundentscheidung. Nach dem ersten Halbsatz des § 80 Abs. 1 Satz 3 VwVfG hat der Widerspruchsführer die notwendigen Aufwendungen der Ausgangsbehörde zu erstatten, soweit der Widerspruch erfolglos geblieben ist. Schon aufgrund dieses Wortlauts des ersten Halbsatzes kann nicht zweifelhaft sein, dass der darauf Bezug nehmende zweite Halbsatz, dies gelte nicht bei Widersprüchen im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses (Nr. 1), nur die Aufwendungserstattungspflicht des unterlegenen Widerspruchsführers ausschließt. Der Gesetzeswortlaut steht zwingend der Annahme entgegen, in den Fällen des § 80 Abs. 1 Satz 3 zweiter Halbsatz VwVfG könne dem Widerspruchsführer trotz Erfolglosigkeit seines Widerspruchs ein Anspruch auf Erstattung seiner notwendigen Aufwendungen eingeräumt sein.

Es gibt keinen Anhaltspunkt für die Annahme, der Landesgesetzgeber habe in der hier maßgebenden Frage sowohl von der Vorgängerregelung des Art. 16 Abs. 1 BayAGVwGO als auch von dem bundesgesetzlichen Leitbild des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 VwVfG abweichen wollen.

Ist der Beklagte nicht zum Erlass einer Kostengrundentscheidung verpflichtet, die dem Kläger dem Grunde nach einen Anspruch auf Erstattung seiner notwendigen Aufwendungen zuerkennt, so muss der Kläger seine Rechtsanwaltskosten selbst tragen. Damit steht fest, dass die Entscheidung der BFD über die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Rechtsanwalts ins Leere geht. Erst recht kann der Beklagte nicht verpflichtet werden, die Rechtsanwaltskosten durch Bescheid gemäß Art. 80 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG festzusetzen (vgl. unter 1.).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Beschluss

vom 28. November 2007

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 2 071,46 € festgesetzt (§ 52 Abs. 3, § 47 Abs. 1 Satz 1 GKG).

Ende der Entscheidung