Judicialis Rechtsprechung

§ 31 BRRG lässt auch landesrechtliche Regelungen zu, nach denen der Spitzenbeamte der Parlamentsverwaltung in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden kann.

Das Haushaltsrecht schließt die gerichtliche Aufhebung einer angefochtenen rechtswidrigen Versetzung in den einstweiligen Ruhestand nach erneuter Besetzung der Planstelle nicht aus.

Das Amt eines politischen Beamten erfordert ein besonderes Vertrauensverhältnis des Amtsinhabers zu dem Verfassungsorgan, dem er unterstellt ist.

Die Ermessensausübung nach § 41 a BremBG hat sich an dem Zweck der Vorschrift zu orientieren, dem betreffenden Verfassungsorgan die Möglichkeit zu geben, die Amtsführung eines ihm unterstellten politischen Beamten in bestmöglicher fortdauernder Übereinstimmung mit seiner Politik zu halten und zu diesem Zweck die Amtsstelle des politischen Beamten jederzeit neu zu besetzen (wie BVerwGE 19, 332).

BVerwG 2 C 39.00

Verkündet am 13. September 2001

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 13. September 2001 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Silberkuhl und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dawin, Dr. Kugele, Groepper und Dr. Bayer

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen vom 27. Oktober 1999 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe:

I.

Der im Februar 1935 geborene Kläger war Beamter auf Lebenszeit, zuletzt als Direktor bei der Bürgerschaft in der Besoldungsgruppe B 7 LBesO. Zum 31. Oktober 1995 versetzte ihn die Beklagte in den einstweiligen Ruhestand und besetzte die Stelle zum 1. November 1995 neu.

Nach erfolglosem Widerspruch wurden die Anfechtungs- und die hilfsweise erhobene Fortsetzungsfeststellungsklage in beiden Vorinstanzen abgewiesen. Das Berufungsgericht hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

Der Kläger besitze kein Sachentscheidungsinteresse. Er könne die Aufhebung der Versetzung in den einstweiligen Ruhestand nach der Übertragung seines bisherigen Amtes auf einen Nachfolger und dessen Einweisung in die diesem Amt zugeordnete Planstelle nicht mehr erreichen. Sowohl das statusrechtliche Amt als auch die zugeordnete Planstelle hätten nicht mehr zur Verfügung gestanden. Ein weiteres Amt dieser Art habe es nicht gegeben. Die hilfsweise erhobene Fortsetzungsfeststellungsklage sei unzulässig, weil die beabsichtigte Schadenersatzklage wegen Amtspflichtverletzung gegen die Beklagte unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt begründet sei.

Mit der vom Senat zugelassenen Revision macht der Kläger die Verletzung formellen und materiellen Rechts geltend und beantragt,

die Urteile des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen vom 27. Oktober 1999 und des Verwaltungsgerichts Bremen vom 28. Mai 1998 sowie die Verfügung der Beklagten vom 24. Oktober 1995 und den Widerspruchsbescheid vom 18. Januar 1996 aufzuheben,

hilfsweise

festzustellen, dass die Versetzung des Klägers in den einstweiligen Ruhestand rechtswidrig gewesen ist.

Die Beklagte verteidigt die angefochtene Entscheidung und beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hält die Anfechtungsklage für zulässig. Die Neuvergabe des früheren Amtes des Klägers habe nicht zur Erledigung der Klage geführt.

II.

Die Revision des Klägers ist nicht begründet. Das Berufungsurteil verletzt zwar revisibles Recht, stellt sich aber im Ergebnis als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).

1. Die Revision rügt zu Recht, dass das Berufungsgericht über die Klage nicht in der Sache entschieden hat. Dem Kläger fehlt weder das Rechtsschutzinteresse noch ist die Klage aus anderen Gründen unzulässig. Entgegen der entscheidungstragenden Annahme des Berufungsgerichts hat sich die Anfechtungsklage gegen die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand nicht durch die Ernennung eines Nachfolgers und dessen Einweisung in die bis dahin vom Kläger bekleidete Planstelle erledigt. Die Annahme des Berufungsgerichts beruht auf der Erwägung, das mit der Anfechtungsklage gegen die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand verfolgte Rechtsschutzziel des Klägers, sich sein bisheriges Statusamt mit allen damit verbundenen Rechten zu erhalten, sei nicht mehr erreichbar gewesen, nachdem ein Amtsnachfolger ernannt und in die entsprechende Planstelle eingewiesen worden sei; es sei rechtlich unmöglich geworden, den Kläger amtsangemessen zu beschäftigen und zu besolden. Das trifft nicht zu.

Zu Unrecht verweist das angefochtene Urteil in diesem Zusammenhang auf die Rechtsprechung des erkennenden Senats, nach der sich der um eine Beförderungsauswahl geführte Rechtsstreit durch die Ernennung eines Mitbewerbers erledigt. Richtig ist zwar, dass sich nach der bisherigen ständigen Rechtsprechung des Senats die Entscheidung, mit der die Bewerbung eines nicht berücksichtigten Beamten abschlägig beschieden worden ist, mit der endgültigen anderweitigen Besetzung der ausgeschriebenen Stelle erledigen soll (vgl. u.a. Urteil vom 9. März 1989 - BVerwG 2 C 4.87 - Buchholz 232 § 23 BBG Nr. 36 S. 7 m.w.N.). Der Senat hat dies damit begründet, dass ein Amt haushaltsrechtlich nur zusammen mit der Einweisung in eine besetzbare Planstelle verliehen werden dürfe. Mit der endgültigen Ernennung eines Mitbewerbers und dessen Einweisung in die Planstelle stehe diese dem Dienstherrn nicht mehr zur Verfügung. Dieser könne Ernennung und Einweisung nicht rückgängig machen (vgl. Urteil vom 9. März 1989, a.a.O. S. 8). Auch der Dienstposten sei nicht mehr frei. Denn der Ernannte habe einen Rechtsanspruch auf ein seinem statusrechtlichen Amt entsprechendes abstrakt und konkret funktionelles Amt (Dienstposten), das ihm aufgrund seiner Ernennung rechtmäßig übertragen worden sei (vgl. Urteil vom 21. November 1996 - BVerwG 2 A 3.96 - unter Bezugnahme auf die bisherige Rechtsprechung). Die Ernennung des Mitbewerbers könne der nicht berücksichtigte Konkurrent nicht mit Erfolg anfechten, weil sie ihn nicht betreffe (vgl. Beschluss vom 30. Juni 1993 - BVerwG 2 B 64.93 - Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 49 S. 10).

Ob an dieser Rechtsprechung festzuhalten ist, ist zweifelhaft. Zwar mag der Dienstherr gehindert sein, eine von dem unterlegenen Mitbewerber angefochtene Ernennung zurückzunehmen, wenn die beamtenrechtlichen Voraussetzungen dafür nicht gegeben sind (vgl. § 9 BRRG, § 12 BBG). Das schließt aber ihre Anfechtung durch den unterlegenen Mitbewerber ebenso wenig aus wie ihre gerichtliche Überprüfung. Es erscheint mit Art. 19 Abs. 4 GG schwer vereinbar, einem Beamten den Rechtsschutz mit der Begründung zu versagen, sein Anspruch auf eine den Grundsätzen des Art. 33 Abs. 2 GG entsprechende Auswahlentscheidung sei durch den Vollzug der getroffenen, diese Grundsätze möglicherweise verletzenden Auswahlentscheidung untergegangen. Das bedarf hier jedoch keiner weiteren Vertiefung, weil der Kläger sich nicht gegen die Ernennung seines Amtsnachfolgers und dessen Einweisung in die zugehörige Planstelle gewandt hat. Er hat sich auf die Anfechtung seiner Versetzung in den einstweiligen Ruhestand beschränkt.

Diesem Klagebegehren steht die bestandskräftig gewordene Ernennung eines Amtsnachfolgers unter Einweisung in die Planstelle des Klägers nicht entgegen. Insoweit unterscheidet sich der vorliegende Fall schon im Ausgangspunkt von einem Streit um die Auswahl für eine Beförderungsstelle. Der Kläger begehrt anders als ein an einem Stellenbesetzungsverfahren beteiligter Mitbewerber keine Rechtsstellung, die ihm bisher noch nicht zustand. Er begehrt vielmehr Rechtsschutz gegen die Entziehung einer Rechtsposition, die ihm zuvor rechtmäßig eingeräumt worden war. Dieses Begehren kann nicht schon deshalb erfolglos sein, weil Amt und Planstelle anderweitig vergeben wurden. Der Kläger wäre nach einer gerichtlichen Aufhebung der Versetzung in den einstweiligen Ruhestand Direktor bei der Bürgerschaft geblieben und hätte Anspruch auf Bezüge nach der Besoldungsgruppe B 7 der Bremischen Besoldungsordnung B sowie das Recht auf amtsgemäße Beschäftigung. Beide Ansprüche wären nach Aufhebung der Versetzung in den einstweiligen Ruhestand auch rechtlich erfüllbar.

Die Erfüllung des Anspruchs auf amtsangemessene Beschäftigung wurde durch die Ernennung eines Amtsnachfolgers nicht rechtlich oder tatsächlich unmöglich. Der Direktor bei der Bürgerschaft ist zwar ein funktionsgebundenes Amt. Es wird nicht abstrakt, sondern nach der damit konkret verbundenen Funktion umschrieben (vgl. Urteil vom 2. September 1999 - BVerwG 2 C 36.98 - BVerwGE 109, 292 <293> m.w.N. = Buchholz 237.93 § 35 SächsLBG Nr. 1 S. 3 m.w.N.). Auch der Inhaber eines solchen nur einmal vorhandenen Amtes kann aber versetzt werden (vgl. Urteil vom 2. September 1999, a.a.O. S. 2 ff.). Zudem hat der später ernannte Amtsinhaber keinen prinzipiellen Vorrang gegenüber dem fehlerhaft in den einstweiligen Ruhestand Versetzten. Weiterer Überlegungen hierzu bedarf es aber nicht, weil der Kläger mit dem Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze in den Altersruhestand getreten ist. Die Frage einer amtsangemessenen Beschäftigung stellt sich daher nicht mehr.

Die gerichtliche Aufhebung der Versetzung in den einstweiligen Ruhestand hätte jedoch Konsequenzen für den Besoldungsanspruch des Klägers bis zum Eintritt in den Altersruhestand. Die Aufhebung der Versetzung in den einstweiligen Ruhestand beseitigt diesen Verwaltungsakt rückwirkend. Die Besoldungsdifferenz wäre trotz der nicht erbrachten Dienstleistung nachzuzahlen, vorbehaltlich der Anrechnung eines etwa in Folge der unterbliebenen Dienstleistung erzielten anderen Einkommen. Dem Besoldungsanspruch stünde nicht entgegen, dass der Kläger die unterbliebene Dienstleistung nicht ausgleichen kann (vgl. Urteil vom 2. März 2000 - BVerwG 2 C 1.99 - BVerwGE 110, 363, 370 m.w.N. = Buchholz 237.5 § 85 c HessLBG Nr. 1 S. 5 f. m.w.N.).

Dem Besoldungsanspruch steht auch das Haushaltsrecht nicht entgegen. Zwar ist es haushaltsrechtlich verboten, einem aus seinem Amt abberufenen politischen Beamten ohne Zuweisung einer Planstelle Dienstbezüge zu zahlen und gleichzeitig seine bisherige Planstelle neu zu besetzen. Besoldung darf nur gewährt werden, wenn der Haushaltsplan - einschließlich des Stellenplans - die Mittel zur Verfügung stellt. Die Anzahl der im Stellenplan für politische Beamte ausgewiesenen Planstellen entspricht der Anzahl der für solche Beamte eingerichteten Ämter. Aus jeder mit diesen Ämtern verbundenen Planstelle darf jeweils nur ein Beamter besoldet werden. Kein politischer Beamter darf Dienstbezüge erhalten, wenn er keine Planstelle innehat (vgl. Urteil vom 29. Oktober 1964 - BVerwG 2 C 182.61 - BVerwGE 19, 332 <334>). Die Versetzung politischer Beamter in den einstweiligen Ruhestand soll gerade ermöglichen, ein politisches Amt neu zu besetzen, auch wenn kein anderes Amt und keine andere Planstelle für den bisherigen Amtsinhaber verfügbar sind. Der bisherige Amtsinhaber muss durch die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand mindestens vorübergehend aus dem aktiven Beamtenverhältnis ausscheiden, damit seine Planstelle für den Amtsnachfolger frei wird und dieser daraus besoldet werden kann, während der in den einstweiligen Ruhestand versetzte Beamte Versorgungsbezüge aus den allgemeinen Beamtenversorgungsmitteln des Haushalts erhält. Daran ändert nichts, dass der in den einstweiligen Ruhestand versetzte Beamte für die der Versetzung in den einstweiligen Ruhestand folgenden drei Monate noch die Dienstbezüge des von ihm bekleideten Amtes erhält. Diese Bezüge sind haushaltsrechtlich Versorgungsbezüge, die nicht aus der bisherigen Planstelle, sondern aus den allgemeinen Versorgungsmitteln gezahlt werden (vgl. Urteil vom 29. Oktober 1964 - BVerwG 2 C 182.61 - a.a.O. S. 334 f.). Mit der Ernennung eines Amtsnachfolgers des Klägers unter Einweisung in dessen innegehabte Planstelle wurde diese auch besetzt. Eine etwaige Rechtswidrigkeit der Besetzung ändert daran nichts. Auch eine rechtswidrig besetzte Planstelle ist jedenfalls nicht ohne weiteres besetzbar (vgl. Beschluss vom 31. Oktober 1973 - BVerwG 2 B 21.73 - Buchholz 235.12 § 22 LBesG Berlin Nr. 1 S. 3).

Das Haushaltsrecht schließt jedoch die gerichtliche Aufhebung einer angefochtenen rechtswidrigen Versetzung in den einstweiligen Ruhestand nicht aus. Die gegenteilige Auffassung des Berufungsgerichts verletzt Art. 19 Abs. 4 GG. Die Beklagte kann durch rechtswidriges Handeln keine vollendeten Tatsachen schaffen und dadurch den effektiven Rechtsschutz des Betroffenen vereiteln. Die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG gebietet, irreparable behördliche Entscheidungen soweit als möglich auszuschließen (BVerfG, Beschluss vom 19. September 1989 - 2 BvR 1576/88 - NJW 1990, 501 m.w.N.). Ein Ausschluss der Klagemöglichkeit durch die Nachbesetzung des Amtes wäre damit schlechthin unvereinbar. Die Beklagte kann einem Rechtsanspruch auf Besoldung ebenso wenig wie einem Schadenersatzanspruch durchgreifend einen Mangel an Haushaltsmitteln entgegenhalten. Gegebenenfalls muss sie zur Erfüllung des nach einem Erfolg der Anfechtungsklage bestehenden Besoldungsanspruchs über- und außerplanmäßige Mittel bereitstellen. Die haushaltsrechtliche Grundlage dafür bietet § 37 Abs. 2 Satz 1 der Haushaltsordnung der Freien Hansestadt Bremen (Landeshaushaltsordnung - LHO) vom 25. Mai 1971 (Brem.GBl S. 143). Zwar handelt es sich dabei um eine Vorschrift des irrevisiblen Landesrechts, doch kann der Senat sie selbst auslegen und anwenden, weil das Berufungsgericht diese Vorschrift nicht angewendet hat (vgl. Urteil vom 15. November 1984 - BVerwG 2 C 29.83 - BVerwGE 70, 270 <273>). Nach § 37 Abs. 2 Satz 1 LHO ist der Senator für Finanzen berechtigt, im Falle eines unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedürfnisses seine Einwilligung zu über- und außerplanmäßigen Ausgaben zu erteilen, wenn die Ausgaben nicht bis zur Verabschiedung des nächsten Haushaltsgesetzes zurückgestellt oder im Wege der Nachbewilligung bereitgestellt werden können. Diese Voraussetzungen wären bei einer gerichtlichen Aufhebung der Ruhestandsvesetzung gegeben.

2. Das Revisionsgericht kann anstelle einer Zurückverweisung in der Sache selbst entscheiden (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO). Dazu ist es bei der verfahrensfehlerhaften Prozessentscheidung der Vorinstanz in der Lage, weil die in der angefochtenen Entscheidung getroffenen tatsächlichen Feststellungen eine hinreichende Grundlage für eine Sachentscheidung bieten und auch bei einer Zurückverweisung der Sache kein anderes Ergebnis möglich erscheint (vgl. u.a. Urteile vom 16. Mai 1991 - BVerwG 3 C 34.89 - Buchholz 427.3 § 290 LAG Nr. 15 S. 3 m.w.N. und vom 22. Januar 1997 - BVerwG 8 C 39.95 - Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 39 S. 15 f. m.w.N.).

Gegen die Einbeziehung des Direktors bei der Bürgerschaft in den Kreis der politischen Beamten gemäß Art. 4 des Gesetzes zur Änderung des Bremischen Beamtengesetzes (ÄndG) vom 18. Juni 1969 (Brem.GBl S. 65) bestehen keine bundesrechtlichen Bedenken. Nach § 31 Abs. 1 Satz 1 BRRG kann ein politischer Beamter jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden, wenn er ein Amt bekleidet, bei dessen Ausübung er in fortdauernder Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung stehen muss. "Regierung" im Sinne dieser Bestimmung ist nicht im Sinne einer Beschränkung auf den eigentlichen Bereich einer Bundes- oder Landesregierung zu verstehen. Dies ergibt sich - etwa für den Bundesbereich - schon aus der Aufzählung der Ämter in § 36 Abs. 1 BBG, die mit politischen Beamten besetzt werden können sowie aus der nach Abs. 2 dieser Vorschrift bestehenden Möglichkeit zur Schaffung weiterer politischer Ämter, (vgl. etwa § 176 Abs. 2 BBG für den Direktor beim Deutschen Bundestag und den Direktor des Bundesrats). Bei beiden Ämtern kommt es nicht auf ein zur "Regierung" bestehendes Vertrauensverhältnis an. Nach Sinn und Zweck des § 31 Abs. 1 BRRG (vgl. dazu Urteil vom 29. Oktober 1964 - BVerwG 2 C 182.61 - a.a.O. S. 336) muss es sich um ein Amt handeln, bei dem das in der Vorschrift definierte Vertrauensverhältnis zu dem jeweiligen Verfassungsorgan gefordert wird. Weitere Voraussetzung ist die Beachtung des in § 31 Abs. 1 Satz 2 BRRG enthaltenen Gesetzesvorbehalts. Dem entspricht Art. 4 ÄndG in Verbindung mit § 41 a BremBG. Danach kann der Direktor bei der Bürgerschaft im Hinblick auf die Notwendigkeit eines besonderen Vertrauensverhältnisses zu den einzelnen Mitgliedern des Vorstands der Bürgerschaft jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden, wenn er Beamter auf Lebenszeit ist. Sinn und Zweck des § 41 a BremBG halten sich somit im Rahmen der Vorgaben des § 31 Abs. 1 Satz 1 BRRG.

Ist die Umbesetzung eines politischen Amtes und damit die Abberufung des bisherigen Amtsinhabers gerechtfertigt, darf der bisherige Amtsinhaber in aller Regel in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden. Das gilt insbesondere dann, wenn kein anderes geeignetes Amt für ihn verfügbar ist (vgl. Urteil vom 29. Oktober 1964 - BVerwG 2 C 182.61 - a.a.O. S. 335). Dass im maßgeblichen Zeitpunkt seiner Versetzung in den einstweiligen Ruhestand ein anderes geeignetes und besetzbares Amt zur Verfügung gestanden habe, hat der Kläger selbst nicht behauptet. Hierfür bestehen auch sonst keine Anhaltspunkte.

Die in das Ermessen des Vorstands der Bürgerschaft gestellte Versetzungsentscheidung ist frei von Ermessensfehlern. Das dem Vorstand der Bürgerschaft eingeräumte Ermessen ist nicht unbegrenzt. Es orientiert sich vielmehr am Zweck des § 41 a BremBG und entspricht in seinem Umfang der Ermessensermächtigung in § 36 Abs. 1 BBG (vgl. dazu Urteil vom 29. Oktober 1964 - BVerwG 2 C 182.61 - a.a.O. S. 335 f.). Zweck der in dieser Vorschrift in Verbindung mit Art. 4 ÄndG enthaltenen Ermes-sensermächtigung ist es, dem Vorstand der Bürgerschaft die Möglichkeit zu geben, die Amtsführung des Direktors bei der Bürgerschaft in bestmöglicher fortdauernder Übereinstimmung mit seiner Politik zu halten und zu diesem Zweck die Stelle des Direktors bei der Bürgerschaft jederzeit umzubesetzen (vgl. i.E. Urteil vom 29. Oktober 1964 - BVerwG 2 C 182.61 - a.a.O. S. 336 ff.). Nach den vom Berufungsgericht (vgl. UA S. 18 ff.) unter Bezugnahme auf das erstinstanzliche Urteil (vgl. UA S. 13 ff.) getroffenen Tatsachenfeststellungen hat die Beklagte eine rechtmäßige Ermessensentscheidung getroffen. Auf gerichtliche Nachfrage hat sie erklärt, der neugewählte Präsident der Bürgerschaft habe Zweifel an einer vertrauensvollen Zusammenarbeit mit dem Kläger geäußert. Gegen dessen Amtsführung seien aus der Bürgerschaft und vom früheren Präsidenten der Bürgerschaft Kritik geäußert worden. Außerdem seien diese Zweifel durch Erkenntnisse aus der langjährigen parlamentarischen Tätigkeit des neuen Präsidenten und aus Informationen genährt gewesen, die im Zusammenhang mit der Amtsübergabe gestanden hätten. Der daraus resultierende Eindruck habe beim neugewählten Bürgerschaftspräsidenten Zweifel daran aufkommen lassen, ob die Effizienz der Amtsführung des Klägers den Erwartungen seiner Dienststellung und der damit verbundenen Aufgabe gerecht werden könne. Nachdem der Präsident der Bürgerschaft sein Amt übernommen habe, habe sich für ihn der Eindruck verstärkt, dass notwendige Veränderungen im Betrieb, die erkennbar erforderlich gewesen seien, nur mit einer neuen Verwaltungsspitze realisiert werden könnten. Zudem hätten sich aufgrund einer Sitzung des Haushaltsausschusses hinsichtlich der Loyalität des Klägers zum Präsidenten der Bürgerschaft Bedenken ergeben. Die daraus resultierenden Zweifel des Präsidenten der Bürgerschaft, ob die Amtsführung des Klägers den höchstmöglichen Grad einer zielstrebigen, wirkungsvollen Zusammenarbeit gewährleiste, habe der Vorstand der Beklagten einstimmig anerkannt. Die Parteimitgliedschaft des Klägers habe für die Erwägungen keine Rolle gespielt. Diese Darlegungen tragen die Annahme der Beklagten, dass das nach § 41 a BremBG in Verbindung mit Art. 4 ÄndG geforderte Vertrauensverhältnis zwischen dem Vorstand der Beklagten und dem Kläger nicht mehr gegeben war.

Die Kostenentscheidung erfolgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 88 700 DM festgesetzt (§ 13 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. Satz 1 Buchst. a GKG).

Ende der Entscheidung