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Beginn der Entscheidung

Gericht: Bundesverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 11.02.1999
Aktenzeichen: BVerwG 2 C 4.98
Rechtsgebiete: SVG, VwGO


Vorschriften:

SVG § 28
VwGO § 113 Abs. 5
VwGO § 114 Satz 1
Leitsätze:

1. Der maßgebliche Beurteilungszeitpunkt für den mit einer Verpflichtungsklage geltend gemachten Anspruch ergibt sich aus dem materiellen Recht.

2. Die Ergänzung des § 28 Abs. 1 SVG durch Art. 7 Nr. 14 VReformG ist nicht auf Sachverhalte anzuwenden, die vor dem 1. Januar 1999 entstanden sind.

3. § 28 Abs. 1 Nr. 2 SVG a.F. setzt nicht voraus, daß der eigene Grundbesitz eigengenutzt wird.

4. Zur Ermessensausübung nach § 28 Abs. 1 SVG.

Urteil des 2. Senats vom 11. Februar 1999 - BVerwG 2 C 4.98

I. VG Schleswig vom 18.03.1996 - Az.: VG 11 A 422/94 - II. OVG Schleswig vom 28.12.1997 - Az.: OVG 3 L 157/96 -


BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 2 C 4.98 OVG 3 L 157/96 VG 11 A 422/94

Verkündet am 11. Februar 1999

Röder Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 11. Februar 1999 durch die Vizepräsidentin des Bundesverwaltungsgerichts Dr. Franke und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Silberkuhl, Dawin, Dr. Kugele und Dr. Bayer

für Recht erkannt:

Das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 12. Dezember 1997 und das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 18. März 1996 sowie die Bescheide der Beklagten vom 19. August 1994 und vom 17. November 1994 werden aufgehoben, und die Beklagte wird verpflichtet, den Antrag des Klägers auf Gewährung einer Kapitalabfindung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts erneut zu bescheiden.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Gründe:

I.

Der im Januar 1940 geborene Kläger war Oberstleutnant bei der Bundeswehr und wurde mit Ablauf des 31. März 1994 in den Ruhestand versetzt.

Im Jahre 1993 erwarb er gemeinsam mit seiner Ehefrau eine Eigentumswohnung. Die Wohnung wurde unter anderem durch ein Bankdarlehen in Höhe von 43 000 DM finanziert. Seit dem 1. Mai 1993 ist die Wohnung vermietet.

Den Antrag des Klägers, zur Ablösung des Bankdarlehens eine Kapitalabfindung in Höhe von 43 000 DM zu gewähren, lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 19. August 1994 ab. Den Widerspruch wies sie zurück.

Die auf Neubescheidung seines Antrages gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt:

Die vom Kläger geplante Verwendung der Kapitalabfindung erfülle keinen der in § 28 Abs. 1 Nrn. 1 bis 4 SVG aufgeführten Verwendungszwecke.

Die beabsichtigte Tilgung des Bankdarlehens diene nicht der Schaffung oder Verbesserung einer Existenzgrundlage. Mit § 28 SVG habe der Gesetzgeber dem Soldaten nicht die Möglichkeit eröffnen wollen, das Ruhegehalt teilweise zu kapitalisieren, um die Kapitalabfindung als schlichte Kapitalanlage zu nutzen. Im übrigen führe vorliegend die Bewilligung der Kapitalabfindung zur Finanzierung der Eigentumswohnung nicht zu einer nennenswerten Verbesserung der Existenzgrundlage.

Die begehrte Kapitalabfindung diene auch nicht dem Erwerb oder der wirtschaftlichen Stärkung eigenen Grundbesitzes, da Voraussetzung sei, daß der Grundbesitz eigengenutzt werde. Zwar sei dies nicht dem Wortlaut der Norm zu entnehmen, doch sei eine Analogie im Sinne der Ausfüllung einer "verdeckten Regelungslücke" dahingehend zulässig und geboten. Die Notwendigkeit einer entsprechenden teleologischen Reduktion der Norm ergebe sich aus der Entstehungsgeschichte sowie dem Sinn und Zweck der Norm und aus einem Vergleich mit den Parallelvorschriften des § 72 BVG, des § 43 G 131 und den Vorgängervorschriften zu § 28 SVG.

Die Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 Nr. 4 SVG lägen ebenfalls nicht vor, weil die Eigentumswohnung bereits Anfang 1993 beschafft worden sei, so daß die Kapitalabfindung zum jetzigen Zeitpunkt naturgemäß nicht mehr der Beschaffung dienen könne.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision beantragt der Kläger,

das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 12. Dezember 1997 und das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 18. März 1996 sowie die Bescheide der Beklagten vom 19. August 1994 und vom 17. November 1994 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, den Antrag des Klägers auf Gewährung einer Kapitalabfindung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.

Er rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und führt ergänzend aus, das ihr eingeräumte Ermessen übe sie in ständiger Praxis derart aus, daß eine Kapitalabfindung für den Kauf einer nicht selbstgenutzten Wohnung nicht gewährt werde.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er tritt der Auffassung des Berufungsgerichts im Ergebnis bei.

II.

Die Revision des Klägers ist begründet. Sie führt zur Aufhebung der vorinstanzlichen Urteile und zur Verurteilung der Beklagten nach dem von dem Kläger gestellten Sachantrag.

Der rechtlichen Beurteilung ist ebenfalls im Revisionsverfahren § 28 SVG in der bis zum 31. Dezember 1998 gültigen Fassung zugrunde zu legen, auch wenn § 28 Abs. 1 SVG mit Wirkung ab dem 1. Januar 1999 durch Art. 7 Nr. 14 VReformG vom 29. Juni 1998 (BGBl I 1666 <1680>) ergänzt worden, also zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Revision eine im vorliegenden Falle der Sache nach erhebliche Änderung der Rechtslage eingetreten ist. Diese Rechtsänderung läßt aus Gründen ihrer zeitlichen Geltung den nach früherem Recht entstandenen Anspruch des Klägers unberührt.

Aus § 113 Abs. 5 VwGO folgt, daß einer Verpflichtungs- oder Bescheidungsklage nur dann stattgegeben werden darf, wenn der Kläger im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung einen Anspruch auf den mit der Klage begehrten Verwaltungsakt hat. Dieser Grundsatz gilt auch für das Revisionsverfahren (vgl. bereits BVerwGE 1, 291 <298 ff.>). Nicht aus dem Prozeßrecht, sondern aussschließlich aus dem materiellen Recht ergibt sich, ob der vom Kläger mit der Verpflichtungsklage geltend gemachte Anspruch besteht und welcher Beurteilungszeitpunkt maßgebend ist. Ändert sich während des gerichtlichen Verfahrens das materielle Recht, so ist auf der Grundlage dieser Änderung zu entscheiden, ob das neue Recht einen durch das alte Recht begründeten Anspruch beseitigt, verändert oder unberührt läßt (vgl. BVerwGE 84, 157 <160 f.> m.w.N.; 97, 79 <81 f.> 100, 346 <348>). Entscheidend ist, ob sich das geänderte Recht nach seinem zeitlichen und inhaltlichen Geltungsanspruch auf den festgestellten Sachverhalt erstreckt.

Die Geltung des Art. 7 Nr. 14 VReformG ist gesetzlich nicht auf die Zeit vor seinem Inkrafttreten (1. Januar 1999; vgl. Art. 24 VReformG) ausgedehnt worden. Ob aus dem Fehlen einer solchen Regelung allgemein folgt, daß die Neuregelung nur Sachverhalte erfaßt, die während ihrer Geltung entstehen, oder ob die Neuregelung allgemein anzuwenden ist, wenn eine bestandskräftige Verwaltungsentscheidung noch nicht getroffen ist, braucht hier nicht vertieft zu werden. Aus dem speziellen Fachrecht ergibt sich nämlich, daß im vorliegenden Falle die Ergänzung des § 28 Abs. 1 SVG durch den neu eingefügten Satz 2 den vom Kläger erhobenen Anspruch unberührt gelassen hat.

Bei laufenden Versorgungsleistungen kommt es in aller Regel auf die Sach- und Rechtslage in dem Zeitraum an, für den der Anspruch geltend gemacht wird (vgl. auch § 46 Abs. 4 SVG). Dieser Grundsatz ist auf Kapitalabfindungen nach §§ 28 ff. SVG anzuwenden, durch die Ansprüche auf Teilbeträge des Ruhegehalts abgelöst werden und die damit den vom Gesetz selbst hergestellten zeitlichen Bezug der Versorgungsbezüge aufweisen. Auch der Umstand, daß eine Kapitalabfindung nach § 28 Abs. 2 SVG in der Regel zu versagen ist, wenn der Soldat im Ruhestand das 55. Lebensjahr überschritten hat, macht hinreichend deutlich, daß die spätere Rechtsänderung nicht auf Sachverhalte zurückwirkt, die bereits vor dem 1. Januar 1999 entstanden waren.

Dem geltend gemachten Anspruch steht ferner nicht entgegen, daß der Kläger zwischenzeitlich das 55. Lebensjahr überschritten hat. Selbst wenn sich die Voraussetzungen des § 28 Abs. 2 SVG nicht ohnehin auf den Zeitpunkt der Beantragung der Kapitalabfindung im Verwaltungsverfahren beziehen sollten, ließe die Ermessensregelung es auch jetzt noch zu, daß dem Kläger die begehrte Leistung bewilligt wird. Wäre das vom Kläger vor Beendigung des 55. Lebensjahres geltend gemachte Begehren berechtigt gewesen, müßte dies auch jetzt noch berücksichtigt werden, weil dem Kläger allein wegen der Dauer des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes kein jedenfalls kein gesetzlich ausdrücklich gewollter Nachteil erwachsen darf (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1998 BVerwG 2 C 20.97 <ZBR 1999, 22 f.>).

Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts sind die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 Nr. 2 SVG gegeben. Danach kann der Soldat im Ruhestand auf Antrag statt eines Teils des Ruhegehalts eine Kapitalabfindung zum Erwerb oder zur wirtschaftlichen Stärkung eigenen Grundbesitzes erhalten.

Wie der Senat bereits mit Beschlüssen vom 2. Februar 1995 BVerwG 2 B 166.94 und vom 23. Dezember 1998 BVerwG 2 B 106.98 ausgeführt hat, verlangt diese Vorschrift nach ihrem eindeutigen Wortlaut keine Eigennutzung des Grundbesitzes. Dies schließt bereits die vom Berufungsgericht konstatierte "verdeckte Regelungslücke" aus. Das vom Wortlaut vorgegebene Ergebnis wird bestätigt durch den systematischen Zusammenhang sowie den Sinn und Zweck der Vorschrift. Zudem ist der Gesetzgeber bei der Ergänzung des § 28 Abs. 1 SVG durch Art. 7 Nr. 14 VReformG selbst von diesem Normverständnis ausgegangen.

Mit der Kapitalabfindung sollen Nachteile ausgeglichen werden, die der Berufssoldat regelmäßig aufgrund der Zurruhesetzung in einem niedrigeren Lebensalter und wegen häufiger Standortwechsel hinnehmen mußte. Dieses Anliegen wird in § 28 SVG durch die Konkretisierung unterschiedlicher Verwendungszwecke zum Ausdruck gebracht. Danach wird sowohl der Aufbau einer eigenen wirtschaftlichen Existenzgrundlage wie auch die Anschaffung eigenen Wohnraums gefördert.

§ 28 Abs. 1 Nr. 4 SVG sieht eine Kapitalabfindung "zur Beschaffung einer Wohnstätte" vor. Aus dem Begriff "Wohnstätte" ergibt sich, daß der Wohnraum dem in den Ruhestand getretenen Soldaten zu eigenen Wohnzwecken dienen muß. Die dingliche Berechtigung hinsichtlich der Wohnstätte ist unerheblich; an ihr muß Eigentum nicht begründet werden. Demgegenüber privilegiert § 28 Abs. 1 Nr. 2 SVG den "eigenen Grundbesitz", ohne seinerseits die Eigennutzung zur tatbestandlichen Voraussetzung zu erheben. Ohne diese materiellrechtliche Unterscheidung würde der sachliche Anwendungsbereich des § 28 Abs. 1 Nr. 2 SVG kaum über den der Nr. 4 hinausgehen.

Zudem steht § 28 Abs. 1 Nr. 2 SVG in einem engen Zusammenhang mit der Nr. 1, wonach eine Kapitalabfindung zur Schaffung oder Verbesserung einer Existenzgrundlage gewährt werden kann. Hierdurch wird die Möglichkeit eröffnet, den Aufbau einer neuen und eigenständigen wirtschaftlichen Basis nach dem Ausscheiden aus dem Beruf des Soldaten zu fördern. Da die Nutzung von Grundbesitz in der Regel keine gewerbliche Betätigung ist, erweitert § 28 Abs. 1 Nr. 2 SVG die Förderung der wirtschaftlichen Existenzgrundlage um die Möglichkeit, auch Einnahmen aus Vermietung und Verpachtung eigenen Grundbesitzes erzielen zu können. Diesen Bezug bringt der Wortlaut der Vorschrift mit dem Begriff "wirtschaftliche Stärkung" hinlänglich zum Ausdruck.

Schließlich hat der Gesetzgeber selbst bestätigt, daß § 28 Abs. 1 Nr. 2 SVG eine Eigennutzung des Grundbesitzes nicht verlangt. Bei der Ergänzung des § 28 Abs. 1 SVG durch Art. 7 Nr. 14 VReformG handelt es sich um eine das nach § 28 Abs. 1 (nunmehr) Satz 1 SVG allgemein eröffnete Ermessen lenkende Regelung für den speziellen Fall, daß es sich um ein Vorhaben im Zusammenhang mit Grundeigentum handelt, das nicht eigengenutzt wird. Soll das Grundeigentum gewerblich genutzt werden, verbleibt es bei dem Ermessen nach Satz 1. Da die gewerbliche Nutzung des Grundeigentums von § 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SVG n.F. erfaßt wird und § 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 SVG n.F. tatbestandlich ohnehin die Eigennutzung voraussetzt, kann sich die neu eingefügte Ermessensregel nur auf die Tatbestandsmodalitäten des § 28 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 2 und 3 SVG n.F. beziehen. Würden diese Vorschriften die Eigennutzung bereits tatbestandlich voraussetzen, wäre die Neuregelung nicht nur überflüssig, sondern auch unverständlich.

Allerdings hat der in den Ruhestand getretene Soldat keinen Rechtsanspruch auf die Kapitalabfindung, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 SVG erfüllt sind. Vielmehr entscheidet die Behörde über die Bewilligung nach Ermessen. Von dem ihr nach bisherigem Recht - also ohne Beachtung der ermessenssteuernden Kriterien des § 28 Abs. 1 Satz 2 SVG n.F. eingeräumten Ermessen hat die Beklagte nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht. Dieser Fehler (§ 114 Satz 1 VwGO) führt zur Aufhebung der ablehnenden Bescheide und zur Verpflichtung der Beklagten, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Die Beklagte ist fehlerhaft davon ausgegangen, daß § 28 Abs. 1 SVG nicht den Erwerb einer Eigentumswohnung als Verwendungszweck umfaßt, wenn diese nicht eigengenutzt wird, und hat dies nach ihren Ausführungen in dem Widerspruchsbescheid und ergänzend im gerichtlichen Verfahren zusätzlich bei der Ermessensausübung berücksichtigt. Die insoweit angestellten Erwägungen werden dem Zweck der gesetzlichen Regelung nicht gerecht.

Die bisherige Praxis der Beklagten, eine Kapitalabfindung generell auszuschließen, wenn das Grundeigentum nicht eigengenutzt wird, vermag über den Gleichbehandlungsgrundsatz eine fehlerfreie Ermessensausübung nicht zu begründen. Ohne eine weitere sachliche Rechtfertigung ist die Behörde nicht befugt, Kapitalabfindungen allgemein vorzuenthalten, obgleich nach dem gesetzlichen Tatbestand derartige Leistungen vorgesehen sind.

Selbst wenn der Hinweis in dem Widerspruchsbescheid auf die begrenzten öffentlichen Mittel, die "eine enge Auslegung der gesetzlichen Vorschriften" rechtfertigen sollen, nicht auf die "Auslegung", sondern auf die Ermessensausübung bezogen wäre, dürfte auch unter diesem Gesichtspunkt eine Fallgruppe, die durch den gesetzlichen Tatbestand begünstigt wird, nicht generell im Rahmen der Ermessensausübung ausgeschlossen werden. Vielmehr hätte es einer Prüfung des Einzelfalles und zumindest weiterer Darlegungen bedurft, weshalb die Bewilligung der zur Verfügung stehenden Mittel nach Prioritäten erfolgen sollte, die zu einem Ausschluß des Klägers führten.

Ebenso geht der Hinweis in dem Widerspruchsbescheid fehl, daß es nicht gerechtfertigt sei, den Kauf einer Eigentumswohnung entsprechend § 43 G 131 und § 72 BVG nur im Falle einer Eigennutzung zu fördern und für Soldaten im Ruhestand auch die Vermietung einer solchen Wohnung zuzulassen. Mit dieser Erwägung wird nicht dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG Rechnung getragen. Vielmehr wird dieser verletzt, weil Ungleiches gleichbehandelt wird. Der Anspruch des Berufssoldaten auf Versorgung hat seine Grundlage in dem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis. Nach Anlaß und Struktur unterliegt die Dienstversorgung anderen Prinzipien als die allgemeine Versorgung nach dem Bundesversorgungsgesetz oder die Versorgung nach dem Gesetz zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen. Die Unterschiede schließen auch eine nur partielle Gleichbehandlung bei verschiedenartigen Regelungen aus.

Schließlich ist die Ergänzung des § 28 Abs. 1 SVG durch Art. 7 Nr. 14 VReformG nicht geeignet, die Ablehnungsentscheidung der Beklagten im nachhinein als ermessensgerecht zu legitimieren. Der nunmehr normativ zum Ausdruck gebrachte Wille des Gesetzgebers hat in der hier noch anzuwendenden Fassung des § 28 SVG keine Verankerung gefunden. Für abgeschlossene Sachverhalte kommt der neu eingefügten Ermessensregel deshalb keine "klarstellende Bedeutung" (vgl. BTDrucks 13/9527 S. 45) zu.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 8 000 DM festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 2 GKG).

Ende der Entscheidung


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