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BVerwG 2 C 5.03

Verkündet am 19. Februar 2004

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 19. Februar 2004 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Silberkuhl und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dawin, Dr. Kugele, Groepper und Dr. Bayer

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 14. Januar 2003 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe:

I.

Der am 17. Mai 1955 geborene Kläger, zur Zeit Amtsrat im Bundesministerium des Innern, war nach einem Studium der Finanzwirtschaft mit dem Schwerpunkt Militärfinanzökonomie und einer halbjährigen militärischen Ausbildung von Februar 1979 bis zum 30. September 1990 in der Funktion eines Oberoffiziers Finanzökonomie bei den Grenztruppen der ehemaligen DDR eingesetzt. Am 1. und 2. Oktober 1990 war er im Ministerium des Innern der DDR tätig. Nach der Wiedervereinigung beschäftigte die Beklagte den Kläger zunächst im Angestelltenverhältnis weiter und übernahm ihn im Jahre 1992 in das Beamtenverhältnis auf Probe und 1994 auf Lebenszeit.

Mit Bescheid vom 28. Juni 1993 setzte die Beklagte das Besoldungsdienstalter des Klägers auf den 1. Juli 1977 fest. Dabei schob sie das auf den Ersten des Monats, in dem der Kläger das 21. Lebensjahr vollendet hatte (1. Mai 1976), bezogene Besoldungsdienstalter um ein Viertel der Zeit zwischen der Vollendung des 31. und des 35. Lebensjahres (16. Mai 1986 bis 16. Mai 1990) sowie die Hälfte der daran bis zum 30. September 1990 anschließenden Zeit hinaus. Der Kläger erstrebt die vollständige Berücksichtigung dieser Zeiten. Seine Klage war in den Vorinstanzen erfolglos. Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt: Die Beklagte habe das Besoldungsdienstalter des Klägers zu Recht um insgesamt 14 Monate hinausgeschoben. Denn zwischen dem 16. Mai 1986 und dem 16. Mai 1990 sowie während der anschließenden Zeit bis zum 30. September 1990 habe der Kläger keinen Anspruch auf Besoldung gehabt. Die Bezüge, die er damals als Offizier der Grenztruppen erhalten habe, seien nach § 28 Abs. 2 Satz 4 i.V.m. § 30 Abs. 1 Satz 1 und 3 BBesG der Besoldung nicht gleichgestellt. Dadurch sei Art. 3 Abs. 1 GG nicht verletzt. Bei der Ordnung einer Massenerscheinung, wie sie die besoldungsrechtliche Einstufung des in ein Beamtenverhältnis übernommenen Personals des Staatsapparats der ehemaligen DDR darstelle, habe der Gesetzgeber generalisierende, pauschalierende und typisierende Regelungen erlassen dürfen. Eine zusätzliche Erweiterung erfahre der Gestaltungsspielraum dadurch, dass es sich bei der Berücksichtigung von Vorzeiten in anders gearteten öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen um eine bevorzugende Typisierung handele und dass die Auswirkung der beanstandeten Norm auf die Bemessung der konkreten Bezüge begrenzt sei. Die Regelung des § 30 Abs. 1 und 2 BBesG beruhe auf dem vernünftigen und nachvollziehbaren Grundgedanken, Dienstzeiten im öffentlichen Dienst der DDR, die durch Nähe unterschiedlicher Art zum damaligen Herrschaftssystem gekennzeichnet seien, durch unwiderlegliche oder widerlegliche Vermutungen von der besoldungssteigernden Anrechnung auf das Besoldungsdienstalter auszuschließen. Die Grenztruppen der ehemaligen DDR seien eines der Hauptrepressionsinstrumente dieses Staates gewesen. Zur Erfüllung ihres Auftrags, der fundamentalen Grund- und Menschenrechten zuwider gelaufen sei, sei der Tod von Menschen bewusst in Kauf genommen worden.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Klägers. Er hält § 30 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. Satz 1 BBesG für verfassungswidrig, weil diese Regelung die fundamentalen Unterschiede zwischen den Grenztruppen und dem Ministerium für Staatssicherheit außer Acht lasse. Von den Grenztruppenangehörigen hätten nur diejenigen, die im Grenzdienst an der früheren innerdeutschen Grenze eingesetzt gewesen seien, auf Flüchtlinge geschossen oder sich sonst wie grob menschenrechtswidrig verhalten.

Der Kläger beantragt,

die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 14. Januar 2003 und des Verwaltungsgerichts Berlin vom 18. Februar 2000 aufzuheben und die Beklagte unter Aufhebung ihrer Bescheide vom 28. Juni 1993 und 6. Februar 1995 zu verpflichten, das Besoldungsdienstalter des Klägers unter Berücksichtigung seiner bei den Grenztruppen der ehemaligen DDR verbrachten Zeit auf den 1. Mai 1976 festzusetzen.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht unterstützt ebenfalls das angefochtene Urteil. Nach seiner Auffassung dürfen die Ausführungen des Klägers in der Revisionsinstanz zu den Aufgaben und zur inneren Struktur der Grenztruppen nicht berücksichtigt werden.

II.

Die Revision ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch, dass die Beklagte sein Besoldungsdienstalter auf den 1. Mai 1976 festsetzt.

Nach § 28 Abs. 2 Satz 1 BBesG wird das regelmäßig mit dem Ersten des Monats, in dem der Beamte das 21. Lebensjahr vollendet, beginnende Besoldungsdienstalter (Regelbesoldungsdienstalter) um Zeiten nach Vollendung des 31. Lebensjahrs, in denen kein Anspruch auf Besoldung bestand, hinausgeschoben, und zwar um ein Viertel der Zeit zwischen dem 31. und dem 35. Lebensjahr und um die Hälfte der weiteren Zeit. Die Zeiten werden dabei auf volle Monate abgerundet (§ 28 Abs. 2 Satz 3 BBesG). Satz 4 dieser Vorschrift stellt Bezüge aus einer hauptberuflichen Tätigkeit im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn der Besoldung gleich.

Im Hinblick auf das Besoldungsdienstalter stehen diese Zeiten der Beschäftigung in einem Beamtenverhältnis gleich. Diese Gleichstellung bewirkt, dass bestimmte Beschäftigungszeiten, obwohl sie nicht in einem Beamtenverhältnis verbracht wurden, bei der Berechnung des Besoldungsdienstalters berücksichtigt werden mit der Folge, dass der Beamte eher in den Dienstaltersstufen aufsteigt und so ein höheres Grundgehalt erreicht. Diese Regelung ist durch Art. 33 Abs. 5 GG und dem darin verankerten Alimentationsprinzip von Verfassungs wegen nicht geboten (BVerfGE 103, 310 <322>).

Der Begriff "im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn (§ 29)" in § 28 Abs. 2 Satz 4 BBesG erfasst nach ständiger Rechtsprechung grundsätzlich auch Tätigkeiten dieser Art im Gebiet der ehemaligen DDR, da auch die DDR innerhalb der Grenzen des Deutschen Reiches nach dem Stand vom 31. Dezember 1937 lag (vgl. Urteile vom 12. September 1968 - BVerwG 2 C 74.67 - BVerwGE 30, 219 <221 f.>, vom 10. Juni 1976 - BVerwG 2 C 33.74 - BVerwGE 51, 42 <43 f.> und vom 28. November 1991 - BVerwG 2 C 11.91 - BVerwGE 89, 203 <204>). Deshalb ist z.B. die Beschäftigung bei der Volkspolizei der DDR zu berücksichtigen, weil eine Tätigkeit dieser Art zumindest in ihrem Kern im Geltungsbereich des Grundgesetzes ebenfalls regelmäßig im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn ausgeübt worden ist (vgl. Urteil vom 28. November 1991, a.a.O. <206>; vgl. dazu auch BVerfG, Beschluss vom 6. Februar 1996 - 2 BvR 209/92 - NVwZ 1997, 53 <54>). Davon ist auch der Gesetzgeber ausgegangen, als er durch § 30 BBesG im Einzelnen bezeichnete Tätigkeiten in der ehemaligen DDR von der Gleichstellung nach § 28 Abs. 2 Satz 4 BBesG ausschloss. Diese Ausnahme hat nur dann Sinn, wenn die außerhalb eines Beamtenverhältnisses absolvierten Tätigkeiten andernfalls bei der Festsetzung des Besoldungsdienstalters zu berücksichtigten wären.

In die Gleichstellung nach § 28 Abs. 2 Satz 4 BBesG sind gemäß § 30 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. Satz 1 BBesG nicht einbezogen die Zeiten einer Tätigkeit als Angehöriger der Grenztruppen der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik. Diese Vorschrift ist mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

In seinem zu § 30 Abs. 1 Satz 2 BBesG ergangenen Beschluss vom 4. April 2001 - 2 BvL 7/98 - (BVerfGE 103, 310) hat das Bundesverfassungsgericht im Einzelnen auch dargelegt, dass die gesetzliche Regelung des § 30 Abs. 1 Satz 1 BBesG, wonach die Tätigkeit eines Beamten für das Ministerium für Staatssicherheit der ehemaligen DDR nicht zu den gleichzustellenden Dienstzeiten rechnet, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist (BVerfGE 103, 310 <324>). Dies gilt auch für die Regelung des § 30 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. Satz 1 BBesG. § 30 Abs. 1 und Abs. 2 BBesG liegt übereinstimmend der Gedanke zugrunde, Dienstzeiten im öffentlichen Dienst der DDR, die durch eine in verschiedener Weise herausgehobene Nähe zum Herrschaftssystem der DDR gekennzeichnet sind und während derer der Beamte außerhalb des Rahmens einer rechtsstaatlichen Verwaltung tätig gewesen ist, von der vollständigen besoldungssteigernden Anrechnung auf das Besoldungsdienstalter auszunehmen. Dieser Anknüpfungspunkt lässt eine Ungleichbehandlung gegenüber sonstigen Tätigkeiten im öffentlichen Dienst der ehemaligen DDR zu.

Zeiten der Zugehörigkeit zu den Grenztruppen der ehemaligen DDR unterscheiden sich, bezogen auf den geregelten Sachbereich der nur partiellen Berücksichtigung von Vordienstzeiten bei bestimmten, zur Repression der Bevölkerung eingesetzten Organen der ehemaligen DDR, nicht derart von Zeiten einer Tätigkeit für das ehemalige Ministerium für Staatssicherheit, dass dem Gesetzgeber eine rechtliche Gleichbehandlung verwehrt ist. Das wäre - nur dann - der Fall, wenn die gleiche Behandlung von Zeiten der Zugehörigkeit zu den Grenztruppen und von Tätigkeiten für das Ministerium für Staatssicherheit mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst liegen und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist (BVerfGE 103, 310<318> m.w.N.). Dabei ist es grundsätzlich wiederum Sache des Gesetzgebers, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, die er also im Rechtssinne als gleich auswählt. Für die Rechtmäßigkeit der Gleichbehandlung der ehemaligen Grenztruppenangehörigen einerseits mit Bediensteten des Ministeriums für Staatssicherheit andererseits ist darauf abzustellen, ob die - zweifellos vorhandenen - Unterschiede zwischen diesen beiden Personengruppen, bezogen auf die Berücksichtigung der jeweiligen Vorzeiten, so bedeutsam sind, dass sie den Gesetzgeber zu einer unterschiedlichen Berücksichtigung ihrer Tätigkeiten für das Besoldungsdienstalter zwingen. Das ist nicht der Fall.

Die gesetzgeberische Einschätzung von Zeiten einer Tätigkeit bei dem Ministerium für Staatssicherheit und bei den Grenztruppen als insoweit gleich ist im Zusammenhang mit der Regelung der Beamtenbesoldung getroffen worden. Hier ist der Spielraum des Gesetzgebers seit jeher besonders weit. Er darf generalisieren und typisieren. Daraus resultierende Unebenheiten, Friktionen und Mängel sowie Benachteiligungen in besonders gelagerten Einzelfällen müssen hingenommen werden (BVerfGE 103, 310 <320>). Bei einer bevorzugenden Typisierung, wie sie bei der hier gegebenen Begünstigung des Personenkreises nach § 28 Abs. 2 Satz 4 BBesG gegeben ist (BVerfGE 103, 310 <323 f.>), ist die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers weiter als bei benachteiligender Typisierung (BVerfGE 103, 310 <319>). Nur die Überschreitung äußerster Grenzen, jenseits derer sich gesetzliche Vorschriften als evident sachwidrig erweisen, verletzt den Gleichheitssatz. Ferner betrifft die gesetzgeberische Einschätzung Vorgänge einer Vergangenheit, die durch ein von der Bundesrepublik Deutschland verschiedenes Herrschafts- und Gesellschaftssystem völlig anders geprägt sind und die nun für eine Überleitung in das Rechtssystem der Bundesrepublik Deutschland zu erfassen, zu bewerten und zuzuordnen sind. Hieraus folgen gleichfalls ein besonders starkes Typisierungsbedürfnis und eine entsprechend weite Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers.

Nach diesen Maßstäben war es dem Gesetzgeber durch Art. 3 Abs. 1 GG nicht verwehrt, Vorzeiten einer Tätigkeit als Angehöriger der Grenztruppen der ehemaligen DDR bei der Berechnung des Besoldungsdienstalters ebenso zu behandeln wie Zeiten einer Tätigkeit beim früheren Ministerium für Staatssicherheit. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts waren die Grenztruppen, nicht anders als das Ministerium für Staatssicherheit, eines der Hauptrepressionsorgane der ehemaligen DDR (ebenso BAG, Urteil vom 28. Mai 1998 - 6 AZR 585/96 - BAGE 89, 57). Angehörige der Grenztruppen wurden dazu verwendet, elementare Menschen- und Freiheitsrechte der DDR-Bewohner zu verletzen. Eine Aufgabe der Grenztruppen war es, zur Vermeidung von "Grenzdurchbrüchen" von DDR-Bewohnern äußerstenfalls auch Menschen zu töten. Die den Grenztruppen und dem Ministerium für Staatssicherheit gemeinsame Funktion, Repression gegen die Bevölkerung auch unter Begehung schwerster Menschenrechtsverletzungen zu verüben, stellt in Anbetracht des weiten Wertungsspielraums des Gesetzgebers einen zureichenden Grund dar, die bei diesen Institutionen zugebrachten Vorzeiten besoldungsrechtlich gleich zu behandeln. Unterschiede wie die Art der Personalgewinnung, die Unterwerfung nur der an der innerdeutschen Grenze Dienst verrichtenden Soldaten unter das menschenrechtswidrige Grenzregime sowie die Einbeziehung auch anderer Organe der ehemaligen DDR in das umfassende System einer notfalls mit Gewalt zu verhindernden Flucht sind nicht so gravierend, dass ihretwegen eine Verschiedenbehandlung zwingend geboten wäre.

Die Ausgestaltung der Tätigkeit für das frühere Ministerium für Staatssicherheit als Grund für eine Sonderkündigung nach Anlage I Kapitel XIX Sachgebiet A Abschnitt III Nr. 1 Abs. 5 Ziffer 2 des Einigungsvertrags ist kein zwingender Grund für eine unterschiedliche gesetzliche Regelung der Berücksichtigung von Zeiten eines Dienstes für das Ministerium für Staatssicherheit und bei den Grenztruppen bei der Berechnung des Besoldungsdienstalters. Grund für die Schaffung des Sonderkündigungstatbestands nach dem Einigungsvertrag ist eine zukunftsgerichtete Prognose. Der Gesetzgeber bezweifelte, ob diejenigen, die für das Ministerium für Staatssicherheit tätig gewesen waren, künftig Beamtenpflichten erfüllen würden. Demgegenüber ist die Bewertung einer früheren Dienstzeit unter dem Aspekt ihrer besoldungserhöhenden Qualität rückwärts gerichtet. Die Vortätigkeit soll, auch wenn sie einer Weiterbeschäftigung nicht im Wege gestanden hat, nicht - vermittelt über eine Gleichstellung gemäß § 28 Abs. 2 Satz 4 BBesG - in vollem Umfang besoldungserhöhend zu Buche schlagen (BVerfGE 103, 310 <327>).

Die generelle Zurücknahme der Begünstigung nach § 28 Abs. 2 Satz 4 BBesG bei Vorzeiten als Angehöriger der Grenztruppen und unabhängig davon, wie dieser Angehörige seinerzeit verwendet worden ist, ist wiederum durch die Pauschalierungsbefugnis des Gesetzgebers gerechtfertigt. Der Gesetzgeber hat ganze Bereiche staatlicher Tätigkeit, nicht lediglich die Tätigkeit auf bestimmten Dienstposten, von der Begünstigung der Gleichstellung nach § 28 Abs. 2 Satz 4 BBesG ausgenommen und auf diese Weise der Rechtssicherheit abträgliche Abgrenzungsprobleme vermieden (BVerfGE 103, 310 <328>; vgl. auch BAG, Urteil vom 18. Mai 2000 - 6 AZR 761/98 -).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 1 040 € festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 1 GKG; zweifacher Jahresbetrag des erstrebten, mit 40 € pro Monat angesetzten Besoldungsmehrbetrages, vgl. Beschluss vom 13. September 1999 - BVerwG 2 B 53.99 - NVwZ-RR 2000, S. 188).

Ende der Entscheidung