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1. Stellenzulagen waren nach Vorbemerkung Nr. 3 a Abs. 1 Buchst. a) der Bundesbesoldungsordnungen A und B in der bis Ende 1998 geltenden Fassung nicht ruhegehaltfähig, wenn dem Beamten, Richter oder Soldaten nicht Funktionen nach ein und derselben Zulageregelung für eine Dauer von mindestens zehn Jahren übertragen worden sind.

2. Die Versetzung eines Soldaten in den Ruhestand nach dem PersStärkeG steht einer Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit nicht gleich.

Urteil des 2. Senats vom 15. Januar 1999 - BVerwG 2 C 9.98 -

I. VG Schleswig vom 29.04.1996 - Az.: VG 11 A 95/94 - II. OVG Schleswig vom 12.12.1997 - Az.: OVG 3 L 185/96 -

BVerwG 2 C 9.98 OVG 3 L 185/96

Verkündet am 15. Januar 1999

Rakotovao Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 15. Januar 1999 durch die Vizepräsidentin des Bundesverwaltungsgerichts Dr. Franke und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Silberkuhl, Dawin, Dr. Kugele und Dr. Bayer

für Recht erkannt:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 12. Dezember 1997 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe:

I.

Der im Jahre 1943 geborene Kläger war ab Oktober 1966, zuletzt im Range eines Fregattenkapitäns, Soldat der Bundeswehr. In der Zeit vom 1. Oktober 1980 bis 30. September 1981 und vom 24. September 1984 bis 4. Oktober 1987 erhielt er Zulagen nach der Vorbemerkung Nr. 8 a und nach der Vorbemerkung Nr. 9 a zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B. Ab dem 5. Oktober 1987 bis zu seinem Eintritt in den Ruhestand bezog er die Zulage nach der Vorbemerkung Nr. 8 (Sicherheitszulage). Seinem Antrag von Januar 1992, ihn gemäß § 2 Personalstärkegesetz PersStärkeG in den Ruhestand zu versetzen, entsprach die Beklagte mit Verfügung vom 25. Mai 1992 und versetzte den Kläger durch Urkunde vom 5. November 1993 mit Ablauf des 31. Dezember 1993 in den Ruhestand.

Auf die Bitte des Klägers um Berechnung der ihm bei Eintritt in den Ruhestand zustehenden Versorgungsbezüge teilte die Beklagte mit Schreiben vom 23. Juni 1992 mit, nach den vorliegenden Unterlagen werde "folgende vorläufige Festsetzung" durchgeführt: ruhegehaltfähige Dienstbezüge 7 076,79 DM; davon Summe der ruhegehaltfähigen Zulagen (Sicherheitszulage) 450,50 DM. Nachdem der Kläger um "rechtsverbindliche Bestätigung" der mit diesem Schreiben errechneten Versorgungsbezüge einschließlich der ermittelten ruhegehaltfähigen Zulage in Höhe von 450,50 DM nachgesucht hatte, erklärte die Beklagte im Juni 1993 als Ergebnis einer erneuten vorläufigen Festsetzung der Versorgungsbezüge, daß die Summe der ruhegehaltfähigen Zulagen 200 DM betrage.

Mit Bescheid vom 6. Januar 1994 setzte die Beklagte die ruhegehaltfähigen Dienstbezüge des Klägers ab dem 1. Januar 1994 auf 7 393,68 DM fest. Darin enthalten war als ruhegehaltfähige Zulage lediglich die Zulage nach der Vorbemerkung Nr. 9 a (Zulage im Marinebereich) in Höhe von 200 DM. Den wegen Nichtberücksichtigung der Sicherheitszulage in Höhe von 489,08 DM als ruhegehaltfähig eingelegten Widerspruch wies die Beklagte zurück. Mit Bescheid vom 19. August 1994 änderte die Beklagte ihren früheren Bescheid insoweit, als nunmehr die Zulage nach der Vorbemerkung Nr. 8 a in Höhe von 253,18 DM als ruhegehaltfähig berücksichtigt wurde.

Die Klage mit dem Antrag, die Beklagte zu verpflichten, eine Zulage von 489,08 DM als ruhegehaltfähig festzusetzen, hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt:

Die vorliegend anzuwendende Vorschrift Nr. 3 a der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B Vorbemerkung Nr. 3 a enthalte keine ausdrückliche Regelung des Falles, daß der Soldat zwar über die Gesamtdauer von zehn Jahren zulageberechtigend verwendet worden sei, jedoch keine einzelne der in der Vorschrift genannten Verwendungen (Zulagen) diese Dauer erreiche. Die im Gesetz enthaltene Regelungslücke könne entsprechend den norminterpretierenden Durchführungshinweisen des Bundesinnenministers vom 25. November 1992 geschlossen werden. Danach sei, wenn eine in der Vorbemerkung Nr. 3 a genannte Zulage nicht die zeitlichen Mindestvoraussetzungen für die Ruhegehaltfähigkeit erfülle, deren Bezugszeit mit der Bezugszeit einer gleich hohen oder höheren, ebenfalls noch nicht ruhegehaltfähigen Zulage aus einer anderen Verwendung nach der Vorbemerkung Nr. 3 a zusammenzurechnen, wenn diese Bezugszeiten nacheinander entstanden seien und damit die Mindestbezugszeit von zehn Jahren erreicht werde.

Der Kläger könne den geltend gemachten Anspruch auch nicht aus einer entsprechenden Anwendung der Vorbemerkung Nr. 3 a Abs. 1 b in Verbindung mit einer analogen Anwendung des § 6 Abs. 4 und 5 PersStärkeG herleiten, da eine Gleichstellung mit einem wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzten Soldaten nicht in Betracht komme.

Letztlich könne sich der Kläger nicht mit Erfolg auf einen besonderen Tatbestand des Vertrauensschutzes berufen. Auf die Durchführungshinweise des Bundesinnenministers vom 7. September 1990 könne er sein Begehren nicht stützen, weil es sich hierbei nicht um ermessensbindende, sondern um norminterpretierende Richtlinien gehandelt habe, die mit der Norm nicht im Einklang gestanden hätten. Aus dem Schreiben der Beklagten vom 23. Juni 1992 könne der Kläger ebenfalls nichts für sich herleiten. Denn die Auskunft der Beklagten über die Höhe der dem Kläger zustehenden Versorgungsbezüge sei ausdrücklich als "vorläufige Festsetzung" bezeichnet. Entgegen der Behauptung des Klägers habe zudem diese Mitteilung für seine Entscheidung, die Zurruhesetzung nach dem Personalstärkegesetz zu verfolgen, nicht ursächlich sein können.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision beantragt der Kläger,

das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 12. Dezember 1997 sowie das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 29. April 1996 aufzuheben und die Beklagte unter entsprechender Aufhebung ihrer Bescheide vom 6. Januar, 2. März und 19. August 1994, soweit sie dem Begehren entgegenstehen, zu verpflichten, eine Zulage von 489,08 DM als ruhegehaltfähige Dienstbezüge zu berücksichtigen.

Er rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen und beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht tritt dem angefochtenen Urteil sowohl im Ergebnis als auch in der Begründung mit ergänzenden Ausführungen bei.

II.

Die Revision des Klägers ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, daß die ihm für einen Zeitraum von 6 Jahren und 88 Tagen bis zu seinem Eintritt in den Ruhestand gemäß der Vorbemerkung Nr. 8 zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B (Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz), anzuwenden in der Fassung vom 6. Februar 1991 (BGBl I 293) gewährte Zulage von 489,08 DM als ruhegehaltfähig berücksichtigt wird.

Nach § 17 Abs. 1 SVG, anzuwenden in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. März 1987 (BGBl I 843) sind ruhegehaltfähige Dienstbezüge das Grundgehalt, der Ortszuschlag und andere Dienstbezüge, die im Besoldungsrecht als ruhegehaltfähig bezeichnet werden, und damit auch Zulagen (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 4 BBesG). Gemäß der Vorbemerkung Nr. 3 a Abs. 1 Satz 1 Buchst. a), die durch Art. 5 Nr. 22 Buchst. b) VReformG vom 29. Juni 1998 (BGBl I 1666 <1670>) mit Wirkung vom 1. Januar 1999 aufgehoben worden ist (vgl. Art. 24 VReformG), gehört die Zulage nach der Vorbemerkung Nr. 8 zu den ruhegehaltfähigen Dienstbezügen, wenn der Soldat mindestens zehn Jahre zulageberechtigend verwendet worden ist. Diese Voraussetzung erfüllt der Kläger nicht. Eine Kumulierung von Zeiträumen, in denen der Soldat nach verschiedenen Zulageregelungen verwendet worden ist, läßt die Vorschrift nicht zu.

Die Ruhegehaltfähigkeit einer Stellenzulage, die gesetzlich besonders bestimmt sein muß (§ 42 Abs. 4 BBesG), steht im Widerspruch zu dem Grundsatz der Funktionsbindung der Stellenzulage (§ 42 Abs. 3 BBesG) und geht über den Grundsatz der amtsgemäßen Versorgung hinaus (BVerwG, Urteil vom 19. Juni 1997 BVerwG 2 C 34.96 <Buchholz 239.1 § 5 Nr. 14>). Die Regelung der Vorbemerkung Nr. 3 a hatte aus systematischer Sicht deshalb Ausnahmecharakter. Dem ist im Zusammenhang mit der strikten Gesetzesbindung der Soldatenversorgung (§ 1 a SVG) bei der Interpretation der einzelnen Regelungen Rechnung zu tragen. Danach muß das Gesetz eindeutig und zweifelsfrei bestimmen, unter welchen Voraussetzungen und in welcher Höhe eine Zulage ruhegehaltfähig ist.

Eine solche Regelung trifft das Besoldungs- und Versorgungsrecht nicht, wenn ein Beamter, Richter oder Soldat nach verschiedenen Vorschriften zulageberechtigend verwendet worden ist, ohne daß ihm Funktionen nach ein und derselben Zulageregelung für eine Dauer von mindestens zehn Jahren übertragen worden sind. Der Formulierung der gesetzlichen Tatbestandsvoraussetzungen in der Vorbemerkung Nr. 3 a Abs. 1 Satz 1 Buchst. a) ist eine solche Bestimmung schon deshalb nicht zu entnehmen, weil es nicht darauf ankommt, ob der Bezügeempfänger "schlechthin" zulageberechtigend verwendet worden ist. Vielmehr muß eine Verwendung nach den enumerativ aufgeführten Zulageregelungen vorgelegen haben.

Mangels ausdrücklicher gesetzlicher Regelung besteht bei einer Verwendung u.a. nach der Vorbemerkung Nr. 8 von weniger als zehn Jahren kein Anspruch darauf, daß bei der Festsetzung der Versorgungsbezüge diese Zulage als ruhegehaltfähig berücksichtigt wird. Davon ist auch nach der Systematik, dem Sinn und Zweck sowie der Entstehungsgeschichte der Vorbemerkung Nr. 3 a auszugehen.

Der Ruhegehaltfähigkeit einer Stellenzulage nach der Vorbemerkung Nr. 3 a Abs. 1 Satz 1 Buchst. a) ist gemäß Buchst. b) die Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit während einer zulageberechtigenden Verwendung gleichgestellt, wenn "diese" Verwendung mindestens zwei Jahre gedauert hat. Schon der Wortlaut dieser Bestimmung schließt es aus, verschiedene Verwendungen innerhalb des Zweijahreszeitraums zu addieren. Es wäre indessen unverständlich, wenn nach Buchst. b) eine Kumulierung verschiedener Verwendungszeiten unzulässig ist, eine solche nach Buchst. a) aber möglich sein soll, obgleich nach Buchst. b) nur eine Privilegierung wegen Dienstunfähigkeit oder vorzeitigen Versterbens in zeitlicher Hinsicht vorgesehen ist.

Für diese Auslegung spricht auch Abs. 2 der Vorbemerkung Nr. 3 a. Dort wird nämlich sowohl in Satz 1 als auch in Satz 2 auf die konkrete Verwendung über die vorgegebenen Zeiträume hinweg abgestellt. Nach der Vorbemerkung Nr. 3 a Abs. 2 Satz 1 werden in den Fällen, in denen in diesem Gesetz für die Ruhegehaltfähigkeit einer Stellenzulage eine Mindestzeit zulageberechtigender Verwendung gefordert ist, auch Zeiten vor Inkrafttreten der jeweiligen Vorschriften berücksichtigt, in denen nicht "irgendeine", sondern "die" Verwendung zulageberechtigend gewesen wäre. Nach Abs. 2 Satz 2 werden als zulageberechtigende Zeiten auch solche Zeiträume berücksichtigt, während derer aufgrund von Konkurrenzvorschriften "die" Zulage nicht zustand. Diese Regelung wäre weitgehend überflüssig, wenn ohnehin Zeiten addiert würden, für die andere Zulagen gewährt wurden. Angesichts der im übrigen nahezu perfektionistischen und kasuistischen Regelungen der Vorbemerkung Nr. 3 a Abs. 1 und 2 ist davon auszugehen, daß mit der Formulierung der Vorbemerkung Nr. 3 a Buchst. a) nicht auch gestaffelte Verwendungen, die insgesamt erst den Zeitraum von zehn Jahren erreichen, erfaßt werden sollten.

Schließlich spricht auch die Entstehungsgeschichte der Vorbemerkung Nr. 3 a dagegen, daß verschiedene Verwendungszeiten kumuliert werden können. Der von der Bundesregierung vorgelegte Entwurf eines Fünften Gesetzes zur Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften sah der Vorbemerkung Nr. 3 a Abs. 1 Satz 1 Buchst. a) und b) entsprechende Vorschriften als Zusatzbestimmungen zu jeder einzelnen Zulagenregelung vor (vgl. BTDrucks 11/6542 <neu> Art. I Nr. 11 Buchst. c) aa), Buchst. d) cc), Buchst. e) dd), Buchst. f). Erst aufgrund der Beschlußempfehlung und des Berichts des Innenausschusses wurden diese Einzelbestimmungen in der gemeinsamen Vorschrift der Vorbemerkung Nr. 3 a zusammengefaßt, ohne daß insoweit eine Begründung gegeben wird (vgl. BTDrucks 11/6835 S. 10). Nach dem Regierungsentwurf war die Ruhegehaltfähigkeit einer Zulage an die entsprechende Verwendung über einen Zeitraum von mindestens zehn Jahren gebunden. Die aus redaktionellen Gründen erfolgte Zusammenfassung von gleichlautenden Einzelvorschriften steht der Absicht einer materiellrechtlichen Änderung und Erweiterung von Ansprüchen entgegen.

Der Kläger kann den von ihm geltend gemachten Anspruch ebensowenig aus der Vorbemerkung Nr. 3 a Abs. 1 Satz 2 Buchst. b) herleiten. Er ist nicht während einer zulageberechtigenden Verwendung wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt worden. Seine Versetzung in den Ruhestand wird nach dem Personalstärkegesetz vom 20. Dezember 1991 (BGBl I 2376) PersStärkeG auch nicht wie eine Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit behandelt.

Die Sonderregelungen dieses Gesetzes bieten keinen Anhalt dafür, daß diejenigen Soldaten, die von dem Gesetz erfaßt werden, so zu behandeln sein sollen wie Berufssoldaten, die infolge eines körperlichen Gebrechens oder wegen Schwäche ihrer körperlichen oder geistigen Kräfte zur Erfüllung ihrer Dienstpflichten dauernd unfähig sind und deshalb in den Ruhestand versetzt werden (§ 44 Abs. 3 SG). Der Gleichstellung eines wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzten Berufssoldaten mit dem Kläger steht schon entgegen, daß dieser sich gemäß § 2 PersStärkG freiwillig auf eigenen schriftlichen Antrag in den Ruhestand hat versetzen lassen, während die dauernde Dienstunfähigkeit objektiver und zwingender Grund für die Versetzung in den Ruhestand ist.

Auch die Vorschriften des Personalstärkegesetzes über die Versorgung knüpfen nicht an die Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit an, sondern gehen davon aus, daß die Zurruhesetzung nach diesem Gesetz allein aus Gründen des Alters erfolgt. Ausdrücklich schreibt deshalb § 6 Abs. 6 Ziff. 2 PersStärkG vor, daß § 54 SVG (eingefügt durch Art. 2 Abs. 1 Nr. 12 BeamtVGÄndG vom 18. Dezember 1989 <BGBl I 2218> und geändert durch Art. 5 Nr. 1 Buchst. b) des 14. SGÄndG vom 6. Dezember 1990 <BGBl I 2588>) mit der Maßgabe anzuwenden ist, daß die Versetzung in den Ruhestand nach § 2 als Versetzung in den Ruhestand nach § 44 Abs. 2 in Vermindung mit § 45 Abs. 2 und Satz 3 SG, also aus Altersgründen gilt.

Der Kläger kann den geltend gemachten Anspruch schließlich nicht auf das Gleichbehandlungsgebot (Art. 3 GG) oder auf das rechtsstaatliche Prinzip des Vertrauensschutzes stützen. Angesichts der strengen Gesetzesbindung der Soldatenversorgung (§ 1 a SVG) hat er keinen Anspruch auf Versorgungsleistungen, die gesetzlich nicht vorgesehen sind. Selbst Zusicherungen, Vereinbarungen und Vergleiche, die dem Soldaten eine höhere als die ihm gesetzlich zustehende Versorgung verschaffen sollen, sind unwirksam.

Unabhängig davon kann der Kläger keine Gleichstellung mit Beamten, Richtern und Soldaten verlangen, die aufgrund der Durchführungshinweise des Bundesministers des Innern vom 7. September 1990 (D II 1-221 020-2/1) privilegiert worden sind. Diese Durchführungshinweise, die zu der Zeit galten, als der Kläger seinen Antrag auf Versetzung in den Ruhestand gestellt hat, standen mit zwingendem Gesetzesrecht nicht im Einklang und konnten deshalb auch über das Gleichbehandlungsgebot keine bindende Wirkung entfalten. Ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht, also auf eine noch weitere Ausdehnung einer rechtswidrigen Praxis besteht nicht (vgl. zuletzt Beschluß des erkennenden Senats vom 10. Juli 1998 BVerwG 2 B 65.98 DokBer B 1998, 281 - 282>).

Ein schutzwürdiges Vertrauen des Klägers darauf, daß die Zulage nach der Vorbemerkung Nr. 8 bei der Festsetzung der Versorgungsbezüge als ruhegehaltfähig berücksichtigt werde, konnten weder die Durchführungshinweise des Bundesministers des Innerns vom 7. September 1990 noch die an den Kläger gerichtete Mitteilung der Beklagten vom 23. Juni 1992 begründen. Die norminterpretierenden Verwaltungsvorschriften vermochten keine Bindungswirkung zu erzeugen. Mit ihrer Änderung zumal wegen fehlerhafter Gesetzesinterpretation mußte jederzeit gerechnet werden. Die Mitteilung vom 23. Juni 1992 war ausdrücklich als "vorläufige Festsetzung" gekennzeichnet und auch nach Einschätzung des Klägers nicht bindend, weil dieser noch im Mai 1993 um eine "rechtsverbindliche Bestätigung" der seinerzeitigen Berechnung gebeten hatte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 4 600 DM festgesetzt (§ 13 Abs. 2 GKG Unterschiedsbetrag der dem Kläger gewährten Versorgungsbezüge zu den von dem Kläger begehrten Versorgungsbezügen für 2 Jahre).

Ende der Entscheidung