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Beginn der Entscheidung

Gericht: Bundesverwaltungsgericht
Beschluss verkündet am 13.08.1999
Aktenzeichen: BVerwG 2 VR 1.99
Rechtsgebiete: GG, BVerfGG, VwGO, BMinG, BBG, BerlVerf


Vorschriften:

GG Art. 28 Abs. 1 Satz 1
GG Art. 30
GG Art. 44
GG Art. 93 Abs. 1 Nr. 3
BVerfGG § 13 Nr. 7
VwGO § 40 Abs. 1 Satz 1
VwGO § 50 Abs. 1 Nr. 1
VwGO § 123
BMinG § 7 Abs. 1
BBG § 62 Abs. 1
BerlVerf Art. 48 Abs. 2
BerlVerf Art. 48 Abs. 3
Leitsätze:

Eine die Entscheidung in der Hauptsache vorwegnehmende einstweilige Anordnung kann ausnahmsweise getroffen werden, wenn der Antragsteller eine Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr rechtzeitig erwirken kann und sein Begehren schon aufgrund der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes anzustellenden summarischen Prüfung der Erfolgsaussichten bei Anlegung eines strengen Maßstabes erkennbar Erfolg haben muß (im Anschluß an Beschluß vom 14. Dezember 1989 - BVerwG 2 ER 301.89 - <Buchholz 310 § 123 Nr. 15>).

Die Beweiserhebungsbefugnis parlamentarischer Untersuchungsausschüsse von Landesparlamenten beschränkt sich nach der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes auf Untersuchungsgegenstände mit Landesbezug.

Zur Aufklärung von Mißständen, Versäumnissen oder Rechtsverstößen im Bereich von Landesbehörden kann es nur ausnahmsweise zulässig sein, auch Mitglieder der Bundesregierung und Beamte des Bundes als Zeugen zu vernehmen oder auf schriftliche Unterlagen von Bundesbehörden als Beweismittel zurückzugreifen.

Fragen des Untersuchungsausschusses eines Landesparlaments an Zeugen im Bundesdienst sind zulässig, wenn und soweit sie nötig oder zumindest sachdienlich sein können, um den im Rahmen eines Untersuchungsauftrags mit Landesbezug zu prüfenden Sachverhalt erschöpfend aufzuklären, ohne zu einer Aufdeckung und Bewertung der Arbeitsweise und von Vorgängen bei Bundesbehörden zu führen. Entsprechendes gilt für die Beiziehung schriftlicher Unterlagen von Bundesbehörden.

Die Genehmigung, vor dem Untersuchungsausschuß eines Landesparlaments zu einem zulässigen Beweisthema als Zeuge auszusagen, ist Beamten des Bundes zu erteilen, wenn die Aussage weder dem Wohle des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten noch die Erfüllung öffentlicher Aufgaben ernstlich gefährden oder erheblich erschweren kann. Entsprechendes gilt in der Regel für Mitglieder der Bundesregierung.

Beschluß des 2. Senats vom 13. August 1999 - BVerwG 2 VR 1.99 -


BUNDESVERWALTUNGSGERICHT BESCHLUSS

BVerwG 2 VR 1.99

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 13. August 1999 durch die Vizepräsidentin des Bundesverwaltungsgerichts Dr. Franke und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Silberkuhl und Dr. Kugele

beschlossen:

Tenor:

Die Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, dem Präsidenten des Bundesamtes für Verfassungsschutz die Genehmigung zu erteilen, als Zeuge vor dem 4. Untersuchungsausschuß des Abgeordnetenhauses von Berlin - 13. Wahlperiode - auszusagen.

Die Aussagegenehmigung ist auf folgendes Beweisthema zu beschränken: Welche abstrakten oder konkreten Hinweise auf die Gefährdung von Einrichtungen in Berlin hat das Bundesamt für Verfassungsschutz nach der Verbringung des PKK-Führers Öcalan in die Türkei am 15. Februar 1999 dem Senat von Berlin sowie diesem nachgeordneten Behörden oder Institutionen gegeben?

Der Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, schriftliche Unterlagen des Bundesamtes für Verfassungsschutz, soweit diese lediglich Aufschluß über das bezeichnete Beweisthema geben, auszugsweise dem 4. Untersuchungsausschuß des Abgeordnetenhauses von Berlin - 13. Wahlperiode - zugänglich zu machen.

Im übrigen wird der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung abgelehnt.

Der Antragsteller trägt zwei Drittel, die Antragsgegnerin trägt ein Drittel der Kosten des Anordnungsverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Verfahren auf 16 000 DM festgesetzt.

Gründe:

I.

Das Abgeordnetenhaus von Berlin beschloß in seiner Sitzung vom 29. April 1999 die "Einsetzung eines Untersuchungsausschusses zur Aufklärung der Ereignisse in Berlin nach der Verbringung des Abdullah Öcalan am 15. Februar 1999 in die Türkei". Der Untersuchungsausschuß beabsichtigt, im Rahmen dieser ihm aufgetragenen Aufklärung den Bundesminister des Innern und den Präsidenten des Bundesamtes für Verfassungsschutz als Zeugen zu vernehmen. Die vom Untersuchungsausschuß beantragte Erteilung von Aussagegenehmigungen lehnte die Bundesregierung hinsichtlich des Bundesministers des Innern und das Bundesministerium des Innern hinsichtlich des Präsidenten des Bundesamtes für Verfassungsschutz mit der Begründung ab: Die vom Untersuchungsausschuß bezeichneten Beweisthemen gingen über die auf das Land beschränkte Untersuchungskompetenz des Ausschusses hinaus. Sie enthielten Fragestellungen, die eine verfassungsrechtlich unzulässige Erforschung des Wissens und Verhaltens von Behörden des Bundes zum Gegenstand hätten.

Aus diesen Gründen lehnte das Bundesministerium es ebenfalls ab, dem Untersuchungsausschuß Unterlagen des Bundesministeriums des Innern und diesem nachgeordneter Behörden zur Verfügung zu stellen.

Das Land Berlin hat daraufhin beantragt,

im Wege der einstweiligen Anordnung

1. die Bundesregierung zu verpflichten, dem Bundesminister des Innern die Genehmigung zu erteilen, als Zeuge vor dem 4. Untersuchungsausschuß des Abgeordnetenhauses von Berlin - 13. Wahlperiode - zu folgendem Beweisthema auszusagen:

a) Welcher Art und welchen Inhalts waren die Gespräche, die der Senator für Inneres am 16. Februar 1999 mit dem Bundesminister des Innern über die Sicherheitslage nach der Entführung des Kurdenführers Öcalan geführt hat?

b) Welche Maßnahmen - insbesondere im Bereich des Bundesgrenzschutzes - hat der Bundesminister des Innern veranlaßt oder dem Land Berlin angeboten, um auf die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit in Berlin zu reagieren?

c) Welche Warnhinweise und Gefährdungsanalysen wurden nach der Entführung des Kurdenführers Öcalan vom Bundeskriminalamt an Berliner Sicherheitsbehörden übermittelt?

d) Gab es Schwierigkeiten bei der Herstellung und Benutzung von Informationskanälen zwischen dem Bundesministerium des Innern und der Senatsverwaltung für Inneres oder den ihr nachgeordneten Behörden? Wenn ja, worauf beruhten diese Schwierigkeiten?

2. das Bundesministerium des Innern zu verpflichten, dem Präsidenten des Bundesamtes für Verfassungsschutz die Genehmigung zu erteilen, als Zeuge vor dem 4. Untersuchungsausschuß des Abgeordnetenhauses von Berlin - 13. Wahlperiode - zu folgendem Beweisthema auszusagen:

a) Welchen Inhalt hatten die Telefongespräche, die der Zeuge mit dem Direktor des Landesamtes für Verfassungsschutz Berlin am Dienstag, dem 16. Februar 1999 gegen 9.00 Uhr und gegen 10.30 Uhr geführt hat?

b) Welchen Inhalt hatte der konkrete Hinweis des Bundesamtes für Verfassungsschutz gegenüber dem Landesamt für Verfassungsschutz am Mittwoch, dem 17. Februar 1999 um 13.20 Uhr?

c) Gab es weitere abstrakte oder konkrete Hinweise des Bundesamtes für Verfassungsschutz bezüglich gefährdeter Einrichtungen in Berlin gegenüber dem Senat sowie den dem Senat nachgeordneten Behörden oder Institutionen? Welcher Art waren diese gegebenenfalls?

3. das Bundesministerium des Innern zu verpflichten, die Unterlagen, die über die in den Beweisthemen der Anträge zu 1 und 2 dargestellten Sachverhalte vorhanden sind, dem 4. Untersuchungsausschuß des Abgeordnetenhauses von Berlin - 13. Wahlperiode - zur Verfügung zu stellen.

Die Antragsgegnerin beantragt, die Anträge abzulehnen.

Der Oberbundesanwalt hält es für nicht gerechtfertigt, durch den Erlaß der begehrten einstweiligen Anordnung eine Hauptsacheentscheidung vorwegzunehmen, und verneint einen Anordnungsgrund.

II.

Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung (§ 123 VwGO) ist zulässig, aber nur teilweise begründet.

Der Antragsteller ist antragsbefugt (vgl. BVerwGE 79, 339 f.).

Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten und die sachliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts zur Entscheidung sind gegeben (§ 40 Abs. 1 Satz 1, § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Es handelt sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art zwischen dem Bund und einem Land.

Für die Abgrenzung eines verfassungsrechtlichen Bund-Länder-Streits vor dem Bundesverfassungsgericht (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, § 13 Nr. 7 BVerfGG) von einer verwaltungsrechtlichen Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art ist maßgebend, welche Ebene des Rechtssystems das dem Streit zugrundeliegende Rechtsverhältnis prägt (vgl. Beschluß vom 6. Juni 1997 - BVerwG 4 A 21.96 - <Buchholz 11 Art. 85 Nr. 4> m.w.N.; Urteil vom 21. Oktober 1998 - BVerwG 6 A 1.97 - <Buchholz 422.2 Nr. 31>). Die Prägung ist nur dann verfassungsrechtlich, wenn die Verletzung oder unmittelbare Gefährdung des Rechts aus einem Bund und Land umschließenden materiellen Verfassungsrechtsverhältnis geltend gemacht wird. Es genügt nicht, daß Bund und Land über die Auslegung und Tragweite einer Vorschrift des Grundgesetzes unterschiedlicher Auffassung sind (vgl. BVerfGE 13, 54 <72>; 81, 310 <329 f.>). Ebensowenig reicht aus, daß die Beteiligten Subjekte des Verfassungsrechts sind. Nicht alle Ansprüche zwischen Bund und Ländern gründen sich auf ein verfassungsrechtliches Verhältnis. Solche Ansprüche können vielmehr auch in einem engeren einfachrechtlichen Verhältnis wurzeln, dessen Rechtsnatur sie maßgeblich prägt (vgl. BVerfGE 42, 103 <112 f.>; BVerwGE 96, 45 <48>).

Die geltend gemachten Ansprüche auf Erteilung von Aussagegenehmigungen sind nichtverfassungsrechtlicher Art. Sie finden ihre Grundlage jeweils im einfachen öffentlichen Gesetzesrecht. Die Aussagegenehmigung für einen Beamten ist ein Verwaltungsakt (vgl. BVerwGE 66, 39 <41> m.w.N.). Die Voraussetzungen für ihre Erteilung bestimmt das Beamtenrecht. Für Bundesminister gilt Entsprechendes. Zwar sind die Mitglieder der Bundesregierung keine Beamte (vgl. BVerfGE 76, 256 <344>). Sie stehen vielmehr als Verfassungsorganträger in einem besonderen öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis zum Bund. Ihre Rechtsverhältnisse sind jedoch durch das Bundesministergesetz einfachrechtlich näher geregelt. Dieses Gesetz bestimmt - in Anlehnung an die für Beamte geltenden Vorschriften des Beamtenrechtsrahmengesetzes und des Bundesbeamtengesetzes - die Voraussetzungen, unter denen Mitgliedern der Bundesregierung eine Genehmigung zur Zeugenaussage zu erteilen ist. Daß im Rahmen des Antragsbegehrens Fragen des Verfassungsrechts zwischen den Beteiligten streitig sind, verändert die einfachrechtliche Prägung des Streits nicht in einer für die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs erheblichen Weise. Das für die begehrte Erteilung der Aussagegenehmigungen jeweils maßgebende Rechtsverhältnis der Beteiligten behält seinen einfachrechtlichen Charakter selbst dann, wenn der Ausgang des Streits wesentlich oder gar ausschließlich von der Auslegung und Anwendung einer Verfassungsnorm abhängt (vgl. BVerwGE 96, 45 <49> m.w.N.>).

Das Bundesverwaltungsgericht hat im ersten und letzten Rechtszug über den Antrag zu entscheiden (§ 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Es handelt sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art zwischen dem Bund und einem Land. Die Vorschrift des § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist zwar mit Blick auf ihren Zweck gegenüber ihrem Wortlaut einschränkend auszulegen. Sie soll von den allgemein geltenden Zuständigkeitsregeln nur solche Streitigkeiten ausnehmen, die in ihrer Eigenart gerade durch die Beziehungen zwischen dem Bund und einem Land geprägt sind und sich ihrem Gegenstand nach einem Vergleich mit landläufigen Verwaltungsstreitigkeiten entziehen (vgl. BVerwGE 96, 45 <49> m.w.N.). Das trifft aber jedenfalls für Streitigkeiten zu, bei denen - wie hier - über die Abgrenzung der beiderseitigen Hoheitsbefugnisse und der Rechtsstellung zueinander zu entscheiden ist (vgl. auch Urteile vom 30. Juli 1976 - BVerwG 4 A 1.75 - <Buchholz 310 § 50 Nr. 6> und vom 21. Oktober 1998 - BVerwG 6 A 1.97 - <a.a.O.>). Die Beteiligten streiten darüber, ob der Antragsteller mit der von ihm beabsichtigten Zeugenvernehmung unter Überschreitung seiner Untersuchungsbefugnis unzulässige Ausforschung im Kompetenzbereich der Antragsgegnerin vornimmt. Darin liegt die maßgebliche Besonderheit, die das vorliegende Verfahren in den Anwendungsbereich des § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO verweist, ohne ihm zugleich seinen verwaltungsrechtlichen Charakter zu nehmen (vgl. BVerwGE 96, 45 <49>; siehe auch Beschluß vom 3. Mai 1988 - BVerwG 7 A 2.88 - <Buchholz 421.21 Nr. 37>).

Das Gericht der Hauptsache - hier das im ersten und letzten Rechtszug zuständige Bundesverwaltungsgericht - kann auch im Bund-Länder-Streit eine einstweilige Anordnung treffen (vgl. BVerwGE 50, 124 <132>), wenn die Voraussetzungen des § 123 Abs. 1 VwGO vorliegen.

Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung ist nicht deshalb unzulässig, weil er faktisch mit einem Antrag im Hauptsacheverfahren identisch ist. Mit dem Antrag, die Antragsgegnerin zur Erteilung der Aussagegenehmigungen zu verpflichten, begehrt der Antragsteller allerdings keine vorläufige Maßnahme, sondern eine endgültige Vorwegnahme der Entscheidung in der Hauptsache. Wird die Antragsgegnerin antragsgemäß im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, die begehrten Aussagegenehmigungen zu erteilen und werden daraufhin die beiden Zeugen - wie vom Antragsteller beabsichtigt und angekündigt - unverzüglich vernommen, erledigt sich die Hauptsache. Gleiches gilt für die begehrte Vorlage von Akten der Antragsgegnerin nach der Verwertung des Akteninhalts durch den Antragsteller. Das schließt aber entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin den Erlaß der beantragten einstweiligen Anordnung hier nicht aus. Dem Antrag ist vielmehr ausnahmsweise teilweise stattzugeben, weil der Antragsteller eine Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr rechtzeitig erwirken kann und sein Begehren in dem aus der Beschlußformel ersichtlichen Umfang schon aufgrund der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes lediglich anzustellenden summarischen Prüfung bei Anlegung eines strengen Maßstabes an die Prüfung der Erfolgsaussichten erkennbar Erfolg haben muß (vgl. Beschluß vom 14. Dezember 1989 - BVerwG 2 ER 301.89 - <Buchholz 310 § 123 Nr. 15> m.w.N.). In diesem Sinne hat der Antragsteller das Vorliegen eines Anordnungsgrundes und eines Anordnungsanspruchs glaubhaft gemacht. Ob etwas anderes zu gelten hätte, wenn die Einsetzung des Untersuchungsausschusses oder der Antrag auf Aussagegenehmigung verzögert worden wären, bedarf keiner Erörterung.

Dem Antragsteller entstünden ohne Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang schwere und unzumutbare Nachteile, die durch eine Entscheidung in der Hauptsache nachträglich nicht mehr beseitigt werden könnten. Parlamentarische Untersuchungsausschüsse erfüllen in der parlamentarischen Demokratie eine wichtige Aufgabe. Untersuchungsverfahren ermöglichen den Parlamenten, unabhängig von Regierung, Behörden und Gerichten mit hoheitlichen Mitteln selbständig die Sachverhalte zu prüfen, die sie in Erfüllung ihres Verfassungsauftrages als Vertretung des Volkes für aufklärungsbedürftig halten. Die Untersuchungsausschüsse unterstützen mit der Ausführung des Untersuchungsauftrages das Parlament bei seiner Arbeit und bereiten seine Entscheidungen vor. Kernbereich der parlamentarischen Untersuchungskompetenz ist die parlamentarische Kontrolle von Regierung und Verwaltung, insbesondere die Aufklärung solcher in den Verantwortungsbereich der Regierung fallender Vorgänge, die auf Mängel oder Mißstände hinweisen. Dieser Kontrolle kommt im Rahmen der Gewaltenteilung verfassungsrechtlich ganz besonderes Gewicht zu (vgl. BVerfGE 49, 70 <85> m.w.N.; 77, 1 <42 f.>). Das gilt gleichermaßen für den Bund wie für die Länder. Denn auch deren landesverfassungsrechtlich vorgegebenes parlamentarisches Regierungssystem wird grundlegend durch die Kontrollfunktion der Parlamente geprägt (vgl. BVerwGE 79, 339 <344>). Für deren Kontrolle sind parlamentarische Untersuchungsausschüsse unverzichtbar. Sie zählen deswegen zu den "Essentialen des demokratischen Prinzips", das Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG für die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern fordert (BVerfGE 40, 296 <319>; BVerwGE 79, 339 <345>).

Untersuchungsausschüsse sind Organe (Unterorgane) des Parlaments, die dessen Untersuchungsrecht ausüben (BVerfGE 77, 1 <41>). Ihr Einsetzungsauftrag und ihre Tätigkeit enden nach dem parlamentsrechtlichen Prinzip der Diskontinuität mit dem Ende der Wahlperiode (vgl. BVerfGE 49, 70 <86>; BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1994 - BVerwG 5 C 30.91 - <Buchholz 436.511 § 71 Nr. 1>; BayVerfGH, Entscheidung vom 31. März 1995 - Vf. 43 - VI/94 - <NVwZ 1996, 1206> m.w.N.). Da der Untersuchungsausschuß des Antragstellers mit dem kurz bevorstehenden Ende der Wahlperiode zu bestehen aufhört, muß er seine Arbeit so schnell wie möglich erledigen. Ob sich die Untersuchung in dem noch verbleibenen Rest der Wahlperiode gänzlich durchführen und mit einem Bericht abschließen läßt, hat der Senat nicht zu prüfen. Das durch die Verfassung garantierte Recht auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses und Bestimmung des Untersuchungsgegenstandes darf nicht angetastet werden, wenn die parlamentarische Kontrolle ihren Zweck erfüllen soll (vgl. BVerfGE 49, 70 <86>). Der Untersuchungsausschuß muß rückhaltlos die Umstände aufklären können, die er im Rahmen eines verfassungsrechtlich zulässigen Untersuchungsgegenstandes für aufklärungsbedürftig hält, um ein umfassendes und wirklichkeitsgetreues Bild des angeblichen Mißstandes zu vermitteln (vgl. BVerfGE 49, 70 <87 f.>). Die Antragsgegnerin kann dem Antragsteller auch nicht durchgreifend entgegenhalten, nach Ablauf der Wahlperiode könne das neu gewählte Abgeordnetenhaus wiederum einen Untersuchungsausschuß für denselben Untersuchungsgegenstand einsetzen. Das Recht zur öffentlichen Kontrolle der Regierung und ihrer Exekutivorgane steht im Interesse des demokratischen Staates dem gewählten Parlament für die Dauer der Wahlperiode zu. Dem von ihm eingesetzten Untersuchungsausschuß muß es überlassen bleiben, das ihm aufgetragene Untersuchungsverfahren selbst soweit wie möglich zu Ende zu führen (vgl. BVerfGE 49, 70 <86 f.>).

Das Grundgesetz und die Landesverfassungen gebieten eine wirksame parlamentarische Kontrolle. Dem ist auch bei der Auslegung und Anwendung des Verfahrensrechts Rechnung zu tragen (vgl. BVerfGE 77, 1 <48>). Ein parlamentarischer Untersuchungsausschuß muß zur Erfüllung seines verfassungsrechtlich verankerten Untersuchungsauftrages die zur aufgegebenen Sachverhaltsklärung erforderlichen Beweise erheben können. Die dem Gemeinwohl dienende lückenlose Aufklärung des Sachverhalts durch Untersuchungsausschüsse hat keine geringere Bedeutung als die Tatsachenermittlung im Strafverfahren (vgl. BVerfGE 67, 100 <130, 146>; 77, 1 <48>; BVerwGE 79, 339 <345>). Insoweit besteht kein Unterschied zwischen Untersuchungsausschüssen des Bundestages und denen eines Landesparlaments (vgl. BVerwGE 79, 339 <345>).

Untersuchungsausschüsse haben nach deutschem Parlamentsrecht die Befugnis zur Beweiserhebung. Auch die Verfassung von Berlin sieht dies vor (Art. 48 Abs. 2 und 3). Die parlamentarischen Untersuchungsausschüssen durch Landesverfassungsrecht verliehene Beweiserhebungsbefugnis erstreckt sich nicht nur auf die im Staatsgebiet des jeweiligen Landes belegenen Beweismittel. Namentlich besteht eine bundesweite Zeugnispflicht gegenüber Untersuchungsausschüssen eines Landes (vgl. BVerwGE 79, 339 <340>; BVerfG, Beschluß vom 13. September 1993 - 2 BvR 1666 u. 1667/93 - <NVwZ 1994, 54 <55>). Entsprechendes gilt für die Beiziehung von Unterlagen.

Kommt der Tatsachenermittlung durch einen parlamentarischen Untersuchungsausschuß rechtlich gleichgewichtige Bedeutung zu wie in einem Strafverfahren, darf die für eine Zeugenvernehmung zur Aufklärung des zu untersuchenden Sachverhalts benötigte Aussagegenehmigung grundsätzlich nur unter den gleichen Voraussetzungen versagt werden wie bei einem Strafverfahren. Denn nur dann läßt sich beim Zeugenbeweis als einem "zentralen Punkt des Beweisverfahrens die Gleichstellung mit dem Strafprozeß" herstellen, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts von der Funktion eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses und den Erfordernissen seiner Aufgabe verlangt wird (vgl. BVerwGE 79, 339 <345>). Maßgebend für die Beurteilung ist der Inhalt der gestellten und abgelehnten Anträge auf Zeugenvernehmung - hier der vom Untersuchungsausschuß bei der Bundesregierung und dem Bundesministerium des Innern gestellten Anträge. Danach ist die Antragsgegnerin nur verpflichtet, dem Präsidenten des Bundesamtes für Verfassungsschutz die Aussagegenehmigung in dem aus dem Tenor ersichtlichen, beschränkten Umfang zu erteilen und die Akten auszugsweise zugänglich zu machen. Die beantragte Aussagegenehmigung für den Bundesminister des Innern durfte sie ablehnen.

Gemäß § 7 Abs. 1 BMinG soll Mitgliedern der Bundesregierung die Genehmigung, als Zeuge auszusagen, nur versagt werden, wenn die Aussage dem Wohle des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteile bereiten oder die Erfüllung öffentlicher Aufgaben ernstlich gefährden oder erheblich erschweren würde. Nur unter denselben Voraussetzungen darf nach § 62 Abs. 1 BBG einem Beamten die Genehmigung versagt werden, als Zeuge auszusagen. Nach dem eindeutigen Wortlaut dieser Vorschrift hat der Dienstvorgesetzte bei der Entscheidung kein Ermessen (vgl. BVerwGE 46, 303 <307>; 66, 39 <42>). § 7 Abs. 1 BMinG ist zwar als "Soll"-Vorschrift im verwaltungsrechtlichen Sinne ausgestaltet. Im Regelfall bedeutet jedoch das "Soll" ein "Muß". Nur beim Vorliegen besonderer Umstände, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, darf die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden (vgl. u.a. BVerwGE 90, 275 <278> m.w.N.). Sowohl § 7 Abs. 1 BMinG als auch § 62 Abs. 1 BBG enthalten eine gesetzliche Abwägung zwischen den widerstreitenden Interessen des Staatswohls und der Erfüllung öffentlicher Aufgaben einerseits und dem Interesse an einer umfassenden und uneingeschränkten Wahrheitsfindung sowie den schutzwürdigen Belangen, denen sie dient. Beide Vorschriften räumen dem Interesse an der Wahrheitsfindung grundsätzlich den Vorrang gegenüber dem Interesse an der Geheimhaltung ein (zu § 62 Abs. 1 BBG vgl. BVerwGE 66, 39 <42>).

Ob die Versagung einer Aussagegenehmigung gemäß § 7 Abs. 1 BMinG, § 62 Abs. 1 BBG rechtmäßig ist, haben die Verwaltungsgerichte vollen Umfangs zu überprüfen (vgl. BVerwGE 66, 39 <44>). Das bedeutet zwar nicht, daß Versagungsgründe im Sinne dieser Vorschriften im Streit um die Genehmigungserteilung vollständig zu offenbaren sind. Es genügt, wenn die zuständige Stelle dem Gericht ihre Wertung der Tatsachen als geheimhaltungsbedürftig so einleuchtend darlegt, daß sie unter Berücksichtigung rechtsstaatlicher Belange als triftig anerkannt werden können (vgl. BVerwGE 66, 39 <44> m.w.N.; Urteil vom 27. April 1984 - BVerwG 1 C 43.83 - <Buchholz 310 § 40 Nr. 208>). Einen Versagungsgrund im Sinne des § 62 Abs. 1 BBG, der der vom Senat beschlossenen einstweiligen Anordnung entgegenstünde, hat die Antragsgegnerin aber nicht geltend, geschweige denn glaubhaft gemacht.

Die Antragsgegnerin kann dem Anordnungsanspruch nicht erfolgreich entgegenhalten, die beabsichtigte Beweiserhebung sei aus ihrer Sicht überflüssig. Nach der grundgesetzlichen Kompetenzverteilung sind parlamentarische Untersuchungsausschüsse im Rahmen ihres verfassungsrechtlich verankerten Untersuchungsauftrages und in den durch die Grundrechte gezogenen Schranken (vgl. BVerfGE 77, 1 <48>) grundsätzlich befugt, frei von Einwirkungen anderer Staatsorgane selbst darüber zu befinden, welche Beweiserhebungen sie zur Aufklärung des Sachverhalts für notwendig erachten. Tatsachenermittlungen müssen sich allerdings im Rahmen des Untersuchungsgegenstandes halten. Aus der verfassungsrechtlichen Beschränkung der zulässigen Untersuchungsgegenstände auf solche mit Landesbezug ergeben sich Grenzen der Beweiserhebungsbefugnis (vgl. BVerfG, Beschluß vom 13. September 1993 <a.a.O. S. 55>). Nach der bundesstaatlichen Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern darf ein Landesparlament - ebenso wie der Bundestag - Untersuchungsausschüsse nur im Rahmen seines Aufgabenbereichs einsetzen. Ausgenommen von der Untersuchungskompetenz eines Landesparlaments sind Angelegenheiten, die entweder nicht zu den Landesaufgaben gehören (vgl. die Grundregel des Art. 30 GG) oder in die ausschließliche Kompetenz anderer Verfassungsorgane fallen (vgl. zu Art. 44 GG BVerfGE 67, 100 <139>; 77, 1 <44>). Die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses durch ein Landesparlament kann insbesondere der Regierungs- und Behördenkontrolle im Land, der Beschaffung von Gesetzgebungsmaterial sowie jedem anderen im Aufgabenbereich des Landesparlaments liegenden Informationszweck dienen. Auf bundesrechtliche oder bundespolitische Beweisthemen darf sich die Untersuchung nicht erstrecken. Von dem Untersuchungsgegenstand, der bei Untersuchungsausschüssen der Landesparlamente eine Landesmaterie betreffen muß, sind aber die der Erfüllung des Untersuchungsauftrages dienenden Beweismittel zu unterscheiden. Zur Aufklärung von Mißständen, Versäumnissen oder Rechtsverstößen im Bereich von Landesbehörden kann es ausnahmsweise sachdienlich sein, auch Mitglieder der Bundesregierung und Beamte des Bundes als Zeugen zu vernehmen oder auf schriftliche Unterlagen von Bundesbehörden als Beweismittel zurückzugreifen (zu Art. 44 GG vgl. BVerfGE 77, 1 <59>; BTDrucks 13/10800 S. 48).

Die Kompetenzverteilung des Grundgesetzes bestimmt die verfassungsrechtlichen Grenzen, innerhalb deren Fragen des Untersuchungsausschusses an Zeugen im Dienst des Bundes zuzulassen sind. Die Aufklärung von Mißständen und Rechtsverstößen im Bereich der Polizei des Landes Berlin im Zusammenhang mit der Erstürmung des israelischen Generalkonsulats fällt in die Kompetenz des Untersuchungsausschusses. Der erteilte Untersuchungsauftrag ist nicht auf die Kontrolle der Bundesbehörden gerichtet, sondern bezieht sich allein auf den Bereich der Landesbehörden. Von Verfassungs wegen sind Fragen in dieser Richtung an Zeugen zulässig, wenn und soweit sie nötig oder zumindest sachdienlich sein können, um den im Rahmen des zulässigen Untersuchungsgegenstandes zu prüfenden Sachverhalt erschöpfend aufzuklären, ohne zu einer Aufdeckung und Bewertung der Arbeitsweise und von Vorgängen bei Behörden der Antragsgegnerin zu führen. Als sachdienlich anzuerkennen und damit zuzulassen sind nur Fragen, die sich darauf beschränken, welche Informationen die Behörden des Landes Berlin vom Bundesministerium des Innern und dem Bundesamt für Verfassungsschutz erhalten haben. Ihre Beantwortung kann dazu beitragen, festzustellen, ob den zuständigen Berliner Behörden nach ihrem eigenen Kenntnisstand Fehler oder Versäumnisse anzulasten sind. Weitergehende Fragen sind unzulässig. Sie überschreiten die Untersuchungsbefugnis. Das gilt insbesondere für Fragen nach Herkunft oder Quelle der von den Bundesbehörden gegebenen Informationen. Diese Klarstellung ist geboten, um eine verfassungswidrige Ausforschung im Kompetenzbereich der Antragsgegnerin auszuschließen.

Die vom Untersuchungsausschuß zu dem Antrag auf Erteilung einer Aussagegenehmigung für den Bundesminister des Innern formulierten Beweisfragen beziehen sich ihrem Wortlaut nach auf Bundesangelegenheiten und überschreiten die dargelegten verfassungsrechtlichen Grenzen der Untersuchungskompetenz. Sie lassen sich nicht auf einen zur Kompetenz des Untersuchungsausschusses gehörenden Fragenteil eingrenzen. Anders verhält es sich hinsichtlich des vom Untersuchungsausschuß als Zeugen geladenen Präsidenten des Bundesamtes für Verfassungsschutz mit den sich aus der Beschlußformel ergebenden Einschränkungen. Die Voraussetzungen für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung sind hinsichtlich der Beweisfrage erfüllt, welche abstrakten oder konkreten Hinweise auf die Gefährdung von Einrichtungen in Berlin das Bundesamt für Verfassungsschutz nach der Verbringung des PKK-Führers Öcalan in die Türkei am 15. Februar 1999 dem Senat von Berlin sowie diesem nachgeordneten Behörden oder Institutionen gegeben hat. Zu diesem zulässigen Beweisthema hat der Untersuchungsausschuß bei der Antragsgegnerin erfolglos eine Aussagegenehmigung für den Präsidenten des Bundesamtes für Verfassungsschutz beantragt (Schreiben des Vorsitzenden des Untersuchungsausschusses vom 7. und 18. Juni 1999).

Für Beiziehung schriftlicher Unterlagen des Bundesministeriums des Innern, die darüber Aufschluß geben, welche Informationen die zuständigen Behörden des Landes Berlin über die Sicherheitslage nach der Entführung des Führers der PKK Öcalan von den Bundesbehörden erhalten haben, gilt Entsprechendes. Untersuchungsausschüsse haben im Rahmen der Beweiserhebung wie die Gerichte die Stellung von Behörden im Sinne des Art. 35 Abs. 1 GG (vgl. BVerfG, Beschluß vom 13. September 1993 <a.a.O. S. 55>). Bundesbehörden sind danach gegenüber Untersuchungsausschüssen der Landesparlamente zur Amtshilfe verpflichtet. Dazu zählt auch die Vorlage von Akten, soweit dabei die Kompetenzzuordnung des Grundgesetzes gewahrt bleibt und nicht individuell schützenswerte Rechte verletzt werden. Akten sind ein wichtiges Beweismittel. Die Möglichkeit ihrer Auswertung schriftlicher Unterlagen kann für eine effektive Untersuchungstätigkeit bedeutsam sein. Schriftliche Beweismittel haben insbesondere bei Mißstandsuntersuchungen gegenüber Zeugenaussagen möglicherweise einen höheren Beweiswert (vgl. BVerfGE 67, 100 <132>; 77, 1 <48>).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG.

Ende der Entscheidung


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