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Beginn der Entscheidung

Gericht: Bundesverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 09.12.1998
Aktenzeichen: BVerwG 3 C 1.98
Rechtsgebiete: VO (EWG), MGV, BGB


Vorschriften:

VO (EWG) Nr. 857/84 Art. 7 Abs. 4
MGV § 7 Abs. 3 a (a.F.)
BGB § 242
Leitsatz:

Ein von dem Begünstigten erst nach mehreren Jahren geltend gemachter Referenzmengenanspruch ist nicht verwirkt, solange eine frühere Antragstellung keinen Erfolg versprach, weil die Milch-Garantiemengen-Verordnung unter Verstoß gegen höherrangiges Recht für die betreffende Fallgruppe einen Anspruch ausdrücklich ausschloß. Die Nachholung einer wegen Aussichtslosigkeit unterbliebenen Antragstellung bei Änderung der Erfolgsaussichten ist nicht treuwidrig.

Urteil des 3. Senats vom 9. Dezember 1998 - BVerwG 3 C 1.98 -

VGH München vom 07.05.1997 - Az.: VGH 9 B 96.1814 -


BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 3 C 1.98 VGH 9 B 96.1814

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 9. Dezember 1998 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Driehaus sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht van Schewick, Dr. Borgs-Maciejewski, Kimmel und Dr. Brunn

ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 7. Mai 1997 wird aufgehoben.

Der Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 25. April 1996 wird insoweit abgeändert, als dem Kläger eine Referenzmenge von weniger als 26 079 kg zugesprochen worden ist. Die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen werden zurückgewiesen.

Der Beklagte wird verpflichtet, dem Kläger zu bescheinigen, daß auf ihn eine Anlieferungs-Referenzmenge von 26 079 kg mit Wirkung vom 31. Dezember 1988 übergegangen ist.

Die Kosten des Rechtsstreits tragen der Beklagte zur Hälfte und die Beigeladenen zu je einem Viertel.

Gründe:

I.

Die Beteiligten streiten darüber, ob dem Kläger die Geltendmachung eines im Jahre 1988 erfolgten Referenzmengenübergangs verwehrt ist, weil er eine entsprechende Bescheinigung erst knapp sechs Jahre später beantragt hat.

Die den Gegenstand des Rechtsstreits bildende Referenzmenge war mit dem ca. 3,6 ha großen Flurstück Nr. 740 verbunden, das seit 1972 von dem Pächter S. bewirtschaftet worden war. Während der Laufzeit des Pachtvertrages erwarb es die Gemeinde G., die es 1988 auf der Grundlage eines notariellen Tauschvertrages dem Kläger und seiner Ehefrau übereignete. Der Besitzübergang erfolgte am 8. November 1988. Das Pachtverhältnis wurde zum 31. Dezember 1988 im Einvernehmen zwischen dem Pächter S. und der Gemeinde aufgelöst. Der ehemalige Pächter und seine Ehefrau verkauften im Jahre 1989 ihren gesamten landwirtschaftlichen Grundbesitz an den Beigeladenen zu 1 und dessen Ehefrau, die den Betrieb im Jahre 1991 an ihren Sohn, den Beigeladenen zu 2, übergaben.

Das Landwirtschaftsamt bescheinigte dem Beigeladenen zu 1 im Mai 1989 einen Referenzmengenübergang von dem Pächter S. auf ihn mit Wirkung vom 5. Mai 1989. Die Bescheinigung umfaßte auch die auf dem Flurstück Nr. 740 ruhende Referenzmenge.

Am 16. September 1994 beantragte der Kläger beim Landwirtschaftsamt, ihm den Übergang einer Referenzmenge infolge der Besitzerlangung an dem Flurstück zu bescheinigen. Die Behörde lehnte den Antrag mit Bescheid vom 23. Dezember 1994 ab: Nach der zur Zeit der Flächenrückgabe herrschenden Rechtsauffassung habe der Pächter S. Pächterschutz beanspruchen können, weil eine einvernehmliche Auflösung des Pachtverhältnisses damals als unschädlich angesehen worden sei. Außerdem sei die Pachtfläche kleiner als 5 ha gewesen, so daß - jedenfalls nach dem Wortlaut der anzuwendenden Verordnung - keine Referenzmenge habe übergehen können. Schließlich verfüge der Pächter S. über keine Referenzmenge mehr, nachdem diese auf den Beigeladenen zu 1 übertragen worden sei.

Der Widerspruch des Klägers blieb ohne Erfolg. In seiner Klage hat der Kläger u.a. ausgeführt, die dem Beigeladenen zu 1 erteilte Bescheinigung entfalte ihm - dem Kläger - gegenüber keine Wirkung, weil sie ihm nicht bekanntgegeben worden sei.

Mit Gerichtsbescheid vom 25. April 1996 hat das Verwaltungsgericht die behördlichen Bescheide aufgehoben und das Landwirtschaftsamt verpflichtet, dem Kläger den Übergang einer Anlieferungs-Referenzmenge von 18 228 kg mit Wirkung vom 31. Dezember 1988 zu bescheinigen. Nach der neueren Rechtsprechung habe der Pächter S. wegen der am 31. Dezember 1988 zurückgegebenen Pachtfläche Pächterschutz nicht beanspruchen können. Allerdings sei nicht die volle anteilige Referenzmenge, sondern nur ein auf 5 000 kg/ha begrenzter Anteil auf den Kläger übergegangen. Die Beigeladenen könnten sich auf Vertrauensschutz nicht berufen, weil der Referenzmengenübergang kraft Gesetzes erfolgt sei.

Gegen diese Entscheidung haben sämtliche Beteiligte Berufung eingelegt. Der Beklagte und die Beigeladenen haben ausgeführt, der Kläger habe sein Antragsrecht verwirkt, weil er den Antrag erst fast sechs Jahre nach Beendigung des Pachtverhältisses gestellt habe.

Der Kläger hat geltend gemacht, auf ihn sei eine Referenzmenge von 26 079 kg mit Wirkung vom 31. Dezember 1988 übergegangen. Weil die Voraussetzungen für Pächterschutz aus mehreren Gründen nicht vorgelegen hätten, gelte die vom Verwaltungsgericht angenommene Höchstmengenbegrenzung auf 5 000 kg/ha nicht. Der auf die Pachtfläche entfallende Referenzmengenanteil von 7 153,71 kg/ha sei in voller Höhe auf ihn übergegangen.

Mit Urteil vom 7. Mai 1997 hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts aufgehoben und die Klage im wesentlichen aus folgenden Gründen abgewiesen:

Der vom Kläger geltend gemachte Referenzmengenanspruch beurteile sich nach § 7 Abs. 3 a MGV i.d.F. der Bekanntmachung vom 18. Juli 1986 (BGBl I S. 1227). Der Wortlaut dieser Bestimmung verstoße allerdings teilweise gegen höherrangiges Recht. Das Gemeinschaftsrecht lasse Pächterschutz nur zu, wenn der Pächter die Milcherzeugung fortsetzen wolle und die Milcherzeugungsfläche wegen eines auslaufenden Pachtvertrags gegen seinen Willen an den Verpächter herausgeben müsse. Ferner sei die Fünf-Hektar-Klausel in § 7 Abs. 3 a Satz 1 MGV nichtig. Die Höchstmengenbegrenzung auf 5 000 kg/ha nach § 7 Abs. 3 a Satz 2 MGV greife nur dann ein, wenn die Voraussetzungen für Pächterschutz vorlägen.

Für den vorliegenden Fall ergebe sich daraus, daß Pächterschutz zum einen deshalb entfalle, weil der Pachtvertrag einvernehmlich am 31. Dezember 1988 aufgelöst worden sei, zum anderen deshalb, weil der Pächter die Milcherzeugung nicht habe fortsetzen wollen. Da demnach die Voraussetzungen für Pächterschutz nicht vorlägen, komme auch die Höchstmengenbegrenzung auf 5 000 kg/ha nicht zur Anwendung. Folglich sei zum 31. Dezember 1988 eine anteilige Referenzmenge in dem vom Kläger geltend gemachten Umfang vom Pächter S. auf den Kläger übergegangen.

Der Kläger könne sich auf den Übergang der anteiligen Referenzmenge aber nicht mehr berufen. Er bedürfe dazu eines Nachweises in der Form einer behördlichen Bescheinigung (§ 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 MGV). Die Ausstellung der Bescheinigung erfolge auf Antrag des Begünstigten. Eine Antragsfrist sei der Bestimmung nicht zu entnehmen, so daß der Begünstigte bei der Antragstellung im Grundsatz zeitlich ungebunden sei.

Im vorliegenden Fall könne der Kläger aber den Anspruch auf Ausstellung einer Bescheinigung nicht mehr durchsetzen, weil er sein Antragsrecht auf Erteilung einer Bescheinigung ebenso verwirkt habe wie seine materielle Rechtsposition.

Die hier verstrichene Zeit von mehr als fünf Jahren und acht Monaten sei eine im Sinne der Verwirkung relevante "längere Zeit". Eine derart späte Antragstellung sei gänzlich unüblich und würde dem Interesse der Beteiligten an einer baldigen Feststellung der übergegangenen Referenzmenge zum Zwecke der Neuberechnung der jeweils zustehenden Referenzmenge so wenig gerecht, daß sich der Rechtsgedanke einer Verwirkung wegen unterlassener Geltendmachung des Rechts aufdränge.

Der Pächter als abgebender Milcherzeuger habe wegen der Untätigkeit des Klägers darauf vertrauen dürfen, daß dieser einen Anspruch auf die übergegangene anteilige Referenzmenge nicht mehr geltend machen werde. Dieses Vertrauen sei auch deshalb gerechtfertigt gewesen, weil im Zeitpunkt der Rückgewähr der Pachtfläche nach dem eindeutigen Wortlaut von § 7 Abs. 3 a MGV, an dem sich die Verwaltungspraxis und die Rechtsprechung orientiert hätten, für die vorliegende Fallgestaltung Pächterschutz zur Anwendung gekommen sei, mit der Folge, daß bei einem Altpachtvertrag über eine Milcherzeugungsfläche von weniger als 5 ha keine Referenzmenge bei der Rückgewähr der Pachtfläche habe übergehen können. Aus der Sicht des Pächters sei die unterbliebene Antragstellung des Klägers ohne weiteres damit zu erklären gewesen, daß ein Antrag schon mangels Erfolgsaussicht nicht gestellt worden sei. Die damalige Beurteilung der Rechtslage sei allerdings - wie das Bundesverwaltungsgericht in mehreren Entscheidungen festgestellt habe - unzutreffend gewesen. Gleichwohl sei es dem Pächter nicht zuzumuten, noch nach vielen Jahren wegen verspäteter Geltendmachung von Rechten des Klägers Vertragsansprüchen der Erwerber seines Betriebs ausgesetzt zu sein, die sich auf Forderungen in der Größenordnung von etwa 20 000 DM belaufen könnten. Der mit der Klage geltend gemachte Anspruch sei auch deshalb verwirkt, weil ein öffentliches Interesse an der Erhaltung des Rechtsfriedens bestehe und ein an sich unbefristeter Antrag nicht nach Belieben hinausgezögert oder verspätet gestellt werden könne.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom erkennenden Senat wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Revision des Klägers, die wie folgt begründet wird: Die späte Antragstellung habe nicht gegen Treu und Glauben verstoßen. Falls den zu Unrecht Begünstigten - also dem Pächter S. und den Beigeladenen - Vertrauensschutz zuzubilligen sein sollte, so müßten sie sich an die öffentliche Hand als Verursacher der Falschbescheinigung halten, nicht aber an den Kläger. Es gehe nicht an, daß der Beklagte sein eigenes fehlerhaftes Verhalten in ein angeblich treuwidriges Verhalten des Klägers umdeute und damit letztlich ihm zurechne.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 7. Mai 1997 und den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 25. April 1995 abzuändern, die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen zurückzuweisen und den Beklagten zu verpflichten, ihm den Übergang einer Anlieferungs-Referenzmenge von insgesamt 26 079 kg mit Wirkung vom 31. Dezember 1988 zu bescheinigen.

Die Beklagte und die Beigeladenen beantragen,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigen die angefochtene Entscheidung und führen ergänzend aus, es komme nicht darauf an, wann der Kläger von der Rechtsprechung zur Fünf-Hektar-Klausel Kenntnis erlangt habe, sondern darauf, daß er von Anfang an ein Antragsrecht gehabt habe.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren und argumentiert zugunsten des Beklagten und der Beigeladenen. Er ist der Ansicht, der Kläger dürfe nicht anders behandelt werden, als wenn er seinerzeit erfolglos einen Antrag gestellt hätte. Dann stünde es heute im Ermessen der Behörde, den rechtswidrigen Ablehnungsbescheid aufzuheben. Im übrigen müsse innerhalb eines vertretbaren Zeitraumes für die Agrarverwaltung absehbar sein, wer Ansprüche auf Referenzmengen erhebe. Es sei anzunehmen, daß die Behörde in vielen Fällen an der Aufhebung der fälschlicherweise zugunsten Dritter ergangenen Bescheinigungen aus rechtsstaatlichen Gründen gehindert sei. Die Bedienung eines späten Antragstellers sei mangels Reserve nicht möglich, so daß im Extremfall die Referenzmengen aller Milcherzeuger gekürzt werden müßten.

II.

Der Senat entscheidet ohne mündliche Verhandlung, da die Beteiligten hierzu ihre Einwilligung erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision des Klägers ist begründet und führt zur Aufhebung des Berufungsurteils. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben, wenn auch versehentlich nicht in voller Höhe. Der Anspruch des Klägers ist begründet und entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichtshofs nicht verwirkt.

Der Anspruch des Klägers auf die behördliche Bescheinigung, aus der sich der zu seinen Gunsten erfolgte Referenzmengenübergang ergibt, findet seine Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 MGV (a.F.). Danach hat in den Fällen des Übergangs von Referenzmengen der Milcherzeuger mit einer Bescheinigung nachzuweisen, "welche Referenzmengen, zu welchem Zeitpunkt, von welchem Milcherzeuger auf ihn übergegangen sind". Da diese Bescheinigung erforderlich ist, um im Umfang der übergegangenen Referenzmenge der Abgabe nach der Milch-Garantiemengen-Verordnung nicht unterworfen zu werden, steht dem Kläger im Hinblick auf den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Abgabenerhebung ein Rechtsanspruch auf die Bescheinigung zu, soweit die Voraussetzungen für ihre Erteilung erfüllt sind (Urteil vom 20. Februar 1992 BVerwG 3 C 51.88 BVerwGE 90, 18 <20>). Das ist hier der Fall.

1. Das Berufungsgericht hat in seinem Urteil zunächst dargelegt, daß mit der Besitzerlangung des Klägers an dem Flurstück Nr. 740 die darauf ruhende Referenzmenge von 26 079 kg auf ihn übergegangen ist. Gegen diese Ausführungen ist aus der Sicht des Revisionsgerichts nichts zu erinnern. Es geht dabei um die Anwendung des Grundprinzips des Milchquotenrechts, das besagt, daß bei Rückgabe einer gepachteten Milcherzeugungsfläche die darauf bezogene Referenzmenge auf den Verpächter bzw. seinen Rechtsnachfolger übergeht.

Dem Referenzmengenübergang sind allerdings durch das Institut des sog. Pächterschutzes Grenzen gezogen. Nach Art. 7 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 857/84 konnten die Mitgliedstaaten "für auslaufende Pachtverträge, bei denen der Pächter keinen Anspruch auf Vertragsverlängerung unter entsprechenden Bedingungen hat", vorsehen, "daß die auf den Betrieb bzw. den gepachteten Teil des Betriebs entfallende Referenzmenge ganz oder zum Teil dem ausscheidenden Pächter gutgeschrieben wird, sofern er die Milcherzeugung fortsetzen will". Von dieser Befugnis hat der deutsche Normgeber in § 7 Abs. 3 a Milch-Garantiemengen-Verordnung (MGV) in der hier anzuwendenden Fassung der Bekanntmachung vom 18. Juli 1986 (BGBl I S. 1227) Gebrauch gemacht.

Diese Vorschrift verstieß allerdings in mehrfacher Hinsicht gegen höherrangiges Recht. Zum einen ließ ihr Wortlaut zu, daß auch bei einer wie hier einvernehmlichen Beendigung des Pachtverhältnisses der Pächter in den Genuß des Pächterschutzes gelangte. Der erkennende Senat hat demgegenüber der angeführten gemeinschaftsrechtlichen Regelung die Einschränkung entnommen, daß nur derjenige Pächter geschützt werden solle, der die Milcherzeugungsfläche gegen seinen Willen an den Verpächter herausgeben muß (Urteil vom 20. Februar 1992 BVerwG 3 C 51.88 BVerwGE 90, 18 <22>). Zum anderen verletzte die im vorliegenden Fall ebenfalls zu Gunsten der Beigeladenen angewandte Fünf-Hektar-Klausel die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG (Urteil vom 11. November 1993 BVerwG 3 C 37.91 - BVerwGE 94, 257). Die Fünf-Hektar-Klausel wurde im Verordnungstext erst durch die 32. Änderungsverordnung zur Milch-Garantiemengen-Verordnung vom 26. September 1994 (BGBl I 2575) aufgehoben, also zehn Tage nach der Antragstellung durch den Kläger.

Aus der Unanwendbarkeit der Pächterschutzregelung im vorliegenden Fall folgt somit, daß mit dem Wechsel des Besitzes an der hier in Rede stehenden Milcherzeugungsfläche am 8. November 1988 auch die anteilige Referenzmenge auf den Kläger mit übergegangen ist. Dies ist bei der Erteilung der Referenzmengenbescheinigung an die Beteiligten zu 1 verkannt worden.

2. Die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, der Kläger habe durch die späte Antragstellung seine aus dem Referenzmengenübergang resultierenden Rechte verwirkt, hält der revisionsgerichtlichen Überprüfung nicht stand.

Richtig ist allerdings, daß auch solche Rechte der Verwirkung unterliegen können. Die Verwirkung ist Ausfluß des Grundsatzes von Treu und Glauben, der für die gesamte Rechtsordnung Gültigkeit hat. Sie bildet einen Anwendungsfall des venire contra factum proprium (Verbot widersprüchlichen Verhaltens) und besagt, daß ein Recht nicht mehr ausgeübt werden darf, wenn seit der Möglichkeit der Geltendmachung längere Zeit verstrichen ist und besondere Umstände hinzutreten, die die verspätete Geltendmachung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Das ist insbesondere der Fall, wenn der Verpflichtete infolge eines bestimmten Verhaltens des Berechtigten darauf vertrauen durfte, daß dieser das Recht nach so langer Zeit nicht mehr geltend machen werde (sog. Vertrauensgrundlage), der Verpflichtete ferner tatsächlich darauf vertraut hat, daß das Recht nicht mehr ausgeübt werde (sog. Vertrauenstatbestand) und sich infolgedessen in seinen Vorkehrungen und Maßnahmen so eingerichtet hat, daß ihm durch die verspätete Durchsetzung des Rechts ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde (Urteile vom 7. Februar 1974 BVerwG III C 115.71 BVerwGE 44, 339 <343 f.>, und vom 16. Mai 1991 BVerwG 4 C 4.89 Buchholz 406.19 Nr. 102 S. 66 f.).

Ob die vorstehend genannten Kriterien im Einzelfall zu bejahen sind, bestimmt sich nach dem materiellen Recht, auf dem der geltend gemachte Anspruch beruht (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 1991, a.a.O, S. 62; BGH, Urteil vom 22. September 1983 IX ZR 90/82 LM 1984 § 242 BGB Nr. 39 Bl. 1331), hier also dem revisiblen Recht der Milchkontingentierung. Bei der Anwendung der allgemeinen Verwirkungskriterien muß den Besonderheiten dieses speziellen Verwaltungsrechts Rechnung getragen werden. Zweifel daran, daß auch der Anspruch auf eine Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 MGV (a.F.) der Verwirkung unterliegen kann, ergeben sich daraus nicht.

Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichtshofs liegen die Voraussetzungen einer Verwirkung hier jedoch nicht vor:

2.1 Fraglich ist schon, ob der objektive, des Hinzutretens besonderer Umstände bedürftige Grundtatbestand der Verwirkung vorliegt, ob also seit der Möglichkeit der Geltendmachung längere Zeit verstrichen ist. Dies kann nur angenommen werden, wenn dem Umstand keine Bedeutung beigemessen wird, daß bis zu der vorerwähnten Entscheidung des erkennenden Senats zur Fünf-Hektar-Klausel vom 11. November 1993 der klägerische Anspruch dem Wortlaut der Verordnung nach ausgeschlossen war. Diese durch die Rechtswidrigkeit der anspruchsversagenden Norm gekennzeichnete Situation kommt nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs nur dem Pächter zugute, der darauf habe vertrauen dürfen, daß der Kläger "mangels Erfolgsaussicht" einen "aussichtslosen" Bescheinigungsantrag nicht stellen werde. Im Zusammenhang mit Treu und Glauben liegt es mindestens ebenso nahe anzunehmen, dem Kläger sei die Rechtsverfolgung unter den damals obwaltenden Umständen nicht möglich gewesen. Nach Ansicht des Senats setzt die Verwirkung in objektiver Hinsicht eine realistische, d.h. erfolgversprechende Möglichkeit der früheren Geltendmachung des Rechts voraus. Das Vorliegen dieses Erfordernisses dürfte hier zu verneinen sein, weil sicherlich die meisten Rechtskundigen dem Kläger von einer Antragstellung und anschließender Klage abgeraten hätten. Einer Entscheidung bedarf es hier letztlich nicht, da das Fehlen der übrigen Verwirkungsvoraussetzungen noch weit deutlicher ist.

2.2 Auf seiten des Berechtigten setzt die Verwirkung ein Verhalten voraus, das als treuwidrig, illoyal, dolos oder rechtsmißbräuchlich zu qualifizieren ist. Unter Vermeidung einer moralischen Wertung verlangt das Bundesverfassungsgericht ein Untätigbleiben des Berechtigten unter Verhältnissen, unter denen vernünftigerweise etwas zur Wahrung des Rechts unternommen zu werden pflegt (Beschluß vom 26. Januar 1972 2 BvR 255/67 - BVerfGE 32, 305 <308 f.>). Diese Kriterien treffen auf das Verhalten des Klägers nicht zu. Der Nachholung einer wegen rechtlicher Aussichtslosigkeit unterbliebenen Antragstellung bei Änderung der Erfolgsaussichten haftet regelmäßig nichts Treuwidriges an.

Das späte Geltendmachen eines Rechts rechtfertigt nach herrschender Auffassung nur dann den Vorwurf, verwerflich oder "unvernünftig" gehandelt zu haben, wenn sich der Betroffene seines Rechts vor dessen Geltendmachung bewußt war. Die Unkenntnis oder Verkennung der eigenen Rechtsposition schließt die Bewertung der späten Geltendmachung als treuwidrig aus (vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Mai 1960 BVerwG VI C 212.56 - DVBl 1960, 678 <679> und vom 24. Februar 1958 BVerwG VI C 234.57 BVerwGE 6, 204 <206>; BFH, Urteil vom 19. Januar 1977 VII R 84/73 BFHE 121, 251 <260>; BSG, Urteil vom 29. Juni 1972, SGb 1973, 406 <408>). Der Senat hält diese Rechtsprechung im Grundsatz für zutreffend, läßt aber mangels Entscheidungserheblichkeit offen, ob dies auch für eine vermeidbare Unkenntnis zu gelten hat. Das Berufungsurteil verstößt gegen Bundesrecht, weil es dem Umstand keine Bedeutung beimißt, ob der Kläger seine Rechte aus dem Referenzmengenübergang schon früher kannte oder kennen konnte.

In tatsächlicher Hinsicht kann der Senat ohne weiteres davon ausgehen, daß dem Kläger die ihn allem Anschein zuwider begünstigende - wahre Rechtslage nicht bewußt war. Angesichts der Verordnungslage kann dies schwerlich anders gewesen sein. Das positive, geschriebene Recht hat die Vermutung seiner Gültigkeit für sich. Der Kläger konnte mithin frühestens nach Veröffentlichung der Fünf-Hektar-Entscheidung vom 11. November 1993, also etwa ab März/April 1994, davon ausgehen, daß ihm eine Referenzmenge zustehen könnte. Danach erscheint seine Antragstellung vom 16. September 1994 als zeitlich angemessen. Dies gilt um so mehr, wenn man den Umstand mit einbezieht, daß die Milch-Garantiemengen-Verordnung dieser Entscheidung erst Ende September 1994 Rechnung trug.

2.3 Das Berufungsgericht hat darüber hinaus verkannt, daß es auf der Seite des Verpflichteten hier also der Beigeladenen an besonderen Umständen fehlt, die das Verhalten des Klägers als treuwidrig erscheinen lassen könnten.

2.3.1 Die lange Untätigkeit des Klägers vermochte für die Beigeladenen keine Vertrauensgrundlage zu bilden, die die Annahme rechtfertigte, dieser werde sein Recht nicht mehr in Anspruch nehmen. Dies folgt bereits daraus, daß alle Beteiligten bis mindestens Anfang 1994 davon auszugehen hatten, daß der Kläger über ein solches Recht gar nicht verfüge. Der Verpflichtete kann unter dem Gesichtspunkt der Verwirkung nur dann auf ein weiteres Absehen des Berechtigten von einer Rechtsverfolgung vertrauen, wenn ihm bewußt war, daß der Gegenseite ein solches Recht zustand (vgl. Urteil vom 7. Februar 1974 BVerwG III C 115.71 BVerwGE 44, 339 <344>), zumindest aber zustehen könnte. Es gibt kein Vertrauen darauf, daß von einem nicht bestehenden Recht kein Gebrauch gemacht wird. Für die Beigeladenen war Grundlage eines von ihnen behaupteten Vertrauens in Wahrheit nicht das Verhalten des Klägers, sondern die Bestandskraft der ihnen erteilten Bescheinigung, die nach damaliger Einschätzung nicht vom Kläger abhing.

2.3.2 Unrichtig ist auch die Ansicht des Berufungsgerichts, die Beigeladenen hätten das von ihnen in Anspruch genommene Vertrauen in geeigneter Weise betätigt (Vertrauenstatbestand). Erforderlich hierfür sind bestimmte Maßnahmen und Vorkehrungen, durch die der Verpflichtete sich in einer Weise eingerichtet hat, daß ihm durch die späte Geltendmachung des Rechts ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde. Diese Dispositionen müssen kausal verknüpft sein mit dem Verhalten des Berechtigten, denn eine verzögerte Rechtsausübung verdient die Qualifizierung als treuwidrig nur dann, wenn die zunächst gezeigte Untätigkeit den anderen Teil zu bestimmten Reaktionen veranlaßt hat (BVerwG, Urteil vom 16. Mai 1991, a.a.O. S. 67 f. m.w.N.). Für die Annahme, der Betroffene habe sich auf eine Nichtinanspruchnahme eingerichtet, reicht eine bloß gedankliche Einstellung nicht aus (BFH, a.a.O., S. 138). Zu diesen rechtlichen Anforderungen steht das Berufungsurteil in Widerspruch, indem es ausführt, zur Einrichtung auf eine Nichtausübung des Rechts bedürfe es "keiner bestimmten Aktivitäten". Damit gibt der Verwaltungsgerichtshof zugleich seine Annahme zu erkennen, daß solche für eine Verwirkung vorauszusetzende Maßnahmen im Streitfall nicht erfolgt sind.

2.4 Schließlich ist das Antragsrecht des Klägers auch nicht aufgrund eines öffentlichen Interesses an der Erhaltung des Rechtsfriedens verwirkt. Richtig ist allerdings, daß ein solches Interesse - und nicht nur ein schutzwürdiges Vertrauen der Gegenpartei auf das Untätigbleiben des Berechtigten es rechtfertigen kann, die Anrufung eines Gerichts nach langer Zeit als unzulässig anzusehen (vgl. BVerfG, Beschluß vom 26. Januar 1972, a.a.O., S. 309). Für die Entscheidung des vorliegenden Falles gibt dieser Rechtsgrundsatz aber nichts her.

Es erscheint schon sehr zweifelhaft, ob an der Beibehaltung einer rechtswidrigen behördlichen Entscheidung in einem Prätendentenstreit zwischen Privaten überhaupt jemals ein öffentliches Interesse bestehen kann. Ob die Referenzmenge dem Kläger oder den Beigeladenen zugesprochen wird, berührt das öffentliche Interesse nicht, denn die unmittelbaren Auswirkungen einer Anpassung an die wahre Rechtslage sind auf diese Parteien begrenzt. Erst wenn der Beklagte die den Beigeladenen erteilte Bescheinigung nach § 48 Abs. 2 VwVfG nicht einmal mit Wirkung pro futuro zurücknehmen können sollte, käme es zu einer materiellen Belastung der öffentlichen Hand, die eine entsprechende Referenzmenge bereitstellen müßte. Die Vermeidung einer solchen Belastung berührt aber wohl kaum die Erhaltung des Rechtsfriedens, wobei die Häufigkeit später Antragstellungen nicht verkannt wird.

2.5 Nicht zu überzeugen vermag demgegenüber die Ansicht des Oberbundesanwalts, der Kläger dürfe sich nicht besser stehen als jemand, dessen Antrag seinerzeit abgelehnt worden ist und der nun von der Behörde auf die Bestandskraft des Bescheides verwiesen werden könnte. Die Bestandskraft von Verwaltungsakten und die Verwirkung subjektiver Rechte bilden zwei verschiedene Rechtsinstitute mit unterschiedlichen Voraussetzungen und Rechtsfolgen, so daß die Forderung nach Ergebnisgleichheit durch nichts gerechtfertigt ist. Die Verwirkung steht und fällt mit einem dolosen Verhalten des Berechtigten. Für die Beurteilung der Bestandskraft von Verwaltungsakten bleiben derartige Wertungen hingegen außer Betracht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und 3 VwGO.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das gesamte Streitverfahren auf 5 216 DM festgesetzt.

Ende der Entscheidung


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