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Verkündet am 13. März 2008

BVerwG 3 C 10.07

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 13. März 2008 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley und die Richter am Bundesverwaltungsgericht van Schewick, Dr. Dette, Liebler und Prof. Dr. Rennert

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 13. Juni 2006 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe:

I

Die Beteiligten streiten über den Umfang einer Entschädigung nach dem Tierseuchengesetz.

Nachdem bei einer Inspektion des Fischzuchtbetriebs der Klägerin festgestellt worden war, dass die Forellen zumindest teilweise an "Infektiöser Hämatopoetischer Nekrose" (IHN) erkrankt waren, ordnete der Landrat des Märkischen Kreises mit Verfügung vom 9. Oktober 2001 die sofortige Tötung und unverzügliche unschädliche Beseitigung der seuchenkranken bzw. seuchenverdächtigen Forellen an. Die Kadaver seien über die S. GmbH in der Tierkörperbeseitigungsanstalt Marl zu entsorgen. Nach der Tötung entsorgte die benannte Firma die Forellenkadaver und stellte der Klägerin hierfür einen Betrag in Höhe von umgerechnet 1 687,60 € in Rechnung.

Die Klägerin beantragte unter dem 13. November 2001 eine Entschädigung nach dem Tierseuchengesetz für den Tierverlust und die Entsorgungskosten. Die Beklagte bewilligte der Klägerin mit Bescheid vom 10. Dezember 2001 gemäß § 67 Abs. 1 TierSG eine Entschädigung in Höhe des Schätzwertes der Forellen und lehnte jede weitere Entschädigung ab. Die Klägerin bat mit Schreiben vom 22. Juli 2002 erneut um Erstattung der Beseitigungskosten. Dies lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 16. Oktober 2002 mit der Begründung ab, gemäß § 67 Abs. 4 Satz 2 TierSG seien nur die bei der Tötung des Tieres entstehenden Kosten, nicht jedoch die Beseitigungskosten zu erstatten. Wer für die Kosten der Tierkörperbeseitigung aufzukommen habe, sei im Landestierkörperbeseitigungsgesetz geregelt. Weder das Land noch die Tierseuchenkasse hätten danach die Beseitigungskosten zu tragen. Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies die Beklagte mit Bescheid vom 17. Februar 2003 zurück.

Das Verwaltungsgericht hat der dagegen gerichteten Klage durch Urteil vom 12. Dezember 2003 stattgegeben.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung mit Urteil vom 13. Juni 2006 zurückgewiesen. Die Erstattungspflicht folge zwar nicht ohne Weiteres aus dem Wortlaut des § 67 Abs. 4 Satz 2 TierSG, weil dieser nicht eindeutig sei. Aus den Gesetzesmaterialien ergebe sich aber, dass nach dem Tierseuchenrecht nicht nur die Kosten des Tötungsvorgangs, sondern auch die Kosten der anschließenden unschädlichen Beseitigung des Kadavers zu erstatten seien.

Zur Begründung ihrer Revision hat die Beklagte vorgetragen, aus einer sachgerechten Auslegung des § 67 Abs. 4 Satz 2 TierSG folge, dass die Kosten der Tierkörperbeseitigung nicht umfasst seien. Dass es sich bei dem Absatz 4 des § 67 TierSG um eine reine Anrechnungsvorschrift in Bezug auf die in Absatz 1 festgelegte Entschädigung handele, ergebe sich nicht nur aus der Gesetzessystematik und der Stellung der Vorschrift im Gesetz. Dies werde auch durch die historische Auslegung bestätigt. Denn in der Gesetzesbegründung, BTDrucks 8/2646, werde von einer "entsprechenden Ergänzung" des Absatzes 4 gesprochen. Völlig unstreitig hätten die Kosten der Tierkörperbeseitigung bis dahin nicht zu den erstattungsfähigen Kosten gehört. Mit dieser Vorschrift habe also kein neuer Entschädigungstatbestand geschaffen werden sollen. Vielmehr betreffe sie die Ausnahme von der Anrechnung des Wertes der verwertbaren Teile eines Tieres auf die Entschädigung. Es sei auch nicht ohne Weiteres aus dem Sinn und Zweck der Regelung darauf zu schließen, dass der Begriff der bei der Tötung entstehenden Kosten nicht nur die Kosten des Tötungsvorganges, sondern auch die Beseitigungskosten umfasse. Wenn es sich um eine eigenständige Entschädigungsregelung hätte handeln sollen, hätte der Gesetzgeber hierfür mindestens einen eigenen Absatz oder einen eigenen Paragraphen vorgesehen. Ein eigenständiger Entschädigungsanspruch in Bezug auf die Kosten der Tierkörperbeseitigung wäre eher systemfremd, da § 67 Abs. 1 TierSG als Grundsatz die Entschädigung nach dem gemeinen Wert vorsehe.

Die Klägerin schließt sich dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts an und trägt zudem vor, die durch die Tötung des Tieres verursachten Kosten der unschädlichen Beseitigung seien Teil des tierseuchenrechtlichen Vorganges, der als ein einheitlicher Lebensvorgang angesehen werden müsse.

II

Die Revision ist nicht begründet, da das angefochtene Urteil nicht auf einer Verletzung von Bundesrecht beruht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

1. Ohne Verstoß gegen Bundesrecht hat das Oberverwaltungsgericht angenommen, dass die Klage auf Erstattung der verauslagten Entsorgungskosten zulässig ist. Die Beklagte hat der Klägerin durch den nach weiterer Prüfung erlassenen Bescheid vom 16. Oktober 2002 die Möglichkeit der Erhebung von Rechtsbehelfen eröffnet. Ungeachtet der Frage, ob dieser Bescheid ein Erstbescheid oder Zweitbescheid ist, unterliegt er daher in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 17. Februar 2003 der uneingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung.

2. Die Vorinstanzen haben zudem zu Recht angenommen, dass der Klägerin die Erstattung der ihr durch die S. GmbH in Rechnung gestellten Entsorgungskosten in Höhe von umgerechnet 1 687,60 € zusteht. Rechtsgrundlage für diesen Anspruch ist § 67 Abs. 4 Satz 2 TierSG. Hiernach zählen die bei der Verwertung oder Tötung des Tieres entstehenden Kosten nicht zu der nach § 66 i.V.m. § 67 Abs. 1 bis 3 TierSG zu gewährenden Entschädigung, sie sind zusätzlich zu erstatten. Zu Unrecht bezweifelt die Beklagte, dass diese Bestimmung überhaupt einen Rechtsanspruch auf Kostenerstattung begründe; der eindeutige Wortlaut lässt für solche Zweifel keinen Raum. Die Auslegung ergibt, dass dieser Anspruch auch die Kosten der Entsorgung umfasst.

a) Der Wortlaut des § 67 Abs. 4 Satz 2 TierSG lässt eine solche Auslegung zu. Zwar werden die Kosten der unschädlichen Beseitigung in der Vorschrift nicht ausdrücklich erwähnt. Die Formulierung, es gehe um die "bei der (...) Tötung" des Tieres entstehenden Kosten, weist aber darauf hin, dass damit nicht allein die unmittelbaren Tötungskosten gemeint sind. Andernfalls hätte es für den Gesetzgeber nahegelegen, von den "durch die Tötung" entstehenden Kosten zu sprechen.

b) Auch die Systematik des Gesetzes ergibt keinen verlässlichen Hinweis auf die von der Beklagten vertretene enge Auslegung. Zwar werden in § 24 TierSG die Tötung der an der Tierseuche erkrankten oder verdächtigen Tiere und in § 26 TierSG die unschädliche Beseitigung der Tierkörper als unterschiedliche Bekämpfungsmaßnahmen aufgeführt. Die fehlende Erwähnung der unschädlichen Beseitigung in § 67 Abs. 4 Satz 2 TierSG zwingt jedoch keineswegs zu dem Schluss, dass deren Kosten von der Erstattung ausgenommen werden sollten; denn die tierseuchenrechtlichen Entschädigungsregelungen sind naturgemäß vornehmlich am Tierverlust und den damit zusammenhängenden Aufwendungen des Tierhalters orientiert und folgen nicht der Systematik der in den §§ 19 ff. TierSG aufgeführten einzelnen Seuchenbekämpfungsmaßnahmen. Näher liegt daher selbst unter Berücksichtigung systematischer Erwägungen die Annahme, dass der Gesetzgeber die Beseitigungskosten als Teil der bei der Tötung entstehenden Kosten ansah und ihre ausdrückliche Erwähnung nicht für notwendig erachtete.

c) Ein solches Normverständnis drängt sich geradezu auf, betrachtet man den Zweck, dem das Gesetz untergeordnet ist, die wirksame Bekämpfung von Tierseuchen. Diesem Zweck dient nicht allein die Anordnung der im Gesetz bezeichneten Schutzmaßnahmen als solche. Wichtig für deren Effektivität ist vielmehr auch die loyale Mitwirkung der betroffenen Tierhalter. In diesem Sinne verfolgen die tierseuchenrechtlichen Entschädigungs- und Erstattungsregelungen auch das Ziel, die Tierhalter im Angesicht der ihnen drohenden Verluste zu der für einen wirksamen Gesetzesvollzug notwendigen Mitarbeit zu motivieren. So sah schon das Gesetz betreffend die Abwehr und Unterdrückung von Viehseuchen vom 23. Juni 1880 (RGBl S. 153; §§ 57 ff.) eine Entschädigung für die auf polizeiliche Anordnung getöteten Tiere vor. Bereits damals wurde in der Begründung zu dem Gesetz bemerkt, dass die Wertermittlung ohne Berücksichtigung des durch die Seuche hervorgerufenen Minderwerts wie eine Prämie für die rechtzeitige Anzeige wirken solle (siehe auch Materialien zu dem preußischen Gesetz, betreffend die Abwehr und Unterdrückung von Viehseuchen, vom 25. Juni 1875, Drucksache Nr. 56 des Herrenhauses, Sitzungsperiode 1875, S. 50 und Reichstag, 12. Legislaturperiode, 1. Session, Drucksache Nr. 484 S. 88). Die Entschädigungsregelung des Tierseuchengesetzes dient also selbst mittelbar dem Zweck der Gefahrenabwehr (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Oktober 1966 - 1 BvL 2/60 - BVerfGE 20, 351 <360>; BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1958 - BVerwG 1 C 59.57 - BVerwGE 7, 257 <262 f.>). Warum dann gerade die für die Seuchenbekämpfung bedeutende Maßnahme der unschädlichen Beseitigung der verseuchten Tierkadaver von der Erstattung ausgenommen sein sollte, ist nicht verständlich. Gerade bei Seuchen, die wie etwa die Vogelgrippe auch durch den Kontakt mit Tierkadavern übertragen werden, liegt die Bedeutung der unschädlichen Beseitigung auf der Hand.

d) Für die Annahme der Erstattungspflicht spricht vor allem auch - wie die Vorinstanzen überzeugend dargelegt haben - die Entstehungsgeschichte des § 67 Abs. 4 Satz 2 TierSG. Zu dessen Vorgängervorschriften zählte § 68 Abs. 2 Satz 2 des Viehseuchengesetzes (ViehSG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Februar 1969 (BGBl I S. 158). Die letztgenannte Vorschrift lautete: "Auf die zu leistende Entschädigung wird der Wert derjenigen Teile des getöteten Tieres angerechnet, die dem Besitzer nach Maßgabe der polizeilichen Anordnungen zur Verfügung bleiben." Diese Regelung entspricht im Wesentlichen § 67 Abs. 4 Satz 1 TierSG. Sie beschränkte sich auf die Anordnung eines Anrechnungsgebotes zu Lasten des Tierbesitzers. Eine Kostenerstattungsregelung war in ihr noch nicht enthalten. Eine solche wurde erstmals mit dem Gesetz zur Änderung des Viehseuchengesetzes vom 7. August 1972 (BGBl I S. 1363) eingeführt. Durch dieses Gesetz wurde der betreffende Abschnitt des Viehseuchengesetzes neu gefasst. § 67 Abs. 4 ViehSG ersetzte dabei § 68 Abs. 2 Satz 2 ViehSG in der Fassung vom 27. Februar 1969. § 67 Abs. 4 ViehSG in der Fassung vom 7. August 1972 lautete: "Auf eine Entschädigung wird der Wert der nach Maßgabe einer viehseuchenrechtlichen Vorschrift oder behördlichen Anordnung verwertbaren Teile des Tieres unter Abzug der dem Besitzer infolge der behördlichen Anordnung bei der Verwertung entstehenden Kosten angerechnet." Diese Kostenerstattungsregelung war allerdings noch beschränkt auf die "bei der Verwertung entstehenden Kosten". Die Kostenerstattungsregelung wurde schließlich durch das Elfte Gesetz zur Änderung des Viehseuchengesetzes vom 28. März 1980 (BGBl I S. 380) im Sinne der gegenwärtig gültigen Fassung des § 67 Abs. 4 Satz 2 TierSG erweitert. Durch das betreffende Gesetz erhielt § 67 Abs. 4 ViehSG folgende Fassung: "Auf die Entschädigung wird der Wert der nach Maßgabe einer tierseuchenrechtlichen Vorschrift oder behördlichen Anordnung verwertbaren Teile des Tieres angerechnet. Die bei der Verwertung oder Tötung des Tieres entstehenden Kosten zählen nicht zur Entschädigung, sie sind zusätzlich zu erstatten." An die Stelle des bisherigen bloßen Verrechnungspostens, der nur relevant werden konnte, wenn es überhaupt Verwertungserlöse gab, trat nun ein eigenständiger Anspruch, der auch griff, wenn nichts zu verwerten war. Die seinerzeitige Gesetzesfassung entspricht wörtlich der des § 67 Abs. 4 Satz 1 und 2 TierSG. In den Gesetzesmaterialien (BTDrucks 8/2646 S. 14 i.V.m. S. 8) zum Elften Gesetz zur Änderung des ViehSG wird die Ausdehnung der Kostenerstattungsregelung wie folgt begründet: "Nach dem geltenden Recht werden dem Besitzer nur die Kosten, die bei der Verwertung auf Anordnung getöteter Tiere entstehen, angerechnet, nicht aber die Kosten, die bei der unschädlichen Beseitigung anfallen. Die ungleiche Behandlung der jeweils betroffenen Besitzer wird durch entsprechende Ergänzung des Absatzes 4 ausgeräumt (Buchstabe b)." Der Umstand, dass in den Gesetzesmaterialien ausdrücklich von den Kosten, die bei der unschädlichen "Beseitigung" anfallen, die Rede ist, verdeutlicht, dass nach § 67 Abs. 4 Satz 2 TierSG nicht nur die Kosten des Tötungsvorgangs, sondern auch die aus der anschließenden unschädlichen Beseitigung des Kadavers resultierenden Kosten zu erstatten sind. Hinweise, die entsprechend dem Vortrag der Beklagten eine Differenzierung zwischen Tierkörpern und Tierkörperteilen beziehungsweise zwischen verwertbaren und unverwertbaren Tierkörperteilen angezeigt erscheinen lassen, sind dieser Gesetzesbegründung nicht zu entnehmen und auch anderweitig nicht ersichtlich.

Die Erstattungsfähigkeit der Beseitigungskosten wird untermauert durch die Begründung des Entwurfs eines Dritten Gesetzes zur Änderung des Tierseuchengesetzes. Der mit Wirkung vom 26. Juni 2004 in das Tierseuchengesetz eingefügte § 72d (BGBl I S. 1260) soll sicherstellen, dass die für Entschädigungen geltenden Regelungen der §§ 70 bis 72c "auf die Kosten für die Tötung und unschädliche Beseitigung Anwendung finden, soweit eine entsprechende Geltung der genannten Vorschriften auf diese Kosten in Betracht kommt" (vgl. BTDrucks 15/2943 S. 23). Diese Formulierung belegt, dass der Gesetzgeber - nach wie vor - von einer Erstattungsfähigkeit nicht nur der Tötungskosten, sondern auch der Beseitigungskosten ausgeht.

e) Entgegen der Auffassung der Beklagten widerspricht die hier vertretene Auslegung des § 67 Abs. 4 Satz 2 TierSG nicht den Vorgaben des Tierkörperbeseitigungsrechts. Einschlägig ist das Gesetz über die Beseitigung von Tierkörpern, Tierkörperteilen und tierischen Erzeugnissen (TierKBG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. April 2001 (BGBl I S. 523). Das Gesetz ist zwar durch Art. 6 Abs. 2 Nr. 1 des Gesetzes vom 25. Januar 2004 (BGBl I S. 82) mit Wirkung vom 29. Januar 2004 außer Kraft getreten, hier jedoch noch zugrunde zu legen. Die unschädliche Beseitigung von Tierkörpern hat insbesondere § 3 Abs. 1 TierKBG geregelt. Das steht jedoch der nach § 67 Abs. 4 Satz 2 TierSG vorgesehenen Erstattungsfähigkeit von Beseitigungskosten nicht entgegen. Die in § 16 Abs. 1 TierKBG enthaltene Ermächtigung der Länder zur Regelung, inwieweit und in welchem Umfang für Tierkörper, Tierkörperteile und Erzeugnisse, die nach dem Tierkörperbeseitigungsgesetz an Beseitigungspflichtige abzugeben sind, ein Entgelt zu gewähren oder zu entrichten ist oder Kosten zu erheben sind, führt bereits deshalb zu keiner anderen Bewertung, weil der Anwendungsbereich dieser Vorschrift und der des § 67 Abs. 4 Satz 2 TierSG nicht miteinander konkurrieren. Die Kostenerstattung nach § 67 Abs. 4 Satz 2 TierSG ist gegenüber den allgemeinen Normen über die Tierkörperbeseitigung die speziellere Vorschrift für den Tierseuchenfall. Sie ist schon begrifflich der gegebenenfalls durch landesrechtliche Regelungen begründeten Kosten- bzw. Entgeltpflicht nachgelagert. Der Tierbesitzer zahlt an die Tierkörperbeseitigungsanstalt, kann diese (Beseitigungs-)Kosten aber später von der Beklagten erstattet verlangen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Ende der Entscheidung