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Liegt das von einer Gemeinde gemäß Art. 21 Abs. 3/22 Abs. 1 Satz 7 Einigungsvertrag zurückverlangte Grundstück in einem Ortsteil, der nach der Zurverfügungstellung des Grundstücks und vor dem Beitritt umgemeindet worden war, so ist Funktionsnachfolgerin im Sinne von § 11 Abs. 3 VZOG und damit restitutionsberechtigt in der Regel die Gemeinde, zu deren Gebiet der Ortsteil jetzt gehört.

Urteil des 3. Senats vom 15. Juli 1999 - BVerwG 3 C 12.98 -

I. VG Schwerin vom 24.09.1997 - Az.: VG 2 A 1492/94 -

BVerwG 3 C 12.98 VG 2 A 1492/94

Verkündet am 15. Juli 1999

Riebe Angestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 15. Juli 1999 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Driehaus sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht van Schewick, Dr. Borgs-Maciejewski, Kimmel und Dr. Brunn

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Revisionen der Beklagten und der Beigeladenen gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 24. September 1997 werden zurückgewiesen.

Die Kosten des Revisionsverfahrens tragen die Beklagte und die Beigeladene je zur Hälfte.

Gründe:

I.

Die Klägerin wendet sich gegen die Zuordnung eines in ihrem Gemeindegebiet gelegenen Grundstücks an die Beigeladene.

Das Grundstück ist Teil der ehemaligen Stadtwiesen der Stadt Ribnitz, auf denen Ende der 20er und Anfang der 30er Jahre das zur Stadt Ribnitz gehörige Ostseebad Ribnitz entstand. Die Städte Ribnitz und Damgarten wurden zum 1. Juli 1950 zur Stadt Ribnitz-Damgarten zusammengeschlossen. Im Jahre 1958 wurde der Ortsteil Ostseebad Ribnitz in die Gemeinde Dierhagen eingegliedert.

Als Eigentümerin des Grundstücks war bis 1962 die Stadt Ribnitz eingetragen. Seit 1962 lautete der Eintrag: Eigentum des Volkes in der Rechtsträgerschaft des Rates der Gemeinde Dierhagen.

Mit Teilbescheid vom 14. Juni 1994 übertrug der Oberfinanzpräsident der Oberfinanzdirektion Rostock die Liegenschaft an die Beigeladene. Zur Begründung führte er aus, die Beigeladene - und nicht die Klägerin - habe das Grundstück dem Zentralstaat unentgeltlich zur Verfügung gestellt. Die Rechtsträgerschaft der Klägerin begründe keinen Restitutionsanspruch zu ihren Gunsten. Auch die Gebietsreform im Jahre 1958 habe für die Gemeinde Dierhagen keine eigentumsbegründende Wirkung gehabt, weil zu dieser Zeit die kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften in der DDR bereits aufgelöst waren.

Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Antrag, ihn aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, das streitgegenständliche Flurstück ihr zuzuordnen.

Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. In Ergänzung der im Zuordnungsbescheid dargelegten Gründe hat sie im wesentlichen folgendes ausgeführt: Im Rahmen der Restitution nach Art. 21 Abs. 3 EV seien die historischen Gebietskörperschaften zu berücksichtigen, die zugunsten des Zentralstaates über ihr Vermögen verfügt hätten. Die Vorschrift erfasse nur die Vermögensgegenstände, die den Gebietskörperschaften am 8. Mai 1945 zugestanden hätten oder von ihnen danach rechtsgeschäftlich erworben worden seien. Für den Anspruch der Klägerin fehle es an dieser Voraussetzung. Die Funktionsnachfolge der Klägerin in kommunalhoheitlicher Hinsicht sei demgegenüber unerheblich. Den legitimen Ansprüchen der Kommunen auf Ausstattung mit den notwendigen Vermögen werde durch das funktionale Verteilungsprinzip nach Art. 21 Abs. 1 und Art. 22 Abs. 1 Satz 1 EV Rechnung getragen.

Die Beigeladene hat ebenfalls beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hat ausgeführt, die Klägerin habe das streitgegenständliche Grundstück an den maßgeblichen Stichtagen weder als Verwaltungsvermögen nach Art. 21 Abs. 1 EV oder als kommunales Wohnungsvermögen nach Art. 22 Abs. 4 EV genutzt, noch habe ihr das Grundstück vor der Entziehung durch den Zentralstaat gehört. Das Eigentum an dem Grundstück sei auch nicht mit der Einsetzung des Rates der Gemeinde Dierhagen als Rechtsträger auf die Klägerin übergegangen.

Mit Urteil vom 24. September 1997 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Klägerin sei Rechtsnachfolgerin der Stadt Ribnitz "für diese Flächen" und habe daher insoweit einen Restitutionsanspruch nach Art. 22 Abs. 1 Satz 7 i.V.m. Art. 21 Abs. 3 EV.

Allerdings habe nicht die Klägerin, sondern die Beigeladene die streitigen Flächen dem Zentralstaat übertragen. Der Eigentumsverlust sei eingetreten aufgrund der Auflösung der Kommunen als selbständige Körperschaften des öffentlichen Rechts durch das Gesetz über die weitere Demokratisierung des Aufbaus und der Arbeitsweise der staatlichen Organe in den Ländern der DDR vom 23. Juli 1952. Bis zu dieser Zeit habe die Klägerin keine Rechte an dem Grundstück gehabt. Daraus folge jedoch kein Restitutionsanspruch der Beigeladenen. Denn aufgrund der Ausgliederung des Gemeindeteiles Ostseebad Ribnitz und dessen Angliederung an das Verwaltungsgebiet des Rates der Gemeinde Dierhagen könne nicht mehr von einer Identität der Beigeladenen mit der Gemeinde ausgegangen werden, die die betreffenden Flächen an den Zentralstaat abgegeben habe. Die Beigeladene könne sich nur auf Rechtsnachfolge berufen. Diese beschränke sich aber auf diejenigen Stadtgebiete, die zu ihrem jetzigen Gemeindegebiet gehörten. Soweit Gemeindeteile auf eine andere Gemeinde übergegangen seien, sei diese Gemeinde Rechtsnachfolgerin und Restitutionsberechtigte.

Gegen dieses Urteil richten sich die Revisionen der Beklagten und der Beigeladenen.

Zur ihrer Begründung führt die Beklagte aus: Das Verwaltungsgericht verkenne, daß § 11 Abs. 3 VZOG nicht darauf abstelle, wer zum 3. Oktober 1990 die Gebietshoheit über eine zu restituierende Liegenschaft innegehabt habe, sondern darauf, wer die öffentlichen Aufgaben desjenigen Gemeinwesens ausgeübt habe, das den betreffenden Vermögenswert dem Zentralstaat zur Verfügung gestellt habe.

Bei Umgemeindungen nach Auflösung der Gebietskörperschaften seien volkseigene Vermögenswerte lediglich von einem Organ des Zentralstaats zum anderen gewechselt. Dies stelle aber nur eine Verschiebung innerhalb des volkseigenen Vermögens dar, die nicht zur Restitution berechtige. Umgemeindungen bewirkten anders als Eingemeindungen und Gemeindezusammenschlüsse nicht zwangsläufig den Übergang der hoheitlichen und fiskalischen Rechte auf die Gemeinde, der die umgemeindeten Gebietsteile zufielen. Es trete vielmehr nur eine Teilrechtsnachfolge ein, die sich zwar auf alle sich unmittelbar aus der Gebietshoheit ergebenden Rechte erstrecke, fiskalische Rechte aber unberührt lasse. Für die Auseinandersetzung hinsichtlich des beweglichen und unbeweglichen Vermögens bedürfe es einer Folgeregelung wie etwa eines öffentlich-rechtlichen Vertrages, der hier nicht vorliege.

Die Beigeladene führt aus: Vermögenswerte, die nach dem 8. Mai 1945 aufgrund von Gebietsreformen übertragen worden seien, stünden derjenigen Körperschaft zu, die unmittelbar vor Überführung in Volkseigentum Eigentümerin gewesen sei. Das streitgegenständliche Grundstück sei daher an sie als Rechtsnachfolgerin zu übertragen. Die Belegenheit einer Sache sei für die Restitution irrelevant. Es sei nicht ungewöhnlich, daß eine Gebietskörperschaft Eigentum auf dem Gebiet einer anderen Gebietskörperschaft besitze.

Die Klägerin verteidigt die angegriffene Entscheidung und weist darauf hin, daß ein Wechsel des Funktionsträgers mit der Neugründung der Gemeinden im Jahre 1990 eingetreten sei. Die Klägerin übe für den Ortsteil Dierhagen-Ost die Funktionen aus, die bis zur Umgemeindung durch die Stadt Ribnitz-Damgarten ausgeübt worden seien. So trage sie dort u.a. die Verantwortung für den Küsten-, den Feuer- und den Katastrophenschutz. Die Klägerin sei deshalb Funktionsnachfolgerin im Sinne von § 11 Abs. 3 VZOG.

II.

Die Revisionen haben keinen Erfolg. Das angefochtene Urteil steht mit Bundesrecht im Einklang. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, daß der Klägerin und damit zwangsläufig nicht der Beigeladenen ein Restitutionsanspruch auf das von ihr begehrte Grundstück zusteht.

Das Verwaltungsgericht geht unbeanstandet und ohne einen gegenteiligen Anhalt in den Akten mit bindender Wirkung für das Revisionsgericht (§ 137 Abs. 2 VwGO) davon aus, daß es sich bei dem streitbefangenen Grundstück um Finanzvermögen handelt, es also nicht für besondere Verwaltungsaufgaben bestimmt war (Art. 21 Abs. 1 EV). Unter dieser Voraussetzung findet der Anspruch seine Rechtsgrundlage in Art. 22 Abs. 1 Satz 7 i.V.m. Art. 21 Abs. 3 Einigungsvertrag (EV). Nach dem Wortlaut dieser Regelung sind Vermögenswerte, die eine Körperschaft des öffentlichen Rechts dem Zentralstaat (u.a.) unentgeltlich zur Verfügung gestellt hatte, ihr oder ihrer Rechtsnachfolgerin zurückzuübertragen. Im vorliegenden Fall steht außer Frage, daß das streitgegenständliche Grundstück mit der Überführung in Volkseigentum unentgeltlich dem Zentralstaat überlassen worden ist. Dies geschah durch das DDR-Gesetz vom 23. Juli 1952 (GBl S. 613), mit dessen Inkrafttreten die Kommunen als selbständige Körperschaften des öffentlichen Rechts zu existieren aufhörten und mit ihrem Vermögen in dem insoweit ungegliederten Einheitsstaat aufgingen (vgl. Brunner, Einführung in das Recht der DDR, 2. Aufl. 1979, S. 20 f. "Abschaffung der Restbestände kommunaler Selbstverwaltung"). Zu diesem Zeitpunkt gehörte das im Streit befindliche Grundstück der zwei Jahre zuvor gebildeten Stadt Ribnitz-Damgarten, die somit diejenige Körperschaft ist, die den Vermögenswert dem Zentralstaat zur Verfügung gestellt hat.

Gleichwohl kann die Beigeladene nicht für sich in Anspruch nehmen, sie sei es, die das Grundstück überlassen habe und der es demzufolge zurückzuübertragen sei. Die von ihr damit behauptete Identität zwischen der früheren und der jetzigen Stadt Ribnitz-Damgarten ist schon deshalb zweifelhaft, weil die öffentlichen Körperschaften im Zusammenhang mit dem Umbau der Staatsstrukturen in der DDR neugegründet worden sind, so daß das Verhältnis zu den entsprechenden früheren Körperschaften streng genommen nicht einmal als Rechtsnachfolge qualifiziert werden kann (vgl. BTDrucks 12/6228 S. 110). Selbst wenn man aber die Bestimmung in Art. 21 Abs. 3 EV, wonach die von einer Körperschaft zur Verfügung gestellten Vermögenswerte an "diese" zurückzuübertragen sind, dahin versteht, daß damit keine Kontinuität im Rechtssinne verlangt werde, könnte im vorliegenden Zusammenhang bei der Beigeladenen wegen der Veränderung ihres Stadtgebietes von einer völligen Identität gerade nicht gesprochen werden. Das alte Stadtgebiet umfaßte noch das Ostseebad Ribnitz, zu dem die hier streitige Grundstücksfläche gehörte, das aber 1958 in das Gemeindegebiet der Klägerin eingegliedert wurde. Für die Frage nach der Identität einer Gebietskörperschaft mit sich selbst zu verschiedenen Zeiten kommt es entscheidend auf die Kongruenz des von ihr erfaßten Gebietes, nicht etwa wie die Beigeladene meint auf die Namensgleichheit an. Eine Identität scheidet jedenfalls im Hinblick auf solche Gebietsteile aus, die anfangs noch nicht oder später nicht mehr zu der betreffenden Körperschaft gehörten.

Scheidet somit wegen der dargelegten Besonderheiten die körperschaftliche Identität als Zuordnungskriterium aus, steht das Grundstück der Rechtsnachfolgerin der früheren Stadt Ribnitz Damgarten zu. Dies ist wie das Verwaltungsgericht richtig erkannt hat hinsichtlich der streitbefangenen Fläche die Klägerin.

Wer Rechtsnachfolgerin einer früheren Gebietskörperschaft ist, bestimmt sich für das Recht der öffentlichen Restitution nach dem Prinzip der Funktions- bzw. Aufgabennachfolge (§ 11 Abs. 3 VZOG). Die Rechtsnachfolge setzt somit eine Übereinstimmung in der Aufgabenwahrnehmung durch die jetzige und die frühere Körperschaft voraus. Wird um die Rechtsnachfolge zwischen Gebietskörperschaften gestritten, denen, abstrakt gesehen, die gleichen öffentlichen Aufgaben zugewiesen sind, bedarf es des Hinzutritts eines weiteren Unterscheidungskriteriums, um die Rechtsnachfolge bestimmen zu können. Dies ist bei Immobiliarvermögen in erster Linie das territoriale Moment, also die Belegenheit des eingebüßten Grundstücks im früheren bzw. jetzigen Gemeindegebiet. Die Aufgabenwahrnehmung durch Gebietskörperschaften ist strikt begrenzt auf deren Hoheitsgebiet. Dies macht es notwendig, die Bestimmung der Funktionsnachfolge nicht nur von der Übereinstimmung der Aufgabenwahrnehmung in sachlicher, sondern auch in örtlicher Hinsicht abhängig zu machen, sofern der zurückverlangte Gegenstand wie hier einen örtlichen Anknüpfungspunkt aufweist. Die Beigeladene nimmt zwar im Prinzip die gleichen öffentlichen Aufgaben wahr wie die frühere Stadt Ribnitz-Damgarten, aber gerade nicht in denjenigen Ortsteilen, die ihrer Gebietshoheit nicht mehr unterliegen. Für das ehemalige Ostseebad Ribnitz erweist sich vielmehr die Klägerin als Funktions- und Rechtsnachfolgerin, denn ihr obliegt dort seit dem 3. Oktober 1990 die Wahrnehmung der öffentlichen Aufgaben.

Von der Maßgeblichkeit des Kriteriums der Belegenheit für die Rückübertragung von unbeweglichen Vermögensgegenständen ist der Senat ohne dies nach den Sach- und Streitständen im einzelnen ausführen zu müssen bereits der Sache nach in seinen die Funktionsnachfolge der früheren Kassenärztlichen Vereinigung Deutschland sowie der Reichsärztekammer betreffenden Urteilen vom 14. November 1996 BVerwG 3 C 27.96 (BVerwGE 102, 223) und vom 24. September 1998 BVerwG 3 C 21.97 (VIZ 1999, 26) ausgegangen. Namentlich die Funktionsnachfolge nach der Reichsärztekammer läßt sich mangels einer für das gesamte Bundesgebiet zuständigen öffentlich-rechtlichen Körperschaft für die Übertragung früheren unbeweglichen Vermögens der Reichsärztekammer sinnvollerweise nur danach bestimmen, welche der als Funktionsnachfolgerinnen in Frage kommenden Landesärztekammern für das Gebiet zuständig ist, in dem der Vermögensgegenstand liegt.

Der Einwand der Beklagten, die Umgemeindung habe nur zu einem Übergang hoheitlicher Befugnisse, nicht aber fiskalischer Rechte hier: des Eigentums am Grundstück geführt, greift jedenfalls für das Recht der öffentlichen Restitution nicht durch. Nach Art. 21 Abs. 3/22 Abs. 1 Satz 7 EV i.V.m. § 11 Abs. 3 VZOG gebührt der überlassene Vermögenswert derjenigen Körperschaft, die oder deren Organe nunmehr die entsprechenden öffentlichen Aufgaben wahrnehmen. Für die von der Beklagten vorgenommene Trennung ist hier kein Raum, denn der "fiskalische" Anspruch folgt ohne weiteres der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung.

Die Rückübertragung an die nunmehr für die öffentliche Aufgabenwahrnehmung örtlich zuständige Gemeinde anstatt an die "Muttergemeinde" entspricht auch besser dem vorrangigen Zweck der öffentlichen Restitution. Dieser besteht darin, die typischerweise durch die unentgeltliche Vermögensübertragung bewirkte Schwächung der Leistungsfähigkeit der betreffenden Körperschaft dadurch zu korrigieren, daß diese wieder mit Vermögen ausgestattet wird, von dem angenommen werden kann, daß es zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben dient (vgl. BTDrucks 12/5553, S. 168; BVerwG, Urteil vom 6. April 1995 BVerwG 7 C 11.94 BVerwGE 98, 154, 161). Es liegt auf der Hand, daß auf dem eigenen Gemeindegebiet belegenes kommunales Grundvermögen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung in der Regel eher dienlich gemacht werden kann als außergebietliches. Ebenso einleuchtend ist es, daß der Verlust von Grundstücken in einem früher umgemeindeten Ortsteil die damals aufnehmende Gemeinde stärker und unmittelbarer belastet als die damals abgebende, die dort keine Aufgaben mehr zu erfüllen hat. Das bedeutet, daß ein Restitutionsbedürfnis auf seiten der jetzt mit der Aufgabenwahrnehmung in dem fraglichen Gebiet betrauten Gemeinde eher anzuerkennen ist als bei der Herkunftsgemeinde, für die nur noch ein mittelbarer nämlich rein vermögensrechtlicher Zusammenhang zwischen dem beanspruchten Grundstück und ihrer Aufgabenerfüllung besteht.

Eine weitere Bestätigung findet dieses Ergebnis in den Regelungen des Grundgesetzes über den Übergang von Ländervermögen bei Änderungen des Ländergebietsstandes zwischen dem 8. Mai 1945 und dem Inkrafttreten des Grundgesetzes sowie hinsichtlich nicht mehr bestehender Länder. Da der Restitutionsanspruch der Art. 21 Abs. 3/22 Abs. 1 Satz 7 Einigungsvertrag in Anlehnung an Art. 134 Abs. 3 GG entstanden ist (vgl. BTDrucks 11/7760, S. 365), liegt die Annahme nahe, daß für Fälle von Gebietsänderungen auch das in der konnexen Vorschrift des Art. 135 Abs. 1 GG enthaltene Regelungsprinzip konkludent mit einbezogen worden ist. Art. 135 Abs. 1 und 3 GG stellt insoweit auf den Grundsatz der Belegenheit ab und läßt gebietsbezogenes Vermögen auf das Land übergehen, dem das betreffende Gebiet jetzt angehört. Eine Übertragung dieses Prinzips auf Gebietsveränderungen zwischen Gemeinden führt zu einer Entscheidung zugunsten der Gemeinde, die am Belegenheitsort nunmehr für die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben zuständig ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 10 000 DM festgesetzt.

Ende der Entscheidung